División de Contratación Administrativa. 24 de febrero de 2015 DCA Licenciados Natalia López Quirós Fiscalizadora Asociada

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1 División de Contratación Administrativa Equipo de Gestión y Asesoría Interdisciplinario 24 de febrero de 2015 DCA-0458 Licenciados Natalia López Quirós Fiscalizadora Asociada Fernando Madrigal Morera Fiscalizador Asociado División de Contratación Administrativa Estimados licenciados: Asunto: Se rinde criterio técnico en relación al recurso de apelación interpuesto en contra del acto de adjudicación de la licitación abreviada No. 2014LA DI00, promovida por el CONAVI para la atención de la ruta nacional No. 811 (en lastre), secciones de control Ligia-Irlanda-Río Jiménez. Apelante: Constructora San Román S.A. Adjudicataria: Constructora Bajo del León S.A. Se da respuesta a su oficio DCA-429 del pasado 19 de febrero, mediante el cual solicitan criterio técnico en relación con el recurso de apelación interpuesto por la Constructora San Román S.A. en contra del acto de adjudicación de la Licitación Abreviada descrita en el asunto, específicamente se requiere criterio técnico en relación con los dos argumentos desarrollados por la empresa apelante en contra de la adjudicataria Constructora Bajo del León S.A. y en contra de la empresa oferente Equipos Mata S.A., los cuales se atienden en el mismo orden que fueron solicitados. Al respecto, no se omite indicar que para la emisión del presente criterio este equipo técnico contó con la participación del ingeniero civil Emilio Villalobos Campos, funcionario del Área de Servicios de Infraestructura de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de esta Contraloría General de la República.

2 2 I. Sobre los operadores de la maquinaria pesada en la memoria de cálculo de la oferta de la adjudicataria Constructora Bajo del León S.A. La empresa apelante Constructora San Román de Turrialba S.A., en sus alegatos contra la empresa Constructora El Bajo del León S.A., indicó que dicha empresa, en el desglose de costos que presentó para cumplir con el requisito del formulario N 7 (Formato de presentación de la memoria de cálculo) no incluyó el costo de los operadores de la maquinaria, y por lo tanto la oferta estaba incompleta. Por su parte la Administración mediante el oficio N PRO de 20 de enero de 2015 en respuesta a la audiencia inicial otorgada, indicó que con respecto a los argumentos de la apelante, la Administración utilizó el Decreto Ejecutivo N MOPT denominado Tarifas para alquiler de maquinaria contenidas en la tabla denominada Costos Máximos Horario de Equipo y Maquinaria para la atención de las vías nacionales, en las cuales el costo del operador está incluido y verificó que las tarifas utilizadas por la empresa El Bajo del León S.A. para los costos de maquinaria ofrecidos están de conformidad con las consignadas en el citado decreto. De la misma manera la adjudicataria en respuesta a la audiencia inicial, alega que en su oferta sí incluyó los operadores de la maquinaria pues estos están incluidos en los costos totales indicados en el desglose presentado en la memoria de cálculo, pues estos se basaron en el Decreto Ejecutivo N MOPT de alquiler de maquinaria, cuyas tarifas incluyen el costo de los operadores. Al respecto, presenta un ejercicio donde demuestra que sus costos ofertados son, en términos generales mayores que los indicados en el citado Decreto, los cuales incluyen los salarios de los operadores, por lo tanto su oferta sí está completa. Sobre el particular, se solicita el criterio de este equipo técnico sobre la memoria de cálculo de la oferta de la adjudicataria Constructora Bajo del León S.A., de forma tal que se indique si según los argumentos del adjudicatario se puede desprender de su memoria de cálculo si están o no incluidos los operadores de la maquinaria pesada. Así las cosas, con el propósito de verificar si efectivamente el adjudicatario Constructora El Bajo del León S.A. incluyó dentro los costos de la maquinaria señalados en su memoria de cálculo los salarios de los operadores, se realizó un análisis de la información presentada, que consistió en lo siguiente: Para cada ítem del desglose presentado por el adjudicatario se tomó el monto indicado como subtotal de maquinaria y se dividió entre la cantidad de obra correspondiente a dicho ítem, obteniéndose entonces un costo unitario correspondiente a la maquinaria.

3 3 De igual manera se realizó lo mismo para los costos incluidos en la sección denominada Personal, donde se debían indicar los costos de mano de obra correspondientes a ese ítem, y por lo tanto se dividió el monto indicado como subtotal + CS entre la cantidad de obra a realizar, obteniéndose un costo unitario correspondiente a mano de obra. Cabe señalar, que dentro de los trabajadores detallados en esta sección para los diferentes ítems ofertados, no se tienen operadores de maquinaria pesada, siendo que únicamente se incluyen peones, encargados, operarios, jefes de cuadrilla y chequeadores. Lo mismo se realizó para el caso de los materiales, obteniéndose un costo unitario relacionado con los materiales. Luego, sumando los tres costos unitarios antes señalados se obtiene un Sub Total de Precio Unitario, y se compara con el que el propio oferente indicó en la Tabla Resumen incluida en su memoria de cálculo, al cual luego le suma los costos correspondientes a Imprevistos, Administración y Utilidad para obtener el Precio Unitario Total del Ítem (precio de oferta). Finalmente, siendo que el oferente presenta para cada uno de los ítems una tabla con el desglose de la Estructura de Costos, la cual en principio debe ser consistente con el desglose detallado realizado previamente, se procedió a efectuar el ejercicio de sumar en dicha Estructura de Costos, los elementos que se asocian al costo de operación de la maquinaria, es decir los elementos denominados Costos Fijos, Repuestos, Combustibles, Lubricantes, y Llantas y este subtotal se comparó con el obtenido previamente en el desglose de costos de la Maquinaria. Considerando que el desglose de costos debe ser coincidente con la estructura de costos unitarios, se compararon estos resultados, obteniéndose que los montos son prácticamente iguales, con diferencias mínimas que corresponden al redondeo de cifras. Se comparó además el costo unitario indicado en la Estructura de Costos para el elemento de Mano de Obra, con el obtenido en el desglose del Personal, encontrándose que son coincidentes, es decir que el costo unitario de la mano de obra incluida en el desglose, que no contempla los operadores de la maquinaria, es igual al costo unitario incluido en la estructura de costos, con lo cual se demuestra que en la estructura de costos la única mano de obra que se incluyó es la misma que se indicó en el desglose del personal donde no se incluyen los operadores, y por otra parte al ser coincidente la suma de los costos asociados a la maquinaria incluidos en la Estructura de Costos con los indicados en el desglose de la maquinaria, se concluye entonces que los costos de mano de obra relativos a los operadores tampoco están incluidos en el costo horario de la maquinaria.

4 4 Para mayor claridad se presenta a continuación un ejemplo con los datos reales aportados por la adjudicataria en su memoria de cálculo (Folio 1311): ITEM CR Préstamo Selecto Caso 2 1) Cantidad: m3 2) Subtotal de Maquinaria: ) Costo unitario Maquinaria: /1.600 = 4.083,25/ m3 4) Subtotal Personal: ) Costo Unitario Personal: /1.600 = 229,50/ m3 6) Subtotal Materiales: ) Costo Unitario Materiales: /1.600 = 5.000/m3 8) Subtotal Precio Unitario: 4.083, , = 9.312,75 9) Costos Asociados a la maquinaria en la Estructura de Costos: Costos Fijos 1.890,00 18,00% Repuestos 315,00 3,00% Combustible 827,40 7,88% Lubricantes 315,00 3,00% Llantas 735,00 7,00% Subtotal 4.082,40 Comparando este subtotal obtenido en el punto 9) con el dato del punto 3), se observa que son prácticamente iguales 4.082,40 = 4.083,25 (la diferencia se debe a los redondeos). Como se observa hasta aquí en la Estructura de Costos solo se han sumado los costos asociados a la operación y mantenimiento de la maquinaria, no se ha incluido ningún costo de mano de obra y sin embargo las sumas son prácticamente iguales, de donde se desprende que en el desglose de maquinaria no está incluido ningún costo de mano de obra. Por otra parte se tiene en la Estructura de Costos: Mano de Obra: 229,50 2,19%

5 5 Comparando este último valor con el obtenido en el punto 5) para el costo unitario del Personal, se observa que son idénticos (229,5 = 229,5), de donde se concluye que los únicos costos de mano de obra considerados por el adjudicatario son los consignados en el apartado de Personal, donde incluye 1 Encargado, 2 Peones y 1 Chequeador, sin incluir los operadores necesarios para el equipo descrito en el apartado de Maquinaria: 1 Niveladora, 1 Tanque de agua, 1 Compactador y 6 Vagonetas. En el Cuadro N 1, adjunto, se hace el análisis para todos los ítems presentados por el adjudicatario en sus memorias de cálculo (visibles a folios 1310 a 1323), encontrándose para todos la misma situación descrita para el ítem CR Por lo expuesto, se concluye que las memorias de cálculo de la oferta de la adjudicataria Constructora Bajo del León S.A. no incluyen el costo de los operadores de la maquinaria ofertada. II. Sobre el salario mínimo del guarda cotizado por la empresa Equipos Mata S.A. La empresa apelante alega que en el renglón CR de la oferta de la empresa Equipos Mata S.A. se ofertó el costo por hora de un guarda en Sin embargo, señala que al efectuar la operación aritmética existe una violación al Decreto de Salario Mínimos, por lo que la oferta es ilegal. En relación con este punto el CONAVI omite pronunciarse y, la empresa Mata S.A. señala que en su memoria de cálculo existe un error material, ya que el salario correcto de guarda es de 1.250,00 por hora. Sin embargo, tal error no incide en el monto total de la línea. Menciona que el presente renglón está proyectado realizarlo en 170 horas, que a razón de 8 horas diarias como jornada ordinaria y se realizará en 21,25 días. Además, indica que la modalidad de trabajo utilizada por su empresa es bisemanal, por lo que los empleados laboran 12 días y tienen 2 días libres, en razón de lo anterior y dado que sus operadores y supervisores pernoctan en el lugar, únicamente se contrataría al guarda por 2 días (48 horas). A fin de determinar si la empresa Equipos Mata S.A. estaría incumpliendo el Decreto de Salario Mínimos, con respecto al costo por hora ofertado para un guarda, se tiene lo siguiente: 1. La fecha de apertura de las ofertas de la presente licitación se realizó el 22 de setiembre del 2014, según consta en el expediente administrativo. 2. El puesto solicitado para este criterio corresponde a un guarda.

6 6 3. A partir de la Lista de Ocupaciones Clasificada por el Departamento de Salarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se tiene que la ocupación de guarda se clasifica como trabajador semi calificado (TSCG). 4. El salario mínimo por mes, vigente a la fecha de presentación de la oferta, para trabajadores semi calificados es de ,89 por mes, según consta en el Capítulo II Genéricos del Decreto Ejecutivo Nº MTSS que fijó los salarios mínimos para el segundo semestre del 2014, publicado en La Gaceta Nº 135 Alcance digital 35 del 15 de julio del El artículo 3 del citado decreto de salarios mínimos que dispone que, salvo indicación en contrario, Los salarios mínimos fijados en este Decreto, son referidos a la jornada ordinaria de acuerdo con lo estipulado en el Capítulo Segundo del Título Tercero del Código de Trabajo. Asimismo indica que Cuando el salario esté fijado por hora, ese valor se entiende referido a la hora ordinaria diurna, la jornada ordinaria diaria resulta de 8 horas/día. 6. El porcentaje de las cargas sociales a la fecha de apertura de las ofertas corresponde a un 39,83% 1 sobre el costo de la mano de obra directa. Después del sexto año de implementación de la Ley de Protección al Trabajador (Ley No del 18 de febrero de 2000) este porcentaje contiene los siguientes componentes: Aguinaldo (8,33%), Enfermedad y Maternidad de la CCSS (9,25%), Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS (4,92%) 2, Ahorro Obligatorio del Banco Popular y de Desarrollo Comunal (0,25%), Asignaciones Familiares (5,00%), IMAS (0,50%), INA (1,50%), Cuota de Cesantía (5,33%), Fondo de Capitalización Laboral (1,50%) y Pensión Complementaria Obligatoria (3,25%). 7. Que de acuerdo con el Diario Oficial La Gaceta No. 182 del 20 de setiembre del 2010, la tarifa anual de la póliza del seguro de Riesgos del Trabajo del INS, vigente a la fecha de apertura de las ofertas, para la actividad 7523 Actividades de mantenimiento del orden público y de seguridad es de un 3,22% 3. 1 No incluye el porcentaje de la tarifa de la póliza de riesgos del trabajo. 2 Según reforma al Reglamento del Seguro de IVM, publicado en la Gaceta 95 del 18 de mayo del Se advierte que se ha considerado la tarifa de la actividad 7523 como parte de un escenario conservador, toda vez que si bien la discusión gira en torno al salario de un guarda, el objeto de la contratación es el mantenimiento de carreteras, lo cual resultaría afín con la actividad 4523 Carreteras y Acueductos con una tarifa anual de 5,74%.

7 7 8. Que la oferta de la empresa Equipos Mata S.A. cotizó para el personal señalado como guarda un monto total de según consta a folio 1743 del expediente administrativo. A partir del salario mínimo mensual señalado en el punto 4 del apartado II de este oficio, tomando como base una jornada ordinaria de 8 horas para cada uno de los días del mes, se procede a calcular el costo por hora mínimo que correspondería al puesto de guarda: ,89/30 días /8 horas =1.247,12/hora. Ese costo por hora de 1.247,12/ hora se refiere únicamente al costo por concepto de salario sin contemplar lo concerniente a cargas sociales. Ahora bien, si a ese costo por hora se le aplica el porcentaje de cargas sociales indicado en el inciso 6 de este apartado que corresponde a 39,83% -sin contemplar la tarifa por concepto de riesgos del trabajo- se obtiene entonces que el costo por hora es de: 1.247,12 * 1,3983= 1.743,84/ hora. En caso de considerar la tarifa de riesgos del trabajo que se menciona en el inciso 7 de este oficio, se tendría que las cargas sociales ascienden a 43,05%, con lo cual el costo por hora sería de : 1.247,12*1.4305= 1.784,00/ hora. Cuadro No.1: Costo por hora calculado por instancia técnica y ofertado por la oferente Equipos Mata S.A. Salario mínimo Salario mínimo Salario mínimo Costo por hora Costo/ hora (sin cargas con cargas con cargas indicado por la sociales) sociales (39,83%) sociales empresa incluyendo RT Equipos Mata. (43,05%) Guarda , , * 1.250** *Costo por hora ofertado según consta a folio 1743 del expediente administrativo **Costo por hora señalado como correcto en respuesta a la audiencia inicial según consta a folio 158 del expediente de apelación. Fuente: Elaboración propia CGR

8 8 Del cuadro anterior se desprende que al comparar el costo por hora calculado por esta instancia considerando las cargas sociales de 39,83% con el costo por hora indicado por la empresa Equipos Mata S.A. en su oferta y en la respuesta a la audiencia inicial se presentan diferencias del orden de 743,84 y 493,84 respectivamente. Asimismo, al realizar la comparación del costo por hora calculado considerando las cargas sociales de 43,05% que incluye la tarifa mencionada de riesgos del trabajo de 3,22%, con el costo por hora indicado por la empresa Equipos Mata S.A. en su oferta y en la respuesta a la audiencia inicial se presentan diferencias del orden de 784 y 534 respectivamente. Por lo anterior, se tiene que el costo por hora indicado por la empresa Equipos Mata S.A. -en oferta y en respuesta a la audiencia inicial- es inferior al calculado por esta instancia considerando el salario mínimo y el rubro de cargas sociales. Adicionalmente, en la oferta de la empresa Equipos Mata S.A. se observa un monto total de para el guarda según consta a folio 1743 del expediente administrativo, argumentando esta empresa en su respuesta a la audiencia inicial que ello resulta de considerar 48 horas de vigilancia (2 días) con un valor de la hora, sin embargo, como ya se demostró el citado monto por hora si bien resulta acorde con el salario mínimo respectivo, el mismo no incluye las cargas sociales. Así las cosas, aún en el supuesto de aceptar lo indicado por Equipos Mata S.A. en la respuesta a la audiencia inicial aspecto cuya determinación es de índole jurídica se tiene que a los ofertados habría que aplicarles el porcentaje de cargas sociales de 39,83% y 43,05%, obteniendo lo siguiente: Cuadro No.2: Monto que correspondería a cargas sociales a partir del monto total ofertado por la empresa Equipos Mata S.A. Monto total ofertado por la Monto que corresponde a Monto que corresponde Equipos Mata S.A para el cargas sociales 39,83% (sin a cargas sociales guarda RT) 43,05% (con RT 3,22%) , , Fuente: Elaboración propia CGR Del cuadro anterior se desprende que la empresa Equipos Mata S.A, incluye un monto total para el guarda por concepto de salario, sin embargo, de la oferta y de la respuesta a la audiencia inicial no se observa que se haya contemplado algún monto para solventar el pago que corresponde a cargas sociales.

9 9 Por lo tanto se concluye que para el puesto del guarda cotizado en la memoria de cálculo del renglón , el costo por hora ni el costo total indicados por la oferente Equipos Mata S.A. consideran un monto que logre cubrir el salario mínimo de ley, las respectivas cargas sociales y prestaciones de ley. III. Consideración final A mayor abundamiento en relación con el tema desarrollado en el presente criterio, este equipo técnico estima importante señalar que de acuerdo con diversa normativa y literatura técnica se tiene que las cargas sociales y prestaciones laborales asociadas a la mano de obra directa deben ser presupuestadas como parte de los costos directos. Este aspecto fue desarrollado en el oficio DCA emitido por esta instancia técnica y en el cual se indica lo siguiente. Sobre el particular, al integrar diversa literatura y normativa técnica, es posible afirmar que las cargas sociales y prestaciones laborales de la mano de obra directa deben presupuestarse en el rubro de la mano de obra directa, constituyendo así parte de los costos directos. Una primera referencia al respecto, se encuentra en el artículo 3 del Decreto Ejecutivo No MEIC Reglamento para el Reajuste de Precios en los Contratos de Obra Pública de Construcción y Mantenimiento, que al definir los conceptos de costos de la mano de obra directa e indirecta establece con claridad que las cargas sociales correspondientes a cada tipo de salario deben estar incluidas en cada uno de esos elementos: 11. Costo de Mano de Obra Directa: Pago de la totalidad de compensaciones económicas que el contratista debe efectuar a la mano de obra que ejecuta directamente la obra contratada, incluyendo, pero no limitándose a: salarios, cargas sociales, regímenes de pensiones complementarias, viáticos, reembolsos de costos de transporte ( ). 12. Costo de Mano de Obra Indirecta: Pago de la totalidad de compensaciones económicas que el contratista debe efectuar a la mano de obra que se requiere fuera de la obra contratada, incluyendo, pero no limitándose a: salarios, cargas sociales, regímenes de pensiones complementarias, viáticos. (El subrayado no es del original). Lo indicado en esas definiciones permite observar que las cargas sociales de los salarios, tanto directos como indirectos de una obra, han de estar contemplados en su respectivo elemento, según sea éste, directo o indirecto. Por su parte, el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos establece, en la definición de presupuesto detallado visible en el inciso c) del apartado CH del artículo 4 del Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría para Edificaciones del

10 10 Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA), que en la estimación de la mano de obra directa deberán incluirse las respectivas cargas sociales. -Presupuesto detallado Es el cálculo desglosado por componentes de cada una de las unidades de obra del proceso de construcción, de manera que se puedan conocer, en detalle y con precisión; los diferentes materiales por usar y su cantidad, los precios unitarios de mercado considerados y, en general, todos los aspectos relacionados con costos de la obra. ( ) el valor de la mano de obra se calculará de acuerdo con estudio de rendimiento para cada labor, con precios de salarios reales del "sector construcción". Adicionalmente y como parte de la mano de obra, se calculará el porcentaje correspondiente a las cargas sociales, al amparo de las leyes vigentes ( ). Además, se calcularán en detalle todos aquellos costos indirectos imputables a la construcción de la obra que por su índole no pueden ser cargados directamente a una unidad de obra específica. Estos costos indirectos varían, lógicamente, para cada obra, dependiendo de su carácter, escala y complejidad. Entre los costos indirectos más frecuentes se citan los siguientes: -Costos administrativos; -Costos de personal técnico; -Dirección técnica; -Instalaciones personales; -Equipo y herramientas permanente y fungible; -Costos legales; -Costos financieros; -Costos de tasas, permisos e impuestos. (El subrayado no es del original). En relación con este Arancel deviene necesario indicar que si bien éste es aplicable para edificaciones, estima esta instancia que lo dispuesto corresponde a la técnica generalmente aceptada para la presupuestación de todo tipo de obras, incluyendo las viales.

11 11 En esa misma tesitura, el inciso c) del artículo 17 del Reglamento para la Contratación de Servicios de Consultoría en Ingeniería y Arquitectura del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, en la definición de presupuesto de obra dispone lo siguiente: c) Presupuesto: Se entiende por presupuesto el trabajo detallado de cálculo que el profesional realiza para determinar el valor de una obra al precio de mercado. Dicho cálculo debe incluir el desglose de las diferentes unidades de obra y sus correspondientes costos directos (materiales, mano de obra, cargas sociales, subcontratos, etc.), así como los indirectos (administrativos, legales, financieros, etc.). (El subrayado no es del original). Finalmente, resulta pertinente considerar lo indicado en el Manual Técnico para el Desarrollo de Proyectos de Obra Pública, emitido por esta Contraloría General en el mes de julio de 1998, el cual constituye un marco de referencia en la materia, y que dispone que las prestaciones legales incluidas en el rubro de costos indirectos corresponden únicamente a las de los salarios de los costos indirectos, es decir, a las cargas sociales y prestaciones laborales correspondientes al salario del personal directivo, administrativo y técnico, que si bien es necesario para que la obra se realice, su costo no puede cargarse a una tarea o renglón en particular de la obra. Comentario norma Nº8.5: el presupuesto detallado de la obra es un cálculo de su costo, a partir de los componentes del precio de cada una de las unidades de obra que conforman el proceso de construcción ( ) El precio de cada unidad de obra está compuesto por: - los costos directos: son los gastos efectuados exclusivamente para realizar esa unidad de obra, por lo que sólo existen si la unidad de obra se ejecuta. Por ejemplo: materiales y equipos a incorporar en la obra, mano de obra, maquinaria, equipo de construcción y herramienta; - los costos indirectos: son los gastos generales en que incurre el contratista, tanto en sus oficinas como en el sitio de la obra, no atribuibles a una tarea en particular, pero necesarios para efectuar los trabajos en general. Dentro de éstos tenemos: salarios y prestaciones legales del personal directivo, técnico y administrativo de la empresa; depreciación, mantenimiento, alquileres y seguros de edificios, bodegas, predios, etc.; alquiler u operación y depreciación de vehículos o equipos de apoyo (de laboratorio, de topografía, de oficina); fletes y acarreos; gastos de oficina; garantías y financiamiento; trabajos previos y auxiliares como la construcción y mantenimiento de caminos de acceso, instalación y desmantelamiento de equipos y limpieza final de la obra. (El subrayado no es del original). Cabe señalar que si bien la norma no menciona específicamente las prestaciones legales de la mano de obra directa, de conformidad con lo dispuesto respecto de los costos indirectos, es posible desprender que las cargas sociales y prestaciones

12 12 laborales de la mano de obra directa habrán de incluirse en el rubro de los costos directos. Corolario de lo expuesto, se tiene que las cargas sociales y prestaciones laborales asociadas a la mano de obra directa debían ser presupuestadas como parte de los costos directos, aspecto que no se observa cumplido en el caso de las memorias de cálculo de la empresa adjudicataria. En cuanto al costo del guarda de la empresa Equipos Mata S.A. a partir de los cálculos realizados, considerando la tarifa de riesgos del trabajo de 3,22%, no se desprende que su oferta contemple una previsión suficiente para cubrir el rubro en comentario. Atentamente, Emilio Villalobos Campos Fiscalizador Martina Ramírez Montoya Fiscalizadora Laura María Chinchilla Araya Asistente Técnico EVC/MRM/LMCHA/ksa G: