LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA DE LAS ENTIDADES LOCALES (Jornadas Interadministrativas sobre Contratación Pública)

Transcripción

1 LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA DE LAS ENTIDADES LOCALES (Jornadas Interadministrativas sobre Contratación Pública) José Miguel Carbonero Gallardo Escuela Regional de Administración Pública Toledo, 12 de diciembre de Introducción. La Ley de Contratos del Sector Público ha seguido casi por completo la estela de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas en cuanto al tratamiento de las especialidades de la contratación de las Entidades Locales. Sistemáticamente ha optado, igual que lo hizo la anterior Ley, por ubicar dichas especialidades en una única disposición, y situarla al final de la Ley, como adicional. En esta ocasión se trata de la Disposición adicional segunda. Esta ubicación ha sido objeto de crítica individualizada desde el ámbito municipalista, pues parece conceder poca relevancia a las particularidades organizativas y procedimentales de las Entidades locales. Pero, al fin y al cabo, esto es ya irremediable y lo que debemos es analizar el contenido concreto de esa Disposición. Eso si, también debemos saber que las especialidades de la contratación local no son sólo las que aparecen en los trece apartados de la Disposición adicional segunda. A lo largo del texto de la LCSP podemos encontrar algunas otras que merecen también algunos comentarios. 2.- Órganos con atribución para contratar en las Entidades Locales. Los cuatro primeros apartados de la Disposición adicional segunda tienen por objeto la determinación de los órganos locales con atribución para contratar. 1

2 El primer comentario que debemos hacer sobre esta nueva regulación es muy crítico, y es que lo apropiado es que el reparto de atribuciones para contratar venga efectuado por la Ley básica sobre régimen local, y no por la Ley básica de contratación pública. Además, la LCSP ha optado por la peor fórmula posible, pues ni siquiera ha optado por dar nueva redacción a los preceptos que regulan la cuestión, sino que los ha derogado y dejado sin contenido (arts ñ) y p), 22.1.n) y o), 33.2.l) y n), 34.1.k) y m)). Dicho esto, el primer apartado de la Disposición adicional segunda atribuye a los Alcaldes y Presidentes la competencia para contratar obras, servicios, suministros, gestión de servicios públicos, contratos administrativos especiales y contratos privados cuando no superen el 10 % de los recursos ordinarios del presupuesto ni, en cualquier caso, los seis millones de euros, incluidos los de carácter plurianual cuando su duración no sea superior a cuatro años, siempre que el importe acumulado de todas sus anualidades no supere ni el porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios del presupuesto del primer ejercicio, ni la cuantía indicada. Corresponden también a los Alcaldes y Presidentes la adjudicación de las concesiones sobre los bienes y la adquisición de bienes inmuebles y derechos sujetos a la legislación patrimonial cuando su valor no supere el 10 % de los recursos ordinarios del presupuesto ni el importe de tres millones de euros, así como la enajenación del patrimonio, cuando su valor no exceda ni el porcentaje ni la cuantía indicados. De este apartado hay que destacar su mejor referencia a los tipos de contratos, dejando a un lado los contratos de concesión de obra pública, que habrá que entender de competencia plenaria en todo caso. Las atribuciones para contratar del Pleno se definen en el apartado segundo por exclusión respecto al apartado anterior. Corresponde al Pleno la contratación que exceda del límite permitido 2

3 a Alcaldes y Presidentes. Además, corresponderá en todo caso al Pleno la enajenación de los bienes declarados de valor histórico o artístico, cualquiera que sea su valor. Una de las características de la Disposición adicional segunda es la adecuación al régimen jurídico de los municipios de gran población que introdujo la Ley 57/2003, de Medidas de Modernización del Gobierno Local (LMMGL). En este sentido, el apartado tercero establece que en tales municipios (art. 121 LRBRL), las competencias que se describen en los apartados anteriores se ejercerán por la Junta de Gobierno Local, cualquiera que sea el importe del contrato o la duración del mismo. El apartado cuarto está dedicado a las Juntas de contratación en el ámbito local (en el que ciertamente han sido poco utilizadas). Las Juntas de Contratación son órganos de contratación cuya constitución es potestativa para las Entidades locales. Concretamente, es al Pleno de la Entidad a quien corresponde el acuerdo de constitución de la Junta de Contratación, así como la determinación de su composición. Respecto de ésta última cuestión, el precepto que ahora comentamos establece que en todo caso formarán parte de las mismas el Secretario o el órgano que tenga atribuida la función de asesoramiento jurídico de la Corporación (este es uno de los incisos que se adecua al régimen de los municipios de gran población), y el Interventor de la misma. El ámbito objetivo de actuación de las Juntas de Contratación está limitado por la propia Ley a los contratos de obras que tengan por objeto trabajos de reparación simple, de conservación y mantenimiento, contratos de suministro que se refieran a bienes consumibles o de fácil deterioro por el uso, y contratos de servicios (en los que a partir de ahora se subsumen los que hasta la entrada en vigor de la LCSP calificábamos como consultoría y asistencia técnica) cuando su importe no supere el 10 por ciento de los recursos ordinarios de la Entidad, o cuando superen este importe las acciones 3

4 estén previstas en el presupuesto del ejercicio a que corresponda y se realicen de acuerdo con lo dispuesto en sus bases de ejecución. Las características de los contratos enumerados, así como los mencionados límites cuantitativos pueden ser inferiores, si así lo determina también el Pleno en los municipios de régimen común o la Junta de Gobierno Local en los de gran población (estos acuerdos han de tomarse a propuesta del Alcalde o Presidente en caso de que éstos sean los competentes para contratar según las normas generales de atribución). En los casos de actuación de las Juntas de Contratación se prescindirá de la intervención de la Mesa de contratación. 3.- La Mesa de contratación. La primera novedad de interés en la regulación de la Mesa de contratación local se refiere a la presidencia de la misma. Según el apartado décimo de la Disposición adicional segunda, esta presidencia puede desempeñarla cualquier miembro de la Corporación (es decir, no sólo ya el Alcalde o Presidente) o un funcionario de la misma. Los vocales de la Mesa serán el Secretario o, en su caso, el titular del órgano que tenga atribuida la función de asesoramiento jurídico, y el Interventor, así como aquellos otros que se designen por el órgano de contratación entre el personal funcionario de carrera o personal laboral al servicio de la Corporación, o miembros electos de la misma, sin que su número, en total, sea inferior a tres. La Secretaría de la Mesa ha de estar desempeñada por un funcionario de la Corporación. Como última novedad relevante, se facilita la formación de las Mesas a los pequeños municipios, de forma que en ellas puede integrarse personal al servicio de las correspondientes Diputaciones Provinciales o Comunidades autónomas uniprovinciales. 4.- Cooperación provincial en materia de contratación. 4

5 En este epígrafe queremos resaltar varias posibilidades que contempla la Disposición adicional segunda y que permiten, fomentan y en algún caso obligan a que las Diputaciones provinciales ofrezcan cooperación a los municipios en esta materia. Se trata de seguir la misma línea apuntada por las reflexiones y propuestas que en los últimos años han tenido notable acogida (Libro Blanco para la reforma del Gobierno Local (2005), Anteproyecto de Ley básica del Gobierno y Administración Local (2006), e Informe para el estudio y diagnóstico sobre la situación de la contratación pública (2004)). Por un lado, el apartado quinto de esta Disposición adicional establece que en los municipios de población inferior a 5000 habitantes las competencias en materia de contratación podrán ser ejercidas por los órganos que, con carácter de centrales de contratación, se constituyan en la forma prevista en el artículo 188, mediante acuerdos al efecto. La segunda posibilidad admitida por esta Disposición es la de concertar convenios de colaboración en virtud de los cuales se encomiende la gestión de los procedimientos de contratación a las Diputaciones Provinciales o a las Comunidades Autónomas uniprovinciales. Por último, el apartado duodécimo expresa que la supervisión de los proyectos de obras municipales podrá efectuarse por las oficinas o unidades competentes de la propia entidad contratante o, en el caso de municipios que carezcan de ellas, por la correspondiente Diputación provincial. No se trata de una posibilidad nueva, pues ya estaba prevista como disposición final en el RGLCAP, pero ahora se agrupa junto al resto de especialidades en la LCSP. 5.- Procedimiento negociado por razón de la cuantía. Ya no se establece modulación alguna en función de los recursos ordinarios del presupuesto en orden a la utilización del procedimiento negociado por razón de la cuantía. Luego este 5

6 procedimiento podrá utilizarse por las Entidades locales por debajo del umbral establecido con carácter general por la LCSP para cada tipo de contrato (resumidamente: un millón de euros para los contratos de obras, quinientos mil en los de gestión de servicios públicos cuya duración sea inferior a cinco años, y cien mil en los de suministro y servicios), sin que haya que agregar a ese límite el que anteriormente se estableció en el 10 % de los recursos ordinarios del presupuesto (mediante modificación que el TRLCAP efectuaba sobre el art. 88 LRBRL, artículo que queda expresamente derogado por la LCSP). Esta generosidad para la utilización del procedimiento negociado por razón de la cuantía ha sido muy criticada durante la tramitación del proyecto de ley, pues permitirá que gran parte de las Entidades locales adjudiquen prácticamente todos sus contratos sin desarrollar licitaciones públicas, sino mediante este procedimiento que debe ser de uso excepcional, restrictivo porque desplaza los principios fundamentales de la contratación pública. 6.- Derogación normativa. La Disposición derogatoria única de la LCSP tiene una especial trascendencia en el ámbito local, por cuanto clarifica una serie de aspectos que eran controvertidos en los últimos años. Dicha Disposición deroga explícitamente los preceptos de la LRBRL que contienen las atribuciones para contratar de los órganos municipales y provinciales, como ya hemos dicho. Queda derogado también el art. 88 LRBRL. De esta derogación cabe destacar que en el mismo se expresaba que la competencia para contratar de los distintos órganos había de regirse por la propia LRBRL y por la legislación sobre régimen local de las Comunidades Autónomas, cuestión que ya hemos visto que cambia con la LCSP al optar ésta por regular dicha cuestión en su Disposición adicional segunda. No presenta mayor trascendencia la derogación de sus apartados 2 y 4, pues queda claro en la LCSP que los supuestos de 6

7 incapacidad e incompatibilidad para contratar con las Entidades locales se regirá por la legislación básica del Estado y que las fianzas deben depositarse en la Caja de la Entidad local contratante. Y también hemos comentado en el apartado anterior la trascendencia de la derogación del art relativo al procedimiento negociado por razón de la cuantía. Resultan derogados también una serie de preceptos del TRRL (Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local) relativos a la contratación local. Así, desaparecen del ordenamiento jurídico vigente los apartados correspondientes a los arts. 23, 24, 28 y 29 que se referían a las atribuciones para contratar de los órganos locales. Queda derogado también el artículo 89, que clasificaba las obras municipales en ordinarias y de urbanización, y que había perdido su sentido. También carece de sentido el apartado segundo del art. 95, relativo al arrendamiento como forma de gestión de los servicios públicos locales, en consonancia con que esta forma de gestión desapareció del elenco de las formas de gestión que ofrece el art. 85 LRBRL en la nueva redacción dada al mismo por la Ley 57/2003. No se deroga, en cambio, su apartado primero, en el cual se prohíbe la gestión indirecta de los servicios locales que impliquen ejercicio de autoridad, a pesar de que la misma previsión está establecida con carácter básico y por lo tanto, de aplicación para todas las Administraciones Públicas, por el art. 251 LCSP (similar comentario puede hacerse con relación al art. 111 TRRL, que no resulta derogado, y cuya previsión equivale a la proclamación de la libertad de pactos que efectúa el art. 25 LCSP). La derogación expresa afecta también al art. 112 TRRL, que establecía el régimen jurídico aplicable a la contratación local en general, y a cada uno de los tipos de contratos en particular; no tiene 7

8 sentido mantener esta disposición porque la propia LCSP establece con carácter básico la definición de ese régimen jurídico. Quedan derogados también los arts. 113, 115, 116, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124 y 125 TRRL. Estas derogaciones suponen en su mayoría la racionalización del ordenamiento jurídico sobre la contratación local, puesto que muchas de las previsiones que contenían estos preceptos estaban superadas por la legislación sobre contratos de las Administraciones Públicas y habían sido consideradas tácitamente derogadas (y algunas de las especialidades que se contienen en dichos preceptos del TRRL se han agrupado ahora en la Disposición adicional segunda que ya hemos comentado, lo que acabará con la dispersión normativa y las dudas sobre la vigencia). Pero en cualquier caso, es mejor la derogación expresa, para no dar lugar a interpretaciones encontradas que conducen a la confusión de los operadores jurídicos. Esto es lo que ha ocurrido en los últimos años con el art. 122, que exigía la publicación de los pliegos por plazo de ocho días en el BOP. La Junta Consultiva de Contratación Administrativa había considerado que este precepto estaba derogado tácitamente por la LCAP, que con carácter general para todas las Administraciones Públicas establecía el régimen de los pliegos y no exigía ya su publicidad como trámite diferenciado junto a un plazo de presentación de reclamaciones a los mismos. Sin embargo, el Tribunal Supremo no había considerado tal derogación tácita, por lo que los operadores jurídicos del ámbito local encontraban en esta cuestión un motivo de preocupación e inseguridad. Es, por lo tanto, muy positivo que ahora la Disposición derogatoria de la LCSP deje claros estos aspectos. 8