POLÍTICAS EUROPEAS DE INMIGRACIÓN

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1 POLÍTICAS EUROPEAS DE INMIGRACIÓN SÍNTESIS NORMATIVA Las políticas comunitarias sobre migración se han planteado dentro del marco del área de libertad, seguridad y justicia, más que en el de la libre circulación de personas, y se han centrado en limitar la entrada al territorio comunitario a los ciudadanos de terceros países con finalidades de trabajo y en establecer fronteras eficaces frente a la inmigración irregular. Se impone a cada Estado miembro una función de salvaguarda de las fronteras de la Unión Europea ante los flujos migratorios incontrolados y de garantizar la protección del conjunto de los territorios de los Estados contra la inmigración ilegal. El tratamiento comunitario de la inmigración presenta una doble dimensión: la integración del inmigrante en situación legal, poniendo en el centro al individuo y sus derechos especialmente menores y mujeres, y el tratamiento de la inmigración irregular, con una perspectiva, por tanto, de control de flujos migratorios, protección del mercado laboral interno y aseguramiento de la gradual integración entre inmigrantes y sociedad autóctona. A partir de este doble eje se intenta diseñar un marco coherente e integrado entre las políticas nacionales y las europeas. 1. Derecho Originario: el derecho migratorio europeo en los tratados Entre los objetivos, el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea señala el de: mantener y desarrollar la Unión como un espacio de libertad, seguridad y justicia, donde se garantice la libre circulación de personas junto con medidas adecuadas respecto al control de fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la prevención y la lucha contra la delincuencia. El Tratado de la Comunidad Europea establece en sus artículos 17 y siguientes la ciudadanía de la Unión Europea. Nos hallamos ante un concepto esencial para entender esta materia. Porque los ciudadanos de la Unión Europea tienen (entre otros) derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. En esta misma dirección, el Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen define en su artículo 1 al extranjero como toda persona que no sea nacional de los Estados miembros de las Comunidades Europeas. Puede deducirse, de acuerdo con la normativa comunitaria vigente, que en un Estado miembro de la Unión existen cinco categorías de personas: 1) los nacionales de un Estado miembro que residen en su territorio; 2) los nacionales de un Estado miembro 1

2 que residen en el territorio de otro Estado miembro; al ser ciudadanos de la Unión Europea, disponen de un elevado número de derechos; 3) los extranjeros propiamente dichos, o sea, los nacionales de Estados no miembros de la Unión Europea; 4) los apátridas, que no tienen nacionalidad; 5) los refugiados, que tienen una nacionalidad pero que, en un momento dado, no pueden utilizar. Perfilando el objetivo de la Unión Europea de establecer un espacio de libertad, seguridad y justicia, los artículos del Tratado de la Comunidad Europea regulan visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas. El artículo 61 señala: Con la finalidad de establecer progresivamente un espacio de libertad, de seguridad y de justicia, el Consejo adoptará: a) En un plazo de cinco años a partir de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, medidas destinadas a garantizar la libre circulación de personas, de conformidad con el artículo 61, junto con las medidas de acompañamiento directamente vinculadas con aquélla y relativas a los controles en las fronteras exteriores, el asilo y la inmigración, de conformidad con lo dispuesto en los puntos 2 y 3 del artículo 62, en la letra a) del punto 1 y en la letra a) del punto 2 del artículo 63, así como medidas para prevenir y combatir la delincuencia, de conformidad con los dispuesto en la letra e) del artículo 31 del Tratado de la Unión Europea; b) Otras medidas en los ámbitos del asilo, la inmigración y la protección de los derechos de los nacionales de terceros países, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63; c) Medidas en el ámbito de la cooperación judicial en materia civil, de conformidad con el artículo 65; d) Medidas adecuadas para fomentar e intensificar la cooperación administrativa, de conformidad con el artículo 66; e). Medidas en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal destinadas a garantizar un alto grado de seguridad mediante la prevención y la lucha contra la delincuencia dentro de la Unión, de conformidad con lo dispuesto en el Tratado de la Unión Europea. El Tratado de Ámsterdam concede a la Unión Europea competencia en materia migratoria; su entrada en vigor, el 1 de mayo de 1999, implicó que la inmigración formase parte del marco jurídico del Primer Pilar del ámbito comunitario. En el escenario comunitario, la preocupación por el fenómeno migratorio se intensificó después de la instauración de la libre circulación de personas que propugnaban el Acuerdo (1985) y el Convenio de Schengen (1990). Ante el establecimiento de un espacio sin fronteras interiores, donde la libre circulación de personas iba a quedar plenamente garantida, los Estados miembros se plantearon que este espacio de libertad exigía la adopción de instrumentos capaces de reforzar las fronteras exteriores comunitarias, dada la magnitud del fenómeno migratorio. El temor a la presencia masiva de nacionales de terceros Estados dio lugar a que las disposiciones puestas en práctica fueran de carácter restrictivo. Era evidente que el fenómeno migratorio no podía ser abordado por un Estado de forma aislada. La entrada de 2

3 nacionales de terceros países a un Estado miembro afecta al resto de países comunitarios en el Espacio Schengen. Hay que recordar que el Espacio Schengen implica: a) La supresión de los controles en las fronteras comunes y la realización de dichos controles en las fronteras exteriores; b) La definición común de las condiciones de paso a través de las fronteras exteriores y el establecimiento de normas uniformes de control de estas personas en estas fronteras; c) La separación en las terminales de los aeropuertos y puertos entre los viajeros que circulen dentro del ámbito de Schengen y los procedentes del exterior de la zona; d) La armonización de las condiciones de entrada y de visados para estancias cortas; e) La coordinación entre administraciones para supervisar las fronteras (funcionarios de conexión, armonización de las instrucciones y de la formación impartida al personal); f) La determinación de la responsabilidad de los transportistas en la lucha contra la inmigración irregular; g) La obligación de declarar a todo nacional de un tercer país que circule de un país a otro; h) La definición de normas relativas a la responsabilidad del examen de las solicitudes de asilo, recogidas en el Convenio de Dublín; i) El establecimiento del derecho de observación y persecución transfronteriza para los agentes de policía de los Estados miembros del espacio Schengen; j) El refuerzo de la cooperación judicial mediante un sistema de extradición más rápido; k) La creación del Sistema de Información Schengen. Había que intentar establecer una política migratoria. El Tratado de Maastricht significó un avance importante al implantar ciertos aspectos de la inmigración en el Tercer Pilar intergubernamental; si bien, solamente consiguió instaurar un número limitado de convenios, la entrada en vigor de los cuales dependía de procesos nacionales de ratificación y de actos que no eran vinculantes, como recomendaciones, resoluciones, y declaraciones. No obstante, es gracias al Tratado de Ámsterdam que los asuntos de inmigración pasan de pertenecer al Tercer Pilar a ser parte del Primero; hecho que tiene un significado muy destacado ya que supone el paso de la mera cooperación a nivel intergubernamental a convertirse en competencia comunitaria específica. En el Título IV del Tratado de la Comunidad Europea (TCE) se encuentra el fundamento legal de la inmigración. El Tratado de Ámsterdam incorpora el acervo Schengen a la Unión Europea. Este acervo está integrado por: el Acuerdo Schengen firmado el 14 de junio de 1985, el Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen firmado el 19 de junio de 1990, los protocolos y acuerdos de adhesión al Acuerdo de 1985 y al Convenio de 1990, las decisiones y declaraciones adoptadas por el Comité Ejecutivo creado por el Convenio de Aplicación de 1990, así como los actos adoptados para la aplicación del Convenio a instancias a las que el Comité Ejecutivo haya atribuido competencias decisorias. 3

4 Teniendo en cuenta los objetivos que cumple toda política migratoria, se considera que son dos sus principales vertientes: la política de control y la política de integración, y que ambas están estrechamente relacionadas, ya que entre unas y otras se dan constantes interacciones. No obstante, en los textos de la Comisión Europea se habla de los tres ejes de la política de inmigración en la Unión Europea. Dentro del ámbito comunitario, a los dos grandes ejes de las políticas de migración, la política y la de integración, se une un tercer eje, la política de cooperación al desarrollo, es decir, la eliminación en los países de origen de las causas que promueven la emigración, mediante la ayuda al desarrollo. En el Tratado de Lisboa, y en concreto en el Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea (artículos 67-81) se introducen objetivos más ambiciosos en esta materia; podemos leer en el artículo 79.1, el siguiente: La Unión desarrollará una política común de inmigración destinada a garantizar, en todo momento, una gestión eficaz de los flujos migratorios, un trato equitativo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en los Estados miembros, así como una prevención de la inmigración ilegal y del tráfico de seres humanos y una lucha reforzada contra ambas situaciones. El mismo artículo 79.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea observa que el Parlamento Europeo y el Consejo adoptarán medidas contra la inmigración y residencia ilegales, incluidas la expulsión y la repatriación de los residentes en situación ilegal. 2. Una Carta de los Derechos Fundamentales con numerosas lagunas en la protección de los derechos de los inmigrantes Dentro de lo denominamos Derecho Migratorio Europeo debemos considerar la inclusión de varios preceptos de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 2000, que formaba parte del Tratado por el cual se establecía una Constitución para Europa, y proclamada de nuevo solemnemente el 12 de diciembre de Actualmente, la Carta no se integra en los Tratados, pero el artículo 6 del Tratado de Lisboa afirma que la Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, que tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados. En referencia a su contenido, desde la perspectiva del Derecho Migratorio Europeo, podemos comprobar que muchos derechos se atribuyen a todas las personas, sean o no sean ciudadanas de la Unión; así ocurre con los derechos protegidos en el Título y (Dignidad, artículos 1-5) y en el Título VI (Justicia, artículos 47-59). En estos casos se aplica el principio cardinal de igualdad y no discriminación. Pero podemos encontrarnos con otros Títulos que sí plantean problemas, en los cuales la protección 4

5 de los derechos de los inmigrantes tiene importantes deficiencias, numerosas lagunas. Por ejemplo: a) El Título II (Libertades, artículos 6-9) ya impone una serie de limitaciones a los extranjeros, sobre todo a aquellos que se encuentran en situación irregular, que divergen con los tratados internacionales de Derechos Humanos que los Estados miembros han ratificado. El artículo 15.3 de la Carta señala: Los nacionales de terceros países que estén autorizados a trabajar en el territorio de los Estados miembros tienen derecho a unas condiciones laborales equivalentes a las que disfrutan los ciudadanos de la Unión. Esta norma hace surgir dos preguntas: Dónde queda el principio de igualdad en el trabajo y las condiciones laborales que exigen las normas de la OIT, ratificadas por los Estados miembros? y cuáles deben ser las condiciones de trabajo de los extranjeros en situación irregular?, simplemente esclavistas? b) En el mismo Título II, el artículo 19 prohíbe las expulsiones colectivas y recoge el principio de no devolución. Pero nos hallamos ante una norma incompleta porque exige que la expulsión sea motivada, proporcionada (es decir, solamente por la comisión de delitos graves), y tampoco afirma que se respetará el derecho a la vida familiar. Además, aunque se prohíban las expulsiones colectivas, la UE mantiene la decisión sobre vuelos conjuntos. c) El Título IV (Solidaridad, artículos 27-38), en su artículo 34, reconoce (entre otros) el derecho a la ayuda social solamente a los extranjeros que se encuentren en situación regular. Entonces surge la duda de qué hacer con las personas en situación irregular. d) El Título V (Ciudadanía, artículos 39-46) protege derechos, muchos de los cuales se ofrecen a todas las personas. Sin embargo, si nos fijamos en su artículo 40, el derecho de sufragio activo y pasivo a nivel municipal solo se reconoce a los ciudadanos de la Unión Europea. La misma Unión Europea habla de integración, pero no atribuye este derecho ni tan solo a los residentes de larga duración. A) POLÍTICAS DE CONTROL MIGRATORIO En la cumbre de Bruselas del 14 de diciembre de 2007, los jefes de Estado y gobierno de los Estados miembros declararon que era preciso restringir el número de admitidos, teniendo en cuenta que la capacidad de acogida de las sociedades europeas no es ilimitada; se destacó que debía potenciarse el papel de la agencia europea de control de fronteras (FRONTEX) y, al mismo tiempo, incentivar la cooperación con los países de origen y de tránsito de la inmigración. Los dirigentes europeos pusieron de manifiesto que en el ámbito migratorio las políticas de control desempeñaban un papel imprescindible. 5

6 En lo referente a la entrada y permanencia de nacionales de terceros países para trabajar en los Estados miembros, la Unión Europea establece tres grupos: 1) En primer lugar, la admisión de trabajadores por cuenta ajena en los Estados comunitarios; en la Resolución del Consejo de 20 de junio de 1994 sobre las limitaciones de la admisión de nacionales de países no comunitarios para trabajar en el territorio de los Estados miembros, se ponía de manifiesto que los países comunitarios debían esforzarse por adaptar su legislación a los siguientes principios: a) Criterios de entrada: los Estados comunitarios deberán tener en cuenta las solicitudes de entrada de trabajadores de terceros países solamente cuando la oferta de trabajo de su mercado laboral no pueda cubrirse con mano de obra nacional, ni con trabajadores comunitarios, ni con asalariados no comunitarios residentes de forma permanente y legal en ese Estado miembro. b) Duración de la admisión: los trabajadores temporeros serán admitidos en el ámbito de la Unión Europea durante un máximo de seis meses por cada período de doce meses. Los trabajadores en prácticas serán admitidos, en términos generales, por un período máximo de un año. Los demás nacionales de terceros Estados podrán ser admitidos inicialmente en los países comunitarios con finalidades laborales durante un período no superior a cuatro años. c) Prolongación de la estancia: a las personas que sean admitidas en el territorio de un Estado miembro como trabajadores en prácticas no se las autorizará a prolongar la estancia para ocupar legalmente un lugar de trabajo, excepto con la finalidad de completar la formación o la actividad y siempre bajo contrato para la realización de la actividad donde se les haya admitidos. Tampoco se permitirá a los trabajadores temporeros prolongar su estancia para ocupar un trabajo de otro tipo; aunque se puede conceder la prolongación de la estancia con la finalidad de concluir el trabajo por el cual se otorgó la autorización inicial, a pesar de lo cual, la duración total de su estancia no podrá ser superior a seis meses por cada período de doce meses. Asimismo, se podrá permitir que los demás trabajadores prolonguen su permanencia para ocupar un lugar de trabajo autorizado, pero únicamente si continúan cumpliendo los criterios aplicados al autorizar su admisión inicial. 2) En segundo lugar, respecto a la entrada de nacionales de terceros Estados para ejercer una actividad profesional por cuenta propia; la Resolución del Consejo, de 30 de noviembre de 1994, sobre la limitación de la admisión de nacionales de terceros países en el ámbito de los Estados miembros, para ejercer una actividad profesional independiente, establece que en la Unión Europea se admiten únicamente extranjeros 6

7 que desarrollen una actividad económica del Estado miembro receptor (o sea, crear lugares de trabajo, realizar inversión, aplicar innovación, transferir tecnología...). De igual modo, para autorizar la entrada en su territorio a ciudadanos de terceros países que deseen desarrollar una actividad profesional por cuenta propia, los Estados miembros deben exigir que quede probado como es debido que dicha profesión independiente será beneficiosa para su economía; por ello, la solicitud de admisión deberá ir acompañada de documentación relativa a: a) la naturaleza, la amplitud y la duración de la actividad que proyecta la persona; b) las necesidades previsibles en mano de obra; c) la descripción de los lugares donde se ejercerá la actividad. 3) En tercer lugar, la admisión y la estancia de no comunitarios a efectos de estudios, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado. La Directiva del Consejo 2004/114/CE, de 13 de diciembre de 2004, relativa a los requisitos de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado tiene como propósito la aproximación de las legislaciones nacionales de los Estados miembros por lo que respecta a las condiciones de entrada y residencia de los nacionales de terceros países que accedan a un país comunitario con la finalidad de realizar estudios, servicios de voluntariado y prácticas no remuneradas por un período superior a tres meses. Además de los requisitos de admisión específicos en cada una de las categorías, esta directiva impone, como condición principal para la admisión, disponer de recursos económicos suficientes. Los permisos de residencia tendrán un período de validez variable en función de las diferentes categorías: a) En el caso de los estudiantes, se les expedirá un permiso de residencia de un año como mínimo, renovable si su titular continúa cumpliendo las condiciones estipuladas; b) Por lo que respecta a los nacionales de terceros países en prácticas no remuneradas, la duración de validez del permiso de residencia será la duración del aprendizaje sin poder superar un año; únicamente en casos excepcionales, podrá prorrogarse una vez y únicamente por el tiempo necesario para la obtención de una calificación profesional reconocida por un Estado miembro; c) Por lo que respecta a los voluntarios, el permiso se expedirá por un período de tiempo máximo de un año; excepcionalmente y bajo determinadas condiciones, si la duración del programa correspondiente es superior a un año, la validez del permiso de residencia será para todo el período restante del programa. Cabe destacar que en el ámbito comunitario se ha prestado una especial atención a la expulsión de nacionales de terceros países. En este punto, es preciso mencionar la Directiva relativa al reconocimiento mutuo de las decisiones de expulsión y la Decisión que hace referencia a los vuelos conjuntos para la expulsión de los inmigrantes. 7

8 La Directiva 2001/40/CE del Consejo, de 28 de mayo de 2001, relativa al reconocimiento mutuo de las decisiones en materia de expulsión de nacionales de terceros países, pone de manifiesto que la decisión de expulsión tomada por un Estado miembro (Estado miembro autor) contra un nacional de un tercer país que se encuentre en el territorio de otro país comunitario (Estado miembro ejecutor) debe ser acatada. Esta Directiva es aplicable a las decisiones de expulsión fundadas en: a) Una amenaza grave para el orden público o la seguridad, y b) El incumplimiento de las disposiciones nacionales relativas a la entrada y estancia de los extranjeros. A pesar de todo, los Estados miembros deberán garantizar que se respeten los derechos humanos y las libertades fundamentales. La Decisión 2004/573/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, se refiere a la organización de vuelos conjuntos para la expulsión, desde el territorio de dos o más Estados miembros, a nacionales de terceros países sobre los cuales hayan recaído resoluciones de expulsión. En esta decisión se establece también la normativa correspondiente. En concreto, se definen las tareas específicas de las autoridades designadas por los Estados miembros para organizar vuelos conjuntos, así como las tareas comunes de los Estados comunitarios participantes. El Estado miembro participante deberá informar a la autoridad nacional del país comunitario organizador de su intención de ser parte en el vuelo conjunto, indicando el número de nacionales de terceros países que han de ser expulsados. En la política de control se establece una clara diferencia entre la política de control de entrada y la de permanencia. Los países receptores deben controlar no solamente la entrada de los nacionales de terceros países en su entorno fronterizo sino también la permanencia de los mismos en sus sociedades, cosa que resulta aún más complicada. En lo referente a las políticas de control de entrada, ningún Estado democrático puede lograr el pleno control de las personas que pueden cruzar sus fronteras es imposible evitar un cierto nombre de inmigrantes clandestinos, ya sea que entren por lugares no autorizados, bien por puntos fronterizos utilizando documentación falsa, o bien ocultos en algún medio de transporte. El propósito del Convenio de Schengen es la supresión de las fronteras interiores en la Unión Europea, pero al mismo tiempo, tiene otro de naturaleza restrictiva y policial: el fortalecimiento de las fronteras exteriores. No obstante, en Europa, lo que contribuye a las dificultades de control de fronteras es, paradójicamente, el funcionamiento del denominado sistema Schengen. No hay que olvidar el número de inmigrantes que entran en la Unión Europea por países diferentes a aquellos en los cuales pretenden establecerse. 8

9 El régimen de control del cruce de las fronteras interiores y el de las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea deben ser desarrollados en paralelo y de modo complementario, una vez establecido el objetivo de la libre circulación de personas por todo el territorio de la Unión. De esta forma el mercado interior adquiere una nueva lectura complementaria a la tradicional, ya que, en relación con las personas, el espacio sin fronteras interiores del artículo 14 del TCE significa un espacio sin controles de fronteras interiores para todo el mundo independientemente de su nacionalidad. El TCE establece también la adopción de medidas que establezcan las condiciones en que los nacionales de terceros países puedan viajar libremente en el territorio de los Estados miembros durante un período no superior a tres meses (artículo 62.3). De acuerdo con el Código de Fronteras Schengen se entiende por fronteras exteriores las fronteras terrestres de los Estados miembros (incluidas las fluviales, lacustres y marítimas), así como los aeropuertos y puertos marítimos, fluviales y lacustres de los Estados miembros, siempre que no sean fronteras interiores (artículo 2.2); nos hallamos, pues, ante un concepto negativo, que no puede entenderse sin el concepto de fronteras interiores. Por lo que respecta a los controles del paso por las fronteras exteriores, la situación es diferente a la de las interiores. El Código de Fronteras Schengen establece que "las fronteras exteriores solamente podrán cruzarse por los puntos fronterizos y durante las horas de apertura establecidas" (artículo 4). Se entiende por paso fronterizo "todo paso habilitado por las autoridades competentes para cruzar las fronteras exteriores" (artículo 2.8). Evidentemente, cada Estado enumera taxativamente los lugares habilitados para dicho paso, ya se trate de fronteras aéreas, marítimas o terrestres; además, dicha enumeración o lista se actualiza siempre que es necesario. En el control de flujos migratorios no basta con aplicar un control en las fronteras, sino que debe ponerse en práctica políticas de control de permanencia. Hay que tener en cuenta que la mayoría de inmigrantes irregulares entran legalmente en los países de destino, y se convierten en irregulares cuando las circunstancias cambian; es decir, muchos inmigran con permisos de estancia de corta duración, con visados de turista o de estudiante, y cuando se quedan más del período permitido por estos visados se convierten en irregulares. Respecto a la aplicación de políticas de control, los Estados de la Unión Europea deben tener presente que ninguna frontera es totalmente infranqueable, y que ninguna regulación es inasequible a la vulneración. Debemos referirnos, evidentemente, al derecho migratorio europeo en materia de visados. El Reglamento 539/2001 el Reglamento vigente es de 15 de marzo de 9

10 2001; ha sido modificado en varias ocasiones. Las tres últimas revisiones se produjeron mediante el Reglamento del Consejo CE 453/2003, incluyendo a Ecuador en la lista de Estados cuyos nacionales precisan visado; mediante el Reglamento CE n.º 851/2005 y el Reglamento del Consejo CE n.º 1932/2006, incluyendo a Bolivia entre los Estados cuyos nacionales necesitan visado (a partir del 1 de abril de 2007) y que establece la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de dicha obligación. Conviene que nos detengamos en este Reglamento de visados: - En su anexo I el Reglamento cita más de 120 Estados y tres entidades o autoridades territoriales a cuyos nacionales se les exige visado; así, esta lista incluye desde a Afganistán hasta a Zimbabue, pasado por Madagascar, Nigeria, Sudán o Uganda. - En su anexo II constan los Estados y dos regiones administrativas especiales (Hong Kong y Macao) a cuyos nacionales no se les exige visado; esta segunda lista incluye a los candidatos a la Unión europea salvo Turquía (integrada en la primera lista) y, además, recoge a los microestados europeos (Andorra, Mónaco, San Marino), muchos Estados latinoamericanos, pequeños Estados insulares (Barbados, Bahamas, Mauricio, Seychelles...), etc. La exención de visado se admite siempre que la duración total de la estancia no sea superior a los tres meses (artículo 1, párrafo 2); además es ésta una exención basada en la reciprocidad y, por lo mismo, si uno de estos 43 Estados exige visado a los ciudadanos de la Unión Europea, puede pasar de la lista de la exención a la primera lista de exigencia de visado. Para completar el panorama cabe recordar que los nacionales de Islandia, Noruega y Liechtenstein tienen garantizada la libre circulación de personas como si estos Estados fuesen miembros de la Unión Europea; esta garantía la ofrece el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. Lo mismo sucede con los nacionales de Suiza, Estado con el cual la Unión Europea ha suscrito varios acuerdos y que participa plenamente en la aplicación del acervo de Schengen. Por último, podemos mencionar las exenciones que pueden establecerse para los Estados miembros en el citado Reglamento; el artículo 4 permite aquellas exenciones en cinco casos: 1) Titulares de pasaportes diplomáticos y otros pasaportes oficiales; 2) titulares de salvoconductos expedidos por ciertas Organizaciones Internacionales Intergubernamentales a sus funcionarios, 3) Tripulación civil de buques y aeronaves; 4) Tripulación y acompañantes de vuelos de asistencia y salvamento, y 5) Tripulación civil de buques que operan en las vías fluviales internacionales. 10

11 La exigencia de visado para cruzar las fronteras exteriores se ha completado con el Reglamento del Consejo CE 2133/2004, de 13 de diciembre del 2004, sobre la obligación para las autoridades competentes de los Estados miembros de proceder al sellado sistemático de los documentos de viaje de los nacionales de terceros países en el momento en que cruzan sus fronteras exteriores, por lo cual se modifican a tal efecto las disposiciones del Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen y el Manual común. De este modo se controla todavía en mayor medida el paso de fronteras exteriores de la Unión. Por lo que respecta a las medidas en las fronteras exteriores, se pretende un control sistemático de todas las personas que crucen estas fronteras para salvaguardar la seguridad interna y prevenir la inmigración ilegal ; de nuevo nos hallamos ante una criminalización indirecta de la inmigración ilegal. En este nivel se incluye la cooperación entre las policías de los Estados miembros de la Unión Europea, que llegan en su caso a la repatriación... de los nacionales de terceros países que hayan entrado en el territorio Schengen sin autorización, si no tienen derecho a estancia y si no existen obstáculos basados en razones humanitarias o en disposiciones de derecho internacional imperativas (por ejemplo, la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados, el Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos). En relación con esta cuestión, el desarrollo normativo condujo, por ejemplo, a la adopción de una Declaración marco del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre los Estados miembros; esta orden de detención europea tiene su aplicación en algunos casos relacionados con la inmigración o que pueden incidir en ella, como el tráfico de seres humanos, la ayuda a la entrada y residencia en situación ilegal, el racismo y la xenofobia (artículo 2). En esta materia resulta importante recordar que la Directiva del Consejo CE 2002/90/, de 28 de noviembre de 2002, destinada a definir la ayuda a la entrada, circulación y estancia irregulares, obliga a los Estados miembros a sancionar en sus ordenamientos internos a cualquier persona que intencionadamente ayude a un extranjero a entrar en el territorio de los Estados miembros o a transitar por él violando sus derechos internos; asimismo, los obliga a sancionar a las personas que intencionadamente y con ánimo de lucro ayuden a un extranjero a permanecer de forma ilegal en territorio de un Estado miembro. Por otra parte, los Estados miembros intercambian con frecuencia datos sobre los visados; esta exigencia deriva directamente del Reglamento del Parlamento Europeo y 11

12 del Consejo CE n.º 767/2008, de 9 de julio de 2008, sobre el Sistema de Información de Visados (VIS) y el intercambio de datos sobre visados de corta duración entre los Estados miembros (Reglamento VIS). Por su parte, el Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo CE n.º 81/2009, de 14 de enero de 2009, por el cual se modifica el Reglamento CE n.º 562/2006 en lo relativo al Sistema de Información de Visados (VIS) en el marco del Código de Fronteras Schengen, afecta a dicho Código sobre todo en su artículo 7, por intentar evitar la falsificación de documentos, potenciando el Sistema de Información de Visados. B) LAS POLÍTICAS DE INTEGRACIÓN En Europa las experiencias positivas de integración de la población extranjera en las sociedades de los Estados miembros coexisten con otras de segregación, discriminación, exclusión social y xenofobia. Las políticas de integración se enfrentan a importantes dificultades cuyo origen está en el contexto histórico y en la existencia de destacadas reticencias, en los países de destino, a la plena incorporación de los inmigrantes en sus sociedades. Al proyectar las políticas de integración, las instituciones comunitarias deberían tener en cuenta que la integración depende más de características estructurales propias de las distintas sociedades receptoras que de las políticas que las promueven. Al plantear la política de integración en la Unión Europea se puede correr el riesgo de incurrir en una generalización abusiva, dado que se presentan las realidades específicas que hay en cada país y que están influenciadas por tradiciones históricas, estructuras políticas y culturas cívicas diferentes; por tanto, es imprescindible en todo momento considerar esta extraordinaria diversidad. Para poder llegar tanto a la integración como a la cohesión social de los diferentes Estados miembros deben gestionarse de forma adecuada las diversas realidades multiculturales. Es imprescindible desarrollar un diálogo intercultural constructivo. Con todo, determinados ámbitos de la integración exigen una mayor armonización legislativa a nivel comunitario; en este sentido debemos mencionar tres aspectos que son fundamentales a la hora de abordar la integración de los inmigrantes en los Estados miembros: la reagrupación familiar, los nacionales de terceros países residentes de larga duración y la incorporación al mercado laboral de la mano de obra extranjera. La reagrupación familiar facilita la integración de los nacionales de terceros países en los países receptores y representa uno de los principales canales de admisión de extranjeros a la Unión Europea, pero se caracteriza por la discrecionalidad con que deja a los países comunitarios por lo que respecta a su legislación. La reagrupación familiar es un derecho reconocido por instrumentos jurídicos internacionales; en 12

13 concreto, está establecida en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de En la Unión Europea, la Legislación Comunitaria cuenta con la Directiva del Consejo CE 2003/86/, de 22 de septiembre de 2003, sobre el Derecho a la Reagrupación Familiar. En esta Directiva se estipulan las condiciones que deben cumplir los nacionales de terceros países que residen legalmente en el territorio de los Estados miembros para tener derecho a la reagrupación familiar. La discrecionalidad existente en la Unión Europea con respecto a la regulación de la reagrupación familiar se pone de manifiesto en los siguientes aspectos: a) En primer lugar, la propia Directiva establece que es aplicable sin perjuicio de las posibles condiciones más favorables reconocidas por las legislaciones nacionales de los países miembros. b) En segundo lugar, esta Directiva establece que se puedan beneficiar de la reagrupación familiar: 1) el cónyuge interesado [El matrimonio polígamo no está reconocido, solamente una esposa podrá beneficiarse del derecho de reagrupación. Asimismo, se excluye de este derecho a los hijos de las esposas que no han sido admitidas en el país receptor, a menos que el interés del menor lo exija (en aplicación del Convenio sobre los Derechos del Niño de 1989), y 2) los hijos menores de la pareja (que no estén casados). Por otra parte, pone de relieve que son los Estados miembros los que pueden adoptar libremente disposiciones que permitan la reagrupación familiar de los ascendientes en línea directa y de primer grado, hijos mayores de edad solteros; y de los cohabitantes no casados. c) En tercer lugar, cabe destacar dos aspectos que conceden un amplio margen de maniobra a los Estados comunitarios: I. Por un lado, la entrada y estancia de un miembro de la familia se podrá denegar por razones de orden público, de seguridad interior y de sanidad. Por estas mismas razones se podrá justificar que la retirada o la no renovación de un permiso que ya haya sido concedido. II. Por otro lado, puede exigirse al interesado que con anterioridad a la reagrupación familiar: 1) disponga de un alojamiento que se ajuste a las normas generales de seguridad y salubridad, un seguro de enfermedad y unos recursos estables para cubrir sus propias necesidades y las de los miembros de su familia sin tener que recurrir al sistema de asistencia social del Estado miembro receptor; 2) que adopte las normas de integración establecidas en el país de acogida; y 3) que permanezca durante un período mínimo en el Estado comunitario receptor. En lo referente a los nacionales de terceros países residentes de larga duración, si bien se considera que la integración de los inmigrantes de larga duración no es solamente un aspecto esencial de toda política de inmigración coherente, sino que los derechos fundamentales deben ser elementos del estatuto de Residente de Larga Duración, la realidad es la presencia de medidas legislativas promovidas por las Instituciones Comunitarias, que pudieran dar lugar a lesiones al principio de no 13

14 discriminación si se considera la teórica voluntad de llegar a la equiparación de los inmigrantes que son residentes de larga duración con los nacionales de los Estados miembros que ejercen la libre circulación. La Unión Europea concede un Estatus Europeo de Residente de Larga Duración a los nacionales de terceros países que se encuentren en situación de estancia legal en territorio de los Estados miembros siempre que ésta no haya sido interrumpida durante cinco años (Directiva del Consejo CE 2003/109/, de 25 de noviembre de 2003, relativa al Estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración). La Directiva comunitaria relativa al Estatuto establece que los inmigrantes, después de haber adquirido el estatuto de residente de larga duración, tienen derecho a toda una serie de prestaciones en las mismas condiciones que los nacionales, en concreto a: a) la educación y la formación profesional, así como al reconocimiento de títulos; b) la protección social (subsidios familiares, pensiones de jubilación); c) la asistencia sanitaria; d) las normas de trabajo (descanso semanal, vacaciones anuales, salario, condiciones de despido...); e) la libertad de asociación, afiliación y participación en organizaciones de trabajadores o empresarios; f) libre acceso al conjunto del territorio de todo el Estado miembro. No obstante, esta misma Directiva dice que un Estado miembro podrá restringir la igualdad de trato respecto a dos prestaciones. En primer lugar, por lo que respecta a la ayuda y protección social, ya que los países comunitarios podrán limitar esta igualdad en lo relativo a las prestaciones esenciales; y en segundo lugar, en relación con el ámbito de acceso al trabajo y a la educación (por ejemplo, exigiendo el reconocimiento adecuado de la lengua). En la Unión Europea, una persona nacional de un tercer país para poder obtener el Estatuto de Residente de Larga Duración deberá proporcionar necesariamente pruebas de que dispone, tanto para sí mismo como para su familia (en el caso de que estuviera a su cargo), de recursos estables y suficientes para cubrir sus necesidades sin recurrir al sistema de ayuda social del Estado miembro, y además, de un seguro de enfermedad. Asimismo, los Estados miembros podrán exigir a los inmigrantes que cumplan determinados requisitos de integración (como el conocimiento suficiente de la lengua nacional del país receptor). Por otra parte, deben considerarse tres cláusulas: en primer lugar, los países comunitarios tienen la potestad de rechazar la expedición del estatuto por razones de orden o seguridad pública. En segundo lugar, hay razones que justifican la retirada del estatuto que se especifican en esta Directiva (entre ellas, la ausencia del territorio de la Comunidad Europea durante más de doce meses consecutivos). En tercer lugar, si bien se establece que la persona que posea el Estatuto estará protegida contra toda decisión de expulsión, un comportamiento que constituya una amenaza suficientemente grave para el orden público o la seguridad del país podrá justificar una 14

15 decisión de expulsión. Los Estados miembros son libres de ampliar la lista de los ámbitos en los que concederán el mismo trato y las mismas prestaciones tanto a los inmigrantes residentes de larga duración como a sus nacionales. Cualquier país comunitario puede expedir un permiso de residencia permanente en condiciones más favorables que las previstas por la Directiva. El permiso de residencia otorgado por un Estado miembro no dará acceso al derecho de residencia de larga duración en otros Estados comunitarios. No obstante, un nacional de un tercer país residente de larga duración en un Estado miembro podrá tener el derecho de residencia en otro comunitario durante un período superior a tres meses si cumple determinadas condiciones y, en especial, el requisito de ejercer una actividad económica, estudiar o mejorar su formación profesional. El segundo Estado miembro podrá rechazar la estancia solamente en caso de una amenaza para el orden público, la seguridad o la salud públicas. En cuanto a la incorporación de los inmigrantes en el mercado laboral, si bien las Instituciones Comunitarias proclaman que la Estrategia Europea para el Trabajo proporciona el marco fundamental para la integración de los inmigrantes en el mercado laboral, cabe señalar que en el ámbito de la Unión Europea es necesario erradicar las discriminaciones en el mercado laboral, fomentar la contratación de inmigrantes y dar apoyo a los nacionales de terceros países en la creación de empresas. Las instituciones europeas deben promover la aplicación de políticas de integración de los inmigrantes en el mercado de trabajo de los Estados miembros, y efectuar un seguimiento del impacto de las reformas llevadas a cabo para alcanzar la integración de los extranjeros en los mercados laborales. Al mismo tiempo, es importante facilitar el reconocimiento del nivel académico y de especialización de los nacionales de terceros Estados en los países receptores. Debe tenerse en cuenta que en el momento actual, la Unión Europea simplemente brinda facilidades para la entrada a dos grupos de inmigrantes: por un lado, a los extranjeros altamente cualificados, hecho que se puso de manifiesto en la cumbre de Bruselas de diciembre de 2007 al proponer la tarjeta azul, y por otro lado, a los estudiantes, al reconocer que se inscribe en un contexto de enriquecimiento recíproco tanto para los países de origen como para los receptores y que contribuyen a una mejor comprensión de las culturas. No debemos olvidar el especial interés que se presta a la inmigración temporal dentro del marco comunitario, ya que es considera que cumple la finalidad de cubrir necesidades laborales que se estiman transitorias; es destacable a este respecto el proyecto de inmigración circular, que recibió un importante impulso en el Consejo Europeo de diciembre de

16 En la Unión Europea, por lo que respecta a la integración, se destacan los siguientes acontecimientos: a) En primer lugar, el Consejo Europeo de junio de 2003, a petición del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior, propuso a la Comisión la elaboración de un informe anual sobre migración e integración. El resultado fue la Comunicación sobre Migración, Integración y Trabajo. b) En segundo lugar, la publicación de la primera edición del Manual sobre la Integración para responsables de la formulación de políticas y profesionales el noviembre de c) En tercer lugar, El Programa de La Haya, adoptado por el Consejo Europeo de noviembre de 2004, en el cual se destaca la necesidad de una mayor coordinación entre las políticas de integración de los Estados miembros y las iniciativas de la Unión Europea en este ámbito. d) En cuarto lugar, la aprobación por el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior, de 19 de noviembre de 2004, de unos Principios Básicos Comunes cuya finalidad es instaurar un marco europeo coherente en materia de integración de los nacionales de terceros países. Asimismo, en el ámbito de integración de la Unión Europea deben destacarse dos iniciativas: por un lado, la creación del Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia, con la finalidad de proporcionar información y datos objetivos, fiables y comparables a nivel comunitario sobre racismo, xenofobia y antisemitismo, para que las Instituciones Europeas puedan tomar medidas y poner en marcha actuaciones contra estos fenómenos; y por otro, el establecimiento de un Fondo Europeo para la financiación de proyectos de integración de nacionales de terceros países en situación regular. La Comisión argumenta que uno de los principales objetivos de la Unión Europea es reforzar la integración de los nacionales de terceros países que residan legalmente en los Estados miembros, y subraya que llegar a la integración supone llevar a cabo un trabajo tanto a nivel nacional como a nivel comunitario. La Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 1 de septiembre de 2005, Programa Común para la Integración de los nacionales de terceros países en la Unión Europea pone de manifiesto que la integración es un proceso bidireccional y dinámico, de ajuste mutuo por parte de todos los inmigrantes y residentes de los Estados miembros, y también destaca que el trabajo constituye una parte fundamental del proceso de integración. 16

17 A pesar de todo, deben tenerse presente los escasos avances realizados en integración si se compara con otros objetivos planteados en Tampere, tales como el control de los flujos migratorios o la lucha contra la migración irregular. En el ámbito comunitario se aprecia un número considerable de iniciativas cuya finalidad es erradicar los flujos migratorios irregulares y, de un modo opuesto, una cifra muy reducida de propuestas destinadas a fomentar la integración de los nacionales de terceros Estados dentro de las sociedades de acogida. Un déficit de integración tiene mucho que ver con lo que se denomina el vínculo entre inmigración e integración, es decir con el hecho de que la integración dependa mucho de cómo se produzca la inmigración; que una y otra no son esferas aisladas. La integración de los nacionales de terceros países es un aspecto primordial de toda política coherente de inmigración. La entrada de extranjeros puede dar lugar a la integración asimilada, cosa que supone la fusión entre diferentes grupos sociales, o por el contrario, al establecimiento de grupos étnicos como una unidad social propia en el ámbito de la sociedad receptora. C) DESARROLLO DE UNA POLÍTICA COMÚN DE ASILO, REFUGIO y PROTECCIÓN TEMPORAL La actividad de la Unión Europea en la creación de un sistema europeo común de asilo, refugio y protección temporal se ha focalizado, en la práctica, en la adopción de los mínimos estándares comunes para permitir la coordinación de los aspectos de procedimiento. Las realizaciones más significativas han sido la elaboración y la adopción de actos que establezcan los requisitos y los mínimos criterios de actuación que convengan a los beneficiarios de las diferentes formas de protección o que determinen la competencia para conocer las solicitudes presentadas. Así se han comenzado a concretar varios aspectos materiales respecto a la figura del asilo, especialmente mediante la Directiva del Consejo 2003/9, de 27 de enero de 2003, donde se definen los requisitos mínimos comunes para la recepción de solicitudes de asilo en los Estados miembros, y que presta especial atención a la situación de los menores de edad; el Reglamento del Consejo 343/2003, de 18 de febrero de 2003, mediante el cual se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo que haya sido presentada en un Estado miembro. En este apartado debería incluirse también la implementación del sistema Eurodac, de referencia en la comparación de las impresiones dactilares de los solicitantes de asilo, que fue plenamente efectivo a partir del 15 de enero de 2003, cuando entró en vigor el Reglamento que lo regula. También empiezan a coordinarse los requisitos en el ámbito de los refugiados, y entre los actos adoptados cabe reseñar que, mediante la Directiva del Consejo 2005/85, de 1 de diciembre de 2005, se ha llegado al acuerdo sobre normas mínimas para conceder o 17

18 retirar el estatuto de refugiado. Asimismo encontramos reglas relativas a las personas que necesitan protección internacional; especialmente significativas son la Directiva del Consejo 2004/83, de 29 de abril del 2004, mediante la cual se establecen las normas mínimas sobre los requisitos y el estatuto al que pueden optar ciudadanos de terceros países y personas apátridas para poder ser refugiados o beneficiarios de otros tipos de protección internacional, y la Directiva del Consejo 2001/55, de 20 de julio de 2001 relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas así como las medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a estas personas y asumir las consecuencias de su acogida. Por tanto, se supone que nos encontramos en posición de pasar a una segunda fase que pueda conducir a la instauración de un procedimiento común de asilo y de un estatuto uniforme o equivalente. También cabe señalar que, en principio, la voluntad expresada por la Comisión es crear antes de finales de 2010, un Sistema Europeo Común de asilo que comprenda el establecimiento de un procedimiento común para la solicitud de asilo y un estatuto uniforme válido en todo el territorio de la Unión Europea. En todo caso, la ausencia de una política de inmigración de carácter económico clara comporta una sobre utilización del procedimiento de asilo por parte del nacional del tercer Estado como alternativa a la migración económica. D) POLÍTICAS DE LUCHA CONTRA LA INMIGRACIÓN ILEGAL En el entorno comunitario, la lucha contra la inmigración ha sido siempre una prioridad. En la cumbre de Bruselas celebrada en diciembre de 2007 se propusieron dos objetivos: por un lado, los veintisiete Estados instaron al Parlamento Europeo que aumentara las sanciones a empresas o personas que diesen trabajo a extranjeros con residencia irregular; y por un otro lado, los jefes de Estado y de gobierno de la Unión Europea dieron su aceptación a la propuesta sobre una política común de retorno de inmigrantes. Esta normativa tiene como objetivo unificar las diferentes legislaciones de los Estados miembros por lo que respecta al retorno de los nacionales de terceros países que residen allí ilegalmente. Los ejes de esta lucha se articulan todavía entorno a la detección y la expulsión de los inmigrantes irregulares y no contra los que generan irregularidad como mafias y organizaciones implicadas en la migración clandestina y que obtienen enormes ganancias. Al mismo tiempo resulta evidente tanto la dificultad de asegurar la expulsión de inmigrantes, como que esta expulsión no es posible de un modo suficientemente masivo como para compensar las entradas irregulares. Por otra parte, la oferta laboral en la economía sumergida constituye un incentivo para la inmigración irregular. 18

19 Hoy en día en el entorno comunitario se concede un valor primordial a los Acuerdos de Readmisión con los países de origen. Estos son acuerdos bilaterales entre la Unión Europea y un tercer país diseñados para facilitar la expulsión de los inmigrantes ilegales; en ellos se introduce la obligación para el tercer Estado signatario de readmitir sin formalidades tanto a sus propios nacionales como a aquellos extranjeros que procedan de sus fronteras. Los países comunitarios han tratado de hacer frente al destacado grupo de inmigrantes clandestinos que trabajan de forma ilegal en sus mercados laborales mediante la aplicación de procesos de regularización; debe destacarse que desde mediados de los años noventa la puesta en práctica de regularizaciones por parte de los Estados miembros se ha incrementado. E) ÚLTIMAS EVOLUCIONES DEL DERECHO COMUNITARIO EUROPEO (DIRECTIVA DE RETORNO, DIRECTIVA DE SANCIONES a los EMPRESARIOS y DIRECTIVA DE LA TARJETA AZUL (BLUE CARD) Ahora veremos la evolución más reciente del Derecho Migratorio Europeo, configurada esencialmente por tres Directivas: la Directiva de Retorno, la Directiva de Sanciones a los Empresarios y la Directiva de la Tarjeta Azul. a) La Directiva de Retorno Hablaremos ahora de la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo CE 2008/115, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes a los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular. El objetivo de esta Directiva es conseguir el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular. De acuerdo con el artículo 3, situación irregular es la presencia dentro del territorio de un Estado miembro de un nacional de un tercer país que no cumple o ha dejado de cumplir las condiciones de entrada establecidas en el artículo 5 del Código de Fronteras Schengen y otras condiciones de entrada, estancia o residencia en aquél Estado miembro. El mismo artículo 3 define el retorno como el proceso de regreso de un nacional de un tercer país, ya sea por acatamiento voluntario de una obligación de retorno, ya sea de forma forzosa a: a) su país de origen, o b) a un país de tránsito de acuerdo con acuerdos de readmisión comunitarios o bilaterales o de otro tipos, o c) a otro tercer país al cual el nacional de un tercer país decida tornar voluntariamente y en el cual sea admitido. Son los Estados miembros los que se encargan de adoptar la decisión de retorno, tanto para los extranjeros que se encuentren en situación irregular en otro Estado miembro diferente del que decide como para quienes se encuentren en situación 19

20 irregular en el territorio del Estado decidido. La Decisión de retorno dará un primer plazo de entre 7 y 30 días para la salida voluntaria. De acuerdo con el artículo 3 salida voluntaria es el cumplimiento de la obligación de retorno dentro del plazo fijado a tal efecto por la decisión de retorno. Si no se produce la salida voluntaria, los Estados miembros procederán a la expulsión mediante un acto de naturaleza administrativa o judicial por el cual se ordene la expulsión. Pueden ser retornados y expulsados los menores extranjeros no acompañados, para poder ser entregados a su familia, a su tutor o a los servicios de recepción adecuados en el Estado de retorno (artículo 10). Dictada una decisión de retorno, se establecerá una prohibición de entrada: La duración de la prohibición de entrada se determinará con la oportuna consideración de todas las circunstancias pertinentes del caso concreto y, en principio, su vigencia no excederá de cinco años. No obstante, podrá exceder de cinco años si el nacional de un tercer país representa una amenaza grave para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional. Si pasamos a las garantías procedimentales, las decisiones deben dictarse por escrito, con fundamentos de hecho y de derecho. También se regula a la vez el internamiento de extranjeros a efectos de expulsión ; la duración del internamiento, por regla general, será de un máximo de seis meses (artículo 15.5). Pero esto no acaba aquí, ya que de acuerdo con la propia Directiva: Los Estados miembros solamente podrán prorrogar el plazo previsto en el párrafo 5 por un período limitado no superior a doce meses más, de acuerdo con la legislación nacional; en los casos en que, a pesar de haber desplegado por su parte todos los esfuerzos razonables, se pueda presumir que la operación de expulsión se prolongará a causa de: a) la falta de cooperación judicial del nacional del tercer país de que se trate, o b) dilaciones por parte de terceros países en la obtención de la documentación necesaria. De acuerdo con la Directiva, el internamiento se producirá por norma general en centros de internamiento especializados. En los casos en que un Estado miembro no pueda proporcionar alojamiento en un centro de internamiento especializado y deba recurrirse a un centre penitenciario, los nacionales de terceros países que estén sujetos a internamiento estarán separados de los presos ordinarios. b) Directiva sobre sanciones a los empresarios que contraten a personas en situación irregular El artículo 1 define el objeto y el ámbito de aplicación en los siguientes términos: La presente Directiva prohíbe la ocupación de nacionales de terceros países que se encuentren en situación irregular con la finalidad de combatir la inmigración clandestina. A tal efecto, establece unas normas mínimas sobre sanciones y medidas aplicables en los Estados miembros a los empresarios que no respeten esta prohibición. Entre las definiciones (artículo 2) sobresalen las de ocupación ilegal (la contratación de un nacional de un tercer país en situación irregular), empresario (toda persona física o entidad jurídica, incluidas las agencias de trabajo temporal, para la cual o bajo cuya dirección o supervisión se ejerza el trabajo) y subcontratista (toda 20