LA NUEVA CASACIÓN EN LA JURISDICCION CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVA.

Transcripción

1 LA NUEVA CASACIÓN EN LA JURISDICCION CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVA. José Ignacio Herce Maza. 1 RESUMEN.- La Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio del Poder Judicial introduce importantísimas reformas en lo que al recurso de casación en la jurisdicción contencioso-administrativa se refiere. De hecho, se puede afirmar que se ha construido un nuevo recurso de casación en esta jurisdicción en España. En este escrito se hará un análisis de todas las novedades esta relevante modificación normativa aporta. PALABRAS CLAVE.- Derecho administrativo Derecho público Recurso de casación Jurisdicción Contencioso-administrativa Tribunal Supremo Derecho español. 0. Cuestiones previas. El recurso de casación en la jurisdicción contencioso-administrativa en el Ordenamiento Jurídico español nació en la Ley 10/1992, de 30 de abril de Medidas Urgentes de Reforma Procesal (en adelante, 10/1992) en la que se reformaba la Ley de jurisdicción contenciosoadministrativa de 27 de diciembre de La citada Ley tenia como objetivo, según su Exposición de Motivos encauzar aquellas iniciativas de carácter parcial encaminadas a adaptar paulatinamente las normas procesales a las necesidades que la experiencia muestra ineludibles. Todas las reformas que se acometieron en ese texto normativo y entre ellas, la instauración del recurso que en este artículo es objeto de estudio pretendían aprovechar los recursos a disposición de la Administración de Justicia y procurar, así, que esta última se imparta de la forma más rápida y eficaz posible, de acuerdo con las exigencias del artículo 24 de la Constitución. Este recurso, si bien es cierto se articuló en la línea típica de las clásicas acciones de impugnación casacional, cuya finalidad básica es la protección de la norma y la creación de pautas interpretativas uniformes que presten la máxima seguridad jurídica en conformidad a las exigencias de un Estado de Derecho mostraba ciertas particularidades. Se instauraron tres tipos de 1 *Estudiante de Master de Acceso a la Abogacía en el Centro Universitario Villanueva. Co-Director en Derecho & Perspectiva ( Correo electrónico: jignacio.herce@gmail.com 1

2 recurso de casación: el recurso de casación ordinario, el recurso de casación para la unificación de doctrina y finalmente el recurso de casación en interés de ley. Este recurso ha de permitir que el Tribunal Supremo se pronuncie sobre todos aquellos asuntos, cualquiera que sea la materia y la cuantía, que sean jurídicamente relevantes para la sociedad 2, dentro de lo contencioso-administrativo español así como de otros más pequeños pero de indudable trascendencia para dotar de uniformidad interpretativa a todo el ordenamiento jurídico 3 con el objetivo, como no podría ser de otra manera, de ayudar a través de la jurisprudencia, a crear seguridad jurídica. Por lo tanto, articulando la casación en esta jurisdicción se pretende, en consecuencia asegurar la unidad del ordenamiento estatal, que se fraccionaría inevitablemente en tantos ordenamientos como intérpretes si no existiera ese mecanismo de unificación de la doctrina 4 Años después entró en vigor la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, Ley 29/1998), que como sabemos es la normativa instrumental ahora vigente que encauza el sistema de control del Poder Judicial a los actos de la Administración Pública. Este control se basa en determinar si los actos realizados por la Administración están ajustados a las leyes y son conforme a Derecho. No entraremos en su fundamento, si bien es cierto aclaro que este orden jurisdiccional tiene como punto de partida la Constitución Española (art. 106) y la Ley Orgánica del Poder Judicial (arts. 9.1 y 24). Bien, la Ley 29/1998 pasó a regular en su texto el recurso de casación, si bien realizando algunos cambios mantuvo la esencia del modelo establecido en la Ley 10/1992. Algunas de esas modificaciones fueron elevar sustancialmente la cuantía de los asuntos que acceden a la casación ordinaria y en menor medida la de los que pueden acceder a la casación para la unificación de doctrina. Modificaciones rigurosas pero justificables según el legislador, ya que la Ley 10/1992 no fue del todo capaz de reducir la abrumadora carga de trabajo que pesa sobre la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo; y adaptar estos recursos al nuevo sistema procedimental de esta jurisdicción. Hay que tener en cuenta que la situación actual de la casación en este orden jurisdiccional se ha mostrado manifiestamente incapaz de cumplir con la función a la que hemos hecho referencia con anterioridad. Se puede comprobar fácilmente que en muchas ocasiones, el TS resuelve a diario recursos que han superado las barreras objetivas (por razón de la materia y la 2 CÓRDOBA CASTROVERDE, Diego. Por un nuevo modelo del recurso de casación en materia contenciosoadministrativo. [En línea]. España: El Derecho, 2013 [fecha de consulta: 15 de febrero de 2016]. Disponible en: < 3 Ibídem. 4 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón (2005): Curso de Derecho Administrativo II (España, Editorial Thomson Civitas) PP

3 cuantía) y, sin embargo, la importancia del asunto no trasciende al caso específico 5. Nos encontramos aquí con que se frustra el fin principal de la casación, que es unificar criterios interpretativos en aras de reforzar la seguridad jurídica. A este crítico elemento, hay que añadir el colapso que sufre el Alto Tribunal en cuanto a número de asuntos. El legislador, consciente de la situación ha pretendido aportar algunas soluciones. Tras algunas reformas leves (como la operada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre de Medidas de Agilización Procesal) la verdadera apuesta por una nueva casación en esta materia surge con la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio del Poder Judicial (en adelante, LO 7/2015). Esta nueva disposición normativa pretende proporcionar soluciones que den respuesta a algunos de los problemas que aquejan al sistema judicial español, introduciendo considerables reformas que forman parte de un paquete de medidas estructurales y organizativas encaminadas al logro de una mejor respuesta a los ciudadanos que acuden a la jurisdicción en defensa de sus derechos e intereses. Entre esas reformas destacan las importantes modificaciones operadas en el recurso de casación en la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Según la Disposición Final Décima entrará en vigor el día 22 de julio de Puedo adelantar que este nuevo modelo casacional proporciona importantes novedades (entre las que destaca la introducción del interés casacional objetivo ) favorables a la mejora de la tutela judicial efectiva prevista en el art. 24 de la Constitución Española y el refuerzo del Tribunal Supremo español cómo el órgano encargado de unificar la doctrina jurisprudencial. Son estas modificaciones tan profundas que podemos calificar al resultado de dichas reformas como creador de un nuevo sistema de casación en esta jurisdicción. Como nos encontramos ahora mismo en una situación en la cual sigue vigente el anterior sistema de casación pero sólo faltan unos meses para que entre en vigor el nuevo sistema previsto en la LO 7/2015 hablaré del sistema actual de casación o sistema tradicional (I), de la nueva casación (II) para finalmente formular conclusiones (III). 1. Sistema actual de casación. Sistema tradicional. Entiendo a efectos del presente estudio como sistema tradicional al recurso de casación vigente en la actualidad y previo a la entrada en vigor el 22 de julio de 2016 de la ya mencionada normativa referente a la nueva casación contencioso-administrativa. Pese a no ser el objeto principal de mi estudio, hago referencia a este sistema de casación por ser el recurso vigente en estos momentos y para ubicar al lector de manera aproximativa a la situación de dicho recurso en España. Es por esto por lo que no entraré en detalle en lo relacionado con su iter procedimental, pero de esta manera podrá comprenderse mejor las novedades que aporta la reforma a la que hago referencia en relación con el sistema que quedará atrás. 5 CÓRDOBA CASTROVERDE, Diego. Por un nuevo modelo del recurso de casación en materia contenciosoadministrativo. Óp. Cit. 3

4 El recurso de casación no es otra cosa que un recurso de carácter extraordinario, carácter lo que se deriva de la denominada función nomofiláctica o de protección de Ley. Esto se debe no sólo a que procede únicamente en supuestos tasados y excepcionales sino que está encaminado a recomponer la interpretación del Ordenamiento jurídico, lo que se venía a denominar casar una sentencia, que no es otra cosa que romper o quebrar una sentencia de un órgano jurisdiccional que ha aplicado de manera incorrecta la Ley. En este sistema tradicional se configuran tres tipos de recurso de casación: el recurso de casación ordinario, el recurso de casación para la unificación de doctrina y finalmente, el recurso de casación en interés de Ley. Todos ellos con sus particularidades, habiéndose dicho que el recurso de casación ante la Sala Contencioso-administrativa del Tribunal Supremo es como un cancerbero, con sus tres cabezas. 6 A grandes rasgos, el primero de ellos se fundamenta en una serie de motivos tasados y tiene una barrera determinada por la cuantía del procedimiento: euros; el segundo, pretende reaccionar frente a contradicciones entre sentencias de Salas que se refieran, a unos mismos litigantes u otros diferentes, en una misma situación y atendiendo a una serie de hechos, fundamentos y pretensiones que pudiéramos entender como sustancialmente iguales pero ahora bien, con pronunciamientos distintos y el tercero, tiene como particularidad que los sujetos legitimados para interponerlo son las Administraciones Públicas con interés legítimo y el Ministerio Fiscal, siempre y cuando siente una doctrina gravemente dañosa para el interés general y sea errónea la resolución dictada aplicando normas estatales. Todos ellos se encuentran previstos en los arts. 86 y siguientes de la Ley 29/1998. En cualquier caso, se caracterizan por la existencia de límites por causas sustantivas y por un rigor formal a la hora de tramitarlos. Por lo tanto, esto quiere decir que sólo revisa el órgano jurisdiccional ad quem los motivos que invoca la parte que recurre, estando vetada dentro del recurso una valoración nueva de las pruebas que se hayan practicado Recurso de casación ordinario. Para conocer el actual recurso de casación ordinario hay que acudir al art de la Ley 29/1998 que determina que serán susceptibles de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo (en adelante, TS) las sentencias dictadas en única instancia por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional 6 CHAVES GARCÍA, José Ramón. Ojito con el escurridizo recurso de casación para unificación de doctrina. [En línea]. España: Contencioso.es, 2013 [fecha de consulta: 15 de febrero 2016]. Disponible en < 7 Salvo, como es lógico, algunas excepciones entre las que se encuentran el error manifiesto en la valoración de la prueba o el quebranto grave de las garantías procesales siempre y cuando se haya producido indefensión. 4

5 (en adelante AN) y por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas (en adelante, TSJ). Cabe en todo caso casación contra las sentencias de la AN y TSJ que declaren nula o conforme a Derecho una disposición de carácter general y en lo referido a las sentencias de las Salas de lo Contencioso-administrativo de los TSJ sólo serán recurribles en esta casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido. 8 No obstante, se excluirán de casación ordinaria las siguientes sentencias: las que se refieran a cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas (salvo que afecten al nacimiento o a la extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera 9 ) las que recaigan en asuntos de cuantía inferior a euros cualquiera que sea la materia con la excepción del procedimiento especial para la defensa de los derechos fundamentales, las dictadas en materia electoral y las dictadas en el procedimiento para la protección del derecho fundamental de reunión del art. 122 de la Ley 29/1998. Por otra parte, no sólo son susceptibles de casación sentencias. También pueden acceder a casación en los supuestos que hemos mencionado con anterioridad los siguientes autos: a) los que declaren la inadmisión de recurso contencioso-administrativo o hagan imposible su continuación, b) los que pongan término a pieza separada de suspensión u otras medidas cautelares, c) los recaídos en ejecución de sentencia si resuelven cuestiones que no se han decidido en la sentencia o d) que contradigan los términos del fallo que se ejecuta así e) los dictados en los casos previstos en los arts. 91, 110 y 111 de la Ley 29/1998. El listado de motivos en los que ha de fundarse el recurso de casación ordinario se encuentran previstos en el art. 88 de la Ley 29/1998. Son los siguientes: a) abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción; b) incompetencia o adecuación en el procedimiento; c) quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de normas reguladoras de la sentencia o de aquellas que rigen actos y garantías procesales (para este último caso se exige que se haga generado indefensión 10 ) así como d) la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables para resolver cuestiones objeto de debate 11. La sentencia podrá ser desestimatoria o estimatoria. En función de lo alegado por la parte recurrente el TS remitirá al orden jurisdiccional competente o resolverá la cuestión, remitirá actuaciones al órgano jurisdiccional o retrotraerá el procedimiento, repondrá actuaciones al 8 Art de la Ley 29/ Art de la Ley 29/ En este caso, se exige que para poder alegar indefensión, se haya pedido la subsanación de la falta en la instancia, para el caso de que existiera momento procesal para ello (art Ley 29/1998). 11 Si se funda en este motivo, el TS podrá integrar en los hechos admitidos como probados por el Tribunal de instancia aquellos que, habiendo sido omitidos por éste, estén suficientemente justificados para apreciar la infracción alegada. (art Ley 29/1998) 5

6 estado anterior a las vulneraciones alegadas 12 o finalmente, resolverá sobre el fondo del asunto dentro de los términos en los que se hubiera planteado el debate. Todo ello va en función, lógicamente, del motivo casacional alegado por la parte y estimado por el TS. 1.2 Recurso de casación para unificación de doctrina. En este caso, para explicar en qué consiste esta modalidad de recurso, acudiré a la definición jurisprudencial. Tal y como determina nuestro Tribunal Supremo, el objeto de este recurso es actuar como un remedio extraordinario y subsidiario de la casación ordinaria con el objetivo de potenciar la seguridad jurídica, pero no en cualquier circunstancia, sino sólo cuando la inseguridad derive de la oposición en que incurran las resoluciones judiciales 13 Por lo que no se intenta corregir una infracción legal, sino más bien unificar criterios judiciales que se encuentren difuminados y sean discrepantes de tal manera que sólo cuando los pronunciamientos alegados como incompatibles sean antitéticos con el recurrido, puede declararse la doctrina correcta y, si procediese por exigencias de tal declaración, casar este último. Y esa contradicción ha de ser ontológica, es decir, derivada de dos proposiciones que no pueden reunir, al propio tiempo, la condición de verdaderas o correctas jurídicamente y falsas o contrarias a derecho. 14 El legislador desarrolló este tipo de recurso para la eliminación de las eventuales contradicciones entre sentencias cuando ésta no sea posible mediante el recurso de casación ordinario. 15 Este recurso podrá interponerse contra sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-administrativo del TS, AN y TSJ cuando respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos 16. También se podrá recurrir las sentencias de la AN y TSJ que se hayan dictado en única instancia si la contradicción se produce con sentencias del Tribunal Supremo en las mismas circunstancias que se han señalado. Además, se establece una barrera en la cuantía. Para poder acceder a la casación en esta modalidad de recurso la cuantía del procedimiento ha de ser superior a euros. La contradicción puede producirse en consecuencia, por tres vías diferentes:: a) dos TSJ dictan sentencias contradictorias, b) dos Secciones diferentes de la Sala Tercera de la AN dictan sentencias contradictorias y c) un TSJ o AN dictan una sentencia que contradice a otra del TS. 17 Es perfectamente razonable la configuración de requisitos para acceder a este tipo de casación prevista en el art de la Ley 29/1998, ya que la triple identidad de sujetos 12 Salvo que afectara a las normas reguladoras de la sentencia. En este caso el TS resolverá. 13 Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª) Sentencia de 19 enero RJ 2009\ Ibídem. 15 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón (2005): Curso de Derecho Administrativo II. Óp. Cit. PP Art de la Ley 29/ GAMERO CASADO, Eduardo y FERNÁNDEZ RAMOS, Severiano (2010): Manual Básico de Derecho Administrativo (España, Editorial Tecnos). PP

7 fundamentos y pretensiones diferencia este recurso del ordinario, aunque, en estos casos, sea muy complicado que el asunto acceda a casación. No se trata aquí de denunciar el quebrantamiento de la doctrina sino de demostrar la existencia de contradicciones entre dos soluciones jurídicas entre un supuesto de hecho prácticamente idéntico tanto en los aspectos doctrinales y materia estudiada, en los sujetos que formulan pretensión así como en los elementos de hecho y de Derecho que atañen al caso. De hecho, afirma nuestro Tribunal Supremo en reiteradas ocasiones que debe apreciarse una incompatibilidad lógica entre ambos pronunciamientos, sin margen alguno de interpretación de normas diversas, de aplicación de las mismas sobre supuestos de hecho distintos o de diferente valoración de las pruebas que permita, independientemente del acierto de uno u otro pronunciamiento, justificar a priori la divergencia en la solución adoptada 18 Hay que tener en cuenta también que los pronunciamientos del TS al resolver en este recurso de casación, no podrán afectar en ningún caso a las situaciones jurídicas creadas por las sentencias precedentes a la que se impugna. El alcance real de este recurso está enfocado para todos aquellos asuntos que no pudieron acudir a la casación ordinaria (entre otras cosas, por el filtro de la cuantía), puesto que tal y como afirma el TS este recurso de casación ofrece un remedio extraordinario y subsidiario respecto de la casación ordinaria. 19 De tal manera que determinadas sentencias que por razón de la cuantía no pueden acceder a la casación común puedan revisarse cuando, superando la barrera económica establecida contradicen otros pronunciamientos, a los solos efectos de unificar criterios y declarar la doctrina correcta. 20 En conclusión, este recurso está previsto para el caso de que no sea posible la impugnación de las sentencias dictadas en única instancia por los Tribunales Superiores de Justicia o por la Audiencia Nacional por razón exclusivamente de la cuantía litigiosa ( ), la Ley permite ( ) que puedan ser recurridas con la finalidad primaria de unificar la doctrina ante la existencia de fallos incompatibles. 21 Para finalizar, mencionar que se prevé también un recurso de casación para la unificación de doctrina en relación con normas autonómicas, en la medida en que puede suceder que se produzcan sentencias contradictorias en diferentes salas o secciones de un mismo Tribunal Superior de Justicia Recurso de casación en interés de Ley. Para entender este recurso podemos remontarnos a la regulación del orden jurisdiccional contencioso administrativo del año 1956, en la medida en que se preveía un recurso 18 Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección6ª) Sentencia de 23 diciembre RJ 2008\ Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª) Sentencia de 19 enero RJ 2009\ Ibídem. 21 Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª) Sentencia de 20 abril RJ 2004\ GAMERO CASADO, Eduardo y FERNÁNDEZ RAMOS, Severiano (2010): Manual Básico de Derecho Administrativo. Óp. Cit. PP

8 extraordinario de apelación que se encontraba a disposición del Abogado del Estado. Estaba previsto para la siguiente situación: si se daba el caso de que se dictara una sentencia que no era susceptible de casación ordinaria, se permitía recurrirla al Abogado del Estado si éste consideraba que era dañosa y errónea. La razón de ser de este recurso no es la defensa de la legalidad objetiva, como la expresión en interés de ley- parece indicar, sino el interés de la propia Administración en cuanto titular de una concreta potestad administrativa, normativa o no normativa. 23 Si el recurso de casación para la unificación de doctrina era excepcional y subsidiario frente al ordinario, el TS viene a afirmar que la casación en interés de Ley es un recurso excepcional y subsidiario respecto del recurso de casación ordinario y de casación para la unificación de doctrina cuya finalidad no es otra que la corrección de la doctrina errónea contenida en la sentencia recurrida mediante la formación de una doctrina legal que para el futuro evite que se incida en el error jurídico corregido. 24 Por tanto, las sentencias que se hayan dictado en única instancia por los Jueces de lo Contencioso-administrativo y las pronunciadas por las Salas de lo Contenciosoadministrativo de los TSJ y AN, que no sean susceptibles de los recursos de casación anteriores, podrán ser impugnadas por la Administración pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto y por las Entidades o Corporaciones que ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo y tuviesen interés legítimo en el asunto 25 así como por el Ministerio Fiscal y la Administración General del Estado, siempre y cuando estimen la resolución como gravemente dañosa para el interés general. Además, solamente podrá alegarse la incorrecta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado determinantes del fallo que se recurre. En relación al concepto de gravedad, el TS determina que se apreciará en el caso de que la solución adoptada por ella sea capaz de causar un perjuicio a los intereses generales que merezca ser calificado de gran entidad, bien por su elevado alcance económico, bien por la importancia cualitativa del concreto interés que resulte afectado. 26 Resulta interesante como el TS matiza que este recurso no tiene como objetivo resolver un conflicto o tutelar un derecho o interés legítimo, tampoco reconocer una situación jurídicamente individualizada o estimar una pretensión deducida en relación con actos de las Administraciones Públicas sujetos a Derecho administrativo, más bien, defender la correcta interpretación de nuestro Ordenamiento, concretando y completando la labor del legislador fijando doctrina frente a sentencias que no sólo son erróneas sino que son dañinas para el interés general. 23 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón (2005): Curso de Derecho Administrativo II. Óp. Cit. PP Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª) Sentencia de 19 noviembre RJ 2008\ Art. 100 de la Ley 29/ Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª) Sentencia de 19 noviembre RJ 2008\7911 8

9 La sentencia resultado de este procedimiento no alterará la situación derivada de la sentencia recurrida, en consecuencia se comprueba que sus efectos sólo operan en relación con asuntos futuros. Esto limita su operatividad y su aplicación práctica La nueva casación contencioso-administrativa. Una vez ya explicada de manera sucinta la casación tal y como está regulada hoy, explicaré en las siguientes líneas las novedades que nos proporciona en esta materia la LO 7/2015, que como he mencionado anteriormente viene a reformarla de manera profunda en este orden jurisdiccional, hasta el punto de que puedo hablar del nacimiento de un nuevo sistema de recurso de casación. Ante toda la problemática a la que hemos hecho referencia el legislador ha tenido que tomar medidas para lograr una solución. Por ello, consciente de la situación, plantea en el Preámbulo de la LO 7/2015 como esta reforma no pretende otra cosa que intensificar las garantías en la protección de los derechos de los ciudadanos, a través del refuerzo del recurso de casación en la medida en que es el instrumento por excelencia para asegurar la uniformidad en la aplicación judicial del derecho sin olvidar en ningún caso la función a la que hemos hecho referencia anteriormente y que es un elemento esencial del mismo, la función nomofiláctica. La instauración del interés casacional es la piedra angular de este nuevo sistema casacional 28 Pero es una piedra angular que no procede de la arbitrariedad, sino del estudio del Derecho comparado. Se puede comprobar con facilidad como varios países de nuestro entorno poseen mecanismos que por un lado favorecen la creación de jurisprudencia unificadora del Ordenamiento jurídico y por otro, que impiden su colapso. Por ejemplo Alemania, Reino Unido o EEUU disponen de mecanismos que permiten una selección objetiva de los recursos en atención al interés que estos tienen para el conjunto de la comunidad jurídica. 29 Algunos ejemplos interesantes pueden ser el writ of cerciorari de EEUU o el recurso de revisión ante el Tribunal Supremo Federan en Alemania. En el primero se entiende que el estudio de un asunto en la sede de TS no es un derecho de quien recurre sino una potestad discrecional de los Magistrados, quienes han de entender que es una cuestión relevante; en el segundo, es necesario que la cuestión sea de elevada trascendencia, siendo importante más allá del caso específico. En Francia, sin embargo, se ha optado por el empleo de vías indirectas, limitando el número de abogados habilitados para presentar recursos ( ) intentando evitar así la 27 GAMERO CASADO, Eduardo y FERNÁNDEZ RAMOS, Severiano (2010): Manual Básico de Derecho Administrativo. Op. Cit. PP De hecho, más de veinte magistrados del Tribunal Supremo (Sala Tercera) firmaron el 31 de octubre de 2006 una propuesta de reforma de la normativa referida a la jurisdicción contencioso administrativa. El título fue el siguiente Exposición razonada, relativa al proyecto de ley orgánica que modifica la ley reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa y reforma del recurso de casación. 29 CÓRDOBA CASTROVERDE, Diego. Por un nuevo modelo del recurso de casación en materia contenciosoadministrativo. Óp. Cit. 9

10 proliferación de recursos abocados al fracaso o carentes de interés. 30 Por lo tanto, está reforma subjetiviza la admisión del recurso de casación en la medida en que este interés casacional objetivo permite al Tribunal casacional que sea él quien decida si un recurso tiene o el mencionado interés. 31 Bien, cuál es el objetivo principal de esta nueva casación? Básicamente y tal y como afirma LOZANO CUTANDA, se pretende que el TS pueda centrar sus esfuerzos en sentar o unificar doctrina jurisprudencial en los asuntos que estime que lo merecen atendiendo a su relevancia jurídica y con independencia de su cuantía. 32 CÓRDOBA CASTROVERDE hace hincapié en las tres siguientes ideas fundamentales: a) ampliar los asuntos que pueden llegar al TS, b) emplear como criterio determinante de la admisión la existencia del interés casacional objetivo para formar jurisprudencia y c) el conocimiento exclusivo de cuestiones jurídicas. 33 Ahora, procederé a explicar cuales son las principales aportaciones de esta nueva configuración de la casación en esta jurisdicción. Por lo tanto, en adelante cuando me refiera al articulado de la Ley 29/1998, me referiré al resultante tras las modificaciones de la LO 7/2015, es decir, el que entrará en vigor el día 22 de julio de Supresión de los recursos de casación para la unificación de doctrina y en interés de ley. El cancerbero de tres cabezas al que hacíamos referencia con anterioridad desaparece quedando como resultado un único recurso de casación en la medida en que desaparecen los recursos extraordinarios contra resoluciones jurisdiccionales para la unificación de doctrina e interés de Ley. Se eliminan, por lo tanto, dos tipos de recursos que eran en realidad poco útiles en la práctica: el primero por la complejidad que implicaba la necesidad de invocar y acreditar las contradicciones de las sentencias que se referían a mismos u otros litigantes, con la misma situación así como la existencia de hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente 30 CÓRDOBA CASTROVERDE, Diego. Por un nuevo modelo del recurso de casación en materia contenciosoadministrativo. Óp. Cit. 31 LOZANO CUTANDA, Blanca. La reforma del recurso de casación contencioso-administrativo por la Ley Orgánica 7/2015: análisis de sus novedades.[en línea]. España: Diario La Ley, 2016 [fecha de consulta: 10 de febrero de 2016]. Disponible en: < vvk1-b0oqiaybmk2jbaeozbim3mkuwdaucjkasqgcplvmvdzhzazo2dvpfee ujudTif33_8_XGZkAWz2zkrayZ4hgKrIHz9-fB8_IorZ7LOnb3bo2dv79NO9e7_wMq-bolptreze3_n4Q5_UJxfP62mb65X-WfnWdnk_w8xYA1HNQAAAA==WKE> 32 LOZANO CUTANDA, Blanca. La reforma del recurso de casación contencioso-administrativo por la Ley Orgánica 7/2015: análisis de sus novedades. Óp. Cit. 33 CÓRDOBA CASTROVERDE, Diego. El nuevo de casación en materia contencioso-administrativo. [En línea]. España: El Derecho, 2015 [fecha de consulta: 10 de febrero de 2016]. Disponible en: < 10

11 iguales que hubieran alcanzado pronunciamientos diferentes; y el segundo porque la Administración no lo planteaba cuando debiera para no correr el riesgo de que le fuera desfavorable la resolución del TS. Dicho de otra forma: la Administración prefería un concreto fallo desfavorable a una sentencia del TS que fijara una doctrina legal en contraposición con sus intereses. 2.2 Se eliminan las limitaciones por razón de la cuantía y por razón de la materia. Aumentan los asuntos que pueden acceder al TS. Con la regulación tradicional nos encontrábamos frente a una puerta que se abría solamente a personajes de alcurnia. 34 Esto viene a querer decir que sólo llegaban los asuntos al Tribunal Supremo si tenían una cuantía muy elevada o un objeto que, a juicio de los magistrados, reunía los méritos necesarios para que entraran a conocer el asunto. Ahora con el nuevo sistema se eliminan esas barreras y se incrementa el número asuntos que pueden acceder al TS, aunque recordemos que entra en juego un elemento limitador: el interés casacional objetivo del que hablaré más tarde. Se puede entender en virtud de lo expuesto que las buenas noticias son que la puerta se abre con expectativas inmensas 35 ya que todas las sentencias dictadas por los Juzgados de lo Contencioso-administrativo podrán ser recurridas en casación así como todas las sentencias dictadas por la AN o TS en segunda instancia (art. 86 de la Ley 29/1998 en su nueva redacción). Con base en la nueva redacción del art. 86 de la Ley 29/1998 podemos afirmar que serán susceptibles de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del TS las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-administrativo 36 y las dictadas en única instancia o en apelación por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia 37 (con la excepción de las sentencias dictadas en el procedimiento para la protección del derecho fundamental de reunión y procesos contencioso-electorales). Además, será posible impugnar en casación autos dictados por la AN y TJS para supuestos concretos y determinados (art /1998). Por lo tanto, serán susceptibles de recurso de 34 CHAVES GARCÍA, José Ramón. El nuevo recurso de casación contencioso-administrativo: la que se avecina. [En línea]. España: Contencioso.es, 2015 [fecha de consulta: 20 de febrero 2016]. Disponible en < > 35 Ibídem. 36 En este caso, solamente serán susceptibles de recurso las sentencias que contengan doctrina gravemente dañosa para los intereses generales. 37 Las sentencias dictadas por los TSJ sólo serán recurribles para el caso de que el recurso se funde en infracción de normas de Derecho estatal o de la unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Si por otro lado, el recurso se fundara en la infracción de normas de una Comunidad Autónoma, será competente para conocerlo el TSJ conforme a las reglas previstas (art Ley 29/1998 en su nueva redacción). 11

12 casación los autos (con la salvedad de los apartados 2 y 3 del art. 86 del mismo cuerpo legal) siguientes: a) los que declaren inadmisión del recurso de casación o hagan imposible su continuación, b) los que pongan término a pieza separada de suspensión u otras medidas cautelares, c) los que recaigan en ejecución de sentencia 38 o d) los dictados en el caso del art. 91 de la Ley 29/1998 o en aplicación de los arts. 110 y 111 del mismo cuerpo legal. En todo caso para que pueda prepararse el recurso de casación en estos supuestos, será requisito necesario interponer recurso de reposición 39. Resulta muy positivo que se favorezca el aumento de asuntos que acceden a este recurso, puesto que a partir de ahora asuntos de pequeña cuantía y de determinadas esferas excluidas del conocimiento del TS puedan acceder a él siempre y cuando se cumpla ese criterio de relevancia al que he hecho referencia. En conclusión, como aprecia CÓRDOBA CASTROVERDE El nuevo modelo permite por tanto recurrir en casación tanto las sentencias dictadas en única o como las dictadas en segunda instancia de todos los tribunales, unipersonales o colegiados, del orden contencioso-administrativo, con excepciones puntuales (derecho de reunión y contencioso-electorales) que tienen unos cauces procesales y unos plazos propios y que resultan inadecuados para este modelo Ya no hay motivos tasados. Podrá fundarse este recurso por cualquier infracción del ordenamiento jurídico. El art. 88 de la Ley 29/1998 determina que el recurso de casación podrá interponerse cuando se invoque una concreta infracción del ordenamiento jurídico, tanto procesal como sustantiva, o de la jurisprudencia. Desaparecen, por lo tanto, los motivos tasados de la regulación anterior. El nuevo art. 87 bis mantiene que el recurso de casación habrá de limitarse a las cuestiones de derecho, con exclusión de las cuestiones de hecho debiendo tener las pretensiones del recurso de casación los siguientes objetos: a) anulación total o parcial de la sentencia o auto impugnado o b) la resolución del litigio dentro de los términos en los que apareciese planteado el debate. 2.4 El TS podrá publicar acuerdos sobre las pautas formales que deberán seguirse en el escrito de interposición y oposición de la casación. Acudiendo a la nueva regulación proporcionada por el art. 87 bis se determina que la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo podrá establecer mediante acuerdo que se publicará en el Boletín Oficial del Estado, la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos de 38 Siempre que resuelvan cuestiones no decididas, directa o indirectamente, en aquélla o que contradigan los términos del fallo que se ejecuta. 39 Lo que en la Ley 29/1998 recibe el nombre de recurso de súplica, en la actualidad y tras la Ley 13/2009 de reforma de la legislación procesal para la implantación de la oficina judicial pasó a denominarse recurso de reposición 40 CÓRDOBA CASTROVERDE, Diego. El nuevo de casación en materia contencioso-administrativo. Óp. Cit. 12

13 interposición y oposición al recurso de casación, incluyendo las referidas a la presentación por medios telemáticos. 2.5 El interés casacional objetivo como elemento fundamental de la nueva casación. Si bien es cierto ya se ha adelantado algo de información en relación al denominado interés casacional objetivo con anterioridad a lo largo de este documento, es en este epígrafe donde me centraré en lo que, en mi opinión, es el elemento fundamental y caracterizador de la nueva casación en la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Como mencionaba anteriormente, esta es la piedra angular de la reforma a la que nos enfrentamos. Este interés casacional objetivo será el elemento esencial para determinar sí el recurso se admite o no a trámite, siendo indiferente a estos efectos que la sentencia recurrida incurra en irregularidades o formales o de fondo. Pero, qué es en concreto el interés casacional objetivo? Es un concepto jurídico indeterminado que se puede comprender a través de los criterios orientadores del art de la Ley 29/1998 o de las presunciones establecidas en el art del mismo cuerpo legal, a través de los cuales se podrá apreciar si concurre o no interés casacional. Este concepto jurídico procesal de carácter indeterminado no quiere decir que sea discrecional, pero si de dificilísimo control puesto que el Tribunal Constitucional se negará a entrar a controlar la aplicación de la legalidad por el Tribunal Supremo salvo casos claudicantes. 41 La determinación de su concurrencia o no, se articula a través de dos vías claramente diferenciadas: con el establecimiento, en primer lugar, de una relación no exhaustiva de nueve circunstancias que, en caso de concurrir alguna de ellas en la resolución impugnada, la Sala deberá apreciar motivadamente que su presencia despierta un interés casacional objetivo. Y, en segundo término, mediante la configuración de un sistema de presunción legal de existencia, que deviene iuris tantum en los supuestos establecidos legalmente Cuándo podrá el Tribunal de casación apreciar el interés casacional objetivo? El Tribunal de casación podrá apreciar la existencia de interés casacional objetivo, motivándolo de forma expresa en el auto de admisión cuando concurran, entre otras circunstancias en la resolución que se impugna las determinadas en el art de la Ley 29/1998: 41 CHAVES GARCÍA, José Ramón. El nuevo recurso de casación contencioso-administrativo: la que se avecina. Óp. Cit. 42 CANCIO FERNÁNDEZ, Raúl. El Interés Casacional Objetivo y la cuestión de la admisión en sede casacional. [En línea]. España: Hay Derecho, 2015 [fecha de consulta: 15 de febrero 2016]. Disponible en < > 13

14 Cuando fije ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de las normas de Derecho estatal o de la UE en las que se fundamenta el fallo, que sea contradictoria con la que otros órganos jurisdiccionales hayan establecido previamente. Siente una doctrina sobre dichas normas que pudiera ser gravemente dañosa para el interés general. Si afecta a un gran número de situaciones, tanto en sí misma o por trascender del caso concreto. La sentencia recurrida resuelva un debate que haya versado sobre la validez constitucional de una norma con rango de ley, sin que la improcedencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad aparezca suficientemente esclarecida. Interprete y aplique, aparentemente, de manera errónea y como fundamento de su decisión una doctrina constitucional. Interprete y aplique el Derecho de la UE de manera aparentemente contradictoria con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia o en supuestos en que aún pueda ser exigible su intervención a título prejudicial. Resuelva un proceso en que se impugnó, de forma directa o indirecta, una disposición de carácter general. Resuelva un proceso en que lo impugnado fuera un convenio celebrado entre Administraciones Públicas y, Haya sido dictada en el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales. En relación a este listado conviene realizar un par de apreciaciones: por un lado en algunos supuestos comprobamos como contienen ciertas reminiscencias al recurso de casación para la unificación de doctrina y sobre todo, por otro lado, que estamos frente a un listado numerus apertus. Esto quiere decir que se da una amplia libertad al TS para elegir qué presenta interés casacional y qué no, pudiendo emplear incluso criterios que trasciendan de lo expuesto por este artículo. Sobre esto haré referencia una vez haya explicado los casos en los que se presume un interés casacional objetivo Presunción de interés casacional objetivo. Pues bien, junto con el listado anterior numerus apertus, se determina la existencia de un listado tasado de circunstancias en las que se presume que hay interés casacional objetivo. Esto quiere decir que, sólo con el hecho de que esté presente cualquiera de estos elementos se presumirá que existe dicho interés y por lo tanto la resolución que se impugna es admisible a casación. No obstante se fijan legalmente tres excepciones en las cuales la presunción iure et de iure es iuris tantum, es decir, admite prueba en contrario. Se presumirá la existencia de interés casacional objetivo: Cuando en la resolución que se impugna se aplican normas en las que se sustente la ratio decidendi sobre las que no exista jurisprudencia. 14

15 Cuando la resolución se aparte de manera deliberada de la jurisprudencia existente al considerarla errónea. Cuando dicha resolución declare nula una disposición de carácter general, salvo que, de manera evidente, la disposición carezca de trascendencia suficiente. Cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de organismos reguladores, de supervisión o agencias estatales cuyo enjuiciamiento corresponde a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la AN. Cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de los Gobiernos o Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas. No obstante, en los supuestos referidos en el primero, cuarto y quinto punto el recurso podrá inadmitirse por auto motivado cuando el Tribunal aprecie que el asunto carece manifiestamente de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. 43 Tengamos en cuenta que se permite a la Sala de lo Contencioso-administrativo del TS ostentar una amplia libertad para apreciar si concurre o no interés casacional que justifique la admisión del recurso. 44 Resulta interesante como, por mucho que la Ley se esfuerce en ofrecer pistas sobre qué asuntos serán admitidos o rechazados en casación, será el Tribunal Supremo quién caso a caso, elevará su pulgar arriba o abajo como los Césares romanos, para indicar si se admite o rechaza. 45 Esto viene a significar que el hecho de que se invoque de manera efectiva las causas que hemos mencionado no determinará de manera automática la admisión del recurso, sino que es una carga procesal de parte para hacer posible el juicio objetivo sobre la conveniencia de que la Sala siente jurisprudencia sobre una cuestión o precepto pero en última instancias será el Tribunal quien, según su propio criterio, seleccionará los asuntos que objetivamente deben dar lugar a una sentencia casacional. 46 Dicho de otra manera, la nueva regulación viene a determinar que para que se admita a trámite el recurso de casación no sólo es necesario la concreta infracción del ordenamiento jurídico o jurisprudencia, sino que el TS ha de apreciar, conforme a los preceptos estudiados que el recurso interpuesto presenta de ese interés casacional objetivo. 2.6 Se amplia el plazo de presentación del recurso de casación. Atendiendo a lo expuesto por el art de la Ley 29/1998 en su nueva redacción vemos que el recurso de casación deberá prepararse ante la Sala de instancia en un plazo de treinta días. Anteriormente estaba previsto que este recurso se preparara ante la Sala que hubiera dictado la resolución recurrida en el plazo de diez días. 43 Art de la Ley 29/1998 en su nueva redacción. 44 LOZANO CUTANDA, Blanca. La reforma del recurso de casación contencioso-administrativo por la Ley Orgánica 7/2015: análisis de sus novedades. Óp. Cit. 45 CHAVES GARCÍA, José Ramón. El nuevo recurso de casación contencioso-administrativo: la que se avecina. Óp. Cit. 46 CANCIO FERNÁNDEZ, Raúl. El Interés Casacional Objetivo y la cuestión de la admisión en sede casacional.. Óp. Cit. 15

16 Este plazo deberá contarse a partir del día siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre. Quiénes estarán legitimados? Muy sencillo, quienes hayan sido parte en el proceso o debieran haberlo sido. 2.7 Nueva formulación del escrito de preparación del recurso de casación. La nueva redacción del art de la Ley 29/1998 viene a establecer una serie de formalidades para el escrito de preparación del recurso. Dicho escrito deberá cumplir las siguientes formalidades y hacerlo en apartados separados que se encabezarán con un epígrafe que exprese lo que tratan: a) acreditar el cumplimiento de los requisitos reglados en cuanto a plazos, legitimación y recurribilidad de la resolución que se impugna, b) identificar de manera precisa las normas y jurisprudencia que se entiendan infringidas, justificando que fueron alegadas a lo largo del proceso 47, c) acreditar si la infracción lo es de normas o jurisprudencia relativas a los actos o garantías procesales que produjera indefensión, que se pidió subsanación de la falta o transgresión en la instancia (de haber existido momento procesal), d) justificar que la o las infracciones imputadas han sido relevantes y determinantes de la decisión adoptada en la resolución que se quiere recurrir, e) justificar, para el caso de que hubiera sido la sentencia dictada por un TSJ que la norma que supuestamente se ha infringido forma parte del Derecho estatal o de la UE y finalmente, f) fundamentar, especialmente, con singular referencia al caso que concurren los supuestos que permiten apreciar al TS el interés casacional objetivo así como la conveniencia de un pronunciamiento sobre dicha resolución. Si este escrito de preparación no se presenta en el plazo de treinta días, la sentencia o auto quedará firme, declarándolo así el Letrado de la Administración de Justicia mediante decreto 48, siendo posible contra esta resolución, únicamente plantear un recurso directo de revisión. 2.8 La Sala de instancia ha de motivar mediante auto los supuestos en los que tenga por preparado el recurso. Si se cumplen los requisitos exigidos en el art de la Ley 29/1998, la Sala de instancia mediante auto motivado, tendrá por preparado el recurso de casación emplazando a las partes para su comparecencia en treinta días ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del TS así como la remisión a ésta de los autos originales y del expediente administrativo. Por lo tanto, nos encontramos con la existencia de un deber de argumentar y motivar los motivos que explican la concurrencia de los elementos necesarios para apreciar interés casacional objetivo. 47 O tomadas en consideración por la Sala de instancia o que ésta las hubiera debido de observar, aún no habiendo sido alegadas. 48 Art en la nueva redacción de la Ley 29/

17 Si el órgano jurisdiccional lo entiende oportuno, emitirá una opinión sucinta y fundada sobre el interés objetivo del recurso para la formación de jurisprudencia, que se unirá al oficio de remisión al Tribunal Supremo. 2.9 Qué forma adoptará la admisión o inadmisión del recurso? Atendiendo a lo previsto por el art del citado cuerpo normativo, la resolución que determine la admisión o inadmisión del recurso podrá adoptar las siguientes formas: o bien providencia o bien auto. Para el caso de los supuestos del art. 88.2, se adoptará la forma de providencia si decide la inadmisión y de auto si acuerda la admisión a trámite. Sin embargo, si el órgano que dictó la resolución recurrida hubiera emitido opinión que además de fundada, sea favorable a la admisión del recurso dicha inadmisión deberá acordarse por auto motivado. En consecuencia si el órgano jurisdiccional de instancia entiende que hay motivos fundados para que se admita el recurso y lo argumenta, el TS si decide inadmitirlo deberá dictar un auto explicando los motivos de su decisión. Por otra parte y en relación a lo previsto por el art. 88.3, que recordamos se refiere a la presunción de interés casacional objetivo, la inadmisión deberá acordarse por auto motivado en el que se justificará la concurrencia de determinadas salvedades. Además, tengamos en cuenta que en virtud de lo establecido en el art de la nueva redacción del texto legal los autos de admisión deberán precisar la cuestión o cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo e identificarán la norma o normas jurídicas que en principio sean objeto de interpretación. Todo ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si lo exigiera el debate que tuvo lugar en el recurso. Las providencias de inadmisión sólo indicarán si en el recurso de casación concurren las circunstancias siguientes: a) ausencia de requisitos reglados de plazo, legitimación o recurribilidad de la resolución impugnada, b) el incumplimiento de cualquiera de las exigencias del art exigidas para el escrito de preparación, c) no ser relevante y determinante del fallo ninguna de las infracciones denunciadas y d) la carencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Finalmente, contra las providencias y autos de admisión o inadmisión no cabrá recurso alguno La publicidad de la admisión de los recursos se hará tanto en el Boletín Oficial del Estado como en la página web del TS. En virtud de lo expuesto en el art de la Ley 29/1998 en su nueva redacción, los autos de admisión del recurso de casación se publicarán en la página web del Tribunal Supremo. 17