Titulo: Parlamento del MERCOSUR: Perspectivas y desafíos para una verdadera representación ciudadana Autor: Brenda Luciana Maffei

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1 Titulo: Parlamento del MERCOSUR: Perspectivas y desafíos para una verdadera representación ciudadana Autor: Brenda Luciana Maffei Publicado em: Revista Eletrônica de Direito Internacional, vol. 7, 2010, pp Disponível em: ISSN Com o objetivo de consolidar o debate acerca das questões relativas ao Direito e as Relações Internacionais, o Centro de Direito Internacional CEDIN - publica semestralmente a Revista Eletrônica de Direito Internacional, que conta com artigos selecionados de pesquisadores de todo o Brasil. O conteúdo dos artigos é de responsabilidade exclusiva do(s) autor (es), que cederam ao CEDIN os respectivos direitos de reprodução e/ou publicação. Não é permitida a utilização desse conteúdo para fins comerciais e/ou profissionais. Para comprar ou obter autorização de uso desse conteúdo, entre em contato, info@cedin.com.br 100

2 Parlamento del MERCOSUR: Perspectivas y desafíos para una verdadera representación ciudadana ** Brenda Luciana Maffei * RESUMEN El presente trabajo aborda temas relativos al reciente establecimiento del Parlamento del MERCOSUR, desde sus orígenes hasta sus desafíos actuales para que éste sea expresión de la representación ciudadana dentro del proceso de integración regional que comenzó hace más de 20 años. En el transcurso del trabajo, se podrán ir elaborando diferentes hipótesis en lo que se relaciona a la representación democrática y a la legitimidad del proceso de integración del MERCOSUR. A su vez, se podrá observar lo alejado que aún se encuentra el ciudadano común de la toma de decisiones del bloque y las dificultades que existen para que él mismo se sienta parte de la evolución del proceso. En conclusión se puede decir que el Parlamento ya es un hecho, pero que ahora depende de la voluntad política de quienes ejercen el poder dentro de los países miembros, para lograr un perfeccionamiento de los mecanismos de representación. Solo de esta forma se podrá conseguir que la sociedad civil pueda participar del proceso de integración más activamente y lograr que el proceso sea más democrático. ABSTRACT This paper presents some questions about the establishment of MERCOSUR Parliament, since its foundation until its actual problems about civic representation in the process of integration that started 20 years ago. In this paper, some positions will be sustained about democratic representation and legitimacy of MERCOSUR integration process. It will be also observed the distance between common citizens and MERCOSUR decision-making and the current difficulties in creating a feeling of membership during the evolution of the process. In conclusion it is possible to say that Parliament is a reality, but now it depends on the will of the leaders exercising political power in member states in advancing the representative mechanisms. This is the only way to achieve an active participation of civic society and to seek for a more democratic process. ** El presente escrito es una versión ampliada y desarrollada de un trabajo inicial realizado en el marco de un curso e-learning dictado por el CEFIR (Centro de Formación para la Integración Regional). Por ese motivo agradezco Natasha Suñé, por haber prestado un poyo esencial para la elaboración de aquella versión inicial. * Abogada Por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Maestranda por La Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Becaria por la Coordenação de Aperfeiçoamento Pessoal de Ensino Superior (CAPES) 101

3 INTRODUCCIÓN El presente trabajo se encarga, principalmente, de analizar los mecanismos democráticos desarrollados institucionalmente para legitimar el proceso de integración regional del MERCOSUR. En palabras mas concretas, se analizan cuestiones relativas al establecimiento del Parlamento del MERCOSUR. El trabajo está dividido en torno a tres puntos de reflexión: los antecedentes históricos, los beneficios de contar con un parlamento y los desafíos a afrontar, a más de tres años de su creación. En el transcurso del trabajo, se podrán ir elaborando diferentes hipótesis en lo que se relaciona a la representación democrática y a la legitimidad del proceso de integración del MERCOSUR. A su vez, se podrá observar lo alejado que aún se encuentra el ciudadano común de la toma de decisiones del bloque y la distancia que existe en el sentido de que él mismo se sienta parte de la evolución del proceso. La integración regional puede ser vista en términos económico, pero también jurídicos y socio-culturales. Sin embargo, es posible ver en estos procesos de integración una amenaza a la legitimación de las decisiones que se adoptan dentro del bloque, por el hecho de que ellas se terminan tomando por funcionarios que se encuentran completamente alejados de los ciudadanos que dicen representar. En otras palabras, un proceso que pretende abarcar un espacio mayor de representatividad precisa de mecanismos sólidos que garanticen que las decisiones que se adopten, cuenten con el apoyo de los ciudadanos del bloque y que, por ese motivo, logren ser legítimas. Como parte fundamental del freno del proceso de legitimación democrática situamos a la carencia de voluntad política. La voluntad política de los gobiernos de turno de los Estados miembro es pieza fundamental porque nos encontramos en un sistema con característica intergubernamental (esto quiere decir, que las instituciones nacionales de cada Estado miembro ejercen una importante influencia en la toma de decisiones intrabloque). Este escenario parece ser poco alentador, sin embargo, podríamos adoptar una postura optimista y percibir que, desde los inicios del MERCOSUR hasta la actualidad, se ha avanzado en forma lenta pero sin retrocesos. Esto puede ser visto como una esperanza, 102

4 siempre que entendamos que los tiempos deseados de los académicos, estudiosos y especialistas no son los tiempos reales de la integración. 1) De la Conferencia Parlamentaria Conjunta hasta la conformación del Parlamento del MERCOSUR: un proceso lento hacia la representatividad Recién a partir de 2002, con nuevos gobiernos en los Estados parte, Argentina y Brasil, luego de elecciones que dieron paso a la asunción de gobiernos socialistas, viraron notoriamente el timón y provocaron un giro que trajo consigo un certero empuje para activar, por una parte, la asociación estratégica entre estos dos Estados, y por otra, para fortalecer el bloque con las miras puestas en la situación internacional desde las perspectiva global 1 En éste apartado se analizará de forma sucinta el proceso que llevó a la conformación del Parlamento del MERCOSUR. Se entiende que el MERCOSUR es un proceso de integración que se inicia, inclusive antes de la celebración del Tratado de Asunción, en la década del 80, y que la evolución hasta la conformación del Parlamento del MERCOSUR pertenece a un proceso propio de perfeccionamiento de las instituciones mercosureñas, lejos de encontrarse acabado. No es de extrañar que la vuelta a la democracia de los países de Latinoamérica, en la década del 80, haya propiciado el escenario regional para el inicio de un proceso de integración como lo es el MERCOSUR. Es ampliamente conocido que gobiernos dictatoriales no son proclives a encontrar en los terceros Estados socios económicos, políticos e hasta culturales. Por el contrario la mayoría de las veces encuentran en lo externo una amenaza constante a la soberanía nacional. Es preciso decir, sin embargo, que si bien la legitimidad del poder en un régimen democrático nacional propicia el escenario de integración, ésta legitimidad en el poder, debe ser llevada, también, al proceso de integración para que éste pueda ser expresión de la 1 DREYZIN Adriana de Klor La necesidad de un Parlamento para el MERCOSUR. Hacia el Parlamento del MERCOSUR. Fundación Konrad Adenauer. Comisión Parlamentaria Conjunta (editores). Montevideo, p

5 representación de los ciudadanos del bloque. Es decir que, uno de los aspectos destacables de la integración regional debe ser el afianzamiento de la democracia y la representación popular, para que ésta no se aleje demasiado de los ciudadanos de los Estados miembros. La pregunta que cabe ahora es la siguiente: que mecanismos se han utilizado dentro del MERCOSUR para incentivar la relación ciudadano-región y fortalecer la representatividad? En un comienzo, con la suscripción del Tratado de Asunción fue dedicado solo un artículo del Tratado a la creación de un órgano de representación de los Parlamentos nacionales y de representatividad democrática, la llamada Comisión Parlamentaria Conjunta 2. En el año 1991, en la II reunión parlamentaria en Buenos Aires, se planteó la necesidad de crear un Parlamento del MERCOSUR. Se establece, en esa reunión, sin embargo, la Comisión Parlamentaria Conjunta prevista en el Art. 24 del Tratado de Asunción 3. En las declaraciones de éste documento se puede leer claramente que existía una necesidad de institucionalizar la voluntad política de los Parlamentos de los cuatro países, en el sentido de participar activamente del proceso de integración, pero no se hacía referencia a la representación directa de los ciudadanos. En los años que siguieron las iniciativas de crear un Parlamento fueron perdiendo fuerza en el mismo momento en que el bloque se encontraba con una leve declinación. Este freno se debió al cambio político e ideológico de los años noventa con los nuevos jefes de Estado Menem (Argentina) Collor de Mello (Brasil), quienes sumidos en políticas neoliberales, tenían una concepción de la institucionalidad centrada en lo intergubernamental, y primordialmente comercial. Cabe recordar sin embargo, que la CPC pudo dictar su propio Reglamento Interno, el cual le atribuía facultades consultivas, deliberativas y de formulación de propuestas, al mismo tiempo que establecía su composición, y creaba un organigrama para el funcionamiento interno 4. 2 El objetivo de la Comisión Parlamentar Conjunta, como se desprende del artículo 24 del Tratado de Asunción, era principalmente facilitar la implementación del Mercado Común e mantener informado a los Poderes Legislativos de los Estados miembros. 3 MERCOSUR/CPC/DEC.S/N/91. II reunión parlamentaria (Buenos Aires, 19-21/09/1991) 4 MERCOSUR/CPC/RES (Montevideo, 06/12/1991. Reglamento de la Comisión Parlamentaria Conjunta. 104

6 Con la suscripción del Protocolo de Ouro Preto en 1994 (POP), se incorporó a la CPC como órgano dentro de la estructura MERCOSUR, pero excluyéndola de los órganos con capacidad decisoria 5-6, cuyas competencias e institucionalidad serán discutidas mas adelante. Los años siguientes mostraron un estancamiento en los avances para la creación de un Parlamento y mayor representatividad, surgido del estancamiento general padecido por el bloque en su conjunto. Puede percibirse, en éste periodo, una especie de pérdida de rumbo con relación a los objetivos a seguir, lo que se manifiesta en las sucesivas modificaciones al reglamento 7 A pesar de las tratativas y conversaciones sin resultados destacables, en 1996 se creó como órgano de apoyo operativo de la CPC, la Secretaría Administrativa Parlamentaria Permanente (SAPP) 8, con sede en la ciudad de Montevideo, instalada en el mismo predio de la Secretaría del MERCOSUR. 9 Antes de proseguir con nuestra cronología es importante destacar dos hechos de trascendental importancia institucional que hacen al tema que estamos tratando sobre representatividad y legitimidad democrática. El primero de ellos es la suscripción en 1996, 5 La CPC constaba de 64 miembros, compuesta en forma equitativa por 16 miembros por cada Estado Parte, la presidencia de la Comisión seguía la forma rotativa cada seis meses, los instrumentos jurídicos por los cuales se pronunciaba eran recomendaciones, declaraciones, disposiciones y dictámenes. 6 Sostiene Porcelli: la diagramación institucional del proceso de integración regional efectuada en el Protocolo de Ouro Preto (POP), en 1994, establecerá en sus artículos 24 a 27 el rol de la CPC, dentro de una estructura con fuerte diseño intergubernamental y con un control de la gestión por parte de las diferentes agencias de los Poderes Ejecutivos nacionales PORCELLI, Emanuel, El Parlamento de MERCOSUR: entre la profundización y la irrelevancia. Instituto de Relaciones Internacionales. Facultad de ciencias Jurídicas y sociales. Universidad Nacional de La Plata, IRI-UNLP-Proyecto Jo91. 7 Cabe recordar que se realizaban reuniones anuales hasta que, finalmente, en 1999 se vuelve a la idea de crear un Parlamento. De este modo se instituyó una agenda para concretar esos fines. De esta forma, en la XIV reunión plenaria, la CPC disponía iniciar los estudios y trabajos pertinentes con el objetivo de establecer una agenda para la institucionalización del Parlamento del MERCOSUR. MERCOSUR/XIV PLENARIA/CPC/DIS. 14/99 (Montevideo, 06-08/12/1999). Se proponían como proyectos: la reforma del Protocolo de Ouro Preto para la institucionalización del Parlamento y nuevas herramientas legales para el MERCOSUR, Seminarios sobre la futura creación del Parlamento del MERCSUR, Seminarios y/o Jornadas sobre la instalación y funcionamiento del Parlamento del MERCOSUR, etc. 8 Por Resolución CPCM Nº04/96. 9 GALLO, Santiago Martín, La Secretaría Administrativa Parlamentaria Permanente y la Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur, publicado en Parlamentos e Instituciones en el MERCOSUR, Clhae, Montevideo,

7 de la Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR 10. En esta declaración se manifiesta la reafirmación de los principios democráticos dentro de los Estados miembros, indicando que toda alteración en el orden democrático constituye un obstáculo para la continuidad del proceso de integración en curso. Como se puede observar la declaración hace explícita referencia al sistema democrático interno de los Estados miembros, y no se mencionan mecanismos de representatividad y democracia dentro del bloque como un todo o de cómo dotar al proceso de mayor legitimidad ciudadana. El otro hecho de trascendencia es la suscripción el 24 de julio de 1998 del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, que también hace referencia a la ruptura del orden democrático dentro de los Estados miembros, creando un sistema en donde podrán aplicarse medidas, para aquellos países en donde se haya interrumpido el orden democrático, que van desde la suspensión del derecho a participar en los distintos órganos de los respectivos procesos de integración, hasta la suspensión de los derechos y obligaciones emergentes de esos procesos. Teniendo en cuenta la historia de los países miembros del MERCOSUR (caracterizada por las sucesivas rupturas al orden democrático) manifestaciones, compromisos políticos y mecanismos que vayan en contra de éstas rupturas, son vistas como un avance positivo hacia la consolidación democrática dentro de los Estados miembros. No obstante ello, si bien los instrumentos mencionados son manifestación de la voluntad política de mantener sistemas democráticos dentro de los países del bloque, ninguno hace referencia a la carencia de legitimidad democrática y de representatividad ciudadana dentro del bloque como un todo y con relación a las instituciones propias del MERCOSUR. De todas formas, se entiende que, para lograr un proceso de integración democrático, será necesario como condición indispensable, que los Estados que conforman el bloque también cuenten con sistemas democráticos ampliamente afianzados. A partir del año 2000, recordado como el año del relanzamiento del bloque, puede observarse la aparición de propuestas presentadas por Argentina y Brasil, con la finalidad 10 Acta 01/1996. CMC_1996_ACTA01_DECLARA-PRESIDEN_ES_CompDemocratico. Disponible en DECL-DPR_S-N_ES_CompromDemo.pdf 106

8 de constituir el Parlamento. En éste marco se lleva a cabo la XV Reunión Plenaria en Santa Fe, de la CPC 11, en donde se aprobó la disposición 10/00 (Agenda para la institucionalización del parlamento MERCOSUR) pero que quedaron en meras conversaciones sin resultados fructíferos. Éste estancamiento es provocado, entre otras cosas, por la profunda crisis que atravesó la Argentina en el año 2001, en donde la falta de legitimidad del gobierno de turno, al grito de: que se vayan todos provocaba un quiebre institucional dentro de la esfera misma del Estado. La mudanza en los gobiernos del cono sur de tinte, si se quiere, más progresista propició el escenario para un avance hacia la conformación del Parlamento. Así, fue que en el año 2003, cuando los presidentes de Brasil Luiz Inácio Lula da Silva- y Argentina Néstor Kirchner-, recién electos, junto con el presidente de la Comisión de Representantes Permanentes (CPRM) Eduardo Duhalde-, se pronunciaron a favor de la creación del Parlamento e impulsaron la idea para la concreción definitiva de la institución democrática. De esta forma el 18 de junio la manifestación de voluntad política de creación del Parlamento fue manifestada en la XXIV Reunión del Consejo de Mercado Común 12. Por medio de la Dec. CMC Nº 49/04 se manifestó la voluntad política de los presidentes de los Estados Parte de conformar el Parlamento antes del 31 de diciembre de 2006, dejando a la CPC la calidad de comisión preparatoria para realizar todas las acciones que sean necesarias para su instalación Se declaraba en esa oportunidad que: la credibilidad interna y externa del MERCOSUR, se consolida con una conducta transparente, tanto de sus gobiernos como del sector privado, por lo que es necesario reforzar el dialogo a nivel institucional. Además se declaraba necesario asegurar el pleno funcionamiento de las Instituciones del MERCOSUR. Vea los siguientes documentos: MERCOSUR/CPC/DEC. 02/00 (Santa fe, 28/06/2000) acceso al mercado regional, régimen de accedo de admisiones temporarias, Visto 2. MERCOSUR/CPC/DEC. 03/00 (Santa Fe, 28/06/2000) Declaración de Santa Fe. 12 DRUMMOND, Maria Claudia. Parlamento do MERCOSUL. Consolidação e desenvolvimento de suas competências. Palestra, anotada, proferida en el Seminario para la elaboración de una propuesta de reforma institucional del MERCOSUR organizado pelo Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR), en Montevideo en 4 e 5 diciembre, En sus artículos 1 y 2 se pone de manifiesto la voluntad de dar continuidad a la creación del Parlamento del MERCOSUR, como órgano representativo de los pueblos de los Estados Partes del MERCOSUR haciendo que éste sea un órgano del MERCOSUR. En: MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 49 /04. Disponible en : Parlamento_ES_Acta% PDF 107

9 El acuerdo político que posibilitó la tarea fue una Reunión Plenaria Extraordinaria de la CPC, en octubre de 2005, en Buenos Aires, que como resultado de todas esas gestiones elevaron al CMC, para su aprobación, el proyecto que luego de algunas sugerencias realizadas por las cancillerías, fuera aprobado en la Cumbre de Montevideo de 2005, por Dec. CMC Nº23/05. En esta decisión se manifiesta que la instalación del Parlamento del MERCOSUR significará un aporte a la calidad y equilibrio institucional del MERCOSUR, siempre que se lleve a cabo una adecuada representación ciudadana. Se espera, a su vez, una mayor participación, representatividad, transparencia y legitimidad social en el desarrollo del proceso de integración. A partir de allí podría decirse que la instalación de un Parlamento merocosureño era una realidad, a pesar de embrionaria, originando un paso fundamental en el camino hacia la consolidación de una verdadera representación ciudadana. El Protocolo constituye al Parlamento como órgano de representación de los pueblos, independiente y autónomo, dentro de la estructura institucional del MERCOSUR. El Protocolo establece en su Art. 1 que sustituirá a la Comisión Parlamentaria Conjunta, y a continuación reza: que estará integrado por representantes electos por sufragio universal, directo y secreto, de acuerdo con la legislación interna de cada Estado Parte y las disposiciones del presente Protocolo. La efectiva instalación del Parlamento tendrá lugar, a más tardar, el 31 de diciembre de Este último objetivo pudo ser alcanzado, ya que en el año 2006, que fue el año de las aprobaciones por los poderes legislativos de los Estados Parte 14, se realizó una sesión en Brasilia, en diciembre. El Protocolo, además, para su conformación definitiva establece dos etapas, desde el año 2007 hasta el año 2010, en la cual su composición será paritaria, esto significa que tendrá igual número de parlamentarios por país (18), que serán elegidos por sufragio indirecto 15, por los poderes legislativos de los Estados Partes; y una segunda etapa, del año 14 Culminando con la aprobación de la Cámara de Diputado de Uruguay, en noviembre de Ha sido Paraguay el único país que, en el año 2008, junto con las elecciones presidenciales ha elegido de forma directa sus legisladores mercosureños. 108

10 2011 al 2014, con una composición del Parlamento a través del sufragio directo, con mandatos únicos e iguales por cuatro años. 16 Paraguay ha sido hasta ahora el único país que ha utilizado el voto directo de la ciudadanía para elegir a sus 18 parlamentarios, en las elecciones de 2008 que consagraron a Fernando Lugo, como Presidente de la República. Como punto final de éste primer análisis que tuvo en consideración la parte cronológica del proceso y a partir de lo que fue dicho, resulta didáctico y factible dividir, ésta evolución hacia la creación del parlamento en tres partes. La primera etapa podría considerarse entre los años 1991 y 1999 que coincide, de cierta forma, con la vuelta a la democracia, la creación del MERCOSUR y el ascenso al poder de gobiernos con tendencias neoliberales, hasta las crisis del fin de las décadas. En este periodo puede observarse, también, una carencia de voluntad política en el sentido de dotar al MERCOSUR de una mayor institucionalidad y legitimación democrática. Contamos en éste periodo, básicamente, con lo establecido por el Tratado de Asunción, y el consecuente establecimiento de la Comisión Parlamentaria Conjunta y el dictado de su reglamento interno. La CPC fue llevada a la calidad de órgano del MERCOSUR mediante el Protocolo de Ouro Preto en El segundo corte cronológico, según lo que hemos analizado, puede realizarse entre el año 2000 y el año En el año 2000 (considerado el año de relanzamiento del MERCOSUR) se lleva a cabo la Reunión Plenaria en Santa Fe y se persigue continuar avanzando en el proceso hacia la creación del parlamento. En términos políticos, este periodo coincide por un lado, con la crisis de Argentina de 2001 y su paulatina salida y la llegada al poder de Néstor Kirchner en 2003 y Luiz Inácio Lula da Silva en Se manifiesta en 2004, por decisión 49/04, la expresa voluntad de creación de un parlamento colocando, inclusive, una fecha límite, hasta el mes de diciembre de La tercera etapa en este estudio cronológico puede ubicarse en el 2007, año de efectiva instalación del Parlamento del MERCOSUR, donde fueron planteadas, como fue dicho en párrafos anteriores, diferentes etapas. Hasta la actualidad el único país que eligió a sus parlamentarios fue Paraguay. 16 CAETANO, Gerardo y otros, Reforma Institucional del Mercosur. Análisis de un reto. CEFIR- InWEnt,

11 Como dijimos en párrafos anteriores, la creación del Parlamento del MERCOSUR lejos se encuentra de ser el punto final en la consolidación de la representación ciudadana. Por el contrario, podría decirse que es el paso inicial para continuar avanzando hacia una verdadera identificación entre el ciudadano común y el proceso iniciado hace más de 20 años. Cierto es que el MERCOSUR se encuentra conformado por países que sufren internamente de un déficit democrático y de legitimidad en su propia estructura interna de poder, lo que dificulta aún mas el fortalecimiento de estos elementos (democracia y legitimidad) en una escala superior. Por ese motivo, será un desafío en los años venideros que la última etapa de este proceso parlamentario (que implica la realización, en forma simultánea, de las elecciones con sufragio directo, y la propuesta de conformación definitiva, teniendo como alternativas la proporcionalidad y la equidad entre los cuatro Miembros Plenos), se lleve a cabo de forma rápida, sólida y constante. No se trata de ser pesimista si no de adecuar los tiempos deseados a la realidad económica, política, social y cultural de los países que la integran. 2. Cuál es la importancia y los beneficios de contar con un parlamento mercosureño? La creación del Parlamento subregional se justifica ampliamente si se considera la necesaria participación de la sociedad civil, participación que merece asumir a través de sus representantes. Un órgano parlamentario es el ámbito idóneo para debatir sobre temas inherentes a la integración en cuestiones que afectan de manera directa o indirecta a los pueblo de los Estados involucrados 17 La creación del Parlamento del MERCOSUR ha supuesto un gran avance para la representación de la sociedad civil y la democratización del proceso de Integración. A pesar de ello, como se verá en el último punto, todavía es necesario un esfuerzo mayor para que 17 DREYZIN Adriana de Klor La necesidad de un Parlamento para el MERCOSUR. Hacia el Parlamento del MERCOSUR. Fundación Konrad Adenauer. Comisión Parlamentaria Conjunta (editores). Montevideo, p

12 los ciudadanos sientan una identificación con el bloque y con sus representantes. A su vez, es necesario que los parlamentarios representen verdaderamente a los ciudadanos de los países miembros y no a los gobiernos de turno. Además todavía es evidente la necesidad de reforzar y ampliar las potestades del Parlamento para que éste no se convierta en una estructura burocrática sin razón de ser. En Este punto analizaremos las deficiencias democráticas que propiciaron el avance hacia la conformación del Parlamento del MERCOSUR e identificaremos los beneficios que esa creación debería 18 traer para el bloque y para los países miembros del bloque. 2.1 Las deficiencias de la CPC Como fue brevemente anticipado en el primer punto de éste trabajo, la principal función de la antigua CPC no se encontraba destinada a representar directamente a los ciudadanos de los países miembros. El Protocolo de Ouro Preto, en su artículo 22, disponía que la CPC era el órgano representativo de los parlamentos de los Estados partes en el MERCOSUR, teniendo como misión acelerar los procedimientos internos en los Estados para la entrada en vigor de las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR. A su vez, debía coadyuvar en la armonización de legislaciones 19 Pero en la práctica, estas funciones nunca fueron ejercidas plenamente. La CPC, de acuerdo a lo que establecía el artículo 26 del POP 20, se veía limitada a remitir recomendaciones al Consejo Mercado Común (CMC) por intermedio del Grupo Mercado Común (GMC), descartándose toda posibilidad de ejercer funciones legislativas y recomendaciones descartando toda posibilidad de que ellas tengan algún carácter vinculante. 18 La utilización del verbo en condicional no es casual. Por el contrario su uso deriva del hecho de que, en éste trabajo, se coloca en duda los beneficios que pueden derivar de la creación del Parlamento para el bloque, del modo como fue planteado y con las funciones que actualmente ejerce. 19 Establece el Art. 25: La Comisión Parlamentaria Conjunta procurará acelerar los procedimientos internos correspondientes en los Estados Partes para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR previstos en el Artículo 2 de este Protocolo. De la misma manera, coadyuvará en la armonización de legislaciones, tal como lo requiera el avance del proceso de integración. Cuando fuere necesario, el Consejo solicitará a la Comisión Parlamentaria Conjunta el examen de temas prioritarios. 20 Art.26 del POP: La Comisión Parlamentaria Conjunta remitirá Recomendaciones al Consejo del Mercado Común, por intermedio del Grupo Mercado Común 111

13 Dice Adriana Dreyzin de Klor: Durante los años que lleva el esquema, pese a que la CPC, como se ha dicho, se constituyó inmediatamente de lanzado el proceso, no se observaron en su desenvolvimiento adelantos sustanciales en orden a dotar al bloque de mayor legitimidad democrática. El hecho de carecer de potestades decisorias, reservadas en forma exclusiva a los altos cuerpos dependientes del poder administrativo de los cuatro países, influyó, seguramente, para que su desempeño no fuera relevante en el desarrollo del esquema 21 Entre las funciones específicas que le habían sido encomendadas a la CPC pueden ser enumeradas las siguientes: Acompañar la marcha del proceso de integración regional expresado en la formación del Mercado Común del Sur e informar a los Congresos nacionales a ese respecto. Desarrollar las acciones necesarias para facilitar la futura instalación del Parlamento del MERCOSUR. Solicitar a los órganos institucionales del MERCOSUR informaciones respecto a la evolución del proceso de integración. Constituir subcomisiones para el análisis de los temas relacionados con el proceso de integración. Emitir recomendaciones y dictámenes respecto a la conducción del proceso de integración y de la formación del Mercado Común y sobre decisiones, resoluciones, directivas y propuestas que deban ser dictadas por los órganos institucionales pertinentes del MERCOSUR. Elaborar política legislativa de integración y realizar los estudios necesarios tendientes a la armonización de las legislaciones de los Estados parte. Aprobar los proyectos correspondientes y otras normas de derecho comunitario que serán remitidos a la consideración de los parlamentos nacionales, entre otras. En conclusión, las principales deficiencias de la antigua CPC que propiciaron la creación del Parlamento del MERCOSUR con miras a establecer una mejora, pueden ser 21 DREYZIN DE KLOR, Adriana. La necesidad de un Parlamento para el MERCOSUR. Hacia el Parlamento del MERCOSUR. Fundación Konrad Adenauer. Montevideo, p

14 resumidas como las siguientes: (i) El hecho de no ejercer una función legislativa propia y vinculante y (ii) La falta de representación ciudadana directa 22. Con relación a la primera cuestión es preciso resaltar que la CPC, como fue anticipado, no ofrecía una de las características propias de un órgano legislativo (como será tratado, brevemente, en el siguiente sub-ítem), i.e, ejercer una función legislativa vinculante. Tratándose de un órgano regional el carácter vinculante debería abarcar, tanto la esfera interna del bloque, como también, la esfera parlamentaria interna de todos los Estados miembros. Esto quiere decir, que un verdadero órgano parlamentario debe ejercer su función de emitir normas de carácter obligatorio y, en el caso de ser regional, estas deben ser obligatorias intra-bloque y con relación a los Estados miembros. Veremos mas adelante si el Parlamento del MERCOSUR ejerce una verdadera función legislativa, en el sentido de emitir normas que vinculen a los diferentes órganos del MERCOSUR, a los parlamentos internos y los ciudadanos de los Estados partes. Con relación a la segunda deficiencia, i.e, la carencia de representación ciudadana, la creación de un verdadero Parlamento representativo de la voluntad popular de los ciudadanos de los países miembros surgió, principalmente, de las deficiencias que el Tratado de Asunción y que el Protocolo de Ouro Preto manifestaban en lo relativo a la participación de la sociedad civil dentro del bloque. Cabe recordar que un órgano parlamentario es el ámbito donde se encuentran representadas, de cierta forma, las voluntades de la población y, en ese sentido, desde una visión regional, es el ámbito idóneo para debatir sobre temas inherentes a la integración en cuestiones que pueden llegar a afectar de manera directa o indirecta a los pueblos de los Estados involucrados. La CPC, 22 Hasta ese momento, el espacio de representación social (o al menos de algunos sectores de la sociedad) lo ocupaba el Foro Consultivo Económico y Social (FCES). De acuerdo al POP (artículo 28), el FCES es el órgano de representación de los sectores económicos y sociales. En consecuencia, los sectores con mayor presencia son el empresariado y el sindical. Los representantes de otros sectores participan del llamado Tercer Sector o sectores diversos. Aun así, el MERCOSUR seguía careciendo de un órgano capaz de representar a la ciudadanía a nivel regional, lo cual se traducía en un déficit democrático agravado por otras deficiencias institucionales del bloque. Por otra parte, cabe aclarar que el FCES tampoco tiene poder de decisión, limitándose sus funciones al ámbito consultivo RACOVSCHIK, María Alejandra. El Parlamento MERCOSUR y su contribución al proceso de integración. Centro Argentino de Estudios Internacionales Programa América Latina. Disponible en: Ingreso 06/11/

15 como se destacó en párrafos anteriores, no se encontraba conformada de acuerdo a la elección directa de los ciudadanos de la región. Con relación las características del parlamento anticiparemos, brevemente, que según su estructura actual sólo posee una cámara, tiene su cede en Montevideo, sus sesiones son públicas y, lo mas importante, a diferencia de lo que ocurre con otros órganos del bloque, las decisiones se toman por mayoría Entre sus funciones, se encuentran las siguientes: De control: puede solicitar informes a los órganos del MERCOSUR sobre cuestiones vinculadas al proceso de integración. De recomendación: puede emitir declaraciones, recomendaciones, e informes sobre cuestiones referentes al proceso de integración. De consulta: el PM puede ser consultado sobre todos los proyectos de normas del MERCOSUR que requieren aprobación legislativa en los Estados Parte. Fortalecer la cooperación interparlamentaria. Agilizar la incorporación, en los ordenamientos jurídicos internos, de las normas MERCOSUR. Contribuir a una adecuada representación de los intereses de los ciudadanos de los Estados Parte. Fortalecer el compromiso democrático del MERCOSUR. Se puede concluir entonces que fue la propia estructura básica inicial de la CPC, (establecida desde el Tratado de Asunción y luego con el establecimiento de la CPC como órgano del MERCOSUR, mediante el Protocolo de Ouro Preto), la que propició el escenario para la creación de un órgano con mayores características de representatividad ciudadana. Las deficiencias democráticas de la CPC eran evidentes en la antigua estructura y veremos, en las líneas que siguen, si pudieron ser superadas con la creación del Parlamento. 2.2 Beneficios de un Parlamento en el MERCOSUR Las tradicionales funciones de un parlamento pueden resumirse en las siguientes: 114

16 De representatividad: es el encargado de representar a la sociedad de determinado espacio geográfico en el sistema de tomas de decisiones, haciendo llevar la voz del pueblo a la esfera pública y de poder. De legitimación: la elección de aquellos que representarán a la sociedad en el sistema de toma de decisiones en la estructura de poder, garantiza que las decisiones que se adopten en el seno de ésta estructura, cuenten con cierto apoyo de la comunidad. Legislativa y de control: la función esencial del órgano parlamentario es la elaboración de normas jurídicas generales y obligatorias para determinado espacio geográfico. Las funciones de control a las cuales hacemos referencia están relacionadas al ejercicio de poderes destinados vigilar la correcta división de funciones dentro la estructura de poder Todas estas funciones y características intrínsecas del órgano legislativo pueden ser trasladadas al plano regional mercosureño y, en este sentido, podemos decir, en líneas generales, que contar con un Parlamento del MERCOSUR implica democratizar el proceso de integración, contrarrestando el fuerte sistema intergubernamental imperante en el modelo institucional creado desde el Tratado de Asunción, con preeminencia de los Poderes Ejecutivos de los Estados partes. Cabe destacar como propósitos de la creación de este nuevo órgano, los de mayor representatividad, entendida como representación de la ciudadanía y no de los Estados, y el de legitimidad, como modo de involucrar en el procesos a sectores, hasta ahora postergados en la toma de decisiones, como la sociedad civil y la ciudadanía en general. En el Preámbulo del Protocolo Constitutivo del Parlamento (CMC DEC N 23/05) se sostuvo que la instalación del Parlamento del MERCOSUR, con una adecuada representación de los intereses de los ciudadanos de los Estados Partes, significará un aporte a la calidad y equilibrio institucional del MERCOSUR, creando un espacio común en el que se refleje el pluralismo y las diversidades de la región, y que contribuya a la democracia, la participación, la representatividad, la transparencia y la legitimidad social en el desarrollo del proceso de integración y de sus normas. En el artículo 2 de la mencionada Decisión N 23/05 se enuncia los propósitos que fueron tenidos en cuenta al momento de la creación del órgano, que son: 1. Representar a los pueblos del MERCOSUR, respetando su pluralidad ideológica y política. 115

17 2. Asumir la promoción y defensa permanente de la democracia, la libertad y la paz. 3. Impulsar el desarrollo sustentable de la región con justicia social y respeto a la diversidad cultural de sus poblaciones. 4. Garantizar la participación de los actores de la sociedad civil en el proceso de integración. 5. Estimular la formación de una conciencia colectiva de valores ciudadanos y comunitarios para la integración. 6. Contribuir a consolidar la integración latinoamericana mediante la profundización y ampliación del MERCOSUR. 7. Promover la solidaridad y la cooperación regional e internacional. El interrogante que surge frente al proceso actual de integración y al sistema institucional del MERCOSUR, que como vimos siguió de los parámetros ideológicos de los noventa, i.e, con característica intergubernamental y eminentemente comercial, es si la puesta en funcionamiento de un Parlamento, resultaría beneficiosa para la región y para el proceso de integración de la forma en que hoy se presenta. Frente a este interrogante, autores como Caetano Gerardo enuncia como beneficios de la creación de un Parlamento, los de la rehabilitación de la política para avanzar en la integración, como una vía para construir la ciudadanía mercosureña y la de formación de actores sociales con vocación regional. 23 Además se pretende, a través de un Parlamento, una mejor gobernabilidad del MERCOSUR, la participación de los partidos políticos de los países, una lograda coordinación en las políticas regionales, y la representación de las subregiones, afianzando el equilibrio en la toma de decisiones. También se destacan como argumentos a favor, los de aumento en las audiencias y por consiguiente de la transparencia, mayor legitimidad de los funcionarios del bloque mediante procesos de elección participativos, y la mejor atención ante requerimientos sociales de lo más diversos. En cuanto a las normas del Parlamento, se encuentran como beneficios un consecuente incremento en la seguridad jurídica, y en la calidad normativa debido a que tendrían origen en un órgano de naturaleza deliberativa. Así el Protocolo también enuncia 23 CAETANO, Gerardo, Parlamento Regional y Sociedad Civil en el Proceso de Integración, Una nueva oportunidad para otro MERCOSUR? Friedrich Ebert Stiftung, Montevideo, p

18 la importancia de la cooperación legislativa para avanzar en los objetivos previstos de armonización de las legislaciones nacionales en las áreas pertinentes y agilizar la incorporación a los respectivos ordenamientos jurídicos internos de la normativa del MERCOSUR, que requiera aprobación legislativa. 24 En síntesis el Parlamento estaba destinado, desde su naturaleza inicial, a flexibilizar el sistema de corte intergubernamental, a la vez que impulsar el proceso de integración con voluntad política participativa. Se creó con la intención de que, en cierta medida, cogobernara el proceso, con una mayor democratización y de participación política de la sociedad civil. Sin embargo, como se verá en el punto que sigue a continuación, todas aquellas ideas iniciales que promulgaron la creación del Parlamento, distan mucho de ser una realidad.. 3) Desafíos para una sólida conformación del Parlamento Luego de haber analizado, en los dos puntos anteriores, los temas relativos a la evolución hasta la conformación del Parlamento del MERCOSUR y de indicar los motivos que hicieron necesaria la conformación de un Parlamento, en éste punto se analizarán los desafíos que todavía presenta la efectiva consolidación de este nuevo órgano del bloque. Como se indicó en el punto uno, ha significado una evolución la creación del Parlamento con relación a la antigua CPC, pero todavía falta mucho para llegar a conformar una verdadero Parlamento representativo. En otras palabras, todavía falta una verdadera evolución del órgano destinada a alcanzar los objetivos para lo cuales fue creado. Las dificultades o desafíos que presenta la conformación o consolidación del Parlamento fueron separadas de acuerdo a lo que fue tratado en el punto anterior, como siendo las funciones esenciales de un Parlamento. Al realizar éstas menciones se compara la situación actual, por la cual atraviesa el Parlamento del MERCOSUR, con las funciones clásicas de un Parlamento y quedarán de manifiesto los problemas y retos que aún son necesarios afrontar para una verdadera consolidación del Legislativo regional Se 24 Preámbulo de la CMC DEC. N 23/

19 tomarán para el análisis las cuatro funciones esenciales que fueron brevemente descriptas en el punto 2.2 >La representatividad La cuestión de la representación proporcional: tomando en consideración que el Parlamento no representa a los Estados, sino, que representa a los ciudadanos 25, fue indicado como un freno para la consolidación de la representación ciudadana en el parlamento, el hecho de no ser utilizado un criterio proporcional para las elecciones 26. En este sentido, fue propuesto por el Parlamento, el 27 de abril de 2009, tal criterio proporcional que tuvo en cuenta la cantidad de ciudadanos de los Estados. De esta forma, por medio del Acuerdo Político para la Consolidación del Mercosur y Proposiciones Correspondientes 27, el Parlamento del MERCOSUR propone al Consejo del Mercado Común el siguiente criterio de representación ciudadana: 25 Eso puede extraerse claramente de la lectura misma de los considerandos y objetivos de la creación del Parlamento cuando se establece que: Conscientes de que la instalación del Parlamento del MERCOSUR, con una adecuada representación de los intereses de los ciudadanos de los Estados Partes, significará un aporte a la calidad y equilibrio institucional del MERCOSUR, creando un espacio común en el que se refleje el pluralismo y las diversidades de la región, y que contribuya a la democracia, la participación, la representatividad, la transparencia y la legitimidad social en el desarrollo del proceso de integración y de sus normas. MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 23/05 PROTOCOLO CONSTITUTIVO DEL PARLAMENTO DEL MERCOSUR. Disponible en: 26 CAETANO Gerardo, VAZQUEZ Mariana, VENTURA Deisy. Reforma Institucional del MERCOSUR. Análisis de um reto. Línea de documentos de CEFIR-InWEnt, Diciembre p Los cancilleres Héctor Timerman (Argentina), Celso Amorim (Brasil), Héctor Lacognata (Paraguay) y Luis Almagro (Uruguay) firmaron el acuerdo político que establece la representación proporcional en Parlamento del Mercosur durante la XXVI Sesión Plenaria del legislativo regional. El entendimiento al que arribaron los Ministros de Relaciones exteriores incorpora además la elección de los representantes en forma directa y la creación de un Tribunal de Justicia del Mercosur. La decisión tomada abre el juego ahora a la interna de cada país, de modo de terminar de definir la consolidación del organismo hacia 2015, luego de un largo período de deliberaciones. Brasil elegirá sus legisladores regionales en 2012; Argentina pretende hacerlo el próximo año junto con las elecciones presidenciales; Uruguay lo hará en 2014, mientras que en Paraguay el mecanismo ya está vigente. El acuerdo, que había sido aprobado por los parlamentarios en abril de 2009 y que aún debe ser ratificado por los presidentes del bloque, establece mayorías especiales para la mayor parte de las decisiones, de modo de evitar que los países más grandes (Brasil y Argentina) monopolicen el funcionamiento del legislativo. Si bien el acuerdo político es el aval necesario para legitimar y encauzar las negociaciones dentro de cada país, cada uno de los Estados deberá ahora adecuar su ley electoral para realizar la elección directa de los parlamentarios en: Los cancilleres aprobaron el acuerdo político y la reforma de la proporcionalidad se abre camino en el Parlamento del Mercosur Redacción, Boletín: Somos Mercosur. Octubre Disponible en: Ingreso: 06/11/10 118

20 1. Los Estados Partes que tengan una población de hasta 15 millones de habitantes contarán como mínimo, de 18 escaños o bancas. 2. Los Estados Partes que tengan una población de más de 15 millones de habitantes y hasta 40 millones contarán, como mínimo, con 18 escaños o bancas, adicionándose 1 banca o escaño por cada 1 millón de habitantes que supere los 15 millones. 3. Los Estados Parte que tengan una población mayor de 40 millones de habitantes y hasta 80 millones contarán, como mínimo con 18 bancas o escaños y como máximo con el correspondiente al que resulta del inciso anterior, adicionándose 1 banca o escaño por cada 2,5 millones de habitantes que supere los 40 millones. 4. Los Estados Parte que tengan una población mayor de 80 millones de habitantes y hasta 120 millones contarán, como mínimo con 18 bancas o escaños y como máximo con el correspondiente al que resulta de los incisos 2 y 3, adicionándose 1 banca o escaño por cada 5 millones de habitantes que supere los 80 millones. 5. Los Estados Parte que tengan una población mayor de 120 millones de habitantes en adelante contarán, como mínimo con 18 bancas o escaños y como máximo con el correspondiente al que resulta de los incisos 2, 3 y 4, adicionándose 1 banca o escaño por cada 10 millones de habitantes que supere los 120 millones. Por su vez, se propone que la integración del Parlamento debe ser modificada de acuerdo al crecimiento poblacional producido en el periodo de 16 años y en base a la información suministrada por la División de Población de la CEPAL. Éste acuerdo político ya fue, recientemente, aprobada por Decisión del CMC en la VIII Reunión Extraordinaria del Consejo del Mercado Común el 18 de octubre de Ello implica que los Estados Partes no tendrán un número de representantes directamente proporcional a sus poblaciones, pues eso daría un peso excesivamente grande a Brasil (186 millones) y Argentina (39 millones), los países con mayor número de habitantes. La llamada "representación ciudadana es un criterio de proporcionalidad atenuada, concebido para evitar esa asimetría De acuerdo a la situación poblacional 28 MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 28/10 29 ÁLVAREZ, María Victoria Macías. Dos años de funcionamiento del Parlamento del MERCOSUR: una evaluación preliminar. Revista Integración y Cooperación Internacional. Nº 1.octubre/diciembre disponible en: 119

21 actual de los países En 2015, cuando todos los países hayan concluido sus procesos de elección, Brasil pasará a tener 75 parlamentarios (un 48,7 por ciento del total), Argentina 43 (27,9 por ciento), mientras que Paraguay y Uruguay conservarán sus 18 representantes (11,7 por ciento cada uno). En caso de que Venezuela complete su adhesión plena al bloque, contará con 32 parlamentarios 31. La cuestión de las elecciones directas: uno de los desafío mas importante que se presenta para la conformación del Parlamento y para cumplir con lo establecido en el artículo 6 del Protocolo, 32 es el de la posibilidad de elecciones directas por parte de los representantes de los países miembros. 33 Para lograr tal objetivo, los estados deben incorporar, en sus legislaciones electorales, los mecanismos necesarios para llevar a cabo tal elección. De los 4 países miembros plenos del bloque, quien ha incorporado tal directiva, como ya fue adelantado, fue el Paraguay que, en las elecciones presidenciales de 2008, también se produjeron las primeras elecciones directas para parlamentarios mercosureños. Sin embargo, a pesar de que esas elecciones demostraron la voluntad política de llevar a cabo la propuesta de elección directa de los parlamentarios del MERCOSUR, la elección y la campaña política de los parlamentarios se vio opacada por la elección presidencial. 30 PEROTTI, Alejandro. Proporcionalidad atenuada en el futuro Parlamento del MERCOSUR. Derecho mercosurabc 11/1/2008. Disponible en: Ingreso 06/11/ Redacción, Boletín: Somos Mercosur. Octubre Disponible en: Ingreso: 06/11/10 32 El artículo 6 establece que los Parlamentarios deben ser elegidos por los ciudadanos de los respectivos Estados Partes, a través de sufragio directo, universal y secreto, inclusive determina que, a propuesta del Parlamento, el Consejo del Mercado Común debe establecer el Día del MERCOSUR Ciudadano, para la elección de los parlamentarios, de forma simultánea en todos los Estados Partes. 33 Establece la disposición transitoria tercera que: A los efectos de poner en práctica la elección directa de los Parlamentarios, mencionada en el artículo 6, inciso 1, los Estados Partes, antes de la finalización de la primera etapa de la transición, deberán efectuar elecciones por sufragio directo, universal y secreto de Parlamentarios, cuya realización se hará de acuerdo a la agenda electoral nacional de cada Estado Parte. La primera elección prevista en el artículo 6, inciso 4, tendrá lugar durante el año 2014 esa primera etapa de la que habla la disposición transitoria fue establecida del 31 de diciembre de 2006 hasta el 31 de diciembre de Eso quiere decir que a partir del año 2011 debe conformarse una parlamento que haya sido elegido por el voto directo de los ciudadanos de los estados partes. 120