Evaluación y propuesta del marco institucional del Servicio Universal en el sector energético peruano

Transcripción

1 CONGRESO INTERNACIONAL SOBRE ACCESO UNIVERSAL A SERVICIOS PÚBLICOS DE ENERGÍA Evaluación y propuesta del marco institucional del Servicio Universal en el sector energético peruano Alberto Cairampoma Arroyo Lima, 30 de mayo de 2013

2 De qué estamos hablando cuando nos referimos al Servicio Universal? Es solo un Concepto? Es un Régimen Jurídico? SERVICIO UNIVERSAL? Es una Política de Estado? Es una Técnica Regulatoria?

3 De qué estamos hablando cuando nos referimos al Servicio Universal? Para responder qué es el SERVICIO UNIVERSAL DEBEMOS PREGUNTARNOS:

4 De qué estamos hablando cuando nos referimos al Servicio Universal? Cuál es su origen? Qué significa? SERVICIO UNIVERSAL Por qué se justifica? Quién y cómo?

5 De qué estamos hablando cuando nos referimos al Servicio Universal? I. SERVICIO UNIVERSAL Cuál es su origen?

6 I. Origen del Servicio Universal TELECOMUNICACIONES Monopolio de AT&T Apertura a la competencia One system, one policy, universal service = máxima conectividad Telephone in every home = precio asequible Common Law/Public utilities EE.UU UNIÓN EUROPEA TELECOMUNICACIONES Proceso de Liberalización y Privatización Directivas sobre SU Servicios de Interés Económico General Servicio Universal. Del Servicio Público al Servicio Universal. ENERGÍA (ELECTRICIDAD). TELECOMUNICACIONES Procesos de Privatización y Liberalización Servicios Públicos. ACCESO UNIVERSAL. ENERGÍA ( ) LATINOAMÉRICA

7 I. Origen y evolución del Servicio Universal UNA PRECISIÓN IMPORTANTE Common Law. Public utilities. Servicio Universal. Agencias Independientes. Reglas jurídicas distintas. Este modelo influenció en la UE EE.UU. UNIÓN EUROPEA Tributarios del Derecho Continental Europeo Derecho Continental Europeo. Rol de Estado: Estado prestador a Estado Regulador. Servicios Públicos. Principio de Universalidad de los servicios. Desarrollo de Regulación Económica/Derecho. Administrativo Económico. Este modelo influenció en Latinoamérica. Rol de Estado: Estado prestador a Estado Regulador. Servicios Públicos. Principio de Universalidad. Desarrollo de Regulación Económica/Derecho Administrativo Económico. LATINOAMÉRICA

8 I. Origen y evolución del Servicio Universal COINCIDENCIAS IMPORTANTES REGULACIÓN ECONÓMICA MODELO DE AGENCIAS INDEPENDIENTES PUBLIC UTILITIES REGULACIÓN DEL SERVICIO UNIVERSAL EE.UU. UNIÓN EUROPEA PROCESOS DE LIBERALIZACIÓN (APERTURA DE MERCADOS) LIBRE COMPETENCIA REGULACIÓN ECONÓMICA MODELO DE AGENCIAS INDEPENDIENTES SERVICIOS DE INTERÉS ECONÓMICO GENERAL (ANTIGUO S.P.) SERVICIO UNIVERSAL PROCESOS DE LIBERALIZACIÓN (APERTURA DE MERCADOS) LIBRE COMPETENCIA REGULACIÓN ECONÓMICA MODELO DE AGENCIAS INDEPENDIENTES SERVICIOS PÚBLICOS ACCESO UNIVERSAL LATINOAMÉRICA

9 De qué estamos hablando cuando nos referimos al Servicio Universal? II. SERVICIO UNIVERSAL Por qué se justifica?

10 II. Por qué se justica? Qué se busca? 1ª FASE: Fin. S. XIX- Años 30s S. XX: MODELO DE PROVISIÓN PRIVADA CAMBIO TÉCNICO: SURGIMIENTO DE LOS NUEVOS SERVICIOS EMPRESA PRIVADA, EFICIENCIA Y ORIENTACIÓN AL CONSUMIDOR (URBANO) RENDIMIENTOS DECRECIENTES DEL MODELO EN TERMINOS DE ENTENSIÓN SERVICIO 2º FASE: Crisis 30s 80s: MODELO DE PROVISIÓN PÚBLICA CRISIS DE LOS TREINTA CUESTIONAMIENTO Bº PRIVADO EN SS.PP.: INTERES PRIVADO VS. INTERÉS GRAL. BÚSQUEDA DE IGUALDAD EN EL ACCESO A LOS SS.PP. CIUDADANÍA Y DEMOCRACIA GRANDES AVANCES EN COBERTURA SERVICIO E INTERCONEXIÓN COMPORTAMIENTO OPORTUNISTA, POLITIZACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y RENDIMIENTOS. DECRECIENTE MODELO EN TERMINOS DE EFICIENCIA 3ª FASE: Crisis 80s -- 90s: MODELO DE PROVISIÓN DE MERCADO CON REGULACIÓN ESTADO REGULADOR CAMBIO TECNOLOGICO Y QUIEBRA DEL MONOPOLIO NATURAL DE SS.PP. BÚSQUEDA DE MEJORAS DE EFICIENCIA Y SATISFACCIÓN DEL COMSUMIDOR, A TRAVÉS DEL MERCADO Y DE LA COMPETENCIA. 4ª FASE: Inicios XXI: NO SOLO EFICIENCIA SINO TAMBIÉN EQUIDAD /CALIDAD (UE) BÚSQUEDA DE MEJORAS DE EFICIENCIA MÁS PREOCUPACIÓN POR LA EQUIDAD MECANISMOS DE SERVICIO UNIVERSAL

11 II. Por qué se justica? Qué se busca? Descripción del escenario establecido: LIBRE INICIATIVA PRIVADA PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD/EQUIDAD PROMOCIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS LIBRE COMPETENCIA ESTADO REGULADOR ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO MERCADOS COMPETITIVOS Y NO COMPETITIVOS (TARIFAS) LIBERTA DE EMPRESA PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD AGENCIA DE COMPETENCIA ORGANISMOS REGULADORES

12 II. Por qué se justica? Qué se busca?: Técnicas regulatorias que utiliza el Estado: 1 2 Desintegración vertical / separación de actividades Imposición de obligaciones de servicio público: A) Determinación de estándares de calidad y de servicio, B) Determinación de áreas de atención geográfica, C) Servicio Universal 3 Técnicas más favorables de acceso al mercado (títulos habilitantes) Técnicas de remisión de información / inspección / fiscalización Regulación de seguridad y calidad Fijación de tarifas Acceso a facilidades esenciales / Acceso de terceros a redes.

13 II. Por qué se justica? Qué se busca? PRINCIPIO DE EQUIDAD O SOLIDARIDAD SERVICIO UNIVERSAL

14 II. Por qué se justica? Qué se busca?

15 II. Por qué se justica? En qué SERVICIOS? MUY IMPORTANTE EL SERVICIO SOLO UNIVERSAL DEBE SER APLICADO EN EL CASO DE SERVICIOS PÚBLICOS NO EXISTE RENTABILIDAD ECONÓMICA ELLO, EN TANTO SE TRATAN DE SERVICIOS ESENCIALES, CUYA GESTIÓN PUEDE ESTAR EN MANOS PRIVADAS Y NO RESULTAN RENTABLES EN TAL SENTIDO, LA LÓGICA DE MERCADO, DE EFICIENCIA NO FUNCIONA PORQUE ENTONCES, CORRESPONDE AL ESTADO GARANTIZAR QUE TODOS ACCEDAN AL SERVICIO EN BASE A LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE EQUIDAD/ SOLIDARIDAD

16 De qué estamos hablando cuando nos referimos al Servicio Universal? III. SERVICIO UNIVERSAL Qué significa?

17 III. Significado de Servicio Universal Consiste en la garantía básica de la prestación de un conjunto determinado de servicios, a precios asequibles, con una adecuada calidad, en todo el territorio de un Estado. En ese sentido, no resulta relevante la ubicación geográfica y condiciones sociales especiales de los potenciales usuarios. No es anticompetitivo per se. La idea es buscar que no vaya en contra del modelo. Modelo? Qué modelo?

18 III. Significado de Servicio Universal A precios asequibles De adecuada calidad Se deben determinar los servicios SERVICIO UNIVERSAL Se deben determinar los usuarios beneficiarios

19 III. Qué servicios?

20 III. Significado de Servicio Universal En el caso de las Telecomunicaciones existe la diferencia entre SU y Acceso Universal, en cuanto, el primero implica garantizar la prestación individual o domiciliaria (teléfono o internet en casa del usuario) y en el segundo un acceso comunitario (teléfono público o cabinas de internet). ACCESO UNIVERSAL? Servicio Universal = prestación individual Acceso Universal = prestación comunitaria. Y En energía?

21 III. Significado de Servicio Universal: Principios aplicables Principio de Universalidad y equidad Principio de no discriminación Los principios del servicio público: Continuidad, igualdad, adaptabilidad. SERVICIO UNIVERSAL Principio de Neutralidad tecnológica

22 De qué estamos hablando cuando nos referimos al Servicio Universal? IV. SERVICIO UNIVERSAL Quién y cómo?

23 IV. Quién debe prestar el SU? LOS PRIVADOS (CONCESIONARIOS) EL ESTADO (EMPRESAS ESTATALES)

24 IV. Quién debe asumir el costo del SU? LOS USUARIOS DE SU EL ESTADO LOS PRIVADOS TODOS LOS USUARIOS

25 IV. Cómo? FONDOS DE SERVICIO UNIVERSAL SUBSIDIOS CRUZADOS EL ESTADO PUEDE UTILIZAR IMPOSICIÓN DE OBLIGACIONES DE SERVICIO UNIVERSAL

26 IV. Cómo? Mecanismos: Designación directa del operador cuando hay más de uno (p.e. el incumbente) Designación a través de procesos de selección (subastas, concursos) EL ESTADO PUEDE UTILIZAR La empresa estatal

27 IV. Cómo? FONDOS DE SERVICIO UNIVERSAL Mecanismo más utilizado, permite utilizar diversas fuentes de financiamiento. No obstante ello, la principal fuente debería ser el aporte por parte de los operadores que se benefician del mercado rentable. Se puede realizar competencia por el mercado. Resulta necesario aplicar principios de Transparencia y Publicidad. No distorsiona el mercado y promueve el mayor número de agentes. OBLIGACIONES DE SERVICIO UNIVERSAL Es Estado obliga a los operadores que se encuentran en el mercado Por lo general el Estado asume el coste con presupuesto público, el cual debe ser compensado al operador después de determinado periodo. Las experiencias conocidas no han sido buenas. SUBSIDIOS CRUZADOS Este mecanismo resulta más factible cuando existe un monopolio y permite al único operador realizar los subsidios. Los costos son asumidos generalmente por todos los usuarios.

28 CONCLUSIONES PRELIMINARES: Entonces Es solo un Concepto? No solo se trata de un concepto, es más que eso En tanto se trata de cubrir zonas no rentables económicas se debe establecer un régimen Es un Régimen Jurídico? SERVICIO UNIVERSAL? Es una Política de Estado? Lo deseable es contar con una Política de Servicio Universal Sí, en tanto el Estado interviene en el mercado Es una Técnica Regulatoria?

29 Resulta indispensable un marco institucional que establezca Política de Servicio Universal (Plan ) Concepto, determinando el contenido (qué servicios), principios. Ámbito de aplicación ( Quiénes?) SERVICIO UNIVERSAL Instituciones Públicas involucradas (rol del Ministerio, del Organismo Regulador, Gob. Nacional, Regionales, Locales) Prestador del servicio universal (Operadores, Empresas Estatales, el Estado) Régimen Económico: Fuentes de Financiamiento (Presupuesto público, aporte de operadores, usuarios). Mecanismos (fondos, subsidios cruzados)

30 Evaluación y propuesta del marco institucional del Servicio Universal en el sector energético peruano

31 El Servicio Universal del sector de energía en el Perú Plan de Acceso Universal a la Energía Base Legal: Ley General de Electrificación Rural, Ley que crea el FISE y su Reglamento SERVICIO UNIVERSAL EN ENERGÍA Mecanismos de financiamiento: FISE Organismos públicos involucrados Operadores

32 El Servicio Universal del sector de energía en el Perú SERVICIO UNIVERSAL Plan de Acceso Universal a la Energía

33 Plan de Acceso Universal a la Energía El Acceso Universal a la Energía: 100% acceso para las necesidades básicas humanas al año La mejora de la eficiencia energética Plan de Acceso Universal a la Energía % de acceso a la electricidad: Iluminación, comunicación, servicios comunitarios. A su vez, respecto a la prioridad del Acceso Universal a la Energía, ésta se concreta en dos objetivos: 100% de acceso a tecnologías/combustibles para cocinar y calentar: cocinas mejoradas, gas natural, GLP, biogás (biodigestores), entre otros.

34 Plan de Acceso Universal a la Energía Objetivo general: Promover, desde el ámbito energético, un desarrollo económico eficiente, sustentable con el medio ambiente y con equidad, implementando proyectos que permitan ampliar el acceso universal al suministro energético, priorizando el uso de fuentes energéticas disponibles, debiendo establecer su viabilidad técnica, social y geográfica de los proyectos mencionados, con el objeto de generar una mayor y mejor calidad de vida de las poblaciones de menores recursos en el país, en el periodo

35 Plan de Acceso Universal a la Energía Objetivos específicos: Acceder a la electricidad. Iluminación, comunicación, servicios comunitarios. Acceder a tecnologías/combustibles para cocinar y calentar: cocinas mejoradas, gas natural, LPG, biogás (biodigestores). Propiciar los usos productivos de la energía, tales como: mejora de productividad (bombeo de agua, mecanización, entre otros), procesando productos agrícolas para su comercialización y combustible para el transporte; en este último caso, se debe priorizar proyectos para el suministro y uso del Gas Natural (GN), en los lugares con poblaciones de menores recursos, con el propósito de promover su bienestar y del desarrollo económico en el marco de la política de Inclusión Social. Los proyectos a implementarse para el acceso universal a la energía deben orientarse a la eficiencia energética.

36 Plan de Acceso Universal a la Energía Recursos: Los recursos para la implementación del Plan de Acceso Universal a la Energía serán los siguientes: a) El Fondo de Inclusión Social Energético (FISE). b) Transferencias del Sector Público. c) Fondos creados por el Estado. d) Fuentes de financiamiento externo. e) Aportes, asignaciones y donaciones. f) Recursos a través de convenios. g) Recursos considerados en el Plan Nacional de Electrificación Rural h) Otros recursos.

37 Plan de Acceso Universal a la Energía Mecanismos para el acceso universal a) Programas de Promoción de Masificación del Uso del Gas Natural. b) Promoción y/o Compensación para el Acceso al GLP. c) Programas de Desarrollo de Nuevos Suministros en la Frontera Energética. d) Programas y Mejora de Uso Energético Rural.

38 De acuerdo a lo señalado: Masificación de Gas Natural Promoción y/o Compensación para el Acceso al GLP SERVICIO UNIVERSAL Programas de Desarrollo de Nuevos Suministros en la Frontera Energética Expansión de la red eléctrica Programas y Mejora de Uso Energético Rural.

39 El Servicio Universal del sector de energía en el Perú SERVICIO UNIVERSAL FISE

40 Esquema FISE:

41 Esquema FISE:

42 El Servicio Universal del sector de energía en el Perú SERVICIO UNIVERSAL ORGANISMOS PÚBLICOS INVOLUCRADOS

43 Autoridades relacionadas con el Servicio Universal en el Perú Congreso Poder Ejecutivo Poder Judicial Organismos constitucionales SBS JNE TC Ministerios Contraloría General de la República BCR MTC PCM MIS MEM FITEL OSIPTEL DGE DGH OSINERGMIN FISE OSITRAN SUNASS

44 Algunas preguntas relevantes: Qué entendemos por energía? Electricidad, Gas Natural, GLP, otros. Cuáles son servicios públicos? Distribución de Electricidad y Gas Natural SERVICIO UNIVERSAL El GLP se presta en Libre Competencia? El Servicio Universal como Técnica de Regulación Qué actividad realiza el Estado?: Fomento? Prestacional? Tipo de Estado

45 De acuerdo a lo señalado en el Plan de Acceso Universal a la Energía: Desarrollar la industria del GN y su uso en actividades domiciliarias, transporte, comercio e industria, así como generación eléctrica eficiente Con viabilidad técnica, social y geográfica de los proyectos Alcanzar la cobertura total del suministro de electricidad e hidrocarburos ACCESO UNIVERSAL AL SUMINISTRO ENERGÉTICO Se busca desarrollo económico eficiente, sustentable con el medio ambiente y con equidad Ampliar y consolidar el uso del GN y el GLP en la población del Perú CALIDAD DE VIDA DE LAS POBLACIONES DE MENOR RECURSO

46 De acuerdo a lo señalado en el Plan de Acceso Universal a la Energía: Cuál es el Rol del Poder Ejecutivo - Ministerios Cuál es el Rol del Regulador En la arquitectura institucional Cuál es el Rol de los Concesionarios Con viabilidad técnica, social y geográfica de los proyectos Cuál es el rol de los usuarios SE PUEDE CON CALIDAD DE VIDA DE LAS POBLACIONES DE MENOR RECURSO

47 De acuerdo a lo señalado en el Plan de Acceso Universal a la Energía: Gobierno VOZ Marco regulador LEALTAD Clientes Empresas SALIDA

48 La Paradoja de la regulación se complica más todavía: Paradoja de la Regulación Precios Calidad Regulación Condiciones Inversión Innovación

49 CONCLUSIONES SERVICIO UNIVERSAL CONCLUSIONES

50 Retos: Diseño del marco institucional: La arquitectura institucional En América Latina los mercados de energía están aún en fase temprana de desarrollo institucional. Sabemos poco de la competencia de mercados de energía. El Plan de Acceso Universal propone utilizar un concepto amplio de energía. Se debe partir por identificar Qué es el servicio universal?, Qué se desea conseguir?, Se puede? La arquitectura institucional: un proceso de aprendizaje lento y conflictivo La regulación: una figura importada de difícil aclimatación europea-continental resulta de difícil comprensión. En el caso del SU se advierte que aún falta definirse. Debería iniciarse abandonando de utilizar el término Acceso Universal. El conflicto con el gobierno y la función pública: Existe algún lineamiento de acción? El conflicto con la autoridad de defensa competencia y los Organismos Reguladores. Cómo conseguir desarrollo económico eficiente, sustentable con el medio ambiente y con equidad.

51 Retos: Régimen Jurídico indispensable del Servicio Universal en Energía - Sin lugar a dudas el SU ayuda a conseguir equidad en un entorno donde se busca eficiencia económica. - Contamos con un Plan de Acceso Universal (Servicio Universal). - Contamos con el FISE: primera etapa, GLP. - Algunas tareas pendientes: Se debe establecer un Régimen jurídico de Servicio Universal. Pero antes de ello se deben identificar las actividades y realizar los estudios necesarios. Es recomendable iniciar por el servicio público de electricidad (mayor cobertura, arquitectura institucional establecida, experiencias externas de regulación). El SU es una técnica regulatoria, por tanto está en el ámbito de la regulación económica. Por tanto se debe, establecer el régimen jurídico pertinente: 1. Definición de servicio universal ( Qué es?), 2. contenido ( Qué servicios?), 3. ámbito de aplicación ( Quiénes?), 4. principios (publicidad y transparencia), 5. instituciones involucradas ( Quién garantiza y qué funciones cumple?), 6. Mecanismo de selección ( Quién presta el servicio?), 7. Régimen económico ( Cómo, con qué fuentes de financiamiento?)

52 CONGRESO INTERNACIONAL SOBRE ACCESO UNIVERSAL A SERVICIOS PÚBLICOS DE ENERGÍA Muchas gracias Alberto Cairampoma Arroyo vcairampoma@pucp.pe Catedrático de Derecho Administrativo de las Universidades PUCP, UNMSM y ESAN Lima, 30 de mayo de 2013