OBRAS DE CONSTRUCCION NO SUJETAS A LA APLICACIÓN DEL R.D. 1627/97 DE 24 DE OCTUBRE Y SÍ AL R.D. 171/2004 DE 30 DE ENERO?. RESPUESTA A LA CONTROVERSIA

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1 OBRAS DE CONSTRUCCION NO SUJETAS A LA APLICACIÓN DEL R.D. 1627/97 DE 24 DE OCTUBRE Y SÍ AL R.D. 171/2004 DE 30 DE ENERO?. RESPUESTA A LA CONTROVERSIA Sector: Construcción, Tema: Seguridad en el Trabajo Insertar Foto (opcional) Insertar Foto (opcional) Insertar Foto (opcional) Insertar Foto (opcional) Categoría: Autor Principal Nombre: Jose Antonio Apellidos: Delgado Ramos Organización: Ingeniería Atecsur, S.L. Departamento: Prevención Dirección de Contacto: C/ Arquitecto Felipe Jiménez Lacal, Nº: 3 Edif.: Hawai Local 8 Código Postal: Localidad: Granada Provincia: Granada País: España Teléfonos: Fax: jadelgado@iatecsur.com Categoría: Co-Autor: Colaborador: Nombre: Apellidos: Organización: Departamento: Dirección de Contacto: Nº: Edif.: Bloque: Escalera: Planta: Puerta: Código Postal: Localidad: Provincia: País: Teléfonos: Fax: Categoría: Co-Autor: Colaborador: Nombre: Apellidos: Organización: Departamento: Dirección de Contacto: Nº: Edif.: Bloque: Escalera: Planta: Puerta: Código Postal: Localidad: Provincia: País: Teléfonos: Fax: Categoría: Co-Autor: Colaborador: Nombre: Apellidos: Organización: Departamento: Dirección de Contacto: Nº: Edif.: Bloque: Escalera: Planta: Puerta: Código Postal: Localidad: Provincia: País: Teléfonos: Fax:

2 1. ABSTRACT Algunas actuaciones de construcción están suscitando en el seno de determinadas Administraciones Públicas, como entidades promotoras de dichos trabajos, el debate sobre la conveniencia de ser consideradas obras de construcción y por lo tanto sujetas al cumplimiento de las directrices establecidas por el R.D. 1627/97 o por el contrario, no incluirlas en la Relación no exhaustiva del anexo I de dicho Real Decreto, quedando así al margen de la calificación de Obra de Construcción en los términos establecidos en sus artículos 1 y 2. Esta situación está generando bastante desconcierto para los profesionales responsables de la gestión preventiva de las obras en sus distintas facetas Se pretende con la presente comunicación ahondar en la problemática planteada para argumentar normativamente las conclusiones del análisis realizado. 2. INTRODUCCIÓN La problemática que aquí analizamos es precisamente uno de los asuntos que está suscitando bastantes dudas y desconciertos en algunas Entidades Promotoras de obras Públicas a la hora de gestionar la prevención de actuaciones enmarcadas en trabajos de conservación, explotación y mantenimiento. Este tipo de trabajos en la mayoría de los casos no llevan implícito la redacción de un Proyecto de ejecución, precisamente, por la indefinición que supone a priori las tareas y trabajos a desarrollar. Cabría también incluir en este tipo de actuaciones sin proyecto de ejecución las obras de emergencia, condicionadas únicamente por la necesidad de una intervención rápida. La consecuencia inmediata de no disponer del proyecto constructivo es la ausencia del Estudio de Seguridad y Salud que analice los riesgos de los trabajos proyectados y establezca las medidas técnicas, preventivas y protecciones tendentes a reducir dichos riesgos a posiciones de control y eficacia. Planteado el escenario pasemos a analizar las cuestiones más importantes que se desarrollarían en la comunicación. 2

3 3.- LAS ACTUACIONES DE MANTENIMIENTO Y CONSERVACIÓN SON OBRAS DE CONSTRUCCIÓN A LOS EFECTOS DE ESTÁR SOMETIDAS A LAS DISPOSICIONES ESTABLECIDAS EN EL REAL DECRETO 1627/97 DE 24 DE OCTUBRE? Si nos remitimos a la definición de Obra de Construcción que el R. D. establece en su art. 2, apart.1.a ( cualquier obra, pública o privada, en la que se efectúen trabajos de construcción e ingeniería civil cuya relación no exhaustiva figura en el anexo I ) se puede comprobar la inclusión de dichos trabajos en tal relación, puntos k (mantenimiento) y l (conservación, incluyendo aquí los trabajos de pintura y limpieza). Si bien es cierto que, como establece la Guía Técnica sobre Criterios de Actuación en materia de Seguridad y Salud en las Obras Públicas, editada por la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, la aplicación indiscriminada de dicho argumento puede conducir en algún caso a consecuencias poco lógicas. Es decir, labores de mantenimiento y conservación incluidas al amparo del anexo I deberían conllevar la utilización de técnicas, equipos, métodos y materiales propios de la industria de la construcción. En este sentido, un mantenimiento de una carretera o una actuación de conservación sobre los márgenes de un río en donde se utilizará maquinaria pesada para el movimiento y transporte de tierras, transporte y colocación de bloque de piedras (escolleras) para protección de márgenes, demolición y reconstrucción de canalizaciones de hormigón, etc.., por ejemplo, no cabe la menor duda de su condición de trabajos propios del sector de la construcción y por tanto sometidos al cumplimiento del R.D. 1627/97. En cambio, un mantenimiento del equipo de aire acondicionado de un centro no parece tan incuestionable considerarlo Obras de Construcción al amparo del R.D 1627/ LAS OBRAS SIN PROYECTO, ESTÁN SOMETIDAS A LAS DISPOSICIONES ESTABLECIDAS EN EL REAL DECRETO 1627/97 DE 24 DE OCTUBRE? Al no haber referencia expresa al respecto en el propio R.D. 1627, nos remitimos a lo 3

4 establecido precisamente en la propia Guía Técnica (de carácter no vinculante) para la Evaluación y Prevención de los Riesgos Relativos a las Obras de Construcción publicada por el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo y amparada en el cumplimiento de lo establecido en la disposición final primera del Real Decreto 1627/97. Dicha Guía, al analizar la definición que el R.D. hace de obra de construcción (art. 2.1.a), establece precisamente una diferenciación de las exigencias a cumplimentar según se trate de OBRAS DE CONSTRUCCIÓN CON PROYECTO O SIN PROYECTO, reflejando en el Anexo A de dicha guía las consideraciones a cumplimentar para uno u otras. EN NINGÚN CASO SE ESPECIFICA NI SE DEDUCE QUE LAS OBRAS SIN PROYECTO ESTÁN FUERA DEL ALCANCE DE R.D. 1627/97. A las consideraciones establecidas en dicho cuadro del Anexo A conviene realizar las siguientes aclaraciones, a) PLAN DE SEGURIDAD Y SALUD: al definir el R.D. 1627/97 en su art. 7 al Plan de Seguridad y Salud como el documento que elaborará el contratista En aplicación del estudio de seguridad y salud, o en su caso del estudio básico., LEGALMENTE, Y FORMALMENTE, NO SE PUEDE REQUERIR UN PLAN DE SEGURIDAD Y SALUD SI NO EXISTE ESTUDIO DE SEGURIDAD Y SALUD O ESTUDIO BÁSICO. Por lo tanto, en todas aquellas actuaciones sin proyecto pero que por su naturaleza están sujetas al R.D. 1627/97, esto es, actuaciones incluidas en la relación no exhaustiva del anexo I, se deberá exigir a todas las empresas concurrentes en la obra el cumplimiento de la normativa preventiva genérica de aplicación. Y esta normativa preventiva de carácter genérico será, sin perjuicio de aplicación de otras reglamentaciones particulares, por un lado, la exigible por su propia condición de empresa, y por otro lado, la derivada por ser su actividad propia del sector de la construcción. Esto es Ley 31/95 de Prevención de Riesgos Laborales, Reglamento de los Servicios de Prevención (R.D. 39/97 de 17 de enero), Ley 54/03, de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de R L 4

5 y con posterioridad a la publicación de la Guía Técnica, R. D. 171/04 por el que se desarrolla el art. 24 de la L.P.R.L en materia de Coordinación de Actividades Empresariales, el R.D. 604/06 por el que se modifica el R.D. 39/97 y el 1627/97, Ley 32/06 de 18 de octubre Reguladora de la Subcontratación en el Sector de la Construcción y su reglamento, R.D. 1109/07 de 24 de agosto. Por lo tanto, habrá que garantizar la existencia en las formas y funciones adecuadas, de la documentación preventiva genérica de obligado cumplimiento por las empresas, y en particular su efectiva aplicación a los trabajos a desarrollar en la obra, prestando especial atención a que tales trabajos y equipos a utilizar estén suficientemente evaluados sus riesgos, planificada adecuadamente la actividad preventiva encaminada a eliminar o reducir y controlar tales riesgos, y garantizada dicha actividad preventiva mediante el correspondiente Plan de Prevención de riesgos laborales de la empresa. En definitiva, DE LA DOCUMENTACIÓN PREVENTIVA GENÉRICA DE LA EMPRESA SE EXTRAERÁ EL PLAN DE PREVENCIÓN, LA EVALUACIÓN DE RIESGOS Y LA PLANIFICACIÓN PREVENTIVA APLICADA A LOS TRABAJOS A DESARROLLAR EN LA OBRA. Y nos preguntamos al exigir tal cumplimiento formal de la documentación preventiva de las empresas en la obra, no estamos enmascarando la exigencia de un Plan de Seguridad y Salud encubierto?. No sería deseable que toda obra, con independencia de que su fuente de referencia en materia preventiva sea el estudio de seguridad o no, disponga de Plan de Seguridad y Salud elaborado por el contratista y desgajado en cualquier caso de su propia documentación preventiva general, esto es Plan de Prevención de Riesgos, Evaluación de Riesgos y Planificación de la actividad preventiva? 5

6 b) COORDINADOR DE SEGURIDAD Y SALUD DURANTE LA EJECUCIÓN DE LA OBRA: según el art. 3, apart. 2, del R.D. 1627/97, Cuando en la ejecución de la obra intervenga más de una empresa, o una empresa y trabajadores autónomos o diversos trabajadores autónomos, el promotor, antes del inicio de la obra, o tan pronto como se constate dicha circunstancia, designará un coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra. Por lo tanto cabe sólo atender a estas circunstancias para determinar qué obras de construcción será o no necesario la designación de un Coordinador de Seguridad y Salud durante la ejecución de la obra. Aclarado inicialmente la duda sobre si la actuación es o no una obra de construcción, designaremos un Coordinador de Seguridad y Salud durante la ejecución de la obra en función a que se de o no tales circunstancias. En este caso, la Guía Técnica (de carácter no vinculante) para la Evaluación y Prevención de los Riesgos Relativos a las Obras de Construcción publicada por el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo y referenciada anteriormente puede sembrar la duda al no hacer mención explícitamente en el cuadro del Anexo A la obligatoriedad del promotor de nombrar coordinador de seguridad y salud durante la ejecución de la obra en el caso de obras sin proyecto. Pero sí lo hace implícitamente al incluir entre las obligaciones del contratista y subcontratistas el art e, esto es, atender las indicaciones y cumplir las instrucciones del coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra. Y en cualquier caso, la claridad de la literalidad del Reglamento no debería suscitar duda alguna cuando es la Guía Técnica el documento generador de la misma al no prevalecer en ningún caso lo establecido en la Guía Técnica sobre lo dispuesto en aquel. No olvidemos que la Guía Técnica es un documento no vinculante con carácter interpretativo al cual debemos referirnos cuando lo dispuesto en el Reglamento de origen a interpretación no siendo este el caso. 6

7 c) LIBRO DE INCIDENCIAS: estamos ante una situación formal similar a la del Plan de Seguridad y Salud. Su finalidad establecida en el art. 13, apart. 1, del R.D. 1627/97, de control y seguimiento del Plan de Seguridad y Salud, condiciona su exigencia a la existencia o no del Plan de Seguridad y Salud, por lo tanto, al Estudio de Seguridad y Salud, y por consiguiente al Proyecto de ejecución. Además su fuente de aportación, Colegio profesional del técnico que haya aprobado el plan de seguridad y salud o la oficina de supervisión de proyectos de la Administración pública correspondiente, refuerza aún más la relación de su exigencia a la existencia del Plan de seguridad y salud. Si bien conviene aclarar que - las nuevas consideraciones procedimentales en la tramitación de las anotaciones realizadas en el libro de incidencias introducidas por el R.D. 1109/07 por el que se desarrolla la Ley 32/06 reguladora de la subcontratación, supone un beneficio y mejora en la funcionalidad del mismo al delimitar las razones por las que es necesario remitir a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social una copia de la anotación en un plazo de 24 horas al caso de que tal anotación se refiera al incumplimiento de las advertencias u observaciones previamente anotadas en dicho libro y en el supuesto de paralización de los trabajos. Esto refuerza la idea del libro de incidencias como documento de órdenes y control de la seguridad en la obra, cediendo en gran medida al carácter coercitivo y amenazante que en la práctica y en la mayoría de los casos se había convertido el Libro de Incidencias. - La obligación de anotar para cada subcontratista o trabajador autónomo en el libro de subcontratación el número de la hoja correspondientes del libro de incidencias en la que se le ha realizado una observación o indicación, remarca la intención de dotar al libro de incidencias de los instrumentos necesarios para ser el documento funcional, práctico, vivo y representativo sobre la realidad preventiva de la obra. 7

8 - Las indicaciones de la fiscalía y judicatura sobre el carácter no oficial que supone cualquier documento o parte de visita justificativo de la presencia y dedicación del Coordinador de Seguridad y Salud que no corresponda a las hojas del libro de incidencias oficial de la obra debidamente diligenciado. Todo lo anterior conlleva al deseo totalmente particular de que el legislador encuentre la forma de desligar la existencia del libro de incidencias a la existencia de plan de seguridad y salud, de manera que toda obra de construcción, tenga o no proyecto de construcción, disponga de dicho documento. 5.- APLICACIÓN DEL REAL DECRETO 171/2004 DE 30 DE ENERO A LAS OBRAS DE CONSTRUCCIÓN CON O SIN PROYECTO La APLICACIÓN DEL REAL DECRETO 171/2004 de 30 de enero por el que se desarrolla el art. 24 de la ley 31/95, en materia de coordinación de actividades empresariales cuando en un mismo centro de trabajo desarrollen actividades trabajadores de dos o más empresas, A LAS OBRAS DE CONSTRUCCIÓN está perfectamente explícito en su Disposición Adicional Primera: aplicación del real decreto en las obras de construcción: Las obras incluidas en el ámbito de aplicación del Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción, se regirán por lo establecido en el citado real decreto. Se deduce de lo anterior que cualquier controversia sobre la aplicación del Real Decreto 1627/97 de 24 de octubre en toda su integridad en el caso de que en el mismo centro de trabajo, obra, desarrollen actividades trabajadores de varias empresas, situación habitual en la mayoría de las obras de construcción en donde la presencia de una empresa subcontratista o trabajador autónomo es práctica general, está fuera de toda duda. Por lo tanto, 8

9 Si la actuación a considerar está dentro de lo considerado como OBRA en los términos establecidos en el Real Decreto 1627/97, la gestión preventiva de la obra se regirá, además de toda la normativa preventiva de aplicación, POR LO ESTABLECIDO EN DICHO REAL DECRETO 1627/97. En tales casos, la aplicación del 171/04 se regirá por lo establecido en los párrafos siguientes de la disposición adicional primera. En los casos de que la actuación no esté considerada como OBRA en los términos del Real Decreto 1627/97, la gestión preventiva se realizará en función a toda la normativa preventiva de aplicación, incluido por su puesto todo lo establecido en el Real Decreto 171/04 en el caso de que la actuación se desarrolle con concurrencia de trabajadores de distintas empresas en el mismo centro de trabajo. A los efectos de lo establecido en este real decreto, se tendrá en cuenta lo siguiente: a. La información del artículo 7 se entenderá cumplida por el promotor mediante el estudio de seguridad y salud o el estudio básico, en los términos establecidos en los artículos 5 y 6 del Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre. Por lo tanto, las obligaciones establecidas en el R.D. 171/04 al empresario titular del centro de trabajo, entendiendo como tal al promotor a los efectos del R.D. 1627/97, referentes a la OBLIGACIÓN DE INFORMAR A LOS OTROS EMPRESARIOS CONCURRENTES sobre los riesgos y medidas de prevención de tales riesgos, se entienden ejercidas a través DEL ESTUDIO DE SEGURIDAD Y SALUD O ESTUDIO BÁSICO. De lo anterior se deduce que, SI LA OBRA SE DESARROLLA SIN PROYECTO DE CONSTRUCCIÓN, ES DECIR, SIN ESTUDIO DE SEGURIDAD Y SALUD, EL PROMOTOR DEBERÁ INFORMAR A LOS OTROS EMPRESARIOS EN LA FORMA Y MANERA QUE ESTIME OPORTUNO CUMPLIENDO LO ESTABLECIDO AL RESPECTO EL R.D.171/04 EN SU ARTÍCULO 7. Cabe hacer especial aclaración aquí que las referencias a las medidas a desarrollar por el empresario titular del centro de trabajo establecidas en el R.D. 171/04 están CONDICIONADAS A QUE SUS TRABAJADORES DESARROLLEN ACTIVIDADES EN EL CENTRO 9

10 DE TRABAJO, DELEGANDO EN SU DEFECTO TALES OBLIGACIONES AL EMPRESARIO PRINCIPAL, CONTRATISTA, POR LO QUE ENTENDEMOS QUE EN EL CASO DE QUE EL PROMOTOR NO DISPONGA DE TRABAJADORES EN EL CENTRO DE TRABAJO SE ENTENDERÁ CUMPLIDA SU OBLIGACIÓN DE INFORMAR AL RESTO DE EMPRESARIOS CONCURRENTES GARANTIZÁNDOSE QUE EL CONTRATISTA A TRAVÉS DE SU PLAN DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES, EVALUACIÓN DE RIESGOS Y PLANIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD PREVENTIVA HA INFORMADO AL RESTO DE EMPRESARIOS CONCURRENTES SOBRE LOS RIESGOS Y MEDIDAS QUE PUEDEN AFECTAR A LAS ACTIVIDADES POR ELLOS DESARROLLADAS. Las instrucciones del artículo 8 se entenderán cumplidas por el promotor mediante las impartidas por el coordinador de seguridad y salud durante la ejecución de la obra, cuando tal figura exista; en otro caso, serán impartidas por la dirección facultativa. De lo anterior se deduce que la obligación, establecida por el R.D. 171/04, al empresario titular del centro de trabajo, de DAR LAS DEBIDAS INSTRUCCIONES para la prevención de los riesgos al resto de empresarios concurrentes, en aquellas actuaciones de aplicación del R.D.1627/97 se entenderán cumplidas por las impartidas por el COORDINADOR DE SEGURIDAD Y SALUD DURANTE LA EJECUCIÓN DE LA OBRA. b. Las medidas establecidas en el capítulo IV para el empresario principal corresponden al contratista definido en el artículo 2.1.h) del Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre. 10

11 Traslada al CONTRATISTA el DEBER DE VIGILAR el cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales por parte de las empresas y trabajadores autónomos subcontratadas por él. c. Los medios de coordinación en el sector de la construcción serán los establecidos en Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, y en la disposición adicional decimocuarta de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, así como cualesquiera otros complementarios que puedan establecer las empresas concurrentes en la obra. Por lo tanto, en aquellas actuaciones de aplicación del R.D. 1627/97, los MEDIOS DE COORDINACIÓN DE ACTIVIDADES EMPRESARIALES cuando en un mismo centro de trabajo (obra) concurren trabajadores de más de una empresa serán, sin perjuicio de cualquier otro, LA DESIGNACIÓN DE COORDINADOR DE SEGURIDAD Y SALUD Y LA DESIGNACIÓN DE LOS RECURSOS PREVENTIVOS por parte de las empresas contratistas. 7. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Toda la normativa actual de Prevención de Riesgos Laborales aplicable a las obras de construcción así como las Guías Técnicas sobre recomendaciones publicadas por los distintos organismos competentes en la materia. 11