Cambio de uso actual de la tierra en la Amazonía peruana. Avances e implementación en el marco de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre 29763

Transcripción

1 Programa «Contribución a las Metas Ambientales del Perú» (ProAmbiente) Documento de trabajo N 7 Cambio de uso actual de la tierra en la Amazonía peruana Avances e implementación en el marco de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre

2 CAMBIO DE USO ACTUAL DE LA TIERRA EN LA AMAZONÍA PERUANA Avances e implementación en el marco de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre Cooperación Alemana, implementada por la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH Programa «Contribución a las Metas Ambientales del Perú» (ProAmbiente) Responsable de la publicación: Silke Spohn, directora de ProAmbiente Coordinación de la publicación: Holger Treidel Fabian Schmidt - Pramov Autores: Sylvia Reátegui Javier Arce Colaboración: Marjorie Espíritu Diseño: Fábrica de ideas Diagramación: Doris García Fotografías: Thomas J. Müller / El Taller (carátula y contracarátula, pág. 12, 15, 21, 24, 26) Archivo Minagri (pág. 17) Karsten Leckebusch (pág. 18) Publicación digital Primera Edición Abril 2016 La presente publicación recoge parte de la información del documento «Análisis del proceso operativo de cambio de uso actual del suelo y OpiniónTécnica Vinculante (OTV) en el ámbito de zonas de amortiguamiento de ANP» elaborado a solicitud de ProAmbiente por Katherine Bolaños Hurtado. Se autoriza la reproducción total o parcial de esta publicación, bajo condición de que se cite la fuente. 2

3 Contenido Índice de figuras y cuadros Siglas y acrónimos Glosario Introducción Deforestación y cambio de uso actual de la tierra en la Amazonía peruana Marco normativo Procedimiento administrativo para la Autorización de cambio de uso actual de la tierra Supervisión y fiscalización El incremento del cambio de uso actual de la tierra por actividades industriales Imprecisiones y contradicciones en el marco normativo que facilitan el cambio de uso actual de la tierra Algunos avances Conclusiones y recomendaciones 27 Referencias bibliográficas 3

4 Índice de figuras y cuadros Índice de figuras FIGURA 1. Perú, pérdida anual de bosques húmedos amazónicos (ha) FIGURA 2. Evolución del tamaño de pérdida (ha) de bosque húmedo amazónico ( ) FIGURA 3. Relación de la categoría de Uso de la Tierra con la Deforestación FIGURA 4. Diagrama de clasificación de suelos por su capacidad de uso mayor FIGURA 5. Caso Tamshiyacu: procedimiento administrativo que correspondía luego de adquirir las tierras por parte de la empresa y procedimiento seguido de facto por la empresa Índice de cuadros CUADRO 1. División geográfica del Perú... 9 CUADRO 2. Normas principales en la LFFS relacionadas con la autorización de cambio de uso actual de la tierra y el desbosque CUADRO 3. Procedimiento administrativo n.º 511 del TUPA del Gobierno Regional San Martín CUADRO 4. Procedimiento administrativo n.º 45 del TUPA del Ministerio de Agricultura y Riego

5 Siglas y acrónimos ANP ARFFS ATFFS BPP Cifor CSF CUM DEACRRNN DGAAA DGA Ecolex EIA EFA GORE ICAA IIED Inrena IRG ITTO LFFS Minagri Minam OEFA OIT PN PNCBMCC SEIA SPDA SPDE Sernanp Sinefa Senace Serfor SI Sinafor SNGA TUPA USAID ZEE ZF Área natural protegida Autoridad Regional Forestal y de Fauna Silvestre Administración Técnica Forestal y de Fauna Silvestre Bosque de producción permanente The Center for International Forestry Research Conservation Strategy Fund Capacidad de uso mayor de la tierra Dirección Ejecutiva de Administración y Conservación de Recursos Naturales Dirección General de Asuntos Ambientales Agrarios Dirección de Gestión Ambiental Corporación de Gestión y Derecho Ambiental Evaluación de impacto ambiental Entidad de fiscalización ambiental Gobierno regional Iniciativa para la Conservación en la Amazonía Andina International Institute for Environment and Development Instituto Nacional de Recursos Naturales International Resources Group Organización Internacional de Maderas Tropicales (por su sigla en inglés) Ley Forestal y de Fauna Silvestre Ministerio de Agricultura y Riego Ministerio del Ambiente Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental Organización Internacional del Trabajo Patrimonio natural Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental Sociedad Peruana de Derecho Ambiental Sociedad Peruana de Ecodesarrollo Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre Social Impact Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre Sistema Nacional de Gestión Ambiental Texto Único de Procedimiento Administrativo Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (por su sigla en inglés) Zonificación ecológica y económica Zonificación forestal 5

6 Glosario Aprovechamiento sostenible Utilización de los bienes y servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre a través de instrumentos de gestión, de un modo y a un ritmo que no ocasionen su disminución en el largo plazo, con lo cual se mantienen las posibilidades de satisfacer las necesidades y las aspiraciones de las generaciones presentes y futuras. Bosque Ecosistema en el cual predominan especies arbóreas, en cualquier estado de desarrollo, cuya cobertura de copa supera el 10 % en condiciones áridas o semiáridas o el 25 % en circunstancias más favorables. Capacidad de uso mayor de la tierra (CUM) Aptitud natural de determinada superficie para producir en forma constante bajo tratamientos continuos y usos específicos. Considera cinco grandes categorías de tierras: para cultivos en limpio, para cultivos permanentes, para pastos, para producción forestal y de protección. Conservación Es la gestión de la utilización de la biósfera por el ser humano para que produzca el mayor y sostenido beneficio para las generaciones actuales y mantenga su potencialidad para satisfacer las necesidades y las aspiraciones de las generaciones futuras. Deforestación El numeral 5.15 del artículo 5 del Reglamento para la Gestión Forestal de la Ley N 29763, aprobado mediante Decreto Supremo N MINAGRI, define que la deforestación es la eliminación (perdida) de la cobertura forestal de un bosque natural por causas antrópicas o de la naturaleza. Degradación Pérdida de la calidad del bosque respecto a uno o más elementos del ecosistema forestal, las interacciones entre éstos, reduciendo su capacidad para proporcionar productos o servicios. Desbosque 1 El desbosque consiste en el retiro de la cobertura forestal mediante cualquier método que conlleve la pérdida del estado natural del recurso forestal, en áreas comprendidas en cualquier categoría del patrimonio nacional forestal, para el desarrollo de actividades productivas que no tengan como fines su manejo forestal sostenible; como la instalación de infraestructura, la apertura de vías de comunicación, incluyendo caminos de acceso a áreas de producción forestal, la producción o el transporte de energía y operaciones de generación de energía, explotación de hidrocarburos y recursos mineros. 1 Definición usada por The Center for International Forestry Research (Cifor). En: Elaine Morrison, Governance reform and forests (PPT). Londres, International Institute for Environment and Development (IIED), Ecosistema Es el sistema natural de organismos vivos que interactúan entre sí y con su entorno físico como una unidad ecológica. Los ecosistemas son la fuente de los servicios ecosistémicos. También es considerado como ecosistema generador de dichos servicios aquel recuperado o establecido por intervención humana. Gobernanza forestal Se refiere a la forma como se toman las decisiones relacionadas con los bosques o las comunidades que dependen de ellos, quién es responsable, cómo se ejerce poder y cómo se produce la rendición de cuentas. Comprende los procesos de toma de decisiones y las instituciones en los niveles local, regional y nacional. La gobernanza forestal así entendida, constituye un principio que de acuerdo a la ley forestal y de fauna silvestre (Ley No 29763), debe ser impulsada y fomentada desde el Estado. La aplicación de este principio, debe conducir a la armonización de políticas y fortalecimiento de la institucionalidad, normas, procedimientos, herramientas e información del sector forestal y de fauna silvestre, de manera que sea posible la participación efectiva, descentralizada, integrada, informada y equitativa de los diversos actores públicos y privados en la toma de decisiones, acceso a beneficios, manejo de conflictos, construcción de consensos y responsabilidades claramente definidas en la gestión, seguridad jurídica y transparencia. transparencia. Hábitats críticos Áreas específicas dentro del rango normal de distribución de una especie o la población de una especie con condiciones particulares que son esenciales para su supervivencia, y que requieren manejo y protección especial. Esto incluye tanto aspectos ecológicos como biofísicos como cobertura vegetal y otras condiciones naturales, disponibilidad de recursos alimenticios o para anidación, entre otros. Plan Bicentenario del Perú al 2021 Es un plan de largo plazo que contiene las políticas nacionales de desarrollo que deberá seguir el país en los próximos diez años. En este documento se definen seis ejes estratégicos: 1) derechos fundamentales y dignidad de las personas; 2) oportunidades y acceso a los servicios; 3) Estado y gobernabilidad; 4) economía, competitividad y empleo; 5) desarrollo regional e infraestructura; y 6) recursos naturales y ambiente. Para cada uno de ellos se proponen objetivos, lineamientos, prioridades, metas y programas estratégicos. Cambio de uso actual de la tierra Procedimiento por el cual se ubica e identifica, bajo criterios ambientales, un área con cobertura boscosa que presenta CUM para cultivos anuales, permanentes o de pastoreo, con el fin de realizar actividades agrícolas o pecuarias. Servicios ecosistémicos Son aquellos beneficios económicos, sociales y ambientales, directos e indirectos, que las personas obtienen del buen funcionamiento de los ecosistemas; como la regulación hídrica en cuencas, el mantenimiento de la biodiversidad, el secuestro de carbono, la belleza 6

7 paisajística, la formación de suelos y la provisión de recursos genéticos, entre otros. Título habilitante Es un instrumento, otorgado por la autoridad forestal y de fauna silvestre, que permite a las personas naturales o jurídicas el acceso, a través de planes de manejo, para el aprovechamiento sostenible de los bienes forestales y de fauna silvestre y los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre. Tierras de aptitud agropecuaria en selva y ceja de selva 2 Se denominan tierras de aptitud agropecuaria en selva y ceja de selva, sin cobertura boscosa o con ella, a aquellas que por su CUM pueden ser destinadas a la actividad agropecuaria de acuerdo con las normas que aseguren la sostenibilidad del ecosistema respectivo. 2 Reglamento derogado de la Ley En la nueva LFFS no se hace esta diferencia (selva y ceja de selva). 7

8 Cambio de uso actual de la tierra en la Amazonía peruana Avances e implementación en el marco de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre I. Introducción El Perú es un país de bosques. El 57,3 % de su territorio está cubierto por este recurso forestal, con una extensión de 73 millones de hectáreas, es el segundo en extensión de bosque tropical de América Latina y, a escala mundial, se ubica entre los diez países megadiversos. Los beneficios que generan los bosques en términos de biodiversidad y servicios ecosistémicos como protección de suelos, agua, reciclaje de nutrientes, almacenamiento de carbono, entre otros, sirven de base productiva y de medios de vida a parte importante de la población, además de tener un gran potencial para el desarrollo sostenible del país. Sin embargo, esta riqueza natural además de subvalorada, cada día se ve disminuida, por procesos de deforestación y degradación principalmente; fenómenos que son atribuidos a una serie de factores como agricultura migratoria, ocupación desordenada del territorio, falta de planificación del desarrollo, creciente demanda selectiva de productos de la biodiversidad, aprovechamiento de maderas sin manejo, y operaciones de tala y minería ilegal. En suma, la pérdida de bosques, se considera actualmente el principal problema ambiental y es la principal fuente de emisiones de gases de efecto invernadero en los procesos de cambio climático del Perú. 3 3 En el Primer Informe Bienal de actualización del Perú a la Convención Marco de la Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (2014), se determinó que la fuente de emisión de GEI más importante a nivel nacional es el sector uso de suelos, cambio de uso de suelo y silvicultura (USCUSS), responsable del 35 % de las emisiones de GEI del Perú. De esta categoría, la principal fuente de emisión es la conversión de bosques al uso agrícola o pasturas. La deforestación puede ocurrir tanto de manera legal como ilegal. Cuando la capacidad de uso mayor de una zona con cobertura forestal es agrícola, está permitido el retiro de la cobertura forestal, para lo que se requiere de una autorización de cambio de uso actual de la tierra y de una autorización de desbosque respectivamente. El problema se da cuando este cambio de uso ocurre de manera no autorizada, retirando la cobertura forestal sin conocer la capacidad de uso mayor del suelo y por lo tanto sin la autorización correspondiente, como ocurre con la mayoría de procesos vinculados a la agricultura migratoria que se desarrolla sobre suelos forestales o incluso de protección. La normativa sobre cambio de uso actual de la tierra ha sido modificada con la entrada en vigencia de la Ley 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y su Reglamento para la Gestión Forestal, aprobado mediante Decreto Supremo MINAGRI. Aquí destaca la prohibición del cambio de uso actual en tierras de capacidad de uso mayor forestal y de protección a fines agropecuarios. Considerando la relevancia de procesos de autorización de cambio de uso actual de la tierra en relación al problema de deforestación, en el presente documento se presentan los alcances de esta nueva normativa, se hace un análisis crítico sobre la situación actual, las instancias responsables, las debilidades o los vacíos en cuanto a los procedimientos de la legislación en la materia, con el objetivo de identificar los aspectos a ponderar en la aplicación de la nueva

9 reglamentación, su implementación y los requerimientos de ajustes o actualización. II. Deforestación y cambio de uso actual de la tierra en la Amazonía peruana El Reglamento para la Gestión Forestal de la Ley 29763, define Deforestación como la «Eliminación (pérdida) de la cobertura forestal de un bosque natural por causas antrópicas o de la naturaleza» y cambio de uso actual de la tierra como el «Procedimiento por el cual se ubica e identifica, bajo criterios ambientales un área con cobertura boscosa que presentan capacidad de uso mayor (CUM) para cultivos anuales, permanentes o de pastoreo, con el fin de realizar actividades agrícolas o pecuarias». El cambio de uso de suelo no autorizado, es aquel que se realiza fuera del marco normativo nacional aprobado para la materia. El 94 % de los bosques naturales en el Perú se encuentran en la amazonía, lo que condiciona que el análisis del problema de la deforestación se centre principalmente en esta región. El 53,9 % del territorio corresponde a bosques húmedos amazónicos, el 3,2 % a bosques secos de la costa y el 0,2 % corresponde a bosques relictos andinos respectivamente (cuadro 1). En un análisis realizado recientemente se determinó que entre los años se perdió en el Perú hectáreas de bosque amazónico, con un promedio histórico de ha/año y ha durante el último año del periodo (Programa Bosques 2015), ocupando el sexto lugar en tasas de deforestación en la cuenca amazónica, después de Ecuador, Bolivia, Venezuela, Colombia y Brasil (FAO 2015). Se reconoce también, que pese a la importancia de este tipo de bosque, estos no solo vienen reduciendo su extensión sino que además, están sujetos a procesos de degradación, citando como las principales causas directas a la expansión agropecuaria, actividades extractivas ilegales e informales y la expansión de la infraestructura de comunicación e industria extractivas; las causas indirectas están relacionados a factores demográficos (crecimiento demográfico, pobreza, exclusión social, deterioro ambiental), factores, económicos, políticos, institucionales entre otros (Minam et al 2015). Cuadro 1. División geográfica del Perú Territorio Bosques Región natural Superficie (km 2 ) Proporción del total (%) Superficie (km 2 ) Proporción del territorio (%) Costa , ,20 Sierra , ,20 Selva , ,90 Total , ,30 Fuente: INEI, Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda. Lima, INEI,

10 Figura 1. Perú, pérdida anual de bosques húmedos amazónicos (ha) _ Fuente: Ministerio del Ambiente (Minam). Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático, La propuesta preliminar de la «Estrategia de Bosques y Cambio Climático», hace un análisis de la deforestación desde diferentes enfoques entre los que cita: 1. Evolución de la deforestación por tamaño de predios: Determina que el 82 % de la deforestación ocurre en unidades o parcelas menores a 5 hectáreas para la expansión de cultivos agrícolas no industriales, mientras que el 16 % corresponde a unidades de entre 5 y 50 hectáreas. A partir de 2005 se identifica tala y quema sobre áreas entre 50 y 500 hectáreas, inexistentes una década atrás y que aumentaron en los últimos años, probablemente relacionadas con cultivos semiindustriales, crecimiento de la infraestructura urbana, instalación de pastos para ganadería extensiva y algunos cultivos permanentes como café y cacao. A partir de 2007 se constata la expansión de unidades de deforestación superiores a 500 hectáreas vinculadas a cultivos industriales de palma aceitera principalmente, destacando los casos de Barranquita y Alto Amazonas (Regiones San Martín y Loreto) y cultivos de cacao como el caso de Tamshiyacu (Loreto). 10

11 Figura 2. Evolución del tamaño de pérdida (ha) de bosque húmedo amazónico ( ) , ,00 50,00 Hectáreas ,00 30, , , <1ha 1-5ha 5-50ha ha >500ha <1ha 1-5ha 5-50ha ha >500ha 0.00 PÉRDIDA DE BOSQUE (ha) RANGOS <1 ha ha ha ha >500 ha CONTRIBUCIÓN AL TOTAL DE LA PÉRDIDA (%) RANGOS <1 ha 57,75 53,77 52,49 50,88 45,56 50,27 46,34 40,20 39,06 41,53 38,61 38,86 32,17 44, ha 33,34 34,48 35,54 37,45 36,87 36,26 35,67 37,56 38,82 36,23 37,46 36,86 37,49 31, ha 8,91 11,30 11,97 11,61 16,64 12,07 14,02 19,12 20,70 17,56 20,21 20,18 22,37 20, ha 0 0,45 0 0,06 0,93 1,41 1,42 3,12 1,42 3,85 2,37 2,85 3,17 2,77 >500 ha , ,82 1,34 1,24 4, Fuente: Minam et al

12 2. Deforestación en relación a la capacidad de uso mayor de la tierra (CUM): El 80 % de la deforestación ha tenido lugar sobre tierras con CUM forestal y de protección, por lo tanto con baja probabilidad de mantener una productividad agrícola económicamente competitiva y sostenible en el tiempo, lo que explica que una gran cantidad de suelos deforestados para agricultura sean improductivos en la actualidad. Identifica a la agricultura de pequeña escala como el principal impulsor de la deforestación, dado que en ella se practica una actividad agropecuaria tradicional expansiva, de baja rentabilidad debido a su escasa productividad y débil articulación al mercado. Aunque la mayoría de deforestación de pequeña escala se asocia con cultivos de subsistencia, el destino final pueden ser pastos, cultivos permanentes o bosques secundarios. 3. Deforestación en relación a unidades de ordenamiento forestal y áreas con derechos otorgados sobre la tierra (títulos habilitantes o predios privados): En el análisis se puede determinar que la deforestación es mayor en las áreas de bosques sin derechos asignados y que no corresponden a ninguna categoría legal de ordenamiento del patrimonio forestal, seguido por las tierras de las comunidades nativas y los bosques de producción permanente. 12

13 Figura 3. Relación de la categoría de Uso de la Tierra con la Deforestación 47 % Áreas de bosques sin derechos forestales asignados (humedales, no categorizados) 0 % Reservas territoriales 1 % Concesiones de conservación y ecoturismo 3 % Áreas naturales protegidas (ANP, ACR, ACP) 0 % Concesiones reforestación 11 % Predios 1 % Comunidades Campesinas 16 % Comunidades Nativas 8 % Concesiones madereras 12 % Bosques de producción permanente (no concesionados) 1 % Concesiones no maderables Fuente: Ministerio del Ambiente (Minam). Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático, III. Marco normativo El marco normativo de los procesos de autorización de cambio de uso actual de la tierra y la autorización de desbosque está dado por la LFFS, en la actualidad el país está viviendo una etapa de transición entre la antigua y derogada LFFS (Ley 27308) y la nueva LFFS (Ley 29763), esta última aprobada a inicios de 2015, entra en vigencia a fines de septiembre de ese año con la aprobación de sus cuatro (04) reglamentos, 4 luego de pasar por una amplia etapa participativa con diversos actores a nivel nacional y un proceso de consulta previa con los Pueblos Indígenas. 3.1 Normas principales relacionados con la autorización de cambio de uso actual de la tierra y desbosque: A continuación presentamos el cuadro 2, conteniendo las disposiciones principales de esta nueva legislación, por tema, contenido de la norma y el artículo de la ley o reglamento que lo cita, con el objetivo de presentar de manera resumida, los principales contenidos en referencia a la Autorización de cambio de uso actual del a tierra y desbosque. 4 Estos reglamentos son: Reglamento para la Gestión Forestal, Decreto Supremo MINAGRI. Reglamento para la Gestión de Fauna Silvestre, Decreto Supremo MINAGRI. Reglamento para la Gestión de las Plantaciones Forestales y los Sistemas Agroforestales, Decreto Supremo MINAGRI. Reglamento para la Gestión Forestal y de Fauna Silvestre en comunidades campesinas y comunidades nativas, Decreto Supremo MINAGRI. 13

14 Cuadro 2. Normas principales en la LFFS relacionadas con la autorización de cambio de uso actual de la tierra y el desbosque Asunto Definición de Cambio de Uso Actual de la Tierra. Contenido Procedimiento por el cual se ubica e identifica bajo criterios ambientales un área con cobertura boscosa con CUM para cultivos a fin de implementar actividades agropecuarias. Norma (Ley o reglamento) Reglamento de Gestión Forestal, Art. 5. Definición de Desbosque. El desbosque consiste en el retiro de la cobertura forestal en cualquier categoría del patrimonio nacional forestal para desarrollo de actividades productivas que no tengan como fin el manejo forestal sostenible. LFFS, Art. 36 Prohibición de cambio de uso actual de las tierras CUM Forestal y de Protección. Autorización de cambio de uso actual de la tierra en tierras de dominio público. Autorización de cambio de uso actual de la tierra en predios privados. Prohibición del cambio de uso actual en tierras forestales o de protección, con o sin cobertura forestal a usos agropecuarios. También prohíbe entrega de títulos de propiedad, documentos de posesión, así como cualquier tipo de reconocimiento o instalación de infraestructura pública de servicios. En tierras de dominio público con bosques clasificadas con CUM para cultivo en limpio o cultivos permanentes, Serfor puede autorizar el cambio a uso agropecuario, previa opinión vinculante del Minam y respetando la ZEE aprobada por gobierno regional o 5 local. En predios privados con bosques sobre tierras clasificadas con CUM para cultivo en limpio o cultivos permanentes, la ARFFS pueden autorizar el cambio de uso actual a uso agropecuario, previa sustentación en base a estudio de microzonificación, debiendo mantenerse un mínimo de 30 % de los bosques en tierras de CUM para cultivos, además de mantener la vegetación ribereña o de protección. LFFS, Art. 37 LFFS, Art. 38 LFFS, Art. 38 La evaluación de la solicitud de cambio de uso considera como mínimo: Resultado de la ZEE o ZF aprobada (sólo para tierras de dominio público). La existencia de hábitats críticos Criterios para evaluación de autorización de cambio de uso actual de la tierra en tierras de dominio público y predios privados. La existencia de especies amenazadas o protegidas por convenios o endémicas Presencia de áreas que tienen valor de conectividad entre ecosistemas Estado sucesional del bosque Protección de fajas marginales de ríos Potencial para provisión de servicios de los ecosistemas Mantenimiento de un mínimo de 30 % de la cobertura forestal en la tierra con CUM para cultivos (predios privados) o del área total con cobertura forestal del proyecto (tierras de dominio público). Reglamento de Gestión Forestal, Art. 122 y 124. Autoridad competente que autoriza el desbosque. Corresponde a Serfor o las ARFFS la autorización del desbosque, de acuerdo al nivel de evaluación ambiental exigible en cada caso según lo dispuesto en el SEIA. LFFS, Art La Ley NO incluye a las tierras con capacidad de uso mayor para pastoreo en los procedimientos de autorización de cambio de uso actual de la tierra.

15 Autorización de desbosque en tierras de dominio privado La autorización de cambio de uso en el caso de predios privados otorga al solicitante el derecho de realizar el desbosque correspondiente en las tierras con capacidad de uso mayor para cultivo en limpio o cultivo permanente. Reglamento de Gestión Forestal, Art. 124 Mantenimiento de los bosques para acreditación de explotación económica Tipificación de infracciones a la legislación relacionadas al cambio de uso de la tierra El mantenimiento de los bosques naturales puede servir para acreditar explotación económica del predio, en marco de procesos de formalización de la propiedad en predios rurales Se considera como infracción muy grave el cambio de uso de la tierra o desbosque sin la debida autorización Reglamento de Gestión Forestal, Art. 123 Reglamento de Gestión Forestal, Art Sanciones De manera complementaria a la multa, puede aplicarse incautación definitiva o decomiso de productos o subproductos de la flora silvestre cuando provienen de operaciones no autorizadas de cambio de uso actual de las tierras, desbosque, tala o corta Reglamento de Gestión Forestal, Art La zonificación forestal y el ordenamiento forestal La LFFS considera la zonificación forestal como un proceso técnico participativo de carácter obligatorio (Art. 26) que, liderado por las regiones, incluye al Serfor y al Minam desde las etapas iniciales, por tanto, congrega a un conjunto de actores para facilitar su aplicación. Su elaboración se inicia a partir de los avances de la ZEE desarrollados en cada región, con la diferencia que, al ser de carácter obligatorio, genera mejores condiciones para disminuir acciones de cambio de uso del suelo, que generalmente se presentan en aquellas zonas no categorizadas. El proceso de zonificación, y posterior ordenamiento forestal, se sustentan también en la clasificación de suelos por capacidad de uso mayor, pero tiene la ventaja de incorporar criterios adicionales de valores de biodiversidad, de cobertura forestal y, sobre todo, de visión y objetivos de actores regionales y locales, para decidir finalmente sobre las categorías de ordenamiento que serán implementadas como parte de la asignación de usos permanentes en la base de recursos forestales. 15

16 Una fortaleza adicional de este proceso de ordenamiento es la inclusión de las unidades de ordenamiento forestal y de los títulos habilitantes correspondientes en el catastro forestal nacional. Todo este conjunto de acciones consideradas en la nueva legislación constituyen un componente de principal importancia a implementar en las regiones con bosques con el fin de disminuir las posibilidades de afectación al patrimonio forestal nacional, al disminuir la existencia de porciones de bosques sin categorización, que como se ha analizado, constituye uno de los factores que explican los actuales niveles de deforestación en el país. 3.3 Clasificación de suelos por capacidad de uso mayor (CUM) La clasificación de suelos en el Perú se realiza con base al Reglamento de Clasificación de Tierras por capacidad de uso mayor, aprobado por Decreto Supremo AG, y cuya aplicación es de alcance nacional. El Minagri, a través de la DGAAA, es la entidad encargada de la ejecución, la supervisión, la promoción y la difusión de la clasificación de tierras, en coordinación con el Minam como responsable de la promoción de la conservación del recurso suelo. En esta norma, el concepto de tierras involucra componentes de suelo, de clima (zonas de vida) y de relieve. La CUM, definida como la aptitud natural de un suelo para producir en forma constante bajo tratamientos continuos y usos específicos, se determina mediante la interpretación cuantitativa de características edáficas, climáticas y de relieve en forma conjugada. Dentro de los parámetros edáficos que se evalúan están: pendiente, profundidad efectiva, textura, fragmentos gruesos, pedregosidad superficial, drenaje interno, ph, erosión, salinidad, peligro de anegamiento y fertilidad natural superficial. Se usan también parámetros vinculados al clima, como precipitación, temperatura, evapotranspiración, altitud y latitud, todos estos considerados dentro de la clasificación ecológica de zonas de vida de Holdridge. Se debe precisar que todo estudio de clasificación de suelos debe estar refrendado por un especialista en levantamiento de suelos, quien debe estar inscrito en el registro correspondiente establecido en la DGAAA, hasta febrero de 2016 solo se han incorporado 25 especialistas con vigencia para ejercer tal labor en el país 6. Otra consideración importante respecto de los resultados de determinada clasificación realizada es que, según el reglamento, 7 esta clasificación tiene un carácter dinámico y, por tanto, es posible la reclasificación de la unidad de tierra, en función de cambios en parámetros edáficos o de relieve producto de la aplicación de tecnologías, como sistemas de andenerías, irrigación, rehabilitación de condiciones de mal drenaje, o salinidad, entre otras. Figura 4. Diagrama de clasificación de suelos por su capacidad de uso mayor Procede cambio de uso (antes) Ley (ahora) X Tierras para protección F Tierras para manejo forestal P Tierras aptas para pastos C Tierras aptas para cultivo permanente A X X Tierras aptas para cultivo en limpio Franja focal RIO P F SERVICIOS AMBIENTALES APROVECHAMIENTO FORESTAL PASTOREO CULTIVO Fuente: Adaptado de Vargas, F (2012). Cultivos 16 6 Registro Nacional Actual de Especialistas en Levantamiento de Suelos. www. Minagri.gob.pe 7 Decreto Supremo AG, Art. 5.

17 3.4 Otras normas relacionadas con el cambio de uso y el desbosque Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley 27446, y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo MINAM Estas normas disponen que los proyectos de inversión que generen impactos negativos significativos deben contar con la correspondiente certificación ambiental y se detalla, en el Anexo II de la norma, la lista de proyectos sujetos al SEIA. Posteriormente, la Resolución Ministerial MINAM aprueba la primera actualización de la citada lista, incluyendo el cambio de uso del suelo con fines de ampliación de la frontera agrícola. Asimismo, el Art. 22 establece: «no podrán otorgarse licencias, derechos, autorizaciones, ni cualquier otro título habilitante para el inicio de la ejecución de proyectos de inversión sujetos al SEIA, sin contar con la Certificación Ambiental expedida por la autoridad competente». Igualmente, el Art. 55 precisa: «la Resolución que aprueba el EIA constituye la Certificación Ambiental, por lo que faculta al titular para obtener las demás autorizaciones, licencias, permisos u otros requerimientos que resulten necesarios para la ejecución del proyecto de inversión». Art El Ministerio de Agricultura, a través de la Dirección General de Asuntos Ambientales Agrarios (DGAAA), es la autoridad ambiental competente responsable de la gestión ambiental y de dirigir el proceso de evaluación ambiental de proyectos o actividades de competencia del Sector Agrario y aquellos relacionados con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables en el ámbito de su competencia y en el marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental; así como ejecutar, directamente o a través de terceros, el monitoreo, vigilancia, seguimiento y auditoría ambiental de proyectos y actividades bajo la competencia del Sector Agrario. Art. 8. Sobre la coordinación intersectorial Art En caso de estudios de impacto ambiental y programas de adecuación y manejo ambiental de los diferentes sectores productivos, que consideren actividades y/o acciones que modifican el estado natural de los recursos naturales renovables, previa a su aprobación, la autoridad sectorial competente requerirá opinión técnica del Ministerio de Agricultura, a través de la DGAAA. Dicha opinión será emitida de acuerdo a lo establecido en las normas específicas correspondientes Reglamento de Gestión Ambiental del Sector Agrario, Decreto Supremo AG 8 Art. 5. La Autoridad Ambiental Competente 8 Modificado por los decretos supremos AG y Minagri. 17

18 IV. Procedimiento administrativo para la autorización de cambio de uso actual de la tierra Los procedimientos detallados a continuación corresponden a los implementados por el Serfor y el Gobierno Regional de San Martín a la fecha de la publicación, este procedimiento administrativo deberá adecuarse a la nueva LFFS vigente, por lo que forma parte de las normas complementarias que están en proceso de elaboración luego de la aprobación del reglamento. En el sector agricultura, el Decreto Supremo AG aprobó la transferencia de las facultades que corresponden a las funciones específicas de los literales «e» y «q» del artículo 51 de la Ley 27867, las que son: [ ] e) Desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de los recursos naturales bajo su jurisdicción. [ ] q) Otorgar permisos, autorizaciones y concesiones forestales, en áreas al interior de la región, así como ejercer labores de promoción y fiscalización en estricto cumplimiento de la política forestal nacional. Caso 1. Procedimiento ante el gobierno regional De los gobiernos regionales que recibieron las funciones específicas en materia agraria establecidas en el literal «q» del Art. 51 de la Ley , el de San Martín es el único que tiene detallado en el TUPA el procedimiento de «Cambio de uso por capacidad de uso mayor del suelo y/o eliminación de la cobertura boscosa en la selva y ceja de selva en tierras de propiedad privada» (Cuadro 3). El plazo para resolver es de 30 días hábiles, la resolución a favor o en contra la emite la Dirección Ejecutiva de Administración y Conservación de Recursos Naturales de la Autoridad Regional Ambiental (para este caso específico). Caso 2. Procedimiento ante el Minagri 10 El TUPA del Minagri, aprobado mediante la Resolución Ministerial MINAGRI, contiene el procedimiento administrativo «Autorización para el cambio de uso 9 Se ha concluido la transferencia de las competencias «e» y «q» a los Gobiernos Regionales de San Martín (RM AG), Loreto (RM AG), Ucayali (RM AG), Madre de Dios (RM AG), Amazonas (RM AG), La Libertad (RM AG), Tumbes (RM AG), Ayacucho (RM AG) y Huánuco (RM AG). 10 TUPA Minagri. Modificado mediante Resolución Ministerial N

19 Cuadro 3. Procedimiento administrativo n. 511 del TUPA del Gobierno Regional San Martín Denominación del procedimiento Requisitos Plazo para resolver (en días hábiles) Inicio del procedimiento Cambio de uso por capacidad de uso mayor del suelo y/o eliminación de la cobertura boscosa en la selva y la ceja de selva en tierras de propiedad privada BASE LEGAL Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley LFFS, Ley 27308, Art. 26 Decreto Supremo AG, Art. 287 Resolución Ministerial AG Resolución Jefatural INRENA Resolución Jefatural INRENA Ordenanza Regional GRSM/CR Ordenanza Regional GRSM/CR Resolución Ministerial AG 1. Solicitud al Director Ejecutivo de Administración y Conservación de Recursos Naturales 2. Copia autentificada de título de propiedad o documento que acredite la tenencia legal de área expedida por la entidad correspondiente 3. Copia legalizada de acta de asamblea comunal donde se acuerde realizar el cambio de uso en caso de comunidades nativas 4. Dos ejemplares del expediente técnico elaborado de acuerdo con los términos de referencia aprobados y firmados por un ingeniero forestal y/o persona jurídica especializada registrada en el Ministerio de Agricultura y Riego para tal fin y una copia digital incluyendo las coberturas temáticas que figuran en los mapas y los resultados del inventario forestal 5. Constancia de habilitación del consultor o los profesionales de la personería jurídica especializada que elaboran el expediente técnico, expedida por el colegio profesional correspondiente 30 (treinta) días Oficina de Trámite Documentario de la Dirección Ejecutiva de Administración y Conservación de Recursos Naturales y sedes descentralizadas de la Autoridad Regional Ambiental 6. Compromiso de pago de derecho de desbosque de acuerdo con lo establecido, según formato 7. Carta de compromiso de pago, en caso se requiera inspección ocular, conforme a la tarifa aprobada 8. Para persona jurídica: copia literal de la ficha registral con una antigüedad no mayor de seis meses y copia del RUC. Copia de vigencia del poder del representante legal, expedida por los registros públicos con una vigencia no mayor de seis meses 9. Para persona natural: copa de DNI o carnet de extranjería y copia del RUC 10. Recibo de pago por derecho de trámite: De 1 hasta 49 hectáreas De 50 hasta 500 Mayor a 500 hectáreas Fuente: Ordenanza Regional GRSM/CR, Gobierno Regional San Martín. Autoridad competente para resolver Dirección Ejecutiva de Administración y Conservación de Recursos Naturales de la Autoridad Regional Ambiental 19

20 de tierras con cobertura boscosa y que tengan aptitud agropecuaria en selva y ceja de selva» (Cuadro 4). Cuadro 4. Procedimiento administrativo n.º 45 del TUPA del Ministerio de Agricultura y Riego La DGAAA del Minagri deberá emitir la opinión del componente ambiental. Asimismo, la autorización para el cambio de uso que considere una zona de amortiguamiento deberá contar con la opinión técnica del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Sernanp). Denominación del procedimiento Requisitos Plazo para resolver (en días hábiles) Inicio del procedimiento Autoridad competente para resolver Autorización para el cambio de uso de tierras con cobertura boscosa y que tengan aptitud agropecuaria, en selva y ceja de selva BASE LEGAL Decreto Supremo AG, Art. 287 Decreto Supremo AG 1. Solicitud dirigida a la autoridad que aprueba el trámite, según modelo 2.Expediente técnico elaborado de acuerdo con los términos de referencia aprobados por el Minagri 3. Compromiso de pago de derecho de desbosque 4. Recibo de pago por derecho de trámite 30 (treinta) días Ventanilla de la Administración Técnica Forestal y de Fauna Silvestre Administración Técnica Forestal y de Fauna Silvestre Fuente: Resolución Ministerial MINAGRI. El procedimiento administrativo indica que la solicitud de inicio debe presentarse en la ventanilla de la ATFFS. En la práctica, los usuarios presentan su solicitud en la ATFFS y también en las sedes o las oficinas desconcentradas que tiene cada ATFFS en algunas provincias o zonas de su jurisdicción. Las ATFFS que emiten la autorización de cambio de uso son aquellas que están actualmente a cargo del Serfor, y que se encuentran en las regiones de selva y ceja de selva. En ambos casos, la evaluación se relaciona con el análisis de los siguientes factores: Cumplimiento de los requisitos establecidos en el TUPA. Georreferenciación del área, superposición con derechos de terceros. Evaluación de impacto ambiental y capacidad de uso mayor (mediante opinión del componente ambiental). Otros aspectos del expediente técnico: 30 % de cobertura arbórea, implantación de un sistema agroforestal adecuado, sistema de inventario forestal, diámetros mínimos de corte, etc. Inspección ocular con el fin de confirmar lo declarado en el expediente técnico. V. Supervisión y fiscalización La DGAAA del Minagri, como autoridad ambiental sectorial de agricultura, y los GORE ambos entidades de fiscalización ambiental 11 (EFA) tienen competencias y funciones de supervisión, fiscalización y auditoría ambiental, así como de vigilancia y control, a las cuales debe hacer seguimiento y verificación el OEFA, sin perjuicio de lo que corresponde a los órganos del Sistema Nacional de Control. En este marco, el cambio de uso actual de la tierra y el desbosque, tienen como entidades de supervisión y fiscalización al Serfor o a las autoridades regionales forestales, según corresponda. Con la nueva LFFS, las facultades de administración y fiscalización del patrimonio forestal (siempre que no sean títulos habilitantes) son competencia de ambos niveles de gobierno. El Serfor, para supervisar y fiscalizar el desarrollo del cambio de uso actual de la tierra y desbosque 11 Las entidades de fiscalización ambiental nacional, regional o local son aquellas con facultades expresas para desarrollar funciones de fiscalización ambiental, y ejercen sus competencias con independencia funcional del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), ente rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (Sinefa). El OEFA se crea como organismo público técnico especializado, adscrito al Minam, encargado de la fiscalización, la supervisión, el control y la sanción en materia ambiental. 20

21 autorizado en áreas de dominio público, y las ARFFS, en tierras de propiedad privada. Este tipo de fiscalización se da en el marco de las competencias y funciones delegadas a cada una de ellas, en tanto, las autorizaciones de cambio de uso actual de la tierra y desbosque no son consideradas títulos habilitantes, no involucran al Osinfor en el control y supervisión de su aplicación. VI. El incremento del cambio de uso actual de la tierra por actividades industriales El cambio de uso actual de la tierra no autorizado para el desarrollo de actividades industriales a gran escala, está impactando de manera importante y creciente sobre el problema de la deforestación, debido principalmente a la colisión de normas entre el sector que promueve la actividad y el que tiene el mandato de proteger el patrimonio forestal, débil institucionalidad forestal tanto en el nivel nacional como en el regional, además de las deficiencias en la implementación del proceso de ordenamiento territorial, entre otros. En el año 2000, el Gobierno, mediante el Decreto Supremo AG, declarara de interés nacional la instalación de plantaciones de palma aceitera para promover el desarrollo sostenible y socioeconómico de la región amazónica y contribuir a la recuperación de suelos deforestados por la agricultura migratoria y por el desarrollo de actividades ilícitas, en áreas con CUM para el establecimiento de plantaciones de esta especie; sin embargo, tal fin no se cumple. Hasta la fecha, desde el nivel nacional no se ha identificado las áreas deforestadas con potencial para el desarrollo de este tipo de plantaciones y los estudios sobre deforestación ponen en evidencia el avance de los cultivos de palma a costa de bosques primarios. Con referencia a esta norma, el problema radica en parte en su aplicación por las autoridades, que han adjudicado tierras en zonas con condiciones distintas a lo establecido, así como también en lo confuso o ambiguo del sentido en el cual se debió interpretar y concordar con otras disposiciones para no deforestar ni generar impactos negativos significativos al patrimonio nacional forestal y la fauna silvestre existente en las áreas intervenidas. En un estudio realizado a solicitud de la Iniciativa para la Conservación en la Amazonía Andina (ICAA) 12 y auspiciado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), precisa que para el caso del Perú: la tendencia de los más recientes proyectos de palma aceitera a gran escala ha sido la de instalarse en zonas con cobertura boscosa [ ] debido a que los suelos deforestados en la Amazonía peruana no tenían aptitud agropecuaria y, tras el cambio de uso, perdieron nutrientes y/o se acidificaron, por lo que ya no son aptos para la palma [en este escenario] la única forma de emprender un proyecto agrícola a gran escala es acreditar, mediante un estudio, que la capacidad de uso mayor del suelo concluye que las tierras son aptas para cultivos permanentes, cultivos en limpio o pastos. Ello permite aplicar las leyes sobre el acceso a la tierra agrícola, ya que las normas forestales no aprueban la venta de tierras de aptitud forestal con o sin superficie boscosa (Dammert, JL 2014). 12 Superficie boscosa (Dammert, JL 2014). 21

22 Se pueden mencionar algunos casos emblemáticos durante los últimos años como el de la empresa Plantaciones Ucayali en Nueva Requena (palma aceitera), y el de Tamshiyacu en Loreto (cacao), que por la gravedad en términos de deforestación, han justificado la intervención del Congreso de la República y de la Procuraduría Ambiental del Minam. En ambos casos, el retiro de la cobertura forestal se realizó en forma ilegal, sin seguir el proceso administrativo que corresponde luego de adquirir tierras (figura 5). El caso Tamshiyacu se dio porque las tierras otorgadas de manera individual y gratuita por el Estado al amparo del decreto legislativo 838, a fin de promover la reincorporación de la población desplazada por la violencia terrorista, se hizo sin que estas pasarán por el proceso del clasificación de tierras por no ser un requisito previo al otorgamiento, por tanto no se tenía la certeza de la aptitud natural de ellas, muchas podrían ser tierras de categoría F o X así como A,C o P. Estas tierras fueron compradas luego por la empresa Cacao del Norte para la siembra de Cacao, actividad que llevó a deforestar más de 2000 has de bosques primarios sin contar con la autorización de cambio de uso y retiro de cobertura forestal respectiva. VII. Imprecisiones y contradicciones en el marco normativo que facilitan el cambio de uso actual de la tierra La entidad encargada de la clasificación de tierras por su CUM es la DGAAA del Minagri, su labor de clasificación se basa en un reglamento 13 bastante cuestionado debido a que no permite controlar adecuadamente el proceso de asignación de derechos sobre el bosque por considerar solo condiciones de suelo y clima, mas no la cobertura vegetal presente en el espacio que se está clasificando. En ese sentido, si el suelo debajo del bosque primario tiene CUM para cultivos en limpio, cultivos permanentes o pastos, el retiro de la cobertura forestal no es considerado como deforestación lo que deja abierta la posibilidad de autorizar el cambio de uso, situación que ha sido aprovechada y generado miles de hectáreas de deforestación en la Amazonía. Figura 5. Caso Tamshiyacu: procedimiento administrativo que correspondía luego de adquirir las tierras por parte de la empresa y procedimiento seguido de facto por la empresa Procedimiento administrativo que correspondía luego de adquirir las tierras Acciones de la empresa 1 Aprobación de los TDR del PAMA (Actividades realizadas antes del 15.Nov.2012). 1 La empresa solicitó la conformidad a los TDRs a fin de realizar su PMA sobre las actividades que ya se habían realizado, sin hacer referencia a nuevas actividades. 2 Solicitud de la clasificación del instrumento de gestión ambiental (Para actividades a partir del 15.Nov.2012). 2 La empresa sólo presentó los Términos de Referencia de un PAMA con relación a las actividades anteriores. 3 Presentación a la DGAAA del instrumento de gestión ambiental (EIA). 3 La empresa nunca informó a la DGAAA que iniciará actividades a mayor escala y forma intensiva. 4 Tramitar autorización de Cambio de Uso ante la AFR Loreto. 4 La empresa nunca realizó el trámite de cambio de uso ante la Autoridad Forestal Regional de Loreto, la única que le permitiría retirar cobertura boscosa. 5 Retiro de la cobertura forestal. 5 La empresa nunca solicitó el trámite de cambio de uso ante el GORE y utilizó los TDRs del PAMA de manera indebida Fuente: Comisión de Fiscalización y Contraloría del Congreso de la República. Lima, Reglamento de Clasificación de Tierras por su capacidad de uso mayor, Decreto Supremo AG. 22