EITI: Una iniciativa suficiente para la transparencia fiscal de las industrias extractivas en Guatemala? Ricardo Castaneda Ancheta

Transcripción

1 EITI: Una iniciativa suficiente para la transparencia fiscal de las industrias extractivas en Guatemala? Ricardo Castaneda Ancheta Centroamérica, junio 2016.

2 Contenido 1. Contexto 2. Transparencia de las industrias extractivas, para qué? 3. La EITI y su implementación en Guatemala 4. Reflexiones finales

3 1. Contexto de las industrias extractivas en Guatemala

4 Conflictividad social 78% de los municipios con algún tipo de licencia presenta conflicto Cuestionables beneficios económicos (2015) 0.87% del PIB, representó minas y canteras (en términos reales) 0.43% de la población ocupada Bajo aporte tributario de la minería (2015) 0.60% de los ingresos tributarios totales 0.51% del presupuesto 0.02% del PIB El gasto tributario de 2015 representó 37.5 veces este monto

5 2. Transparencia de las industrias extractivas, para qué?

6 Transparencia en industrias extractivas Relevancia Recursos naturales no renovables Recursos propiedad del Estado (Art. 121 Constitución) La transparencia como espacio para: Conocer no solo los beneficios, sino también los costos Evaluar la pertinencia de las actividades extractivas La transparencia no puede ser un acto voluntario

7 Más allá de la dimensión fiscal Legal Acceso a la información Institucional La transparencia debe ser vista no como un fin en sí misma, sino como un espacio idóneo para evaluar todas las aristas que conllevan este tipo de actividades. Es preciso iniciar por evaluar la pertinencia o no de las industrias extractivas Gobernabilidad Transparencia de las IE Ambiental Social

8 3. La EITI y su implementación en Guatemala

9 «Maldición de los recursos naturales» Campaña «Publiquen lo que pagan» Sociedad civil y empresas, y el Gobierno? Lanzamiento EITI La génesis de la EITI 2002, Reino Unido Iniciativa multipartes: Sociedad civil Gobierno Empresas Conciliación de pagos Iniciativa voluntaria Países candidatos, cumplidores y suspendidos

10 Su objetivo Que los gobiernos divulguen información sobre el pago de impuestos, licencias, contratos, la producción y otros elementos clave en relación con la extracción de recursos (petróleo, el gas y los minerales). Criterios de eligibilidad Para integrarse los países deben cumplir siete requisitos sobre cómo informar de la actividad en los recursos a lo largo de la cadena de valor de la extracción de un recurso hasta convertirlo en beneficio público. Qué requisitos deben cumplir los países? (1) La supervisión efectiva por el grupo de multipartícipes (2) Publicación oportuna de Informes EITI (3) Incluir información contextual sobre las industrias extractivas (4) Informes exhaustivos que incluyan todos los ingresos obtenidos por los gobiernos de las industrias extractivas, y la divulgación de todos los pagos significativos al gobierno por las empresas petroleras, gasíferas y mineras (5) Proceso de auditoría creíble que aplique normas internacionales (6) Informes comprensibles, con promoción activa y disponibles al público (7) Tomar medidas para aplicar las lecciones aprendidas y analizar los resultados y los efectos de la implementación de la iniciativa.

11 El estándar EITI Aprobado en 2013 Lineamientos generales que los países miembro deben seguir; aspectos mínimos y algunos discrecionales de cada país. No incluye: Impactos sociales y medioambientales Planes de mitigación Lineamientos no mandatorios Publicación de contratos Beneficiarios reales

12 Sombras de la iniciativa Los requerimiento mínimos no son suficientes Una iniciativa de transparencia fiscal que no contempla: Sacrificio fiscal Gasto público No es suficiente para desafíos de tributación internacional 10 empresas extractivas más poderosas operan con al menos 6,038 empresas filiales, 2,038 en paraísos fiscales (PWYP-Norway, 2011) Problemas de gobernanza

13 Evaluación de la EITI por el Institute for Multi- Stakeholder Initiative Integrity (MSI Integrity) 29 países Cumplimiento incompleto de requerimientos del estándar Menos de 2/3 de todos los países implementadores publican sus términos de referencia u otra documentación básica de gobernanza Percepción del secretario nacional como alineado al Gobierno y, en muchos casos, sin los recursos suficientes No hay garantías de la autonomía de los interesados y ni requerimientos de transparencia en las actividades de los MSG: la mitad de los países examinados no publican o proporcionan una lista actual de los miembros de sus MSG.

14 Evaluación de la EITI por el Institute for Multi- Stakeholder Initiative Integrity (MSI Integrity) Casi la mitad de los MSG evaluados, el Gobierno estuvo involucrado en la selección de los representantes de la sociedad civil, lo que pone en riesgo la posibilidad de encontrar representantes autónomos y que actúen efectivamente Desconocimiento de buenas prácticas de gobernanza para la toma de decisiones multipartitas Críticamente, las voces de los interesados de las zonas de actividad extractiva con frecuencia no participan en los procesos de toma de decisiones de los MSG Hay países con claras violaciones a las reglas EITI que se consideran «cumplidores»

15 Implementación de la EITI en Guatemala El Gobierno de Guatemala muestra su interés Comisión Nacional de Trabajo Certificado como país cumplidor Presenta su segundo informe Presentó su candidatura Presenta su primer informe Suspensión

16 Limitaciones legales Artículo 24 de la Constitución Política de la República de Guatemala «Los libros, documentos y archivos que se relacionan con el pago de impuestos, tasas, arbitrios y contribuciones, podrán ser revisados por la autoridad competente de conformidad con la ley. Es punible revelar el monto de los impuestos pagados, utilidades, pérdidas, costos y cualquier otro dato referente a las contabilidades revisadas a personas individuales o jurídicas, con excepción de los balances generales, cuya publicación ordene la ley». Artículo 44 de la Ley Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria Artículo 101 «A» del Código Tributario

17 Retos en la gobernanza Independencia e igualdad entre las partes? Invitación del gobierno a organizaciones de sociedad civil (violación a Requisito de Adhesión 4). Acuerdo Gubernativo : Sociedad civil y empresas como invitadas a la CNT (con voz, pero sin voto) Acuerdo Gubernativo : participación de acuerdo a normativa interna, pero se mantiene como invitada. Iniciativa abierta a toda la sociedad? Poca credibilidad en el Gobierno Primera Champion de Guatemala, Roxana Baldetti, enfrenta múltiples procesos por corrupción

18 Retos en la gobernanza Mayoría de votos = decisiones consensuadas en la CNT? Cinco para el Gobierno y tres para las empresas y la sociedad civil, respectivamente, dos sectores pueden coludir en su votación para la toma de decisiones. Cuestionamientos sobre legitimidad y representatividad de sociedad civil Ausencia de comunidades directamente afectadas Titulares y suplentes de sociedad civil en la CNT, sin rendir cuentas al resto de miembros de sociedad civil Mecanismos de elección de representantes? Reglamento de Participación de la Sociedad Civil en la Iniciativa de Transparencia en las Industrias Extractivas en Guatemala (2015) Revisión periódica a cargo de representantes de dentro de la CNT

19 Proceso de validación de los informes Informe de validación Se menciona como miembros del grupo de sociedad civil a organizaciones que participaron en reuniones informativas sobre la iniciativa, pero que en ningún momento suscribieron apoyo o adherencia a ella, como es el caso del Icefi Segundo informe de conciliación

20 Informe EITI GT frente al estándar internacional de la EITI Descripción superficial de marco jurídico y fiscal Situación contextual que deja de lado la dimensión ambiental y social Cifras a precios corrientes, no constantes; en términos absolutos, no relativos No hay estimaciones del sector informal No se incluye ni la referencia ni el enlace donde se encuentren disponibles los contratos petroleros y las resoluciones mineras. No hay información sobre la distribución de los recursos Tampoco hay estimaciones de la incidencia que tendrán las actividades mineras y petroleras en los presupuestos públicos, tomando en consideración la volatilidad de los precios de este tipo de actividades.

21 Requisitos discrecionales Gestión de ingresos y gastos No se presentan los ingresos que fueron dirigidos con orientación específica. No se incluye una descripción de los procesos de presupuesto y auditoría. Beneficiarios reales Nombre de sus casas matrices, las bolsas donde cotizan y el porcentaje de participación de cada beneficiario. Cuando se trata de recomendaciones, no obligaciones, se carece de un incentivo concreto para que los países adopten las medidas.

22 4. Consideraciones finales

23 1. Ninguna discusión sobre transparencia del sector extractivo debería realizarse al margen del reconocimiento del derecho al desarrollo de las comunidades. 2. La implementación de la EITI ha mostrado carencias que limitan su efectividad como mecanismo de transparencia. 3. Se debe transitar de iniciativas internacionales hacia reformas nacionales en el ámbito legal e institucional. 4. Se requieren mejoras en las prácticas de acceso a la información y en la regulación de conflictos de interés. Evitar las «puertas giratorias». 5. La discusión de la transparencia del sector extractivo no se debe limitar al ámbito fiscal, ni a la EITI.

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