Juan Ignacio Gomar Sánchez Técnico de Administración General Secretaría General del Pleno del Ayuntamiento de Madrid

Transcripción

1 STC 226/2007, de 22 de octubre: vulneración por la Administración, y por resolución judicial, del derecho a la interdicción de la indefensión, como consecuencia de notificación defectuosa; diligencia administrativa exigible en materia notificatoria. Juan Ignacio Gomar Sánchez Técnico de Administración General Secretaría General del Pleno del Ayuntamiento de Madrid I. DOCTRINA DEL TRIBUNAL Se reitera en esta sentencia la conocida doctrina del alto Tribunal que indica que la falta de emplazamiento personal en un procedimiento sancionador tiene relevancia constitucional cuando concurren tres requisitos: primero, que el no emplazado tenga un derecho subjetivo o interés legítimo que pueda verse afectado por la resolución que se adopte; segundo, que el no emplazado haya padecido una situación de indefensión a pesar de haber mantenido una actitud diligente; y tercero, que el interesado pueda ser identificado a partir de los datos que obren en el expediente. Esta sentencia confirma además el criterio del Tribunal, ya manifestado en sentencias como la 54/2003, de que en la interpretación y valoración del tercer requisito antes apuntado también ha de tenerse en cuenta la diligencia con la que haya actuado la Administración Pública. II. ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES Si bien son numerosas las sentencias del Tribunal Constitucional que sostienen la citada doctrina, como la 18/1991, 120/1996, 7/1998, 3/1999, 14/1999, 276/2000 y 291/2000, son antecedentes mas próximos, y no solo por razones cronológicas, la 54/2003, 145/2004 y 157/2007. La sentencia 54/2003, que planteaba un supuesto muy parecido, ha sido igualmente objeto de comentario publicado por el IEF. III. SUPUESTO DE HECHO. El Ayuntamiento de Madrid siguió procedimiento sancionador por infracción de la normativa de tráfico vial urbano contra una empresa, a la que notificó el inicio del procedimiento en un domicilio que ya no era el suyo, pero que era el que aparecía en los registros de tráfico correspondientes al vehículo de su propiedad que había dado origen al inicio de las actuaciones. La empresa había cambiado su domicilio el 17 de diciembre de 2002 y lo había inscrito en el Registro Mercantil el 20 de enero de 2003, pero no lo había comunicado ni al Ayuntamiento ni a las autoridades de Tráfico. De esta forma, el 15 de enero de 2004, el Ayuntamiento intento una primera notificación en el domicilio que ya no era 1

2 tal, y que fue devuelta como ausente. Casualmente, por supuesto, el mismo día 15 de enero la empresa dirige un escrito al Ayuntamiento advirtiendo del cambio de domicilio. El 19 de enero el Ayuntamiento intenta de nuevo la notificación en el domicilio que ya no era tal, que es devuelta como desconocido, y acude al edicto. La sancionada recurre a los tribunales ordinarios que le dan la razón al Ayuntamiento por considerar que, con arreglo a lo establecido en el artículo 11 del Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, de procedimiento sancionador en materia de tráfico y la Ley de tráfico y circulación vial, artículo 78, el proceder administrativo fue correcto. Considerado en cambio por el Tribunal Constitucional que aquel modo de proceder no fue ajustado a derecho al no haber actuado diligentemente la administración, anula la sanción impuesta. IV. TIPO DE RECURSO. A través de esta sentencia se resuelve un recurso de amparo interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo que desestimó las alegaciones del recurrente y, por tanto, según el cauce del artículo 44 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, pero es sustanciado por éste según el cauce del articulo 43 de la misma ley, por considerar que se denuncian infracciones cometidas en el procedimiento administrativo sancionador por el Ayuntamiento que lo tramitó y, solo indirectamente, en la medida en que no las reparó, por la sentencia del Juzgado. El Ministerio Fiscal se adhirió a la petición de estimación del amparo. La consideración de tramitar por la vía del artículo 43 lo que empieza por la vía del 44 es frecuente en el Tribunal, que considera en casos como este que los vicios producidos lo son en el procedimiento administrativo y no en el judicial. No obstante, parece razonable afirmar que si esos vicios no fueron considerados tales por el juzgado de lo contencioso que examinó las actuaciones, la sentencia que este dictó colaboró de forma relevante en la lesión del derecho constitucional afectado al permitir la subsistencia jurídica del acto administrativo lesivo, máxime cuando de la lectura de lo afirmado por el Constitucional se deduce que para el alto Tribunal es muy evidente dicha lesión. V. FUNDAMENTOS JURÍDICOS. En primer lugar el Tribunal recuerda que a las sanciones administrativas les son aplicables las garantías procedimentales insitas en el artículo 24 de la Constitución. En segundo reitera su conocida doctrina sobre la relevancia de la falta de emplazamiento personal en la notificación del inicio de un procedimiento sancionador. Sin embargo, lo interesante de esta sentencia es de que modo se valora en ella la diligencia administrativa exigible, cuestión que es objeto de examen en un doble sentido: por una parte el Tribunal considera que el Ayuntamiento fue poco diligente al no acudir al Registro Mercantil para comprobar el domicilio, teniendo además 2

3 conocimiento del mismo por escrito de la interesada; por otra entiende que la empresa fue diligente pues comunicó dicho cambio el mismo día (casualmente por supuesto) en que se intentó la notificación de la incoación del procedimiento. Según se indica en el segundo párrafo del fundamento jurídico cuarto, a juicio del Tribunal, ningún dato existe en las actuaciones que permita afirmar que (la interesada) tuvo conocimiento del procedimiento sancionador antes de que hubiera concluido. Consiguientemente, concurren según el Tribunal y la fiscalía no solo el primero, sino el segundo y tercero de los requisitos jurisprudencialmente exigibles según la doctrina citada al principio de este comentario. El no emplazado habría padecido una situación de indefensión a pesar de haber mantenido una actitud diligente, diligencia puesta de manifiesto al notificar el cambio de domicilio el mismo día que se le intentó notificar el procedimiento; y el interesado podría ser identificado a partir de los datos que obrasen en el expediente, o que al menos deberían obrar en este, pues el cambio de domicilio que fue notificado a través del registro administrativo correspondiente el día 15 pudo haber sido tenido en cuenta, según el alto Tribunal, en la notificación que tuvo lugar el día 19. No aparece sin embargo fundamento jurídico alguno que se refiera a la interpretación que deba darse, en relación a este asunto, al artículo 78.1 de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, precepto legal que tuvo en cuenta el Ayuntamiento en su proceder y en base al cual el juzgado dio la razón al municipio. Este artículo considera que el domicilio a efecto de notificaciones sancionadoras en materia de tráfico es el que consta en el permiso de circulación del vehículo infractor. VI. COMENTARIO CRÍTICO No hay ningún dato en las actuaciones que permita afirmar que la interesada tuvo conocimiento del procedimiento sancionador antes de que hubiera concluido?. Según el párrafo d) del antecedente segundo de la sentencia, la empresa presentó su escrito de 15 de enero de 2004 a raíz de conocer que se habían producido algunas infracciones de tráfico, cometidas por personas que conducían vehículos propiedad de la recurrente y que las denuncias se habían intentado notificar infructuosamente en el anterior domicilio social de la empresa. Actuó con diligencia la sociedad afectada al notificar al Ayuntamiento el cambio de domicilio el mismo día que el Ayuntamiento le había intentado a su vez notificar el procedimiento?. Desde luego no cabe duda que quien actuó con diligencia fue el servicio jurídico de la empresa. Con su hábil maniobra de notificar el cambio de domicilio en el momento en que lo hizo aprovechó lo que cualquiera que conozca la mecánica notificatoria sabe, que del primer intento al segundo la notificación normalmente no vuelve al servicio administrativo que la tramita, sino que son los servicios de correos los que la retienen en su poder para reintentar la notificación unos días después. 3

4 Es cierto que parece que el Ayuntamiento pudo haber sido mas hábil e intentar la notificación mas tarde a la nueva residencia. Pero en lo que al caso concreto que nos ocupa hace referencia, no debe olvidarse que si alguien se limita a advertir que cambia de domicilio, sin especificar expediente alguno, el cambio no llega pues a ningún expediente, y por tanto puede el interesado ser identificado a partir de los datos que obren en el expediente? (tercer requisito de la doctrina constitucional examinada). Al igual que en otras sentencias como la 54/2003, el Constitucional reclama una diligencia administrativa de especial intensidad, que va mas allá de la exigida por la Ley, y no se detiene a considerar ciertos aspectos sobre la valoración de la diligencia de los emplazados que, cuando menos, exigirían probablemente un tratamiento mas minucioso. Así, en el caso de autos, que el mismo día 15 de enero de 2004, en que se devuelve una notificación como desconocido, y no antes desde el 17 de diciembre de 2002 (fecha en que se acordó el cambio de domicilio), ese desconocido presente un escrito ante el Ayuntamiento, advirtiendo de dicho cambio, resulta cuando menos sorprendente. Entrando además en el análisis jurídico de la fundamentación del Constitucional resultan llamativas varias circunstancias. El Tribunal, aun teniendo fácil examinar si la notificación del cambio de domicilio efectuado por la empresa el 15 de enero es anterior o posterior al intento notificador del Ayuntamiento (la hora de uno y otro han de constar en el acuse de recibo de correos y en la etiqueta o sello del registro) no dice nada. Si concurriera la probable circunstancia de que la advertencia del emplazado fuera posterior al primer intento notificador municipal acaso no seria muy reveladora tal cosa de la diligencia del emplazado?. Y, por otra parte, no sería mas riguroso limitarse a negar la eficacia del segundo intento notificador, exigido por la ley para validar el edicto, al ir dirigido el día 19 al domicilio que ya se había indicado el día 15 no era el correcto?. No debe olvidarse que el artículo 59.2 de la Ley 30/1992 exige con carácter previo al edicto ese segundo intento notificador, de modo que el Tribunal hubiera podido considerar válido a tenor del Real Decreto 320/1994 el primer intento, pero no el segundo, con lo que la validez del edicto hubiera quedado igualmente desvirtuada. VII. RELEVANCIA JURÍDICA Esta sentencia, siendo una mas de las que reiteran la conocida doctrina del Tribunal sobre la relevancia constitucional de los errores en materia de notificaciones, tiene trascendencia en el orden sustantivo y en el procesal. En el primero plantea dos cuestiones. La primera que no considera de relevancia ciertos aspectos fácticos del supuesto de hecho que desvirtúan la diligencia que se atribuye al emplazado y, en cambio, acentúa la especial exigencia de diligencia requerible de la Administración. La segunda que la previsión contenida en la Ley de Seguridad Vial a efectos de domicilios y notificaciones deviene intrascendente en supuestos como este. 4

5 Procesalmente a quien le puede extrañar que el Tribunal Constitucional este colapsado si se dedica a valorar si la Administración actuó o no con diligencia en cualquier pleito? Acaso lo que resulta sorprendente es que no lo este más porque las empresas quita multas podrán dedicarse a utilizar el amparo para que el Constitucional revise todas las notificaciones edictales, que son muchas, dirigidas a sus clientes, no vaya a ser que sus defendidos hayan comunicado a la Administración algún cambio de domicilio el mismo día, casualmente por supuesto, en que se les intento notificar en el que indica la ley. VII. BIBLIOGRAFÍA GARRO CASAS, A.: El debate sobre la reforma del recurso de amparo en España. Análisis de algunas de las propuestas a la luz de la Constitución, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 76, 2006; CARBALLEIRA RIVERA, T.: Gozan de derechos fundamentales las AAPP?, Revista de Administración Pública número 158, mayo-agosto de 2002; ANDRES PEREZ, M.: La notificación y publicación de los actos administrativos, Ed. Bosch,