Puede acelerar el programa de concesión de autopistas 4G de Colombia?

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1 Puede acelerar el programa de concesión de autopistas 4G de Colombia? Contactos analíticos: Julyana Yokota Sao Paulo José Coballasi Ciudad de México Candela Macchi Buenos Aires Livia Vilela Sao Paulo

2 Contenido 3 El programa de autopistas de peaje 4G en pocas palabras 4 Nuestro enfoque para evaluar la dificultad de construcción y diseño 6 Experiencia del concesionario y el contratista 7 Corto periodo de construcción presenta grandes riesgos 9 Asignación de riesgo Desde que el gobierno de Colombia desplegó un ambicioso plan de inversión en infraestructura, el programa de Cuarta Generación (4G) de Concesiones Viales en 2013, ha otorgado concesiones a 20 proyectos de un total de 40. Sin embargo, solo seis de ellas están actualmente en construcción con un avance de más de 10% al 31 de marzo de Además, solo unos cuantos proyectos lograron asegurar financiación con el fin de avanzar en la fase de construcción. El ritmo lento de implementación del programa 4G ha arrojado luz sobre las incertidumbres de la fase de construcción tras la finalización del otorgamiento de concesiones. S&P Global Ratings considera que el riesgo crediticio de los proyectos 4G se deriva actualmente de cuatro factores. Primero, la complejidad del diseño de la construcción, dada la difícil geografía de Colombia que requiere la creación de muchos puentes y túneles para los proyectos de infraestructura greenfield. Segundo, la concentración de concesionarios, debido al número elevado de estos que están involucrados simultáneamente en varios proyectos 4G, y al historial relativamente corto de los contratistas colombianos. Tercero, debido a la dificultad geográfica y a la fuerte temporada de lluvias en el país, el periodo relativamente corto para completar los proyectos cinco años podría ocasionar que muchos contratistas tengan dificultades para hacerlo a tiempo. Finalmente, la asignación de riesgo, que mediante el nuevo marco legal e institucional el gobierno pretendió aliviar la carga de los concesionarios, todavía debe disminuir los retrasos y sobrecostos relacionados con eventos impredecibles. Las reformas legales y el establecimiento del marco institucional incluida una agencia estatal para supervisar la implementación del programa 4G y el banco de desarrollo para proveer soluciones financieras- han creado condiciones favorables para el desarrollo de estos proyectos. Además, consideramos que para superar los cuatro obstáculos principales, es necesario hacerlo mediante riesgos claramente definidos, bajo la forma de estudios meticulosos e independientes de ingeniería y la clara asignación de riesgo de los contratos llave en mano así como el establecimiento de canales eficientes para abordar la oposición a los proyectos por parte de las comunidades locales. En tal escenario, consideramos que los participantes locales e internacionales proveerán mayores financiaciones a los proyectos 4G. Del financiamiento por US$4,600 billones ya cerrados para los proyectos 4G, menos de 40% provino de bancos internacionales y de los mercados de capitales, mientras que los bancos locales y los fondos de deuda de infraestructura proveyeron más de 50%, y 9% lo otorgó el banco de desarrollo de Colombia Financiera de Desarrollo Nacional (FDN). Consideramos que en cuanto se complete la construcción de estos proyectos, la fase de operaciones no debería ser difícil o constituir un riesgo mayor desde una perspectiva crediticia. En nuestra opinión, la operación de una autopista con peaje es relativamente simple y su capacidad de pagar la construcción estaría ligada al riesgo de volumen de tráfico, que se mitiga con la limitada competencia de otros medios de transporte en Colombia y con la inadecuada red de trasporte actual del país. 2

3 Resumen Esperamos que la fase de construcción limite la calidad crediticia de la mayoría de los proyectos bajo el programa 4G de Colombia, porque normalmente consideramos las operaciones de autopistas de peajes como una tarea. Los riesgos de la fase de construcción del plan 4G se derivan de las dificultades que presentan las tres cordilleras andinas de Colombia y la fuerte temporada de lluvias, de la elevada concentración de concesionarios contratistas locales, del tiempo relativamente corto para completar la construcción y de las deficiencias del mecanismo de asignación de riesgo para prevenir demoras y sobrecostos. Los riesgos claramente definidos y la identificación de la parte responsable de cada uno de ellos son factores clave para los proyectos, particularmente durante la construcción. Los proyectos bien diseñados y estructurados atraerán financiación, aun cuando los inversionistas de los mercados de capitales sean más reacios al riesgo de construcción, que usualmente está vinculado a la calidad crediticia del contratista y a su experiencia para entregar la construcción. El programa de autopistas de peaje 4G en pocas palabras El principal objetivo del programa es mejorar y expandir la red de trasporte del país, que actualmente actúa como un lastre para el desempeño económico. De acuerdo con el Informe de Competitividad Global del Foro Económico Mundial, la calidad de las autopistas de peaje de Colombia se ubica en la posición 120 entre 138 países. El programa de Cuarta Generación de Concesiones Viales (4G) consta de 40 proyectos que comprenderán 7,000 kilómetros (km) de vías de peaje, con un costo total de construcción en torno a COP47 billones. EL otorgamiento de las concesiones para los primeros 30 proyectos de iniciativa pública se dividió en tres olas: Primera Ola (10 proyectos), Segunda Ola (nueve proyectos), Tercera Ola (dos proyectos). El gobierno también otorgó concesiones para el desarrollo de nueve alianzas público privadas de iniciativa privada (APP-IO). Los detalles de cada proyecto se encuentran en la tabla de resumen al final de este reporte. Con el fin de impulsar el ritmo de un plan de inversión tan grande, el gobierno ha implementado los siguientes cambios institucionales: La creación de la Agencia Nacional Infraestructura (ANI), una agencia estatal descentralizada responsable de la estructuración y administración de las concesiones; El establecimiento de un banco de desarrollo, FDN, en asociación con la Corporación Financiera Internacional del Banco Mundial y el banco de desarrollo regional Corporación Andina de Fomento, con el fin de proveer financiación de largo plazo a los proyectos; La aprobación de la Ley 1508/2012, llamada la nueva Ley de las APP, para establecer el marco para las APP y para crear mayor rendición de cuentas entre los contratistas privados; La aprobación de la Ley 1682 de 2013, conocida como Ley de Infraestructura, para facilitar el ritmo de construcción mediante la aceleración de adquisición de tierras, reubicación de servicios públicos y procesos de licenciamiento medioambiental; La promulgación de otras leyes como la de los contratos de estabilidad jurídica, tratados de protección de inversiones (ratificado como el tratado Reino Unido-Colombia), y los acuerdos de doble tributación con países de la Unión Europea (lo cual motivó que varias firmas españolas de construcción e ingeniería licitaran en las concesiones 4G) para atraer inversionistas institucionales al programa 4G; 3

4 Los proyectos que formaban parte del otorgamiento de concesiones de tercera ola desarrollados como iniciativas públicas (Olas 1, 2 y 3) se benefician de respaldo financiero bajo la forma de una línea de liquidez multipropósito de la FDN desde el inicio de la construcción y un tope a los sobrecostos relacionados con la obtención de licencias ambientales, compras de terrenos y reubicación de servicios públicos, en 144% del presupuesto contractual, que la ANI cubre durante la construcción. En nuestra opinión, estas dos características mitigarán la carga financiera derivada de los sobrecostos potenciales de construcción. Finalmente, en cuanto se complete la construcción, estos proyectos recibirán pagos de disponibilidad fija y operarán bajo mecanismos alineados con el tráfico durante un periodo predeterminado para mitigar el riesgo de volumen de vehículos. Nuestro enfoque para evaluar la dificultad de construcción y diseño S&P Global asigna una clasificación de construcción en una escala de seis puntos (desde menos compleja [ 1 ], hasta más compleja [ 6 ]) con base en su opinión de que las tareas más difíciles de construcción tienen más probabilidad de conducir a demoras y sobrecostos que una constricción. Con base en esta escala, asignamos una puntuación de 3 a una tarea pesada de ingeniería como una autopista de peaje greenfield que incorpore la construcción de túneles y puentes, y una puntuación de 2 a una tarea de ingeniería como la construcción de una segunda, trabajos de repavimentación o incluso una nueva vía de superficie plana (ver Gráfico 1). Gráfico 1 Diagrama de dificultad de construcción Tarea de construcción Tarea de construcción moderadamente compleja o de ingeniería civil Tarea de ingeniería civil o pesada Tarea de ingeniería pesada a industrial Tarea industrial o tarea de construcción compleja menos compleja más compleja Escuelas o barracas Sitios múltiples Hospitales / Coliseos cubiertos de altura media a baja Gasoducto Autopista de peaje greenfield Planta eléctrica 10.2 Túnel o puente Planta de GNL Planta compleja de procesamiento 6.0 4

5 Tabla 1 Ejemplos de dificultad de construcción Proyecto Pacifico 2 Pacifico 3 IP Vias del Nus IP Antioquia- Bolivar Rutal Al Mar IP Cambao- Manizales Puntuación de dificultad de construcción 3 Tareas de ingeniería pesada 3 Tareas de ingeniería pesada 3 Tareas de ingeniería pesada 2 Tareas de ingeniería 2 Tareas de ingeniería Extensión 98 km 146 km 157 km 492 km 256 km UF 1 26 puentes 3 km de 8 puentes 4 km de 4 puentes 9.6 km de doble 60 km de 76.9 km de 15.3 km de doble 26 km de UF 2 35 puentes 19.8 km de doble 1 túnel (3.4 km - Tesalia) 1 puente largo (205m) 4 puentes 5.1 km de doble 37 km de doble 68.8 km de 4 puentes 24 km de UF 3 1 túnel (2.5 km) 15 puentes 7 km de doble 31 km de 1 túnel (4.1 km) 7 puentes (<=50 m) 21.6 km de 19.5 km de 55.7 km de UF 4 10 puentes 3.2 km de doble 1 túnel (407 m -Felisa) 1 puente largo (320m) 6 puentes 7 puentes 5.5 km de doble n/a (solo operación y mantenimiento de 64.5 km) 24.7 km de 15 km de UF 5 54 km de 28 puentes 46 km de 35.6 km de n/a (solo operación y mantenimiento de 90 km) 29.9 km de UF km de UF puentes (<=80 m) 53.1 km de UF km de Fuente: ANI. 5

6 Consideramos que las obras de construcción de la mayoría de los proyectos 4G en Colombia, que incluyen muchos puentes y túneles, se clasificarían como tareas pesadas de ingeniería o como tareas s de ingeniería. La complejidad técnica de construir autopistas de peaje en Colombia se incrementa debido a las condiciones geográficas y geológicas (ver Tabla 1). Además, las incertidumbres sobre la dificultad de construcción podrían relacionarse con el tipo de suelo y otros factores como hallazgos arqueológicos, como es el caso de la Autopista Girardot - Honda - Puerto Salgar. Experiencia del concesionario y el contratista En opinión de S&P Global Ratings, en cuanto más experimentado sea el contratista, mayor es la probabilidad de que el proyecto se construya a tiempo y dentro del presupuesto. Basamos nuestro análisis en el historial consistente del contratista de entregar proyectos similares a tiempo, de acuerdo con el diseño y dentro del presupuesto, así como en su historial de selección y manejo de subcontratistas para asegurarse de que tienen la capacidad de entregar al no comprometerse simultáneamente a muchos Tabla 2 - Ejemplos de concesionarios internacionales del programa 4G Concesionarios internacionales Inversiones 4G Ortiz (España) Conexión Norte (Ola 1) Concesión del Sisga (Ola 2) OHL (España) Autopistas al Río Magdalena 2 (Ola 1) Iridium (España) Autopista Mulaló-Loboguerrero (Ola 1) Conexión Pacífico 1 (Ola 1) Sacyr (España) Autopista Puerta de Hierro-Palmar de Varela y Carreto-Cruz del Viso (Ola 2) Autopista Al Mar 1 (Ola 2) Autopista Pasto-Rumichaca (Ola 2) Constructora Meco (Costa Rica) Pacífico 3 (Ola 1) Costera-Cartagena Barranquilla (Ola 1) Girardot-Honda-Puerto Salgar (Ola 1) Tabla 3 - Concesionarios colombianos que desarrollan más de un proyecto Concesionarios colombianos Inversiones 4G Mario Huertas Cortés Pacífico 3 (Ola 1) Costera-Cartagena Barranquilla (Ola 1) Girardot-Honda-Puerto Salgar (Ola 1) El Condor Pacífico 3 (Ola 1) Conexión Pacífico 2 (Ola 1) IP Cesar-Guajira (APP) Ruta al Mar (APP) IP Malla Vial del Meta (Vial de los Llanos APP) Colpatria Costera-Cartagena Barranquilla (Ola 1) APP GICA (GIRARDOT-IBAGUÉ-CAJAMARCA) CSS Ruta del Sol (Ola 1) Bucaramanga-Pamplona (Ola 3) IP NEIVA-ESPINAL-GIRARDOT (APP) Odinsa Conexión Pacífico 2 (Ola 1) IP Malla Vial del Meta (Vial de los Llanos APP) 6

7 Tabla 4 - Evaluación de negocio de la fase preliminar de construcción Riesgo de construcción - Dificultad de construcción - Experiencia del contratista y transferencia de riesgo Riesgo de tecnología y diseño - Desempeño tecnológico e historial - Complejidad del diseño y conclusión 1 a+ a a- bbb+ bbb- 2 a a- bbb+ bbb bb+ 3 a- bbb+ bbb bbb- bb 4 bbb+ bbb bbb- bb+ bb- 5 bbb- bb+ bb bb- b+ Fuente: Metodología para financiamiento de proyectos, 15 de noviembre de proyectos y a tener personal experimentado. Posteriormente, comparamos al contratista frente a sus pares internacionales por tipo de proyecto, por ejemplo, la construcción de puentes y túneles. evaluación de su riego de construcción en uno o dos niveles (notches), si todas las otras condiciones se mantienen sin cambios (ver ejemplo en la Tabla 4). Hasta ahora, el programa 4G ha atraído a cuatro concesionarios internacionales para el desarrollo de los 30 proyectos (ver Tabla 2). Sin embargo, los concesionarios colombianos, incluida una asociación con contrapartes internacionales, han ganado la licitación de 25 de las 30 concesiones. Particularmente, nos preocupa el alto número de concesionarios colombianos que desarrollan múltiples proyectos 4G de manera simultánea, dado que tendrán que proveer la contribución del capital semilla, lo cual podría restringir su flexibilidad financiera, particularmente porque una gran parte de ellos también son contratistas de los proyectos (ver Tabla 3). En nuestro análisis, si un contratista experimentado no cumple con estos requerimientos, pero es un contratista de construcción de alta calidad y segunda línea con un director de proyecto experimentado y una interfaz de contratista bien definida, normalmente bajaríamos la probabilidad de entrega de un proyecto, y ajustaríamos la Corto periodo de construcción presenta grandes riesgos La mayoría de los proyectos 4G tiene un periodo contractual de construcción de cinco años, que inician con la fecha de firma de la concesión. Consideramos que este marco de tiempo es relativamente corto, dada la complejidad de construcción de las vías en Colombia, particularmente si las demoras ocurren durante la fase de preconstrucción, que el programa 4G estableció originalmente con una duración de un año. Como tales, las demoras han motivado que la fase de preconstrucción se extienda para siete proyectos (ver Tabla 5). Los retrasos en el otorgamiento de permisos (incluidas las licencias medioambientales) y las compras de terrenos típicamente representan los mayores cuellos de botella para cualquier proyecto de construcción. Para facilitar el inicio de la construcción y lograr las metas contractuales, cada concesión del programa 4G 7

8 Tabla 5 - Proyectos con retrasos en la fase de preconstrucción Proyecto 4G Longitud Fundamento Conexión Pacífico 1 Ola 1 49 km Desacuerdo en condición precedente para el inicio de la construcción Autopista Mulaló-Loboguerrero Ola 1 32 km Asunto medioambiental Autopista Puerta De Hierro-Palmar de Varela y Carreto-Cruz del Viso Ola km Disputa en los términos de concesión en arbitraje Autopista Villavicencio-Yopal Ola km Diseño de la autopista Autopista Popayán-Santander De Quilichao Ola 2 76 km Comunidades Asuntos de derecho de vía IP Malla Vial Del Meta APP 354 km Cambio en los supuestos de volumen en arbitraje P Cambao-Manizales APP 256 km Asuntos medioambientales en arbitraje Fuente: FDN, estado del proyecto al 31 de marzo de Tabla 6 - Ejemplos de historial de construcción de túneles en Colombia Túnel Extensión Conclusión Periodo de construcción Túnel La Línea 8.6 km Abril de 2018 (estimado) 10 años (89% completado en octubre de 2016) Túnel de Occidente (Medellín-Santa Fe de Antioquia) 4.6 km años Túnel Buena Vista / Misael Pastrana Borrero 4.5 km años Fuente: investigación de S&P Global Ratings, El Cóndor, World Highways. se dividió en segmentos más pequeños, llamados Unidades Funcionales (UF). Una vez que cada UF obtiene 40% de sus derechos de vía y licencias medioambientales, puede iniciar su construcción. Por un lado, consideramos que este mecanismo es favorable porque permite que la construcción comience más pronto en cada segmento, lo cual reduce las probabilidades de demoras. Por otro lado, consideramos que aún pueden surgir retrasos potenciales, derivados de las dificultades inesperadas para obtener permisos para UFs posteriores. Además de los proyectos mencionados en la Tabla 5 que experimentan algunas demoras en la obtención de licencias ambientales y en la compra de terrenos en la fase de preconstrucción, otros dos proyectos afrontan retrasos en la fase de construcción: IP Cesar- Guajira (APP-IP) y Autopista Pasto-Rumichaca (4G Segunda Ola) debido a la oposición de las comunidades locales a la construcción, junto con limitaciones de la licencia medioambiental para estas últimas. La construcción de proyectos complejos también puede tomar más de cinco años, a juzgar por el historial de la construcción de túneles en Colombia (ver Tabla 6). Además, las condiciones climáticas locales constituyen un desafío. Esto se deriva del riesgo de los deslizamientos de tierra, dada la fuerte temporada de lluvias, lo que potencialmente derivaría en sobrecostos. Además, la infraestructura deficiente podría dificultar el suministro oportuno de materiales de construcción y de equipo a la zona de obras, particularmente si se encuentran en desarrollo varios proyectos grandes en el mismo periodo. De manera agregada, estos factores presentan un riesgo de demora, lo cual afecta 8

9 la fecha contractual de entrega. Esto último, generalmente, da como resultado sobrecostos y, en consecuencia, déficits de liquidez, lo que a su vez podría detener la construcción. Sin embargo, las líneas de liquidez multipropósito de la FDN para las tres olas de proyectos de concesión mitigan el riesgo de déficit de liquidez. La línea de liquidez de la FDN se diseñó como una línea revolvente para utilizarse durante el periodo de construcción a fin de cubrir la brecha de oportunidad en la ejecución de la garantía de sobrecostos de la ANI al realizar pagos de riesgo compartido (ver la próxima sección). Asignación de riesgo Los riesgos de sobrecostos para compra de terrenos y licenciamiento medioambiental los asume el proyecto hasta por 144% del presupuesto contractual. Los sobrecostos por encima de ese porcentaje los asume el gobierno de Colombia bajo la forma de reembolsos de la ANI. Sin embargo, esto podría no prevenir los retrasos en la construcción y los déficits de liquidez porque la cantidad y la oportunidad para recibir tal reembolso podrían ser inciertas si la ANI y el concesionario están en desacuerdo acerca de los sobrecostos. También se hicieron cambios a la ley para facilitar estas actividades. El gobierno colombiano aprobó la Ley 1682 de 2013 para facilitar y acelerar el proceso de adquisición de terrenos, reubicación de servicios públicos y licenciamiento medioambiental. Consideramos que la ley fortalece el programa 4G, el cual se diseñó con una fase de preconstrucción de 12 meses, dado que la ley reduce el tiempo para obtener una licencia medioambiental de cinco años a seis meses. Además la ley permite que el gobierno declare las tierras que se requieren para infraestructura como activos de interés público con el fin de reducir los tiempos para la adquisición de los derechos de vía. Sin embargo, la exigibilidad de sus términos podría representar un desafío, dada la fortaleza de las comunidades locales en Colombia. Esta fue una de las principales causas de retrasos en la construcción antes del establecimiento del marco del programa 4G y, como lo mencionábamos previamente, había demorado la construcción de la Autopista Pasto-Rumichaca y la IP Cesar-Guajira. Además, el gobierno aún debe encontrar la manera de mitigar los retrasos derivados de los hallazgos arqueológicos en los sitios de construcción. 9

10 Tabla de resumen Lista y estatus de concesiones 4G Fecha de concesión Fecha final contractual de construcción Estatus Grado de avance al 31 de marzo de 2017 Extensión Proyecto 4G Primera Ola Autopista Conexión Pacífico 3 10-Sep-14 3-Oct-20 Construcción 13.50% 146 km Autopista Cartagena-Barranquilla Y Circunvalar De La Prosperidad Autopista Conexión Norte: Remedios- Zaragoza-Caucasia 10-Sep Oct-18 Construcción 27.04% 147 km 10-Dec-14 5-Ene-21 Construcción 1.20% 145 km Autopistas al Rio Magdalena 2 10-Dic Mar-21 Construcción 1.69% 144 km Autopista Conexión Pacífico 2 11-Sep Oct-20 Construcción 16.42% 98 km Transversal Rio De Oro-Aguaclara-Gamarra 10-Nov-14 Construcción Autopista Mulaló-Loboguerrero 22-Ene-15 Preconstrucción Preconstrucción 32 km Perimetral de Oriente De Cundinamarca 8-Sep Dic-18 Construcción 10.30% 154 km Autopista Conexión Pacífico 1 15-Sep-14 Preconstrucción Preconstrucción 49 km Autopista Girardot-Honda-Puerto Salgar 9-Sep Oct-18 Construcción 30.50% 190 km Proyecto 4G Segunda Ola Autopista Santana-Mocoa-Neiva 18-Ago-15 6-Sep-19 Construcción 0.60% 447 km Autopista al Mar 2: Cañasgordas- Uramita- Dabeiba-Mutatá 25-Nov Dic-21 Construcción 0.01% 254 km Autopista Villavicencio-Yopal 23-Jul-15 Preconstrucción Preconstrucción 262 km Transversal Sisga-El Secreto 10-Jul Oct-19 Construcción 1.14% 137 km Autopista Puerta De Hierro-Palmar de Varela y Carreto-Cruz del Viso 3-Jul-15 Preconstrucción Preconstrucción 196 km Autopistas al Mar 1: Túnel occidente - S. Jerónimo-Santa Fe de Antioquia 3-Sep Oct-21 Construcción 0.10% 176 km Autopista Pasto-Rumichaca 11-Sep-15 Construcción Retraso en la construcción debido a hallazgos arqueológicos; asunto medioambiental Autopista Popayán-Santander De Quilichao 11-Ago-15 Preconstrucción Preconstrucción 80 km 76 km Autopista Bucaramanga-Barrancabermeja-Yondó 21-Ago-15 7-Nov-20 Construcción 0.30% 152 km 10

11 Tabla de resumen Lista y estatus de concesiones 4G Fecha de concesión Fecha final contractual de construcción Estatus Grado de avance al 31 de marzo de 2017 Extensión Proyecto 4G Tercera Ola Bucaramanga-Pamplona 7-Jun-16 Preconstrucción Inicio de fase de construcción el 22 de julio de km Cúcuta y Pamplona (concesión otorgada en abril de 2017) 125 km Proyecto 4G Alianzas Público Privadas de Iniciativa Privada (APP-IP) IP Vías del Nus (Pradera-Cisneros- José Alto de Dolores) 25-Ene Jul-21 Construcción 0.2% 157 km IP Cesar-Guajira 30-Jun-15 Construcción Retraso en la construcción: cambio en el diseño debido a problemas ecológicos y con las comunidades IP Cambao-Manizales 25-Jul-15 Preconstrucción Preconstrucción 350 km 256 km IP Neiva-Espinal-Girardot 30-Oct Jul-20 Construcción 1.5% 193 km IP Antioquia-Bolívar (Ruta al Mar) 14-Oct Mar-21 Construcción 1.0% 492 km Ampliación a Tercer Carril doble Bogotá-Girardot 18-Oct-16 Preconstrucción Inicio de la fase de construcción el 27-Nov km APP Gica (Girardot-Ibagué-Cajamarca) 15-Feb Abr-24 Construcción 11.0% 35 km IP Chirajara-Fundadores (Chirajara-Villavicencio) 9-Jun Sep-21 Construcción 1.6% 86 km IP Malla Vial Del Meta 5-May-15 Preconstrucción Preconstrucción 354 km Fuente: ANI, FDN. 11

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