INTRODUCCIÓN PRINCIPALES HITOS DE LA INDUSTRIA (MARZO-JUNIO 2011) Marzo:

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2 2 INTRODUCCIÓN Grupo FARO, con el apoyo del Revenue Watch Institute, presenta la tercera edición de la publicación Ciudadaniza Analiza, misma que busca propiciar y activar un diálogo informado en torno a la industria extractiva ecuatoriana con base en el análisis de hechos coyunturales alrededor de los sectores petrolero y minero. En esta ocasión, se plantea el estudio de tres temas que presentan grandes desafíos para el sector extractivo del país: la distribución de las utilidades petroleras en las zonas afectadas por la explotación, las agencias de regulación y control en minería y petróleo; y el alcance del Plan Nacional de Desarrollo del Sector Minero. De la reforma realizada a la Ley de Hidrocarburos en julio de 2010, se han desprendido algunos cambios en el sector petrolero entre los que se destaca la redistribución de la participación laboral de las utilidades de las empresas privadas y de los excedentes de las empresas públicas entre los territorios explotados por éstas. En este sentido, se presenta un estado de la situación actual de este tema, destacándose le elaboración de un instructivo por parte del Banco del Estado, que regula el proceso de entrega de recursos y el estado de la asignación de los mismos. Asimismo, se busca contribuir a la discusión sobre el alcance del rol que cumplen las agencias de regulación tanto del sector minero como del petrolero; y el cumplimiento de los cuerpos normativos que determinan sus actividades y funciones. Finalmente, se analizan los principales contenidos del Plan Nacional de Desarrollo del Sector Minero y su papel como instrumento de guía para la política pública minera. PRINCIPALES HITOS DE LA INDUSTRIA (MARZO-JUNIO 2011) Marzo: El Centro de Monitoreo y Control Hidrocarburífero (CMCH) fue inaugurado en el mes de septiembre y funcionará dentro de las Instalaciones de la Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero (ARCH); el centro cuenta con un sistema de monitoreo en pantallas, instalado en cuatro salas, donde se inspeccionará todas las etapas de la actividad hidrocarburífera, incluyendo el sistema de transporte y almacenamiento del Sistema de Oleoducto Trans-Ecuatoriano (SOTE) y el Oleoducto de Crudos Pesados (OCP). Además, en este mismo mes, nueve empresas privadas presentaron a la Gerencia de Producción de Empresa Pública (EP) Petroecuador sus propuestas para recuperar la extracción de crudo de cinco campos maduros. Por otro lado, se conoció que la minera canadiense Cornerstone reanudó operaciones en el proyecto Shiry, localizado al occidente de Cuenca, una vez que el Ministerio del Ambiente otorgó los permisos correspondientes. Finalmente, en el distrito minero Portovelo Zaruma se dieron algunas protestas producto de la suspensión de alrededor de 30 de las 68 plantas de procesamiento metalúrgico como medida cautelar a una demanda que podría interponer Perú por la contaminación a las cuencas del Puyango Tumbes. Abril: Se anunció la fusión de las empresas petroleras estatales: EP Petroecuador y EP Petroamazonas; este nuevo holding petrolero estará conformado por tres unidades de negocios: una operadora de exploración y producción que implica la fusión de ambas, una de comercialización, transporte y refinación; y una que planificará las acciones del grupo (que será Petroecuador). Este proceso de fusión estará a cargo de la empresa Deloitte & Oil and Gas International, que fue seleccionada en mayo de 2010 de entre cinco postulantes para realizar un trabajo que durará dos años y tendrá un costo de

3 3 6,5 millones de dólares. Por otro lado, se planteó la modificación del contrato del campo Sacha operado por la empresa mixta Río Napo, la cual tiene una participación del 30 por ciento de la empresa Petróleos de Venezuela (PDVSA). Sobre la base de ese contrato, Río Napo ingresó a operar el campo Sacha, el más productivo del país, en septiembre de 2009 pero tras un año y tres meses de operación la producción bajó en lugar de incrementarse como se esperaba. Respecto al sector minero, se conoció que la empresa canadiense Iamgold recibió autorización de las entidades gubernamentales para reiniciar sus actividades de exploración avanzada en el proyecto Quimsacocha, luego de que ya lo hicieran las empresas Ecuacorriente, Kinross Aurelian, Cóndor Gold, Salazar Resources, International Minerals (IMC) y Cornerstone. Mayo: Las negociaciones para firmar convenios dirigidas por el Ministerio de Recursos Naturales no Renovables (MRNNR), para incrementar la producción de campos maduros, a cargo de EP Petroecuador, continúa en proceso. Las compañías privadas recibirán entre el 15 y 25 por ciento de la rentabilidad que generen los proyectos de optimización y recuperación mejorada a aplicarse en los cuatro campos petroleros maduros que están en licitación: Shushufindi, Auca, Cuyabeno y Libertador. En el sector minero, ocurrió un desalojo y destrucción de maquinaria de la minería ilegal en los cantones San Lorenzo y Eloy Alfaro, provincia de Esmeraldas, fundamentado en el Decreto Ejecutivo 783 (emitido el 20 de mayo de 2011) que declaró a estas zonas en estado de excepción por 60 días. Para el cumplimiento de esta medida, se dispuso la movilización económica y militar en estas dos localidades, pues previamente, el Ministerio del Ambiente y la Secretaría Nacional del Agua emitieron un informe sobre la contaminación en la zona por el uso del mercurio y la devastación en los bosques. Junio: En este mes, Alemania declaró que no contribuirá con fondos al proyecto Yasuní ITT, por considerar que un pago directo para un fondo de ese tipo crea un precedente, que puede resultar en última instancia muy caro y no es del interés del país. Por otro lado, el Secretario general de las Naciones Unidas, Ban Kimoon, declaró que apoyará al proyecto Yasuní ITT en dos eventos: uno paralelo en la Asamblea General y, otro con el sector privado, el sector filántropo y el sector empresarial. Asimismo, el MRNNR convocó a licitación para la exploración y explotación de crudo en seis bloques petroleros ubicados en la Amazonía: Armadillo, Chanangue, Charapa, Eno- Ron, Ocano y Singue, descubiertos entre 1978 y Finalmente, se destacan la reversión del campo de hidrocarburos Amistad, tras una negociación con la compañía estadounidense Noble Energy que operaba en ese país a través de su filial Energy Development Company (EDC) que finalizó por 74 millones de dólares. Respecto a la minería, el MRNNR entregó la primera concesión minera a la Empresa Nacional Minera (ENAMI EP) para que, en asociación con los mineros de la parroquia Selva Alegre, cantón Eloy Alfaro, exploten oro en esa zona de la provincia de Esmeraldas. Se dotaría de maquinaria que permita recuperar mayor mineral sin la utilización del mercurio. La producción extraída de esta zona sería comprada por el Banco Central del Ecuador (BCE). Gráfico 1. Principales hitos en el sector extractivo (marzo - junio 2011) Fuente: Notas de Prensa 1 marzo junio 2011 Inicia funciones el Centro de Monitoreo y Control Hidrocarburífero (CMCH), dentro de la ARCH Se anunció la fusión de las empresas petroleras: EP Petroecuador y Petroamazonas EP, tomará 2 años Se conoció el porcentaje de rentabilidad a negociarse con las empresas que participen en la licitación de los campos maduros: Shushufindi, Auca, Cuyabeno y Libertador Se convocó al proceso de licitación para la exploración y explotación de crudo en seis bloques petroleros ubicados en la amazonía sur del país, Armadillo, Chanange, Charapa, Eno-Ron, Ocano y Singue 2011 MARZO ABRIL MAYO JUNIO Suspensión de 30 de 68 plantas de procesamiento en Portovelo y Zaruma como medida precautelar Cornerstone y lamgold son autorizadas para reiniciar actividades de exploración avanzada Desalojo a mineros ilegales en Esmeraldas, declarando en estado de excepción la zona (Decreto Ejecutivo 783) Se otorga una concesión minera a la ENAMI EP para desarrollar proyecto aurífero en asocio con pequeños mineros en Eloy Alfaro, Esmeraldas 1 Agencia Andes, Noticias del MRNNR, El Comercio, El Universo, Diario Hoy, El Telégrafo, El Mercurio y La Hora.

4 4 Tras la reforma a la Ley de Hidrocarburos, el reparto de utilidades a los trabajadores de las empresas petroleras se subdivide en 3% para sus trabajadores y 12% para el Estado. LOS AVANCES EN LA DISTRIBUCIÓN DE UTILIDADES PETROLERAS A LAS ZONAS DE EXPLOTACIÓN HIDROCARBU- RÍFERA EN ECUADOR Por regla general, las empresas privadas en Ecuador entregan un 15% de sus utilidades líquidas 2 cada año a sus trabajadores. No obstante, para el caso del sector petrolero, desde el 27 julio de 2010 tras la reforma a la Ley de Hidrocarburos, esta parte de las utilidades de la empresa privada se subdividen en 3% para sus trabajadores y el 12% para el Estado. Con este dinero, el Gobierno busca redistribuir la riqueza petrolera a las zonas de explotación mediante créditos dirigidos a los gobiernos locales. Desde la fecha mencionada, el gobierno ha anunciado avances en este tema, conociéndose hoy en día que se tiene previsto un instructivo que regule el proceso de generación de proyectos y repartición de recursos. Los primeros desembolsos se dirigirían hacia proyectos de infraestructura sanitaria y de agua potable en localidades de la provincia de Orellana. El presente artículo expone los principales avances en el tema de reparto de las utilidades, el proceso por el cual los beneficiarios pueden acceder a los recursos y las expectativas futuras sobre esta nueva administración de recursos económicos provenientes de la extracción de petróleo. Para comenzar, es necesario diferenciar los dos tipos de beneficios que serán distribuidos a las zonas de extracción: el ya mencionado 12% de las utilidades de las empresas petroleras privadas, antes entregado a los trabajadores de la empresa bajo concepto de participación laboral, y los excedentes de las empresas petroleras públicas (Ver Recuadro 1). Recuadro 1 Excedentes petroleros de las empresas públicas Las compañías petroleras del Estado también entregarán parte de sus ingresos adicionales por explotación de hidrocarburos. Aunque se tienen cifras preliminares, no se tiene previsto aun un instructivo o guía que ampare el cálculo y el proceso de distribución de los recursos. Según el MRNNR, 146 millones de dólares provendrían de excedentes de EP Petroecuador y 112 millones de dólares de Petroamazonas EP, estos recursos serían repartidos en alrededor de 250 comunidades localizadas en las provincias de Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Napo. El destino de estos recursos no incluye limitaciones hacia algún sector específico, por ende, se prevé que sean invertidos en programas sociales y de desarrollo sustentable en las zonas de influencia de la producción petrolera. El ministro del ramo, Wilson Pástor, indicó que los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs) deben presentar los proyectos ante los ministerios correspondientes; podría darse el caso que algunos proyectos sean presentados ante el Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amazónico (ECORAE) para su respectiva aprobación. 2 Las utilidades líquidas se obtienen después de que se reducen todos los costos y gastos de los ingresos (utilidad neta) y se restan los gastos tributarios, autorizados en la Ley, en un año fiscal. El artículo 94 de la Ley de Hidrocarburos determina una nueva distribución de las utilidades de las empresas privadas dedicadas a explotación petrolera. Es así que dentro de los contratos de prestación de servicios recientemente firmados entre el Gobierno y las empresas privadas, se incorpora este mandato en el segundo punto de la cláusula dieciseisava; y establece que el 3% de las utilidades serán entregadas a los trabajadores vinculados a las actividades de la empresa, como concepto de participación laboral, y el 12% restante se entregará al Estado. Estos recursos deberán ser invertidos en proyectos de educación y salud como lo determina dicha Ley. El ejercicio de redistribución está amparado en la Constitución Política del Ecuador en su artículo 274, la cual establece que los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs) en cuyo territorio se exploten o industrialicen recursos naturales no renovables, tendrán derecho a participar de las rentas que perciba

5 5 El proceso por el cual se repartirán estos recursos está a cargo del Banco del Estado (BEDE). Para lo cual se ha elaborado un instructivo que incluye información de montos, tipos de proyectos, requisitos generales, entre otros requerimientos. el Estado por esta actividad. Este mismo mandato está previsto en el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD), en su artículo 175. En el título VI del COOTAD, sobre los recursos financieros de los GADs se contempla un capítulo sobre las transferencias para compensar a estos Gobiernos donde se exploten o industrialicen recursos no renovables. El objetivo de esta premisa es compensarlos por los efectos negativos de la explotación y disminución del patrimonio nacional (art. 207), por lo que se destinarían estos recursos a dos rubros: la protección de la naturaleza y el ambiente y la acumulación de capital o activos de larga duración, procurando la generación de infraestructura pública y fuentes de energía limpia (art. 209). Qué está detrás? Cada circunscripción territorial tendrá un Gobierno Autónomo Descentralizado (art. 28 del COOTAD). Constituyen GADs los siguientes: Los de las regiones; Los de las provincias; Los de los cantones o distritos metropolitanos; y, Los de las parroquias rurales. Mecanismo de repartición de las utilidades 3 El proceso por el que se repartirán estos recursos está pautado en la Ley de Hidrocarburos, donde se identifica al Banco del Estado (BEDE), como la institución que canalizará los recursos hacia los GADs. Sin embargo, de la información disponible se conoce que en la práctica se está realizando un trabajo interinstitucional entre algunas entidades estatales: Ministerio Coordinador de los Sectores Estratégicos (lineamientos generales de la política de manejo de los recursos); Ministerio de Recursos Naturales No Renovables (determina los GADs directamente afectados por las operaciones hidrocarburíferas y dentro de las áreas delimitadas en los contratos); Ministerio de Finanzas (información sobre los montos depositados y su origen según empresa); BEDE (guía general sobre cómo acceder a los recursos, diseño, aprobación y acompañamiento de los proyectos a ser implementados). En este sentido, el BEDE en conjunto con las instituciones mencionadas, han elaborado un instructivo 4 (Guía para la ejecución de utilidades hidrocarburíferas) que regulariza el proceso por el que los GADs accederán a estos recursos. Esta guía proporciona información detallada sobre el cálculo de montos máximos de asignación, procedimientos para presentar proyectos, tipos de proyectos, entre otros temas que se detallan a continuación. Un tema de interés es el sistema de asignación de los recursos, para el cual se ha implementado un modelo de distribución basado en una fórmula de asignación eficiente que busca ponderar el total de utilidades, para cada una de las operadoras privadas (generadores de utilidades) y para los diferentes GADs (beneficiarios de las utilidades). Se utiliza una metodología de Análisis de Componentes Principales, basada en un conjunto de indicadores (entre los que se incluye variables de pobreza, salud y educación) que buscan identificar aquellas brechas y déficit, con el fin de generar mayor asignación a quienes tienen mayores deficiencias en estas variables. Finalmente, se verifica el monto máximo para cada uno de los beneficiarios, los cuáles pueden presentar tanto proyectos de inversión como pre inversión 5 al BEDE, cumpliendo los requisitos detallados en el Gráfico 2. Los proyectos deben ser destinados a inversión en salud o educación por Ley, como se mencionó previamente. 3 Esta sección contiene información proporcionada por el Banco del Estado, a través de una entrevista realizada a Hugo Villacrés, Gerente de Gestión, el 12 de julio del presente año. 4 Al momento no se conoce la publicación de la guía, pero se espera se concrete en el transcurso del tercer trimestre de De pre inversión involucra las etapas desde la idea hasta determinar la factibilidad del proyecto (la factibilidad es el nivel en que puede hacerse posible el proyecto). De inversión se refiere diseño definitivo, montaje y operación del proyecto.

6 6 Gráfico 2. Requisitos para presentar proyectos al Banco del Estado para pre inversión e inversión Fuente: Banco del Estado Proyectos de pre inversión (formulación y evaluación de viabilidad)* Solicitud de financiamiento*; Perfil del proyecto; Elegibilidad del proyecto según el sector, educación y salud*; Certificación de que el proyecto conste dentro del plan de ordenamiento territorial o plan de desarrollo de la entidad*; Términos de referencia en el caso de consultorías*; Presupuesto referencial*; Cronograma*. Proyectos de inversión (diseño definitivo, montaje y operación del proyecto) Declaración de prioridad del GAD; Estudios a nivel de diseños definitivos a perfil de proyecto; Viabilidad técnica emitida por el ente rector del sector al que pertenece el proyecto (Ministerios sectoriales); Certificación de propiedad del terreno en el que se realizará la obra, en el caso de requerirse; Certificación del trabajo en conjunto con el GAD en el caso de que no sea competencia (COOTAD). *Estos requisitos también aplican para el caso de proyectos de inversión. Una vez que se presenten estos proyectos de salud o educación (Ver Gráfico 3), el BEDE evalúa los mismos, en base a criterios técnicos, ambientales, del modelo de gestión, entre otros. Se priorizarán aspectos técnicos y no económicos, es decir, que cumplan con la viabilidad técnica dentro de los parámetros que los ministerios sectoriales prevén en sus respectivos ámbitos. Asimismo, deben constar dentro de lo que establece el COOTAD en términos de competencias de los GADs; si no es el caso, se deberá trabajar en coordinación con los ministerios para poder ejecutar el proyecto. Gráfico 3. Ejemplos de proyectos que pueden ser presentados, tanto en salud como educación Fuente: Banco del Estado 6 Agencia Andes, 29 de abril del el-instituto-de-contratacion-de-obrasagilitara-la-entrega-de-infraestructura-de-caracter-social html Si el proyecto es aprobado, se procede a firmar un convenio de entrega de recursos no reembolsable en base a un sistema de desembolsos: el primero es de hasta el 40% del monto total del proyecto, el segundo puede llegar al 70% del monto total y el tercer desembolso lo restante para cubrir la totalidad del monto. Como parte del seguimiento de los proyectos se tiene previsto que a la par de la contratación de la obra (proyecto) se solicite una fiscalización, así mismo realizar un monitoreo de los desembolsos con el objetivo de que el desembolso final se dé en base a un acta de entrega recepción de la obra, procurando de esta forma garantizar la ejecución de la obra. El proceso de contratación se realizaría a través del Instituto Nacional de Contratación Pública (INCOP) y el recientemente creado Instituto de Contratación de Obras (ICO), unidad especializada en procesos de contratación de obras de infraestructura en las áreas sociales 6.

7 7 Para el 2010 se habría recaudado aproximadamente 38 millones de dólares que serían distribuidos entre las provincias productoras de Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Santa Elena. Gráfico 4. Período de cálculo de la participación laboral sobre las utilidades petroleras Fuente: Acuerdo Ministerial No del Ministerio de Relaciones Laborales En el caso de que faltaren recursos para ejecutar ciertos proyectos, existe la posibilidad de cubrir el déficit con créditos del BEDE, dentro de las cuotas que le corresponden a cada GAD y se lo hará en base a la necesidad del proyecto y en base al cupo asignado. Otra posibilidad es trabajar en mancomunidades en torno a un proyecto más grande que beneficie a poblaciones de diferentes GADs, lo cual está amparado en el artículo 285 del COOTAD. Montos recaudados y beneficiarios Respecto al monto recaudado, no se tienen aún cifras definitivas sobre cuánto se habría recaudado por el rubro de utilidades petroleras. Sin embargo, el Acuerdo Ministerial No del Ministerio de Relaciones Laborales determina el período de cálculo y la base del mismo para la participación laboral sobre las utilidades de los trabajadores de la actividad hidrocarburífera. El período de recaudación del monto obtenido por el Estado de la participación de las utilidades empezó desde que entró en vigencia en julio de 2010 la Reformatoria de la Ley de Hidrocarburos y ha continuado durante Este valor debería ser depositado en la Cuenta Corriente Única del Tesoro como se ilustra en el Gráfico 4. Según cifras preliminares del MRNNR, para 2010 se habrían recaudado aproximadamente 38 millones de dólares y para 2011 se esperaría recaudar 91 millones de dólares que serían distribuidos en 2012 entre las provincias productoras de Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Santa Elena, cuya repartición es presentada en el Gráfico 5. Estos montos beneficiarían alrededor de 34 comunidades localizadas en las provincias mencionadas donde operan las 10 empresas privadas con contrato de prestación de servicios. Entre estas encontramos a Agip Oil (Bloque 10, Pastaza), Petroriental (Bloques 14 y 17, Orellana), Enap-Sipec (Mauro Dávalos y Paraíso-Bigüino- Huachito, Orellana), Repsol YPF (Bloque 16 y Bogi Capirón, Orellana) y Andes Petroleum (Tarapoa, Sucumbios). 7 Publicado en el Registro Oficial No. 428 del 15 de abril de 2011.

8 8 Gráfico 5. Montos a ser recaudados por concepto de utilidades hidrocarburíferas en 2011, por provincia Fuente: MRNNR, Informe de Gestión Wilson Pástor, abril de Según cifras preliminares del MRNNR, para 2010 se habrían recaudado aproximadamente 38 millones de dólares y para 2011 se esperaría recaudar 91 millones de dólares que serían distribuidos en 2012 entre las provincias productoras de Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Santa Elena, cuya repartición es presentada en el Gráfico 5. Expectativas sobre la nueva distribución de la riqueza económica proveniente de la explotación de petróleo Después de cuarenta años de industria extractiva, la normativa ecuatoriana incluye por primera vez un proceso de re direccionamiento directo de la riqueza petrolera hacia los gobiernos locales de las zonas afectadas de su operación en el país. El objetivo de este cambio es contribuir con el desarrollo y dar un mecanismo de inclusión a la región más pobre del Ecuador. Preguntas sobre cómo se articularán los patrones de desarrollo local, regional y nacional, cuáles son las políticas macroeconómicas que guían estos objetivos de desarrollo y cuáles son los mejores mecanismos de distribución entre zonas productoras y no productoras de crudo, podrán impulsar un debate más profundo para identificar la mejor administración posible de estos recursos fiscales. No obstante, dado que la repartición de estos recursos se impulsará con más fuerza desde el siguiente año, el cuestionamiento sobre cómo mejorar la capacidad de propuesta y de ejecución de proyectos de inversión de salud y educación toma más relevancia en especial para gobiernos locales, los cuales miran en este proceso una oportunidad y buscan beneficiarse de esta redistribución. Por ello, en el caso del proceso de diseño, aprobación, implementación y evaluación de los proyectos con recursos de las utilidades petroleras, resulta crucial un acompañamiento, sobre todo a las juntas parroquiales, comunidades y otros grupos. Parte del apoyo que busca dar el Estado, es la creación de unidades de planificación en los Municipios y Consejos Provinciales. Sin embargo, incorporar un acompañamiento a los otros niveles de organización, procurando así que se cumplan los requisitos establecidos y una mejor calidad en los proyectos, sería crucial. Es decir, es necesario un seguimiento sobre el avance y la ejecución de los recursos y de los proyectos, estableciendo mecanismos coordinados entre las instituciones que manejan los recursos y los procesos de contratación. Parte de este acompañamiento también es recoger las necesidades de las poblaciones y la búsqueda de un desarrollo sustentable que incorpore temas de preocupación local y de otras prioridades establecidas en el marco legal. Por ejemplo, se podrían incluir proyectos productivos o, como lo establece el COOTAD, proyectos relacionados con fuentes de energía limpia. Tomando en cuenta que los excedentes de las empresas estatales son tres veces mayores a los generados por las utilidades de empresas privadas, para fortalecer un proceso de redistribución fiscal integral, es importante una clarificación de las pautas y destinos que guiarán la repartición de los excedentes provenientes de la explotación petrolera de las empresas públicas. Por ello, para llevar un proceso bien informado, es fundamental la entrega de datos completos, oportunos y definitivos de la generación y distribución sobre la recaudación que se tiene de ambos montos; y los porcentajes que corresponderán a los diferentes bloques y localidades.

9 9 La Constitución de la República, aprobada durante 2008, es la base legal de la reestructuración administrativa del Estado ecuatoriano, incluyendo principios de desconcentración, descentralización, coordinación, transparencia y evaluación, entre otros, en la administración pública (art. 227). En esta norma se establece la competencia exclusiva del Estado sobre los recursos hidrocarburíferos y minerales (art. 261) y son concebidos como uno de los principales sectores estratégicos, principalmente por su decisiva influencia económica, social, política y ambiental. A partir de la aprobación de la Carta Magna, se han promulgado leyes y reglamentos en pro del fortalecimiento del sector extractivo, publicándose en el Registro Oficial durante 2009 la Ley de Minería (enero) y su Reglamento General (noviembre); y durante 2010 la Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos (julio) y el reglamento para su aplicación (noviembre). En este sentido, y en cumplimiento con disposiciones del nuevo marco normativo, en sustitución de la Dirección Nacional de Minería (DNM) y de la Dirección Nacional de Hidrocarburos (DNH), se crean la Agencia de Regulación y Control Minero (ARCOM) y la Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero (ARCH), ambas como entidades adscritas al (MRNNR) 8. Este artículo presenta una descripción de las competencias de las agencias de regulación y control que existen en el sector petrolero y minero, de los alcances de la descentralización de actividades y las perspectivas de fortalecimiento institucional necesario de las agencias para el manejo independiente de su gestión. Agencia de Regulación y Control Minero ARCOM 9 Uno de los principales objetivos del gobierno, canalizado a través del MRNNR, era el de fortalecer a una industria minera que hasta la actualidad solo había registrado una explotación de pequeña minería y de minería artesanal (e incluso en algunos casos ilegal). A raíz de ello, se expide la Ley de Minería (Registro Oficial 517) el 29 de enero de 2009, en la cual se dispone la creación de la ARCOM para que sea la encargada de la vigilancia, auditoría, intervención y control durante las fases de la actividad minera (Ver Gráfico 6) que se realicen en el país, por los distintos actores de la industria (ENAMI EP, empresas mixtas, empresas privadas, pequeña minería, minería artesanal, entre otras). Su función principal es la de velar por el aprovechamiento racional, sustentable y técnico del recurso minero, así como de la justa percepción de los ingresos que genera esta actividad para el Estado y del cumplimiento de las obligaciones tanto sociales como ambientales que tienen los titulares de los derechos mineros; esta a su vez, se encuentra a cargo del Registro y Catastro Minero, de la realización de informes de vigilancia, inspección, auditoría, fiscalización, intervención y control de las actividades de exploración y explotación; así como llevar las estadísticas de las actividades mineras que se realicen en el país. Estas funciones se encuentran alineadas con las políticas de la Presidencia de la República, el Plan Nacional de Desarrollo del Sector Minero (PNDSM) 10, las disposiciones del MRNNR, las políticas establecidas en la Ley de Minería y en su reglamento de aplicación; y por último con las resoluciones del Directorio de la Agencia (art. 5 de su estatuto 11 ). Estas actividades a su vez se realizan mediante un enfoque sistémico entre la ARCOM con el MRNNR, el Ministerio Coordinador de los Sectores Estratégicos, la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (Senplades), la Empresa Nacional Minera (ENAMI EP), el Instituto Nacional de Investigación Geológico-Minero y Metalúrgico (INIGEMM) y los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs), entre las más importantes instituciones. Estructura Orgánica La política de gestión de la ARCOM la establece su directorio, conformado por un delegado del Presidente de la República y un delegado del Ministro de Recursos Naturales no Renovables, quien ejerce la presidencia del directorio. Entre las funciones del directorio se encuentra la de designar a un Director Ejecutivo (quien cumple la función de secretario) y aprobar la regulación y normativa técnica minera a desempeñarse por la ARCOM. LAS AGENCIAS DE REGULACIÓN Y CONTROL DE LOS SECTORES PETROLERO Y MINERO: SU ROL, COMPE- TENCIAS Y ALCANCES 8 Ministerio encargado de garantizar la explotación sustentable de los recursos naturales no renovables, formulando y controlando la aplicación de políticas y desarrollando los sectores hidrocarburífero y minero. 9 Su sede matriz está ubicada en la Av. de los Shyris N44-23 y Río Coca, Edif. JADE, Pisos 1 al 5, Quito. PBX: ; Pagina web: 10 En el siguiente artículo se trata con mayor profundidad los contenidos de dicho Plan. 11 Estatuto orgánico de gestión organizacional por procesos de la Agencia de Regulación y Control Minero (ARCOM). Durante la existencia de la Dirección Nacional de Minería y de la Dirección Nacional de Hidrocarburos, la función de regulación se gestionaba a nivel interno del MRNNR. Con la creación de la ARCH y ARCOM, se busca independizar esta función del MRNNR brindándoles autonomía e independencia.

10 10 Gráfico 6. Principales actividades y funciones de la ARCOM según fase de actividad minera Fuente: Estatuto de la ARCOM (publicado en el Registro Oficial No. 321 el 16 de noviembre de 2010). 12 Su sede matriz está ubicada en la Calle Estadio entre Manuela Cañizares y Lola Quintana, sector La Armenia, Conocoto, Pichincha. PBX: ; hasta el momento, la ARCH no cuenta con sitio web. 13 Licitación, adjudicación, exploración, explotación, transporte, refinación, y comercialización. En su organización interna, la ARCOM cuenta con cuatro direcciones de soporte para su gestión institucional y con dos coordinaciones encargadas de la regulación de la industria a través de actividades de vigilancia, inspección, fiscalización, intervención, y sanción a lo largo de las fases de la minería (Ver Gráfico 7). Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero- ARCH 12 Tras dos años del planteamiento de cambios y reformas al sector hidrocarburífero, entra en vigencia la Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos en julio de 2010, y entre las reformas institucionales que se plantearon se encuentra la creación de la Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero (ARCH), como organismo encargado de regular, controlar y fiscalizar las actividades técnicas y operacionales en las diferentes fases de la industria que realicen las empresas públicas, mixtas, privadas, nacionales, extranjeras, consorcios, asociaciones, u otras formas contractuales que ejecuten actividades hidrocarburíferas a lo largo del país, como se presenta en el Gráfico 8 (art. 11 Ley de Hidrocarburos reformada). Su función es la de garantizar el aprovechamiento óptimo de los recursos hidrocarburíferos, así como propiciar el uso racional de los biocombustibles y velar por la eficiencia de la inversión pública y de los activos productivos del sector, con la finalidad de precautelar los intereses de la sociedad, convirtiéndose así en el garante público de los intereses constitucionales del Estado en el sector hidrocarburífero. Para cumplir con estos objetivos, la ARCH monitorea cada una de las etapas de la cadena de valor petrolera (Gráfico 8) 13, utilizando diferentes

11 11 Las agencias de regulación y control de los sectores petrolero y minero fueron creadas mediante un marco normativo que busca una mayor participación del Estado sobre la renta generada por las actividades extractivas que se llevan a cabo en el país. Gráfico 7. Estructura organizacional de la ARCOM Fuente: Estatuto de la ARCOM (publicado en el registro oficial No. 321 el 16 de noviembre de 2010). * Ambas coordinaciones trabajan en conjunto con las Coordinaciones Regionales Desconcentradas. Actividades realizadas y ejecución presupuestaria Según el MRNNR, la ARCOM hasta el primer trimestre del 2011, realizó actividades de control y seguimiento a nivel nacional, con la finalidad de identificar las labores mineras que se encuentren al margen de la Ley de Minería. La agencia ha suspendido y decomisado maquinaria, a través de operativos realizados principalmente en las provincias de Napo, Zamora y Esmeraldas. Respecto a su presupuesto, el Ministerio de Finanzas realizó la asignación presupuestaria de la Agencia por dólares para el año 2011; hasta el mes de marzo habría ejecutado el 23,30% del total del presupuesto, es decir, aproximadamente dólares. Durante el 2010 su presupuesto fue de dólares, cifra que muestra claramente el crecimiento presupuestario de la Agencia, que hasta el mes de marzo del presente año, ya ha ejecutado una cifra similar a la devengada durante todo el año 2010.

12 12 mecanismos y tecnología, que le permiten controlar (y de ser el caso regular) de forma coordinada con el MRNNR, la Secretaría de Hidrocarburos y el Servicio de Rentas Internas (SRI), principalmente. direcciones, de las cuales 4 son las que se encargan de la regulación del sector hidrocarburífero en el país desde aspectos del marco normativo hasta la parte técnica de cada etapa. Estructura Orgánica El directorio de la agencia se encuentra integrado por 3 miembros: el Ministro de Recursos Naturales no Renovables o su delegado permanente, el cual ejerce la presidencia del directorio; el Ministro Coordinador de los Sectores Estratégicos o su delegado permanente; y un miembro designado por el Presidente de la República; el Director Ejecutivo de la ARCH actúa como Secretario permanente del Directorio. Como se puede apreciar en el Gráfico 9, la ARCH está conformada por 9 Manejo descentralizado de la gestión de regulación y control: Agencias y coordinaciones regionales (ver Gráfico 10) Con la finalidad de extender la regulación y control a lo largo de todo el país, y debido a la política de descentralización y desconcentración que sostiene el actual gobierno; tanto la ARCOM como la ARCH cuentan con agencias y coordinaciones regionales 14. Estas agencias se encuentran ubicadas a lo largo Gráfico 8. Principales actividades y funciones de la ARCH a lo largo de las fases de la cadena de valor petrolera Fuente: Estatuto de la ARCH (publicado en el registro oficial No. 264 el 03 de junio de 2011). 14 Para el caso de la ARCOM, estas toman el nombre de Coordinaciones Regionales, mientras que para el caso de la ARCH, se denominan Agencias Regionales de Control Hidrocarburífero (ARCHI).

13 13 del país para ejecutar sus competencias de control y fiscalización de todas las operaciones hidrocarburíferas o mineras que se realicen en su área de jurisdicción. La jurisdicción de cada agencia y coordinación regional se adjudicó según las zonas de planificación del Plan Nacional de Desarrollo que maneja la Senplades, y se distribuyeron considerando criterios de relevancia de la actividad que realiza la industria ya sea petrolera o minera en cada zona. Para el caso de zonas de alta relevancia, se ubicó más de una sede; y para el caso de una o más zonas en las que la actividad no es muy relevante se ubicó una sede que las abarque (ver Gráfico 10). Con esta repartición zonificada, se pretende que las agencias matrices cuenten con información precisa proveniente de todo el país, para así ejercer su rol regulador con mayor capacidad de acción. Gráfico 9. Estructura organizacional de la ARCH Fuente: Estatuto de la ARCH (publicado en el registro oficial No. 264 el 03 de junio de 2011). * Ambas direcciones trabajan en conjunto con las Agencias Regionales de Control de Hidrocarburos. Actividades realizadas y Centro de Monitoreo y Control Hidrocarburífero (CMCH) Debido a su corto tiempo de funcionamiento (la ARCH inició sus operaciones el 10 de marzo de 2011), los resultados tangibles de la gestión de la agencia hasta el momento se han visto limitados a operativos de las sedes regionales para decomisar tanques de gas (GLP) que están siendo utilizados de manera indebida. En la actualidad, esta institución se encuentra en un proceso inicial de implementación de sus actividades de regulación y control, para lo cual cuenta con el CMCH, que se encarga del monitoreo en línea y en tiempo real de las operaciones hidrocarburíferas a nivel nacional. Está conformado por una sala de control principal, en la cual se monitorean en tiempo real las actividades operativas de la industria hidrocarburífera en el país; una sala de análisis 3D, la cual permite manejar una mejor percepción de las reservas de un área determinada; una sala de crisis, que administra y gestiona eventos de carácter crítico; y por último, una sala de comercialización, encargada de controlar la comercialización de los derivados de petróleo.

14 14 Existen, a lo largo del país, en total ocho Coordinaciones Regionales de Control de Hidrocarburos, catorce Agencias Regionales de Regulación y Control Minero y dos sedes matrices repartidas según criterios del Plan Nacional de Desarrollo. Perspectivas del fortalecimiento institucional hacia la independencia en el rol de regulación El tener una naciente estructura legislativa e institucional que gobierna al sector extractivo ecuatoriano, pone en evidencia el esfuerzo necesario que requiere tener organismos reguladores que trabajen efectivamente y de forma independiente. Las agencias de regulación y control de los sectores petrolero y minero, se encuentran respaldadas por un fuerte marco normativo. Tanto las leyes mediante las cuales se rigen ambas industrias como sus reglamentos, contiene disposiciones que señalan a las agencias reguladoras como actores claves para el desarrollo en el Ecuador. Un manejo independiente del sector regulador es comprendido como su separación respecto al rol de generación de política pública e implementación; está caracterizado por no tener influencia política y tiene un proceso abierto y transparente en la toma Gráfico 10. Agencias y Coordinaciones Regionales de la ARCH y ARCOM en el país Fuente: SENPLADES, ARCH y ARCOM

15 15 de decisiones. Los potenciales beneficios para el sector extractivo son varios: promueve integridad en la gestión pública, hace frente a la corrupción, fortalece la confianza hacia el gobierno, promueve la rendición de cuentas y transparencia, vigoriza los procesos de supervisión, apuntala las capacidades investigativas, reduce incertidumbre en el ambiente legal y político; y mejora la gobernanza del sector. La independencia es un preámbulo para conseguir otros objetivos que son fundamentales en esta industria: metas socioeconómicas, manejar adecuadamente las reformas del sector, alentar la inversión y mantener un rol imparcial y objetivo. De esta forma, para el fortalecimiento de la institucionalidad de ambas agencias, parece adecuado finalizar la actualización integral del Registro y Catastro de Concesiones Mineras y del Registro de Control Técnico Hidrocarburífero 15, que permita, por una parte, conocer con certeza el estado actual de ambos sectores, para así realizar las regulaciones necesarias. Por otra parte, y con el fin de crear un ambiente de confianza, se hace necesario contar con la información de las diferentes etapas de la cadena de valor de ambas actividades, misma que es demandada por el sector privado, inversionistas, sociedad civil y por el mismo sector público. Este fortalecimiento institucional debe ir de la mano con un estricto cumplimiento de las leyes que otorgan potestades y responsabilidades a las agencias, debido a que así, éstas podrán ser reconocidas y legitimadas tanto por los sectores público y privado; así como convertirse en reguladoras del sector, obligando a estos sectores a cumplir con los procesos que las agencias demandan. Por ello, para manejar un buen nivel de aprovechamiento de la capacidad de regular, es recomendable manejar estándares de transparencia, evaluación de los procesos de supervisión y manejar un sistema que maneje el riesgo de bajos desempeños y reducción de la información reportada. 15 Registro con carácter de público y permanente, en el que se inscribirán: permisos de operación,, contratos de comercialización y de distribución de combustibles suscritos por EP PETROECUADOR, autorizaciones, transferencias y lo que resuelva el directorio de la Agencia. De acuerdo a la Ley de Minería expedida en 2009, le corresponde al Ministerio de Recursos Naturales No Renovables en conjunto con la entidad rectora de la planificación nacional (SENPLADES) definir el Plan Nacional de Desarrollo del Sector Minero (Art. 7, literal f), el cual forma parte de la política sectorial. El 4 de agosto de 2011, luego de más de dos años y medio desde que dicha Ley fue expedida, se publicó el Plan Nacional de Desarrollo del Sector Minero (PNDSM) El Plan tiene como objetivo fomentar el desarrollo del sector en base a principios de viabilidad económica, justicia social, responsabilidad ambiental y desarrollo técnico cuya finalidad es el uso razonable de los recursos mineros y la generación de nuevas zonas de desarrollo. Este instrumento alineado al Plan Nacional del Buen Vivir, presenta los lineamientos políticos, estratégicos y de gestión; y se estructura en cuatro secciones: políticas generales y estructura institucional; generación de información apta para la promoción de investigación y nuevos proyectos de inversión; gestión socio ambiental y; por último, los proyectos de inversión en el sector minero. Bajo la definición de política pública, estos lineamientos dan una mayor claridad de la gestión gubernamental, y delimitan los principales actores de la política pública, así acciones de trabajo concreto. CONOCIENDO LA NUEVA HOJA DE RUTA PARA EL SECTOR MINERO

16 16 Sin embargo, requiere una mayor explicación de cómo esta guía nos ayuda para prepararnos sobre los desafíos que enfrentará el sector y como se podría reaccionar a los mismos (incluyendo los conflictos sociales y ambientales), considerando que no existe en el país experiencias previas en minería a gran escala. A continuación se realiza una descripción de cada uno de los lineamientos según las secciones del plan, y al final se hace una recomendación de las expectativas de trabajo a realizarse con el plan como ruta para la política pública. La primera sección explica las siete políticas básicas que a su vez presentan diferentes estrategias de implementación en temas como: soberanía sobre la administración y gestión, desarrollo equilibrado, participación en las operaciones mineras, encadenamientos productivos, desarrollo sustentable, incentivos a la producción nacional y fortalecimiento institucional. Asimismo, presenta la estructura institucional del sector, haciendo referencia a las competencias que cumplen las mismas: Viceministerio de Minas, ARCOM, Instituto Nacional de Investigación Geológico Minero Metalúrgico (INIGEMM), Empresa Nacional Minera (ENAMI EP) y GADs. El Plan reconoce como emergente y prioritario contar con investigación e información geológica nacional actualizada y fortalecer la institucionalidad estatal. En este sentido, la segunda sección, incluye la información disponible en la actualidad, levantada en los años setenta, ochenta y noventa por instituciones predecesoras al actual INIGEMM. La investigación geológica minera de los últimos años ha sido desarrollada por inversión privada y gracias a esto se conoce que el país contaría con un potencial en oro, plata, plomo, cobre y zinc; como se presenta en la Gráfico 11. Además se ha zonificado las áreas de potencial minero metálico y no metálico (potencial alto, medio-alto, medio, medio-bajo), incluyéndose la escasa información sobre las expectativas de ingresos económicos de algunos depósitos minerales y un breve análisis de la situación actual del sector, la cual incluye concesiones, superficies concesionadas, producción minera por provincia, labores artesanales, participación del sector en el Producto Interno Bruto (PIB), inversiones en proyectos estratégicos, entre otras. Se han definido nuevos proyectos de acuerdo a las posibilidades exploratorias, los cuales se desarrollarían a través de ENAMI EP, con una expectativa de inversión de 47 millones de dólares en el período en proyectos de minería metálica y no metálica, e implementación de tecnologías (Ver Tabla 1). La tercera sección, trata la gestión socio ambiental minera, y describe la normativa aplicable en materia ambiental; además se busca promocionar una cultura de responsabilidad en estos temas, acompañada de Gráfico 11. Reservas inferidas y medidas a la actualidad 16 Fuente: PNDSM difundido en agosto de 2011, Pg Reservas inferidas o posibles son aquellas en las cuales las estimaciones están basadas en conocimientos generales de la geología de la región. Reservas medidas o probadas son aquellas que se calculan en base a sondeos exploratorios y labores mineras subterráneas. requerimientos técnicos en las diferentes fases de operación. Respecto al manejo de pasivos ambientales, se propone identificar, inventariar y caracterizar los mismos por unidades regionales, utilizando bases de datos geo referenciadas. Finalmente, el PNDSM presenta los proyectos que se estarían ejecutando por el Estado, incluyendo los resultados que se esperan en el período del plan, con un presupuesto referencial de 109 millones de dólares aproximadamente, de los cuales un 97% estaría destinado en investigación, exploración geológica minera y generación de nuevos proyectos. Si bien es cierto que contar con un plan que busque guiar al desarrollo del sector representa un avance considerable, también es cierto que la industria no cuenta con antecedentes de explotación a gran escala.

17 17 PROGRAMA PROYECTOS ESTADO TOTAL (DÓLARES) EXPLORACIÓN YACIMIENTOS METÁLICOS EXPLORACIÓN YACIMIENTOS NO METÁLICOS EXPLOTACIÓN MINERO - METALÚRGICA, PEQUEÑA MINERÍA EXPLOTACIÓN CANTERAS Y MATERIALES DE CONSTRUCCIÓN PROGRAMA DE TECNOLOGÍAS NUEVAS Chaucha Nuevo El Torneado Nuevo Fierro Urco Nuevo Junín Nuevo Macuchi Nuevo Pilzhum Nuevo Telimbela Nuevo Mina Real Nuevo Amazonas Arrastre Shobol Norte Arrastre Isimanchi Arrastre Mangosiza Nuevo Unacota Nuevo Minería subterránea Arrastre Aluviales, terrazas Nuevo La Plata Nuevo Canteras Nuevo MDL Nuevo Cero mercurio en la recuperación de oro de pequeña minería Nuevo Tabla 1. Cronograma de inversión ENAMI EP Fuente: PNDSM difundido en agosto 2011, Pg. 77. Total El crecimiento que se espera del sector demanda que exista rapidez en la capacidad de respuesta del aparato institucional del Estado en los diferentes ámbitos que han sido expuestos. Asimismo, dentro del plan se expresa la necesidad de que se complemente la información actual en los siguientes meses, cuando se pensaría en lanzar nuevas rondas de subasta y remate, resultará un desafío implementar un trabajo catastral en las diferentes zonas del país, considerando que la información no ha sido actualizada aun cuando se lo plasmó en el Plan Nacional de Desarrollo del Sector Minero, elaborado por SENPLADES en agosto de En este sentido, debe hacerse énfasis en el cumplimiento de los planteamientos que el plan contiene y sobre los mecanismos de seguimiento. El PNDSM se lanzó el 4 de agosto de 2011, en Zamora Chinchipe. En él cual se reconoce como emergente y prioritario contar con investigación e información geológica nacional actualizada y fortalecer la institucionalidad estatal.

18 18 PERSPECTIVAS A FUTURO Próximas rondas de licitación petrolera: Antes de que finalice el 2011 se tiene previsto realizar la décima y décima primera ronda petrolera. La décima ronda fue lanzada por EP Petroecuador en el mes de junio, se espera que finalice durante el mes de noviembre con la adjudicación de seis bloques petroleros: Charapa, Chanangue, Singue, Ocano-Peña, Eno-Ron, Blanca y Armadillo. Los cuales contienen 35 millones de barriles en reservas remanentes totales, representando así una inversión total estimada de 180 millones de dólares. La décima primera ronda incluye a doce bloques localizados en el suroriente del país, su convocatoria sería para finales de octubre de 2011 y se espera que se suscriban contratos en marzo de Otorgamiento de nuevas concesiones mineras metálicas: El Ministro de Recursos Naturales No Renovables, Wilson Pastor, anunció que para el cuarto trimestre de este año se lanzará una licitación de nuevas áreas para concesionarse a través de un proceso de subasta y remate. De alrededor de 28 zonas de interés, se han seleccionado 10 áreas que no sobrepasan las hectáreas con presencia de oro, plata, cobre, zinc y molibdeno, principalmente. Firmas de contratos mineros: Las autoridades sectoriales han anunciado la firma de los primeros contratos de explotación minera a gran escala para los próximos meses de 2011, esperando que se concrete en el tercer trimestre. Las empresas que estarían próximas a hacerlo son la estadounidense International Minerals Corporation (IMC), Kinross Aurelian y Ecuacorriente. Se complementará este proceso con la firma de un contrato de inversión, que busque generar una estabilidad fiscal a las empresas, contemplado dentro del Código de Producción. ACRÓNIMOS ARCH Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero ARCHI Agencia Regional de Control Hidrocarburífero ARCOM Agencia Regional de Control Minero BCE Banco Central del Ecuador CMCH Centro de Monitoreo y Control Hidrocarburífero COOTAD Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización DNH Dirección Nacional de Hidrocarburos DNM Dirección Nacional de Minería ECORAE Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amazónico EDC Energy Development Company EP Enami Empresa Nacional Minera GADs Gobiernos Autónomos Descentralizados GLP Gas Licuado de Petróleo INCOP Instituto Nacional de Contratación Pública INIGEMM Instituto Nacional de Investigación Geológico Minero Metalúrgico MRNNR Ministerio de Recursos Naturales no Renovables OCP Oleoducto de Crudos Pesados ONU Organización de Naciones Unidas PDVSA Petróleos de Venezuela PIB Producto Interno Bruto PNDSM Plan Nacional de Desarrollo del Sector Minero RNNR Recursos Naturales no Renovables SENPLADES Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo SOTE Sistema de Oleoducto Transecuatoriano SRI Servicio de Rentas Internas

19 Los lectores pueden reproducir este documento de investigación siempre que se cite la fuente de la siguiente manera: Grupo FARO (2011). Lo nuevo en petróleo y minería: régimen de cambios estatales. Ciudadanía Analiza No. 3. Quito, Ecuador. Ningún recurso de Grupo FARO puede ser utilizado con fines comerciales. Las ideas expuestas en este documento son el punto de vista del autor/es y no representa, necesariamente, la posición institucional de Grupo FARO en el tema analizado.

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