Derecho Ambiental Internacional. Régimen jurídico internacional del cambio climático. Osvaldo Urrutia S. - Derecho Ambiental Internacional

Transcripción

1 Derecho Ambiental Internacional Régimen jurídico internacional del cambio climático Osvaldo Urrutia S. - Derecho Ambiental Internacional

2 I. El problema Desafío ambiental más importante de nuestro tiempo y sin duda del sistema de las NU: político, económico y jurídico. Caso más representativo de muchos temas de fondo del derecho internacional y ambiental: responsabilidad y equidad generacional, precaución, daño transfroterizo y global governance. Sus consecuencias pueden afectar a prácticamente todos los ámbitos de la vida humana: salud, seguridad alimentaria, medioambiente global, acceso a fuentes de energía, agua, biodiversidad.

3 I. El problema (2) En qué consiste: cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables (CMNUCC, art. 1). De dónde proviene: evidencia indica que el aumento de emisiones de GEI de origen antropogénico -desde inicios de la revolución industrial- ha acentuado el llamado efecto invernadero, produciendo un aumento promedio de la temperatura del planeta y alterando el clima global.

4

5

6 I. El problema (3) La ciencia del CC es fundamental: el consenso actual es en gran parte gracias a ella. Un poco de historia: desde 1827 hasta la creación del IPCC (OMM y PNUMA) en Sus reportes han sido esenciales. Según IPCC en 2007: El calentamiento del sistema climático es inequívoco ; "La mayoría del aumento observado en la temperatura global es debido muy probablemente (>90%) al incremento observado en las concentraciones de gases de efecto invernadero de origen antropogénico. Ver último informe del IPCC ( informe de síntesis informe para responsables de políticas públicas :

7 Derecho Ambiental Internacional II. Hacia una regulación internacional La regulación de problemas internacionales ambientales: los Tratados Ambientales multilaterales (TAM - Multilateral Environmental Agreements MEA). Características. En el caso del cambio climático: primeros pasos a fines de los 70 e importancia del momentum post Protocolo de Montreal, que contribuyó a creación del IPCC. De ahí a la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro de 1992: compleja negociación; participación global.

8 Cómo se estructura el régimen del cambio climático? 1. Convención Marco de las UN sobre el Cambio Climático de 1992 (UNFCCC, 1994). 2. Protocolo de Kyoto de 1997 (tercera COP) (2005). 3. Decisiones de las COP/MOP (CP) con posterioridad a ambos tratados, y mecanismos de soft law. 4. Acciones y normativa de implementación por las partes.

9 III. Régimen: Convención Marco Gestación y contexto. Principales obligaciones recaen en los países desarrollados individualizados en el ANEXO I: (a) No es revertir emisiones sino estabilizarlas a un nivel que evite interferencias antropogénicas peligrosas con el sistema climático; (b) inventariar emisiones; (c) países Anexo II, aportar económicamente. Principios, institucionalidad. Enfoque en dos grandes tareas : mitigación y adaptación. PERO, no hay reducciones específicas. Art. 4.2 letra b).

10 III. Régimen: Convención Marco Las características y méritos de la Convención: como todo tratado marco, es el documento que funda el régimen. Conceptos y definiciones. Objetivo general. Principios. Institucionalidad. Acuerdos básicos y respecto de los cuales se pudo lograr consenso.

11 II. Régimen: Protocolo de Kioto Contexto. Distinción entre países industrializados y economías en transición y los demás: Anexo I/Anexo B. La obligación : las Partes Anexo I adquieren una obligación cuantificable país por país de reducción de emisiones, con plazo: obligación de no exceder sus cantidades asignadas (fijadas en el Anexo B del Protocolo). Otras obligaciones, artículos 10 y 11. Importancia de las COPs: poner en marcha el régimen. Acuerdos de Buenos Aires, Bonn y Marrakech (2001, 2005). Dificultades para su entrada en vigencia. El doble gatillo.

12 1. Contenido de la obligación La obligación de reducir emisiones para el (primer) periodo de compromiso es de, en promedio, 5,2% por debajo de niveles de 1990, salvo algunas excepciones que lo tiene en un año distinto. Cada país tiene propio target asignado. Se expresa en porcentaje de su año base (por regla general 1990). Ejemplos. Importancia de la noción de carbono equivalente: CO2 tiene GWP de 1; metano de 21; NO2 de 310; HFC, de entre 140 y , y SF6 de

13 2. Cómo cumplen las Partes Anexo I? Reducciones en los países obligados se hacen de acuerdo con las circunstancias de cada parte, ayudadas por los mecanismos flexibles. Noción económica detrás de los MF: desde Pigou hasta los sulfuros en EE.UU. En síntesis: la idea es poner un precio a emitir carbono. Cuáles son los MF de Kioto: 1. Comercio de Emisiones 2. Implementación Conjunta 3. Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL)

14 3. Los mecanismos flexibles. Enfoque en instrumentos económicamente eficientes: sistema de Comercio de Derechos de Emisiones (ETS), Implementación Conjunta, y Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL). Son (se supone) suplementarios, y no un fin en si mismos. No solo reducción de emisiones pero también tener presente art. 3.3 del Protocolo: forestación realizada después de 1990 que implique remover GEI (sumideros o carbon sinks).

15 4. Instituciones en el marco del Protocolo: En general, sigue misma estructura de la CMNUCC (por ejemplo artículo 13.5). Importancia de la COP/MOP (o CMP), artículo 13. Amplias facultades. Secretaría: misma que en la CMNUCC. Órgano de Asesoramiento Científico y de Órgano de Asesoramiento de Ejecución: los de la CMNUCC actúan como tales en el Protocolo. Son las decisiones de las COP/MOP obligatorias?

16 5. Evolución desde la entrada en vigencia del Protocolo: Tomó tiempo: complejo mecanismo de doble gatillo (artículo 25 PK) y la indefinición del texto en muchas áreas esenciales requerían acuerdos de las Partes en el seno de la COP. Evolución: desde la COP 4 hasta Marrakech COP 7, y de ahí a Montreal Los Acuerdos de Marrakech permitieron el consenso general y definiciones en los temas más relevantes: 1. Límites a las actividades de uso de la tierra y bosques, tanto en definiciones como en cantidades que se pueden hacer valer (de ahí que programa REDD se celebre tanto). 2. MF: en la práctica, muy poco de suplementarios. 3. Institucionalidad para el cumplimiento.

17 6. Régimen: Discusión actual. Los acuerdos de Marrakech son aprobados en la COP 11 de Montreal en Sólo recién se hace realmente operativo el Protocolo. Art. 3.9 PK: obligación de las Partes de revisar obligaciones de reducción con al menos 7 años de anticipación a la fecha en que expira el primer periodo de compromiso (2012). Kyoto expira el Acciones comienzan con el Plan de Acción y la Hoja de Ruta de Bali (2007). Fracaso o punto a favor? Trabajo se desarrolla en dos grupos paralelos pero estrechamente relacionados: AWG-KP y AWG-LCA. Desde Bali a Copenhague: incertidumbre. Bloques diversos, poca claridad en metas.

18 7. El Acuerdo de Copenhague y la COP 16 de Cancún. Finalmente, diciembre de 2009: COP 15. Confusa forma de llegar a acuerdo. El Acuerdo de Copenhague no es una decisión de la COP. Simplemente toma nota. Lo bueno: incipiente quiebre del punto muerto entre países industrializados y economías en desarrollo. Lo malo: consenso muy frágil, no vinculante (lejos de eso en realidad), poca claridad y mucha, pero mucha necesidad de implementación. Mala señal para los mercados de carbono. Expectativas de la COP 15 no fueron satisfechas. El Acuerdo de Copenhague no es lo que se esperaba. COP 16 de Cancún. Se vuelve optimismo, en cierta medida. Ver acuerdos de la COP 16.

19 Discusión deberá seguir abordando 4 puntos esenciales: mitigación y adaptación, financiamiento y transferencia de tecnología. Mitigación: límites de reducciones a países en desarrollo? límites voluntarios a países Anexo I? y EE.UU? mantener los MF? Transferencia de tecnología y financiamiento. Se ha avanzado en la iniciativa REDD: Reducción de Emisiones por Degradación y Deforestación de bosques. La idea es compensar no sólo por forestar sino por mantener.

20 IV. Enfoque crítico Es realmente lo que necesitamos? Reducciones son mínimas y no guardan consideración con la capacidad de carga de la atmósfera o las emisiones per capita. Responsabilidades comunes pero diferenciadas : pero entre países Anexo I? Problemas con hot air ruso, Australia, y otras cantidades asignadas. Países como Alemania, Rusia o el Reino Unido se vieron beneficiados por la elección de como año base. Emisiones seguirá aumentando pese a restricciones. Dificultades de fiscalización, problemas de implementación (en especial en el MDL). Malos incentivos protección de bosques y uso del suelo: sólo forestación y reforestación.

21 Enfoque crítico Es cierto que Kioto se pensó como un primer paso, y en tal sentido no debe ser subestimado. Pero en estos años la complejidad del tema se ha hecho más evidente: no hay una solución. El test de éxito no está en la Convención Marco sino en la evolución subsecuente del régimen. Precisamente, el régimen ha fallado en traspasar tecnología al tercer mundo y sus compromisos son claramente insuficientes. Por otro lado, es realista esperar más?

22 Reflexiones finales Deben sumarse los países en desarrollo? En qué grado de compromiso? Las emisiones per cápita siguen estando desproporcionadamente en los países desarrollados. El dilema: sin los países en desarrollo el régimen probablemente caerá. Pero es equitativo exigirlo? Y sin EE.UU.? No será que nuestro desarrollo (o la forma de vida) se volvió insostenible? En suma, es algo mas profundo y ahí la dificultad: sistemas sociales y económicos dependen del petróleo, y la noción de reducir GEI va contra fuerzas poderosas y profundas (el status quo). Es difícil porque en este tema es complejo alcanzar consenso en qué es lo indeseable. Premisa básica para avanzar en soluciones: descentralizar y prestar igual o más atención a la adaptación.

23

24 Curso de Derecho Ambiental Internacional