Recurso de Casación No

Transcripción

1 CORTE NACIONAL DE JUSTICIA DEL ECUADOR SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO JUEZA PONENTE: DRA. MARITZA TATIANA PÉREZ VALENCIA ACTOR: HOSPITAL HOMERO CASTANIER CRESPO DE AZOGUES (RECURRENTE): DEMANDADOS: DIRECTOR GENERAL DEL IESS Y OTROS Quito, 29 de enero de 2013 a las 16h VISTOS: En virtud de que la Jueza y los Jueces Nacionales que suscribimos esta sentencia hemos sido designados por el Consejo de la Judicatura de Transición, mediante Resolución Nº de 25 de enero del 2012; y, el Pleno de la Corte Nacional de Justicia, mediante Resoluciones Nº de 30 de enero del 2012 y Nº de 28 de marzo de 2012, nos designaron para integrar esta Sala Especializada; y, conforme el acta de sorteo de 4 de abril de 2012, que consta en el expediente de casación, somos el Tribunal competente y avocamos conocimiento de la presente causa, conforme los artículos 183 y 185 del Código Orgánico de la Función Judicial; y, por cuanto, mediante Resolución del Pleno de la Corte Nacional de Justicia N de 29 de agosto de 2012, la doctora Ximena Vintimilla Moscoso, Jueza de la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, fue trasladada a la Sala Especializada de lo Penal Militar, Penal Policial y Tránsito de esta Corte, actúa la doctora Maritza Tatiana Pérez Valencia, Jueza de la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia conforme el artículo 2, literal c), de la Resolución N de

2 27 de junio de I. ANTECEDENTES El Sr. Víctor Miguel Crespo Regalado, Director del Hospital Homero Castanier Crespo de Azogues interpone recurso de casación en contra de la sentencia de 7 de julio de 2009, expedida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo N 3 con sede en la ciudad de Cuenca, dentro del juicio contencioso administrativo N o El recurso de Casación interpuesto, se fundamenta en la causal primera del Art. 3 de la Ley de Casación e indica que existe errónea interpretación de la cláusula cuadragésima tercera del Contrato Colectivo del Ministerio de Salud y falta de aplicación del Art. 28 de la Ley de Modernización del Estado. Alega el recurrente que en el fallo se cita a la cláusula cuadragésima tercera del Contrato Colectivo, en el cual se determina la obligación del Ministerio de Salud y no del Hospital de Azogues a pagar o retener el fondo de cesantía y por ello existe una errónea interpretación de la disposición contractual citada. Que es de fácil comprensión que a pesar de formar parte del Ministerio de Salud, el Hospital de Azogues es una institución diferente al Ministerio y que según el contrato colectivo quién tiene que cumplir con la obligación del fondo de cesantía es el Ministerio de Salud. Sobre la falta de aplicación del Art. 28 de la Ley de Modernización, manifiesta que en el fallo se indica que para que opere el silencio administrativo la petición debe ser dirigida a la autoridad competente; sin embargo indica que en la disposición legal invocada no se dice aquello, por lo cual no se ha aplicado dicha norma jurídica. Sostiene que la misma disposición en su inciso tercero establece que si un funcionario de menor rango no ha resuelto en el término de quince días la petición la máxima autoridad comunicará al fiscal para su enjuiciamiento, lo que hace notar que los funcionarios de menor rango si están facultados para resolver las peticiones de los ciudadanos que interpongan en los poderes públicos

3 1.3.- Admitido a trámite el recurso de casación, el demandado no lo ha contestado. Pedidos los autos para resolver, se considera: II.- ARGUMENTOS QUE CONSIDERA LA SALA ESPECIALIZADA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE NACIONAL DE JUSTICIA Validez: En la tramitación de este recurso extraordinario de casación, se han observado las solemnidades inherentes a esta clase de impugnaciones, y no existe nulidad alguna que declarar Determinación de los problemas jurídicos a resolver: La Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia examinará si la sentencia impugnada por el recurrente tiene sustento legal y para ello es necesario determinar lo siguiente: A) El fallo de instancia incurre en la causal primera del Art. 3 de la Ley de Casación al existir, según el recurrente errónea interpretación de la cláusula cuadragésima tercera del Contrato Colectivo del Ministerio de Salud? B) El fallo de instancia incurre en la causal primera del Art. 3 de la Ley de Casación al supuestamente existir falta de aplicación del Art. 28 de la Ley de Modernización del Estado y decidir en el fallo no admitir la demanda por improcedente? III.- MOTIVACIÓN Y RESOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS JURÍDICOS En primer lugar, hay que señalar que la casación es un recurso extraordinario que tiene como objetivo la correcta aplicación e interpretación de las normas de derecho sustanciales como procesales dentro de la sentencia del inferior, teniendo como impedimento la revaloración de la prueba, criterio que

4 ha sido puesto de manifiesto en varios fallos de la Sala Planteada la problemática a resolver, esta Sala considera: A): Respecto a la causal primera, es pertinente señalar, lo que manifiesta el Doctor Santiago Andrade Ubidia en su libro La Casación Civil en el Ecuador: La causal primera del artículo 3 contiene la llamada violación directa de la ley sustantiva o de los precedentes jurisprudenciales obligatorios en la sentencia recurrida, que haya sido determinante en su parte resolutiva. Sobre el tema la Primera Sala de lo Civil y Mercantil ha dicho: Se trata de la llamada transgresión directa de la norma legal en la sentencia, y en ella no cabe consideración respecto de los hechos, pues se parte de la base que es correcta la apreciación del Tribunal ad-quem sobre el valor de los medios de prueba incorporados al proceso, por lo que corresponde al Tribunal de Casación examinar a base de los hechos considerados como ciertos en la sentencia, sobre la falta de aplicación, aplicación indebida o errónea interpretación de los artículos citados por el recurrente. Esta Sala Especializada, deja expresamente señalado que en la causal primera se parte de hechos probados, es decir que no cabe una nueva consideración de los mismos, ya que los medios de prueba fueron analizados y apreciados por el Tribunal A quo; en definitiva lo que persigue la causal primera, es examinar la aplicación indebida de las normas sobre dichos hechos. Para entrar al análisis de la causal, es importante señalar lo que dispone el Art. 3 de la Ley de Casación, respecto a la causal primera: Aplicación indebida, falta de aplicación o errónea interpretación de normas de derecho, incluyendo los precedentes jurisprudenciales obligatorios, en la sentencia o auto, que hayan sido determinantes de su parte dispositiva.. Al respecto, el actor impugna el acto administrativo de la Comisión Nacional de Apelaciones del IESS, esto es el Acuerdo N del 25 de junio de 2008, el cual ratifica el Acuerdo de la Comisión Provincial de Prestaciones y Controversias y que a su vez ratifican la glosa emitida por el señor Eduardo Arévalo, Inspector del IESS en Azogues, mediante la cual se dispone el pago de setenta y seis mil ochocientos cuarenta y nueve dólares con setenta y cinco centavos, por concepto de liquidación del 5% del seguro de cesantía adicional del período de marzo de 1997 a enero del Es importante establecer cuál fue la normativa aplicable al caso en referencia, así tenemos el Decreto Ejecutivo 1348 publicado en el Registro Oficial N 1184 de 29 de julio de 1960 en el cual se facultaba al señor Ministro de Previsión Social para que suscriba con el señor Gerente de la Caja de Pensiones, el contrato relacionado a la elevación del seguro de Cesantía para los funcionarios y empleados del Ministerio de Previsión Social, en

5 la cuantía del 5% más sobre los descuentos que se han realizado. Mediante Decreto 3008, publicado en el Registro Oficial de 30 de agosto de 2002, se derogan algunas disposiciones normativas, entre ellas el Decreto Ejecutivo N A fojas 68 del proceso se observa la Revisión del noveno contrato colectivo de trabajo, entre el Ministerio de Salud Pública y la Organización Sindical Única Nacional de Trabajadores del Ministerio de Salud OSUMTRAMSA, Representado por el Comité Ejecutivo Nacional que en su cláusula Cuadragésima Tercera indica textualmente: APORTES AL IESS. El Ministerio de Salud Pública, de conformidad con el convenio pagará al IESS el 5% del seguro de cesantía no descontado, a fin de cubrir el período de 1981 en adelante, para lo cual se hará constar la correspondiente partida en el presupuesto. El cumplimiento de ésta obligación se efectuará dentro del plazo de seis meses a partir de la suscripción del presente contrato colectivo de trabajo.. A fojas 32 y 33 del proceso se observa el contrato de Seguro Adicional de Cesantía que en su cláusula quinta establece que el contrato es de carácter indefinido y obligatorio para los empleados que se encuentran actualmente al servicio como para los que ingresen con posterioridad. Con los antecedentes citados podemos realizar el siguiente análisis: La revisión del contrato colectivo, se suscribió el 22 de noviembre del 2007; si bien es cierto en la cláusula cuadragésima tercera existe la disposición de que el Ministerio aportará el 5% del seguro de Cesantía no descontado, el contrato colectivo no se aplicaría al acto administrativo impugnado por la fecha de su emisión y tampoco sobre la actuación del señor Director del Hospital Homero Castanier, ya que el contrato colectivo al ser posterior a la emisión de este acto, no tendría efecto sobre su validez sino en su ejecución, en los términos sobre los cuales el contrato colectivo se celebró, respecto a las personas que ampararía, con lo cual podría existir eventualmente una reliquidación de los valores a cancelar en la materialización del acto impugnado. Por lo expuesto, esta Sala considera que no existe la errónea interpretación de la cláusula cuadragésima tercera del contrato colectivo alegada por el recurrente. B) En cuanto a la falta de aplicación del Art. 28 de la Ley de Modernización del Estado, es pertinente señalar lo que dicha disposición señala textualmente: Art DERECHO DE PETICIÓN.- Todo reclamo, solicitud o pedido a una autoridad pública deberá ser resuelto en un término no mayor a quince días, contados a partir de la fecha de su presentación, salvo que una norma legal expresamente señale otro distinto. En ningún órgano administrativo se suspenderá la tramitación ni se negará la expedición de una decisión sobre las peticiones o reclamaciones presentadas por los administrados. En todos los casos vencido el respectivo término se entenderá por el silencio administrativo, que la solicitud o pedido ha sido aprobada o que la reclamación ha sido resuelta en favor

6 del reclamante. Para este efecto, el funcionario competente de la institución del Estado tendrá la obligación de entregar, a pedido del interesado, bajo pena de destitución, una certificación que indique el vencimiento del término antes mencionado, que servirá como instrumento público para demostrar que el reclamo, solicitud o pedido ha sido resuelto favorablemente por silencio administrativo, a fin de permitir al titular el ejercicio de los derechos que correspondan. En el evento de que cualquier autoridad administrativa no aceptare un petitorio, suspendiere un procedimiento administrativo o no expidiere una resolución dentro de los términos previstos, se podrá denunciar el hecho a los jueces con jurisdicción penal como un acto contrario al derecho de petición garantizado por la constitución, de conformidad con el artículo 212 del Código Penal, sin perjuicio de ejercer las demás acciones que le confieren las leyes. La máxima autoridad administrativa que comprobare que un funcionario inferior ha suspendido un procedimiento administrativo o se ha negado a resolverlo en un término no mayor a quince días a partir de la fecha de su presentación, comunicará al Ministro Fiscal del respectivo Distrito para que éste excite el correspondiente enjuiciamiento. Considerando lo que establece esta disposición legal es necesario indicar que la norma claramente dispone que todo reclamo debe realizarse a una autoridad pública, y para el efecto, en el caso que estamos analizando es importante señalar que en materia de seguridad social, hay que observar lo que dispone la Ley de Seguridad Social en materia de reclamaciones, así tenemos: Art : COMPETENCIA PARA RECLAMACIONES.- Todas las cuestiones y reclamaciones que se suscitaren en razón de los servicios o beneficios del Seguro General Obligatorio y de los derechos y deberes de los afiliados y patronos, se conocerán y resolverán en la vía administrativa por la Comisión Nacional de Apelaciones y la Comisión Provincial de Prestaciones y Controversias, de conformidad con el Reglamento General de esta Ley. En los casos de controversia entre empleador y trabajador sobre el derecho a la afiliación por la naturaleza de la relación contractual, el IESS suspenderá todo procedimiento administrativo relativo a la afiliación y al cobro de aportes, hasta que la justicia ordinaria determine mediante sentencia ejecutoriada si existe relación laboral.. Art JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA PROVINCIAL.- En la sede de cada Dirección Provincial habrá una Comisión Provincial de Prestaciones y Controversias que resolverá en primera instancia sobre: a. Las reclamaciones y quejas de los asegurados o sus derechohabientes en materia de denegación de prestaciones en dinero; y, b. Las reclamaciones y quejas de los empleadores en materia de sus derechos y obligaciones. La Comisión

7 dictaminará sobre los demás asuntos que le fueren consultados, con sujeción a la presente Ley.. Art ATRIBUCIONES Y DEBERES.- La Comisión Nacional de Apelaciones, con domicilio en Quito, conocerá y resolverá, en segunda y definitiva instancia, las apelaciones de las resoluciones administrativas de la Comisión Provincial de Prestaciones y Controversias sobre derechos de los asegurados y obligaciones de los empleadores. De los actos y hechos inherentes a la atención médica a los asegurados, sólo serán apelables las resoluciones relativas a las prestaciones en dinero. Las apelaciones se presentarán dentro del término de ocho (8) días, a contarse desde el siguiente día hábil de la notificación de la resolución. Las resoluciones de la Comisión Nacional de Apelaciones no serán susceptibles de recurso alguno en la vía administrativa y deberán expedirse obligatoriamente dentro del plazo máximo de noventa (90) días contados a partir de la fecha de proposición del recurso. En caso contrario, se tendrá por aceptado el reclamo del apelante bajo la responsabilidad personal indemnizatoria de los miembros de la Comisión.. Con el contenido de las normas citadas, se puede identificar lo siguiente: El recurrente alega la falta de aplicación del inciso tercero del Art. 28 de la Ley de Modernización del Estado, artículo del que se desprende que la instancia a la que el actor debía dirigir cualquier reclamación era la Comisión Provincial de Prestaciones y Controversias, lo cual en el presente caso no sucedió ya que a fojas 51 del proceso se observa que la impugnación de la glosa la realizó al señor Eduardo Arévalo, Inspector del IESS, funcionario inferior que no tenía competencia para conocer la petición, por lo que este requerimiento bajo la figura de silencio administrativo se considera inexistente. 2) Al haber dispuesto la suspensión del valor del 5% del seguro de cesantía adicional, el señor Director del Hospital Provincial Homero Castanier Crespo, incumplió con lo establecido en el contrato colectivo que era ley para las partes y, 3) El fallo de Instancia determina también los requisitos para que opere el silencio administrativo positivo y que corresponden a que la petición esté dirigida a autoridad competente y, que no sea contraria a derecho, ratificando esta Sala el criterio del Tribunal A quo expresada en su considerando cuarto, por lo que aprecia que no existe la falta de aplicación del inciso tercero del Art. 28 de la Ley de Modernización IV.- DECISIÓN

8 Por las consideraciones expuestas, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPUBLICA, expide la siguiente: SENTENCIA Se rechaza el recurso interpuesto. Sin costas. Notifíquese, devuélvase y publíquese. Ff) Dra. Tatiana Pérez Valencia, Dr. José Suing Nagua, y Dr. Álvaro Ojeda Hidalgo Jueces Nacionales.- Certifico: Dra. Yashira Naranjo Sánchez, Secretaria Relatora