QUINTO INFORME. FINAL

Transcripción

1 Capítulo II Operación La evaluación del Programa de Atención a los Adultos Mayores en sus aspectos operativos, se realizó bajo el esquema comprometido en la propuesta técnica, a saber: i) se analizaron las directrices contenidas en las Reglas de Operación para cada uno de los procesos involucrados; ii) se revisaron los lineamientos normativos emitidos por la Unidad Administrativa Responsable del Programa; y iii) se analizó la información disponible sobre la ejecución del Programa, incluida la encuesta que se aplicó a una muestra estadísticamente significativa de los beneficiarios. El trabajo de campo consideró beneficiarios tanto del ejercicio 2003 como del siguiente año. Con esos tres niveles del análisis, se atendió el espíritu general de la evaluación, que se concentra en el grado de cumplimiento de las Reglas de Operación. Como se precisa más adelante, las Reglas de Operación emitidas el 25 de septiembre de 2003 tuvieron vigencia entre ese mismo día de su publicación y hasta la entrada en vigor, el 1 de octubre de 2004, de las Reglas de Operación Cabe precisar, no obstante, que lo avanzado de la operación del Programa entre enero y septiembre de 2004 provocó que, de facto, el Programa operara con las Reglas 2003 en ambos ejercicios. Las fases del proceso operativo relativas a promoción y selección de beneficiarios se realizaron antes del mes de octubre de 2004, en tanto que la fase final, relativa al pago de los apoyos, fue ejecutada el último trimestre de ese año. A partir de la firma del Acuerdo Nacional para el Campo, el 28 de abril de 2003, la SEDESOL inició negociaciones con las organizaciones campesinas con objeto de definir el tipo, alcance y reglas del programa social comprometido en el mismo. No fue una tarea fácil, de acuerdo a lo comentado por diversos funcionarios de la II 61

2 dependencia, pues dichas reglas serían definidas al interior de la Comisión de Seguimiento del Acuerdo Nacional para el Campo. Sin embargo, la experiencia acumulada en la operación de múltiples programas sociales por parte del Gobierno Federal, y específicamente por parte de la SEDESOL y sus entidades coordinadas, así como la experiencia en la elaboración de reglas de operación, que son obligatorias por disposición de la Cámara de Diputados desde hace varios años, permitieron responder prácticamente de manera inmediata demanda social. a la urgencia de la Se analizaron más de 680 mil solicitudes de incorporación al Programa, y se conformó un Padrón de Beneficiarios 2003 con 211,703 adultos mayores, los cuales recibieron el apoyo considerado en el Programa, en forma de dotaciones de dinero en efectivo. Esto fue realizado en un lapso breve, prácticamente entre octubre y diciembre de Para el 2004 fueron incorporados 67,774 adultos mayores, además de haberse efectuado una depuración del Padrón de Beneficiarios 2003 mediante el cual fueron dados de baja 37,578 adultos mayores, entre otras razones, por estar inscritos en otros programas sociales operados por el Gobierno Federal. De esta manera, el Padrón de Beneficiarios de 2004 contempló a 241,889 personas como beneficiarios que cobraron sus apoyos. Resulta evidente que la forma acelerada de diseño e instrumentación del Programa generó algunos problemas, aunque resultaron menores frente a la magnitud del reto planteado. No obstante, en esta evaluación se sugieren algunas líneas de trabajo para la corrección en los ejercicios subsecuentes. Incluso las Reglas de Operación 2004 han sido notablemente afinadas respecto a las Reglas iniciales, lo que brindará mayor consistencia y transparencia al Programa de Atención a los Adultos Mayores a partir del ejercicio fiscal II 62

3 En los siguientes apartados se analizan los procesos de Promoción Social, Solicitud de Apoyos, Selección de Beneficiarios, Entrega de Apoyos y Contraloría Social, y se termina con algunos comentarios sobre el Cumplimiento de Metas y el Análisis de Costos de Operación. DIAGRAMA CON ACTIVIDADES RELEVANTES Se presenta un diagrama con las actividades relevantes que componen el proceso general de operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores. Los detalles de cada proceso se analizan en el apartado correspondiente. Programa de Atención a los Adultos Mayores Actividad Responsable 1. Promociona y difunde entre la población de su localidad el PAAM. DGAGP, Delegaciones de SEDESOL 2. Recibe y consolida las solicitudes de que presente la población para su incorporación al PAAM. 3. Envía las solicitudes de incorporación al PAAM a la Dirección de Inspección y Comprobación de la SEDESOL. 4. Recibe las solicitudes de incorporación al PAAM remitidas por las Organizaciones Sociales Campesinas. 5. Analiza que las solicitudes de incorporación al PAAM cumplan con los Requisitos de Elegibilidad determinados en las Reglas de Operación. 6. Determina si las solicitudes de incorporación al PAAM, son elegibles a recibir los apoyos. 6.1 Elimina las solicitudes de incorporación al PAAM que no cumplan con los Requisitos de Elegibilidad. 6.2 De ser elegibles las Solicitudes de incorporación al PAAM continúa en la actividad No Captura Información contenida en las Solicitudes de incorporación Organización Campesina Social Dirección de Inspección y Comprobación II 63

4 al PAAM. 8. Elabora, la Base de Datos de Beneficiarios al PAAM. 9. Revisa información contenida en la Base de Datos de Beneficiarios al PAAM. 10. Valida que la información contenida en la Base de Datos de Beneficiarios al PAAM cumplan con lo determinado en las Reglas de Operación Elimina las solicitudes de incorporación al PAAM que no cumplan con lo determinado en las Reglas de Operación De cumplir con lo determinado en las Reglas de Operación continúa en la actividad No Actualiza Base de Datos de Beneficiarios. 12. Elabora oficios de Autorización de Beneficiarios del PAAM. 13. Programa pago de apoyos a los Beneficiarios del PAAM por medio de TELECOMM. 14. Notifica a Institución liquidadora relación de Beneficiarios del PAAM. 15. Procede a la entrega de apoyos a los Beneficiarios del PAAM. TELECOMM Dirección de Análisis de Procesos II 64

5 Diagrama de Flujo DGAGP, Delegaciones de SEDESOL Dirección de Inspección y Comprobación INICIO 4 1 Recibe solicitudes de incorporación al PAAM Promociona el PAAM Organización Social Campesina 5 Analiza solicitudes de incorporación 2 Consolida solicitudes de incorporación al PAAM NO 6 Determina elegibilidad SI 3 Envía solicitudes de incorporación al PAAM Se eliminan Captura Información de las solicitudes de incorporación Sigue paso 7 8 Elabora Base de Datos 9 II 65

6 Dirección de Análisis de Procesos TELECOMM 9 NO Se eliminan Revisa Base de Datos y valida Cumplen Reglas de Operación dad 10.2 SI Sigue paso Procede a la entrega de apoyos FIN 11 Actualiza Base de Datos de Beneficiarios 12 Elabora oficios de Autorización 13 Programa pago de apoyos por medio de TELECOMM 14 Notifica a TELECOMM II 66

7 PROMOCIÓN SOCIAL El proceso de promoción social aplicado para el ejercicio 2003, se basó en el trabajo de las organizaciones sociales y campesinas que participaron en el Programa, después de que las Delegaciones Federales realizaron diferentes foros para dar a conocer el alcance del Programa y sus esquemas de operación. En una primera etapa, incluso antes de la emisión de las Reglas de Operación 2003, los responsables del Programa por parte de la SEDESOL realizaron las tareas de informar y explicar a representantes de las organizaciones sobre los alcances del Programa y su lógica operativa. Las Reglas de Operación 2003, específicamente en el apartado 8.2 Promoción, establecen lo siguiente: La Unidad Administrativa Responsable del Programa, y las Delegaciones Federales de la SEDESOL, serán las encargadas de realizar la promoción y divulgación de las acciones del Programa; se darán a conocer las acciones a realizar, las comunidades beneficiadas y los resultados cuantitativos y cualitativos obtenidos, asimismo, deberán señalar que es un programa que opera el Gobierno Federal con recursos públicos, en coordinación con dependencias federales, beneficiarios u organizaciones de la sociedad civil, según sea el caso. Como se advierte en el párrafo anterior, no queda explícita en las Reglas de Operación 2003 la opción de que las organizaciones campesinas lleven a cabo las tareas de promoción del Programa. II 67

8 No obstante, fueron las organizaciones campesinas quienes se hicieron cargo, en los hechos, de promocionarlo, como señalaron varios de los servidores públicos de la SEDESOL entrevistados para la elaboración del presente Informe. Esta situación quedó debidamente regularizada en las Reglas de Operación 2004, al apuntar en el apartado 5.1 Promoción, lo siguiente: La Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios, las Delegaciones Federales de la SEDESOL y, en su caso, las organizaciones del campo, (previo convenio), serán las encargadas de realizar la promoción y divulgación de las acciones a realizar, las localidades que se atenderán y los resultados cuantitativos y cualitativos obtenidos... En la página de Internet de SEDESOL, específicamente en el apartado del Programa de Atención a los Adultos Mayores en zonas rurales, se presenta un Informe sobre el avance del Programa que señala entre las actividades realizadas la siguiente: Difusión del Programa a través de diferentes foros con organizaciones campesinas, dándose a conocer la operación y criterios para obtener los apoyos. De acuerdo con la información proporcionada por los responsables del Programa, para el ejercicio 2003 se prepararon los contenidos básicos del convenio a celebrar con las organizaciones campesinas para la debida formalización de los trabajos de promoción por parte de éstas, sin que a la fecha se cuente con dichos convenios debidamente firmados. Las oficinas responsables de la operación del Programa en la Ciudad de México, convocaron en diversas ocasiones a los delegados estatales y a personal operativo de las propias delegaciones, con objeto de capacitarlas en las reglas de operación y II 68

9 el universo de atención. Mencionaron también que la capacitación había durado, en promedio, cuatro días. En general las acciones que se realizan por parte de las delegaciones estatales se concentran principalmente en lo siguiente. Atención a representantes de organizaciones campesinas o autoridades locales o personas en lo individual a preguntar sobre el programa; también cuando se reciben las solicitudes (listados) de las organizaciones campesinas promotoras. Existen esfuerzos de promoción a través del personal de las delegaciones responsables de Microrregiones y Jornaleros Agrícolas. Se utilizan trípticos explicando las reglas de operación del programa y se hace algo de difusión a través de medios de comunicación locales por la vía de boletines de prensa. También se ha hecho algo de difusión entre órganos legislativos locales. Estas actividades no se encuentran programadas, sino constituyen la respuesta inmediata, reactiva, a la presión que genera la lógica misma del Programa por parte de los adultos mayores y de sus organizaciones. La participación del personal en delegaciones se circunscribe a informar sobre las características que deben cumplir los interesados para ser beneficiarios, así como de que las posibilidades reales de ser aceptados en función de la suficiencia presupuestal y de lo que se dictamine en las oficinas centrales de SEDESOL, por lo que la delegación sólo funge como ventanilla de recepción y trámite de solicitudes. Conviene destacar que la labor promocional realizada por las organizaciones fue altamente eficaz. Habiéndose firmado el Acuerdo Nacional para el Campo el 28 de abril de 2003, cinco meses después, el 25 de septiembre de ese mismo año, cuando fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo por el que se emiten y publican las Reglas de Operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores a II 69

10 cargo de la Secretaría de Desarrollo Social para el ejercicio 2003, las organizaciones presentaron listados de posibles beneficiarios en número superior a las 100 mil personas. Un punto destacado en la estrategia de la Secretaría de Desarrollo Social para todos sus programas, se refiere a evitar el uso indebido de los recursos públicos en actividades ajenas a dichos programas. Por ello, en todas las Reglas de Operación se incluye un párrafo como este: La papelería, documentación oficial, así como la publicidad y promoción de este programa deberán incluir de acuerdo a lo establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de diciembre de 2002, la siguiente leyenda: Este Programa es de carácter público, no es patrocinado ni promovido por partido político alguno y sus recursos provienen de los impuestos que pagan todos los contribuyentes. Está prohibido el uso de este programa con fines electorales, de lucro y otros distintos a los establecidos. Quién haga uso indebido de los recursos de este programa deberá ser denunciado y sancionado de acuerdo con la ley aplicable y ante la autoridad competente. No se cuenta con evidencia de que las personas que llevaron a cabo el trabajo de promoción por parte de las organizaciones, hayan comentado o difundido de alguna manera este importante señalamiento contemplado desde hace varios años en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, así como en todos los programas que ejecuta el Gobierno Federal y que cuentan con Reglas de Operación. La Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios y las Delegaciones Federales de la SEDESOL, no cuentan con información acerca de quiénes fueron los II 70

11 promotores sociales. Dada la relevancia del Programa, hubiera sido conveniente conocer el perfil profesional de los promotores, además de detectar si tenían experiencia previa en labores de promoción de otros programas sociales. Tampoco se conoce si las organizaciones los contrataron expresamente para llevar a cabo la promoción del Programa de Atención a los Adultos Mayores, o bien se trata de militantes o simpatizantes de las mismas organizaciones. Resulta fundamental en los programas sociales la articulación entre objetivos, beneficiarios y requisitos. En este sentido, es importante que los promotores sociales de cualquier programa reciban la debida capacitación y sean seleccionados exclusivamente aquéllos que en su trabajo cotidiano contribuyan a la correcta operación del Programa. Se trata del primer contacto con los posibles participantes del programa, por lo que la selección y capacitación de los promotores sociales constituye una pieza relevante en las tareas preparatorias de un programa social. En el caso específico del Programa de Atención a los Adultos Mayores, debido a los tiempos excesivamente recortados que tuvieron los responsables de su instrumentación y a la dinámica impresa por el mismo Acuerdo Nacional para el Campo, la SEDESOL de facto no tuvo injerencia en la selección de los promotores sociales. Cabe precisar que los responsables del Programa por parte de la SEDESOL atendieron numerosas reuniones con las organizaciones sociales para explicar y convencer sobre el esquema conceptual del mismo, así como sus diversos componentes operativos, por lo que aplicó un esquema de capacitación en cascada, en donde la capacitación e inducción inicial con los representantes de las organizaciones, fue una tarea desplegada por la SEDESOL. En cualquier caso, durante el 2004 la SEDESOL debió haber realizado una programación más II 71

12 afortunada de sus esfuerzos de promoción, de tal manera que se recondujera el esquema de participación de las organizaciones sociales. En realidad, se desconocen también las actividades específicas de promoción instrumentadas por cada organización, así como su duración y cobertura. A manera de ejemplo, se comentó en las entrevistas a profundidad con servidores públicos de la SEDESOL que algunas organizaciones incluso difundieron spots radiofónicos para convocar a solicitantes del Programa. Una vez que se establezcan con claridad procedimientos estandarizados para la promoción de este importante Programa, en donde se contemplen campañas de difusión estacionales y las prioridades en la cobertura espacial de la difusión y la promoción, también podrán fijarse aspectos específicos para la promoción de la que se harán cargo las organizaciones campesinas. Hasta hoy, no se cuenta con un manual de procedimientos debidamente autorizado en donde se puedan señalar parámetros sobre el número de promotores por región de alta y muy alta marginalidad. No obstante, los representantes de la SEDESOL entregaron un borrador avanzado del manual de procedimientos conformado específicamente para el Programa de Atención a los Adultos Mayores. Resulta complicado evaluar la efectividad de la promoción social. Sin embargo, arriba se señaló que la promoción realizada por las organizaciones había sido eficaz. Para la determinación de un padrón de 211,703 adultos mayores en el 2003, se contó con más de 608,980 solicitantes, de tal manera que el indicador denominado Índice de Eficiencia de Cobertura, calculado como el cociente del número de personas que II 72

13 recibieron el apoyo entre el número de personas que solicitaron el apoyo, también sirve como una evaluación de resultados por lo que a la promoción social se refiere. En el ejercicio 2003, el Índice de Eficiencia de Cobertura fue de 34.8%. Para tratarse del arranque del Programa, es un porcentaje elevado. En los antecedentes de las Reglas de Operación 2003 se señala que existen 1,193,318 adultos mayores que habitan en localidades con menos de 2,500 habitantes y que se encuentran en situación de pobreza alimentaria, con datos del Censo de Población Para calcular el dato de Adultos Mayores en el medio rural y con pobreza alimentaria, se puede aplicar a la cifra del 2000 la tasa de crecimiento promedio de 6% anual apuntada en esos mismos antecedentes de las Reglas de Operación. Con ese cálculo se obtienen 1,340,812 adultos mayores para el Si se supone ese dato como el 100% de la población objetivo resulta que, probablemente, las organizaciones hayan realizado promoción social del programa a un máximo de 45.4% de la población objetivo. Obviamente, a ese número total de solicitantes habrá que descontarle aquellos casos que no reúnen los criterios de selección establecidos por las Reglas de Operación. Por su parte, el Índice de Cobertura, expresado como el cociente de las personas que recibieron el apoyo entre la población total objetivo, fue de 15.8%. Con el propósito de lograr mayor precisión en la población objetivo, se solicitó a la SEDESOL que proporcionara la información relativa a los adultos mayores, que habitan en localidades de alta y muy alta marginación, y que se encuentran en los padrones de beneficiarios de LICONSA o de Oportunidades. El padrón de beneficiarios de LICONSA tiene 25,463 adultos mayores a los 60 años, mientras que II 73

14 en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades el padrón contempla a 1 107,027 personas que tienen 60 años o más. Para que sea comparable con la población objetivo del PAAM, a estos grupos de personas habría que aplicar los filtros de habitar en localidades rurales con 2,500 o menos personas y estar en pobreza alimentaria. Por tanto, se sugiere que los operadores del PAAM la pudieran coordinar con los responsables de aquellos programas sociales, de tal manera que se descuenten esos casos de la población potencial a atender por este Programa. Un señalamiento especial merece el apartado de difusión del Programa. En el apartado 8.1 Difusión de la Reglas de Operación, se señala: Conforme a las disposiciones establecidas en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el presente ejercicio fiscal, estas Reglas de Operación, además de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, estarán disponibles para la población en las Delegaciones Federales de la SEDESOL en los Estados, así como en la página electrónica establecida en el sitio de ( en estricto cumplimiento con lo establecido en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, publicada en el Diario Oficial de al Federación el 11 de junio de La difusión en los términos planteados en las Reglas de Operación no contribuye directamente a facilitar los trabajos relativos a la promoción, debido a que la población objetivo se encuentra alejada y en general con difícil acceso a las oficinas de las Delegaciones de SEDESOL en los Estados. II 74

15 En la misma tesitura se puede comentar la difusión a través de la página electrónica de la Secretaría. Existen dos factores a considerar como problemáticos en el acceso electrónico: en primer lugar, el acceso al servicio de Internet, que disminuirá como problema en la medida en que sea exitoso el proyecto de e-méxico; en segundo, la población de 60 años o más es la que ofrece mayor resistencia cultural a la utilización de servicios informáticos. Hasta donde se tiene conocimiento, no se cuenta con trabajos de auditoría para evaluar la confiabilidad de los trabajos relativos a la promoción social. Inclusive, a menos que se estipule en los convenios con las organizaciones campesinas, los entes fiscalizadores que regularmente intervienen sobre el ejercicio de los recursos públicos, tales como la Secretaría de la Función Pública, directamente o a través de los Órganos Internos de Control; la Auditoría Superior de la Federación, o los auditores externos, no tienen competencia para auditar el proceso de promoción social desplegado por las organizaciones campesinas, dado que en ese proceso de promoción no existen recursos públicos involucrados. Se puede señalar que, en sentido estricto, las Reglas de Operación 2003 no incluyeron actividades de promoción social específicas. No obstante, cabe señalar que en la página de Internet del Programa se incluye entre las acciones desarrolladas, la siguiente: Difusión del Programa a través de diferentes foros con organizaciones campesinas, dándose a conocer la operación y criterios para obtener los apoyos. En el escenario de implantación del Programa antes comentado, donde se combinaban unas Reglas de Operación publicadas hasta septiembre, unos recursos II 75

16 públicos por erogar y la presión social de las organizaciones participantes en el Acuerdo Nacional para el Campo, el trabajo de promoción social fue eficazmente desplegado por las organizaciones sociales y campesinas, una vez capacitados por representantes de la SEDESOL. No obstante, como lo hace la SEDESOL en los otros programas sociales, resulta fundamental que la Unidad Administrativa Responsable del Programa, con la participación de las Delegaciones Federales de la SEDESOL, asuma el control del proceso de promoción social, de tal manera que se garantice el estricto cumplimiento de los objetivos del Programa de Atención a los Adultos Mayores. La labor de las organizaciones sociales y en algunos casos de las oficinas estatales de la SEDESOL, fue efectiva para conseguir que una enorme cantidad de personas presentaran su solicitud de incorporación al Programa. No obstante, el personal de las Delegaciones Estatales de la SEDESOL reporta como obstáculos importantes para promover el Programa los siguientes: la falta de recursos para atender la demanda, la falta de presupuesto para ejecutar acciones de promoción y control de la misma, falta de información proveniente de oficinas centrales para dar respuestas a los solicitantes, carencia de un canal de comunicación oportuno para actualizar la información que se genera en el programa e inequidad en los padrones que las organizaciones campesinas presentan. SOLICITUD DE APOYOS Las Reglas de Operación 2003 en su apartado Operación, señalan que: Para acceder a los apoyos, los beneficiarios que reúnan los requisitos mencionados en el punto relativo a los Criterios de Elegibilidad, serán previamente identificados por sus condiciones de pobreza y marginación por promotores que realizarán un sondeo en el que se conozcan las necesidades más urgentes de la población II 76

17 objetivo. Las Delegaciones Federales de la SEDESOL serán las responsables de promover el establecimiento e instalación de puntos estratégicos para captar la demanda que podrá ser presentada por la población objetivo y las organizaciones campesinas, con ella se realizará un sondeo en donde se determinen las necesidades de la población objetivo que servirá de insumo para elaborar el padrón de beneficiarios. En realidad no se realizó formalmente el sondeo que mencionan las Reglas de Operación, debido a las condiciones sui generis bajo las cuales fue conducido el proceso de promoción social, comentado en el punto anterior. Por otra parte, las Delegaciones Federales de la SEDESOL en algunos casos actuaron como receptoras de solicitudes de apoyo, para su posterior captura en las oficinas de la Ciudad de México. El grueso de las solicitudes de apoyo recibidas fueron entregadas por organizaciones campesinas, entre las que destacan la Confederación Nacional Campesina, la Unión Campesina Democrática, la Central Campesina Cardenista y la Coordinadora Nacional Plan de Ayala. Se cuenta con el padrón de solicitantes de apoyo, el cual se presenta como Anexo 5, en donde están listadas las organizaciones, las entidades federativas de origen y el número de solicitudes presentadas. Con el propósito de ordenar el proceso relativo a las solicitudes de apoyo, el 11 de noviembre de 2003 la SEDESOL publicó en el Diario Oficial de la Federación el II 77

18 instructivo y formato de la Solicitud de Inscripción al Programa de Atención a los Adultos Mayores. La Solicitud de Inscripción contempla los elementos relevantes establecidos en las Reglas de Operación En primer lugar, la leyenda marcada por el Presupuesto de Egresos de la Federación, en donde se señala: Este Programa es de carácter público, no es patrocinado ni promovido por partido político alguno y sus recursos provienen de los impuestos que pagan todos los contribuyentes. Está prohibido el uso de este programa con fines electorales, de lucro y tros distintos a los establecidos. Quién haga uso indebido de los recursos de este programa deberá ser denunciado y sancionado de acuerdo con la ley aplicable y ante la autoridad competente. En segundo, los datos de domicilio del solicitante, que permiten detectar si se cumple con el requisito Vivir en las localidades rurales de muy alta y alta marginación. En tercero, se le pregunta al solicitante si acepta participar en un sondeo, tal y como lo establece el punto de las Reglas de Operación De igual manera, el solicitante manifiesta, bajo protesta de decir verdad, que no está afiliado a ningún programa federal, estatal o municipal de ayuda económica, ni de ninguna otra índole, cualquiera que sea su denominación, para personas de la tercera edad. Sin duda, la elaboración del formato de Solicitud de Inscripción al Programa contribuye al ordenamiento del proceso. No obstante, habiéndose publicado 46 días después del inicio formal del Programa, considerado éste en la fecha de publicación de las Reglas de Operación 2003, probablemente fueron numerosas las solicitudes de inscripción que se presentaron en formato libre, dificultando el trabajo de sistematización y análisis por parte de los operadores. II 78

19 De conformidad con el punto 5.2. Población objetivo, serán sujetos de atención adultos mayores de 60 años, que vivan en localidades rurales de alta y muy alta marginación. Adicionalmente, que estas personas se encuentren en el umbral de pobreza alimentaria, definida como aquella en la que los ingresos por persona en los hogares son insuficientes para cubrir las necesidades básicas de alimentación correspondientes los establecidos en la canasta alimentaria de INEGI-CEPAL. Sin embargo, en la Solicitud de Inscripción no se incluyó ninguna información que permita al analista de la misma establecer si el solicitante se encuentra en situación de pobreza alimentaria, del tipo de reactivos incluidos en encuestas de ingresogasto. Solamente en el apartado de Criterios de Valoración que llena la propia dependencia, se indica el status de pobreza alimentaria. Este asunto quedará resuelto cuando inicie la aplicación de las Reglas de Operación 2004 en el ejercicio del presente año, pues las entrevistas que se realizarán a todos los posibles beneficiarios brindarán elementos suficientes para revelar la condición de pobreza alimentaria. Por la premura con que fue realizado el análisis de la enorme cantidad de solicitudes de incorporación al Programa, servidores públicos entrevistados comentaron que se realizó un primer filtro alrededor de la pertenencia o no de las localidades a aquellas que CONAPO ha establecido como rurales de alta y muy alta marginalidad. En algunos casos el filtro no se aplicó a la solicitud individual, sino al paquete que había entregado la organización promovente y que en la carátula se indicaba el nombre de la localidad. Posteriormente, la limitación de recursos presupuestales conllevó a la no incorporación al Padrón de Beneficiarios 2003, pese a que los solicitantes cumplían los requisitos de elegibilidad. Estos casos fueron considerados, en su oportunidad, en el ejercicio fiscal II 79

20 Se interrogó a los servidores públicos de las delegaciones estatales de la SEDESOL cómo le hacen para informar a los adultos mayores seleccionados como beneficiarios y a aquéllos que fueron rechazados. Al respecto, utilizan dos grandes mecanismos. Por una parte, a través de terceras personas, como comisarios o agentes ejidales, autoridades comunitarias o personal del ayuntamiento. Por otra, fijan en paredes las listas de beneficiarios, tanto en edificios de los ayuntamientos como en locales de TELECOMM, además de otros lugares públicos. Debido a la activa participación de las organizaciones en la apertura del Programa de Atención a los Adultos Mayores, es probable que se haya presentado un sesgo hacia las localidades en donde tradicionalmente han operado dichas organizaciones. Es decir, del universo total de localidades que tienen menos de 2,500 habitantes y están clasificadas como de alta y muy alta marginalidad, podrían conformarse dos subconjuntos: por un lado, aquellas localidades en donde las organizaciones cuentan con penetración y arraigo; por otro, localidades que cumplen los requisitos del Programa aunque sus habitantes no están adscritos a organizaciones con presencia activa en el Acuerdo Nacional para el Campo. La SEDESOL debería, en todo caso, mostrar una activa promoción en regiones y localidades con baja o nula presencia de este tipo de organizaciones, de tal manera que se atendiera, en igualdad de circunstancias, a la población objetivo, sin que resultara un factor de peso para recibir los beneficios del Programa la participación en organizaciones campesinas. Por supuesto, las Reglas de Operación no contemplan como requisito la pertenencia a organización alguna, en concordancia con el principio de CONTIGO relativo a la Transparencia y el combate a la utilización clientelar de los programas sociales. II 80

21 Las Reglas de Operación 2004 intentan resolver algunos de los problemas arriba comentados. En el punto señalan que la integración del Padrón de Beneficiarios pasa por un levantamiento de información en tres etapas: o o o PRIMERA ETAPA. Beneficiarios del Programa de 2003, así como adultos mayores comprendidos en las localidades y municipios donde se otorgaron los beneficios. SEGUNDA ETAPA. A los solicitantes del 2003 que por falta de recursos no resultaron beneficiados, así como sus localidades y municipios de procedencia. TERCERA ETAPA. A los adultos mayores que, satisfechos los requisitos establecidos en las Reglas, no estén comprendidos en las dos etapas anteriores. De aplicarse el orden de las etapas antes señalado, los beneficiarios del Programa de 2003 volverán a ser considerados en el ejercicio De persistir cada año esta circunstancia, y en caso de que los recursos fiscales aplicados al Programa no se vean incrementados, difícilmente podrán acceder a los beneficios aquellos integrantes de la población objetivo que no pudieron, por falta de promoción, de recursos fiscales o cualquier otra circunstancia, ser considerados en el Padrón de Beneficiarios desde el primer año de ejercicio. El procedimiento de las tres etapas contiene un problema operativo que eleva considerablemente los costos y el tiempo de ejecución de los tres niveles de las entrevistas, al no considerar el componente territorial. Es decir, que si en una localidad determinada, llámese Los Recodos, habitan tres personas beneficiarias del Programa, en una primera etapa solamente serán entrevistados esos tres adultos mayores. Supóngase que otras cinco personas caben en la categoría de la segunda II 81

22 etapa, es decir, que presentaron solicitud, reunieron los requisitos y no fueron apoyados debido a la restricción presupuestal. En este caso, un entrevistador de la SEDESOL deberá regresar a Los Recodos. Por último, supóngase que existen otros adultos mayores que no se encuentran en los dos casos anteriores. Así, la SEDESOL deberá enviar a su entrevistador nuevamente a esta localidad. Por tanto, se sugiere revisar el procedimiento de las etapas para que la SEDESOL aplique entrevistas a todos los adultos mayores de una localidad, y se determine por regiones el universo potencial de beneficiarios. Durante el ejercicio 2003 fueron atendidos 211,703 beneficiarios, habiendo aumentado esa cantidad a 241,889 personas en el año El número de personas que aparecen en ambos padrones de beneficiarios es de 174,125 personas, lo que implica que el 82 por ciento del padrón de 2003 fue incorporado nuevamente al año siguiente. En el 2003 se presentó un problema mayúsculo frente a la avalancha de solicitudes. Los recursos fiscales determinaron el límite al tamaño del Padrón de Beneficiarios Por tanto, la decisión acerca de los solicitantes que no serían atendidos por insuficiencia presupuestal no fue tomada exclusivamente por la SEDESOL sino que, de acuerdo a las entrevistas a diversos servidores públicos, en varios casos intervinieron las organizaciones. Cabe señalar que las localidades de alta y muy alta marginalidad se determinan a partir de la información del Censo de Población 2000 y la información de CONAPO. II 82

23 Sin embargo, es probable que surjan localidades en fecha posterior al levantamiento censal que deben ser consideradas en la cobertura del Programa. Este aspecto fue debidamente considerado en las Reglas de Operación 2004, específicamente en el punto que a la letra indica: En caso de que alguna localidad no haya sido incorporada al Programa y se considere que ésta cumple con los criterios para ello, la comunidad, una organización campesina o de la sociedad civil, podrán solicitar a la SEDESOL, mediante escrito libre entregado a la Delegación Federal en el Estado, que se analice y dictamine su posible incorporación al Programa. En estos casos la SEDESOL, dentro de los 60 días siguientes a la presentación de la solicitud, instalará un Comité Estatal de incorporación de localidades, integrado por el delegado federal de la SEDESOL, dos representantes de las organizaciones del campo o de la sociedad civil, si éstas fueran las solicitantes, un representante del Ayuntamiento donde se encuentra la localidad a incorporar y un representante de la Unidad de Microrregiones de la SEDESOL, para estudiar y emitir una opinión sobre las solicitudes de incorporación tomando como base las Reglas de Operación del Programa. Resulta importante señalar que la SEDESOL diseñó el Proceso Operativo Septiembre 2003, en donde, de manera general, se mencionan dos actividades relativas al proceso de solicitud de apoyos. La primera de ellas, denominada Preparación de paquetes de captura, tiene la siguiente descripción: Se reciben las solicitudes de la población objetivo, y se preparan como paquete de captura, despreciando aquellas localidades mayores a 2,500 hab., según catálogo de INEGI y aquellas que no sean de alta y muy alta marginación según catálogo de CONAPO Esta actividad tiene como área responsable a la Dirección de Inspección y Comprobación. II 83

24 La segunda actividad, llamada Captura, consiste en lo siguiente: Se crea una base de datos, capturando la información de cada uno de los solicitantes, con sus datos personales como: nombre, fecha de nacimiento, sexo, localidad etc., así como los nombres de los promotores. El área responsable también es la Dirección de Inspección y Comprobación. De acuerdo a los reportes entregados por los servidores públicos de la SEDESOL, la base de datos de los solicitantes no pudo ser integrada de acuerdo a la descripción del Proceso Operativo. A nivel de información sistematizada, como antes fue señalado, se cuenta con un listado de organizaciones y el número de solicitudes presentadas, considerando además la entidad federativa de los solicitantes. Los documentos que debieron haber sido solicitados a los posibles beneficiarios del Programa, de acuerdo al punto Elegibilidad (requisitos) de las Reglas de Operación 2003, son los siguientes: i) documento oficial que certifique que el solicitante cuenta con 60 años o más; ii) comprobante de domicilio que acredite que el solicitante habita en una localidad rural de alta o muy alta marginación; iii) carta en donde señale, bajo protesta de decir verdad, que no recibe apoyos similares de cualquier instancia de gobierno. II 84

25 En el formato de Solicitud de Inscripción publicado el 11 de noviembre de 2003, se incluye un apartado específico de documentos comprobatorios, que se apega a lo dispuesto por las Reglas de Operación En los hechos, y frente a las miles de solicitudes que presentaban las organizaciones, el primer filtro que se aplicó fue el relativo a la localidad rural de alta y muy alta marginación. Este requisito se revisaba por grupos de solicitantes, a través del análisis de la información resumida en el oficio o escrito mediante el cual la organización entregaba su paquete de solicitudes. Para todas aquellas solicitudes que cumplían el requisito de localidad rural de alta y muy alta marginación, se procedía a la captura de cada una de las solicitudes incluidas en el paquete presentado por la organización. En este punto del proceso, el capturista revisaba el cumplimento de los otros requisitos establecidos en las Reglas de Operación Cabe recordar que en numerosos casos el capturista no contó con el formato de Solicitud de Inscripción, sino que debió apoyarse en un formato libre, lo que seguramente significó un riesgo latente de incorporar al Padrón de Beneficiarios personas que no hubieran cumplido todos y cada uno de los requisitos. Esto se derivó de los tiempos de aplicación del Programa, el cual arrancó actividades el 25 de septiembre, en tanto que el formato fue publicado en el Diario Oficial de la Federación hasta el 11 de noviembre de II 85

26 SELECCIÓN DE BENEFICIARIOS De conformidad con los términos contratados, en este apartado se analizan diversos elementos de la operación del proceso Selección de Beneficiarios del Programa de Atención a los Adultos Mayores, dividido en dos secciones. En primer lugar, las condiciones específicas del período que va de septiembre de 2003, cuando fueron publicadas las Reglas de Operación 2003, hasta diciembre de ese año. En segundo lugar, el avance del Programa de enero a diciembre del EJERCICIO 2003 En los criterios de selección considerados en las Reglas de Operación 2003, se consideran tres aspectos: Elegibilidad, Restricciones y Transparencia. El criterio general que se establece para seleccionar a los solicitantes de apoyos que serán registrados en el Padrón de Beneficiarios, señala que los candidatos deberán haber sido dictaminados y validados como población objetivo por la SEDESOL. Expresamente se señala que en este proceso de análisis se pongan de manifiesto sus condiciones de pobreza alimentaria. Justamente la pobreza alimentaria es el requisito que resultó más complicado de instrumentar operativamente en esta primera ejecución del Programa de Atención a los Adultos Mayores. Cabe señalar que las mismas Reglas de Operación 2003 no son lo suficientemente claras respecto a este aspecto de la pobreza alimentaria. II 86

27 Sin embargo, al tratarse de un universo de localidades consideradas por CONAPO como de alta y muy alta marginalidad, resulta plausible la hipótesis de que los adultos mayores que habitan en esas localidades sufran de pobreza alimentaria. En el documento denominado Medición de la pobreza: variantes metodológicas y estimación preliminar, elaborado por el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, se adopta como criterio metodológico el de Línea de Pobreza. Así, en nivel de pobreza alimentaria se clasifican todos aquellos hogares que no tienen ingreso suficiente para adquirir la canasta alimentaria, por ello la primera línea de pobreza (LP¹) la constituye el valor de la canasta alimentaria. (p. 66) Los cálculos realizados por los especialistas del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, determinaron que la canasta alimentaria tenía un costo de pesos mensuales por persona en el medio rural, en agosto de Si se aplica el Índice Nacional de Precios al Consumidor, específicamente para Alimentos, Bebidas y Tabaco, con objeto de actualizar a pesos corrientes el costo de la canasta alimentaria, se tiene que en septiembre de 2003 ascendió a pesos mensuales por persona, en tanto que en igual mes de 2004 la canasta alimentaria tenía un costo de pesos. Así, la selección de los posibles beneficiarios al PAAM en el 2003 debía cumplir, entre otros requisitos, que los adultos mayores tuvieran un ingreso mensual menor a pesos, o bien de 6, pesos anuales. Al año siguiente, los adultos mayores beneficiarios del Programa debieron haber tenido ingresos mensuales inferiores a pesos, o de 7, pesos anuales. II 87

28 De cualquier manera, las Reglas de Operación 2004 significan un avance metodológico relevante con relación a las Reglas del año anterior, al considerar la encuesta directa a los posibles beneficiarios como el camino para sustentar en campo la situación de pobreza alimentaria. Adicionalmente, se determina un apoyo para capacitación nutricional hasta por un 5% del monto total de recursos destinados al Apoyo Alimentario a Adultos Mayores. La Unidad Administrativa de la SEDESOL responsable de la operación del Programa, elaboró el siguiente proceso operativo por lo que se refiere la Selección de Beneficiarios: II 88

29 ACTIVIDAD Preparación de paquetes para Validación Decisión Revisión y control de paquetes para validación DESCRIPCIÓN ÁREA RESPONSABLE Se revisa base de datos con una serie de filtros para determinar la elegibilidad de los beneficiarios apegándose a la normatividad de DIRECCIÓN DE ANÁLISIS Reglas de Operación, tomando en cuenta la DE PROCESOS integración de los expedientes y su ordenamiento por Estado, Municipio, Localidad y Promotor. Si en la información capturada se encuentra algún error, se revisa nuevamente la base de DIRECCIÓN DE datos y la información documental, si existiese INSPECCIÓN Y un solicitante fuera de los parámetros de norma COMPROBACIÓN / se exceptúa su ingreso al paquete para la DIRECCIÓN DE ANÁLISIS validación ( se remite a la actividad 1), si el DE PROCESOS paquete que se capturó no tiene errores se continua con el proceso La información se prepara en paquetes, los cuales comprenden: base de datos, listado de lo DIRECCIÓN DE revisado en orden de estado, municipio y INSPECCIÓN Y localidad y los expedientes, asignándole número COMPROBACIÓN Y único a cada solicitante. Estos paquetes se DIRECCIÓN DE ANÁLISIS envían a la Dirección de Validación y DE PROCESOS Autorización Proceso de Importación y Exportación de Paquetes Proceso de validación Autorización de Beneficios Por medio de procesos informáticos se envían las bases de datos, para realizar los procesos de validación y análisis normativo. Se revisan los expedientes de cada uno de los solicitantes elegibles que cumplan con la normatividad, realizando el proceso de validación para la emisión del análisis normativo y sus anexos de la elegibilidad de los beneficiarios por estado, municipio, localidad y promotor. Se realizan los oficios de notificación de autorización a los beneficiarios en base a la información generada en el análisis normativo, mismos que se giran a los promotores que gestionaron las solicitudes, para que por su conducto los beneficiarios sean enterados de sus apoyos. DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN Y AUTORIZACIÓN DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN Y AUTORIZACIÓN DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN Y AUTORIZACIÓN Actualización de la Base de Datos Se actualiza el status de los datos de la base. DIRECCIÓN DE ANÁLISIS DE PROCESOS En la actividad relativa a la Preparación de Paquetes para Validación, conviene precisar que la revisión no se refiere a una base de datos en donde estén II 89

30 contemplados todos los solicitantes, sino solamente aquellos que pasaron el filtro de localidad rural de alta y muy alta marginación. Por lo demás, el proceso aplicado por los operadores del Programa se apega a los lineamientos que en esta materia señalan las Reglas de Operación Se cuenta con un Padrón de Beneficiarios del ejercicio 2003 que considera 211,703 Adultos Mayores. Para cada uno de ellos la base de datos contiene nombre, apellido paterno, apellido materno, fecha de nacimiento; entidad, municipio, localidad; organización o área que los apoyó en la tramitación de la solicitud. Aunque la base de datos tiene un alto nivel de confiabilidad, en versiones sucesivas es necesario establecer filtros de control. Por ejemplo, de inmediato se detectan errores en la captura de las fechas de nacimiento, pues en el campo de año de nacimiento existen casos en donde el menor año es el 193. En orden ascendente el registro 36 tiene el año De entrada, estos 36 casos tienen inconsistencias en la captura del año de nacimiento. Frente a la magnitud del reto de captura de más de 200 mil registros, y el tiempo que se tuvo para realizarla, se trata de un problema menor, que además tiene fácil solución. Por supuesto, no implica necesariamente el incumplimiento en los requisitos establecidos por las Reglas de Operación. II 90

31 La recomendación a los operadores de la SEDESOL, es que debe ser la propia Secretaría, desde oficinas de la Ciudad de México o las Delegaciones Estatales, la responsable de informar a los solicitantes que han sido seleccionados para recibir los beneficios del Programa, ya que esto desvirtúa los intentos que puedan realizar grupos, organizaciones o partidos de atribuirse el Programa. BENEFICIARIOS POR ORGANIZACIÓN Se cuenta con un registro de 89 organizaciones o representaciones de beneficiarios del Programa apoyo. El cuadro que contiene el número de beneficiarios que cada organización ayudó a tramitar, se presenta como Anexo 6. Entre las genéricamente llamadas organizaciones, el universo es variado. Destacan las organizaciones campesinas, ya que son el origen del Acuerdo Nacional para el Campo. También participan organizaciones sociales y ayuntamientos. En el listado se consideran algunas de las Delegaciones Federales de la SEDESOL que canalizaron la tramitación de solicitudes de incorporación al Programa. II 91

32 PRIMERAS 10 ORGANIZACIONES PROMOVENTES SOLICITANTES CONFEDERACION NACIONAL CAMPESINA 34,474 UCD (UNION CAMPESINA DEMOCRATICA) 27,190 CENTRAL CAMPESINA CARDENISTA 14,441 DELEGACION SEDESOL EN VERACRUZ 11,145 COORDINADORA NACIONAL PLAN DE AYALA 10,816 CIOAC (CENTRO INDEPENDIENTE DE OBREROS AGRICOLAS Y 10,325 CAMPESINOS DELEGACION SEDESOL EN HIDALGO 10,083 DELEGACION SEDESOL EN TABASCO 8,520 CODUC COALICION DE ORGANIZACIONES DEMOCRATICAS 8,026 URBANAS Y CAMPESINAS CONSUCC (CONSEJO NACIONAL DE SOCIEDADES Y 7,386 UNIDADES DE CAMPESINOS Y COLONOS) TOTAL DE LAS PRIMERAS ,406 FUENTE: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL. Cuadro en Excel denominado Solicitantes de Incorporación al Programa. Las primeras 10 organizaciones promoventes, al ordenarlas de manera descendente por el número de solicitantes, tuvieron capacidad de incorporar al Programa 142,406 adultos mayores, lo que implica el 67.3% del Padrón de Beneficiarios Si se amplía la selección a las primeras 20 organizaciones promoventes, ese porcentaje se eleva al 84.7%. Así, las restantes 69 organizaciones pudieron incorporar 32,297 adultos mayores al Programa. BENEFICIARIOS POR ENTIDAD El cuadro siguiente muestra el número de beneficiarios del Programa de Atención a los Adultos Mayores por entidad federativa, ordenados de mayor a menor. Así, Veracruz fue la entidad federativa que recibió el mayor número de apoyos, para 30,487 adultos mayores, en tanto que Aguascalientes solamente recibió 13 apoyos. II 92

33 Fueron consideradas 29 entidades de la República Mexicana, y no se encuentran en la lista el Distrito Federal y los estados de Baja California y Baja California Sur. ENTIDAD BENEFICIARIOS TOTAL 211,703 VERACRUZ 30,487 GUANAJUATO 27,075 OAXACA 21,390 CHIAPAS 19,491 GUERRERO 18,120 HIDALGO 17,793 PUEBLA 12,788 MEXICO 11,775 TABASCO 10,341 SAN LUIS POTOSI 8,575 MORELOS 6,433 SINALOA 4,373 SONORA 3,678 NAYARIT 3,564 TAMAULIPAS 3,019 ZACATECAS 2,577 DURANGO 2,134 COAHUILA 1,294 MICHOACAN 1,090 YUCATAN 1,007 TLAXCALA 967 CHIHUAHUA 876 JALISCO 746 QUINTANA ROO 621 CAMPECHE 576 QUERETARO 440 NUEVO LEON 309 COLIMA 151 AGUASCALIENTES 13 FUENTE: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL. Cuadro en ACCESS denominado PADRONPAAM2003. Las primeras cinco entidades, es decir, Veracruz, Guanajuato, Oaxaca, Chiapas y Guerrero, reciben el 55% de los apoyos, con un total de 116,563 beneficiarios. II 93

34 BENEFICIARIOS POR GÉNERO Como se aprecia en el siguiente cuadro, los adultos mayores registrados en el Padrón de Beneficiarios 2003 son mayoritariamente hombres, pues representan el 53.6% del total. De esta manera, el Índice de Atención al Género, que mide el número de mujeres beneficiadas con respecto al número de beneficiarios total, fue de 46.4% a nivel nacional. El Estado de México es la entidad federativa en donde las mujeres reciben el mayor porcentaje de apoyos, con el 53.7%, mientras que en Nuevo León se trata de 58 mujeres de un total de 309 beneficiarios atendidos, con un índice menor de 18.8 por ciento. II 94