papeles Nº 190 La perspectiva jurídica del Brexit INTERNACIONAL 21/7/2016 Fernando Díez Moreno Abogado del Estado y doctor en Derecho

Transcripción

1 Nº /7/2016 INTERNACIONAL La perspectiva jurídica del Brexit Fernando Díez Moreno Abogado del Estado y doctor en Derecho

2 2 1. Planteamiento El acontecimiento del Brexit puede ser enfocado desde muy diversas perspectivas. Ante todo la política, por las consecuencias que tendrá en el futuro inmediato de la Unión Europea (UE) y por la falta de precedentes que obliga a innovar en un tema de gran delicadeza y repercusión mediática. También la perspectiva económica, con su incidencia en el PIB de la UE y el efecto contable que se producirá en la media de ese PIB a los efectos de la distribución de los Fondos Estructurales, o las que se deriven de la consecución del Mercado Interior (cuatro libertades de circulación), entre otras muchas. Hay una perspectiva comercial derivada del peso de la UE sin el Reino Unido (UK) a la hora de negociar con las grandes potencias. Hay también una perspectiva de seguridad común o de política de defensa común, dada la importancia del Reino Unido en estos ámbitos. Y sin perjuicio de otras perspectivas, también existe la jurídica. A esta vamos a dedicar exclusivamente los comentarios y consideraciones que siguen. 2. La perspectiva jurídica en sentido estricto Si utilizáramos un sentido amplio al punto de vista jurídico del Brexit, todos los ámbitos de actividad de la UE se verían afectados, porque en todos esos ámbitos la actuación o intervención de una autoridad pública en una comunidad de derecho se lleva a cabo mediante una norma jurídica en sus diversas formas y rangos. Habría entonces que hacer referencia al mercado interior, a la energía, a las comunicaciones electrónicas, al sector audiovisual, a los aspectos procesales ante el Tribunal de Justicia, a la protección de datos, a la propiedad industrial e intelectual, a la competencia, a las relaciones financieras, a los fondos estructurales, y aun largo etcétera. Pero no es este sentido amplio el que vamos a utilizar, sino un punto de vista estricto de la perspectiva jurídica que se refiera exclusivamente a los aspectos procedimentales. No obstante la aparente reducción del punto de vista, resulta de extraordinaria importancia tanto por la singularidad de la situación y la escasa regulación, cuanto por ser la primera vez que se plantea en la historia de la UE. Dentro de esta singularidad hay que destacar que la regulación de la salida de un Estado Miembro de la UE tiene solo un nivel constitucional, es decir, se regula en unos pocos preceptos de los Tratados tanto del de la Unión Europea (TUE) como en el de Funcionamiento (TFUE), pero no tiene desarrollo, pudiéramos decir, reglamentario. Ello nos obliga a atenernos a aquella regulación y a manifestar sin ocultación alguna lo que sea, simplemente, hipótesis.

3 3 El proceso de separación no puede comenzar hasta que el Reino Unido notifique al Consejo Europeo su intención de retirarse de la Unión (art TUE), pero no tiene un plazo para hacerlo 3. La notificación El proceso de separación no puede comenzar hasta que el Reino Unido notifique al Consejo Europeo su intención de retirarse de la Unión (art TUE). En nuestro caso, no se trata tanto de una intención, como de la puesta en práctica de lo acordado en un referéndum. Dos notas deben destacarse de esta notificación. La primera, es que debe ir dirigida al Consejo Europeo, no a la Comisión, ni al Parlamento, por lo que aparece ya el protagonismo que habrá de tener el Consejo en todo el desarrollo posterior. La segunda, es que el Reino Unido no tiene plazo para hacer la notificación desde la fecha en que se celebró el referéndum. Aun cuando el Premier inglés manifestó su decisión de dimitir en el mes de octubre, y que dejaba la decisión de notificar a su sucesor, es lo cierto que aquella dimisión y el nombramiento de una nueva Premier ya se han producido, por lo que es de desear que la notificación se produzca cuanto antes para iniciar el procedimiento y acabar con la situación de incertidumbre e inseguridad jurídica (saber a qué atenerse), que tanto daño hace a las relaciones económicas y financieras. 4. Competencias del Consejo Europeo Como hemos anticipado anteriormente, el Consejo Europeo (recordemos que está integrado por los Jefes de Estado y de Gobierno), tiene un especial protagonismo en todo el proceso. Así: Deberá marcar las orientaciones que hayan de observarse en la negociación del Acuerdo con el Reino Unido para su separación (art TUE). Deberá autorizar la apertura de las negociaciones (art TFUE). Deberá designar al negociador por parte de la UE o al Jefe del equipo de negociadores (art TFUE). Celebrará en nombre de la UE el Acuerdo con el Reino Unido (art TUE). Como puede observarse, la participación del Consejo Europeo en el proceso de separación es muy importante, dejando al margen el contenido de las propias negociaciones. Importancia que sube de punto si se tiene en cuenta el régimen de reuniones de este supremo órgano de decisión de la UE.

4 4 Como órgano supremo de decisión de la UE, la participación del Consejo Europeo en el proceso de separación es muy importante. Se le exige mayoría cualificada y es razonable que el Parlamento Europeo deba aprobarlo por una mayoría similar El régimen de mayorías para que el Consejo pueda tomar acuerdos en este proceso se abordará más adelante. 5. Competencias del Parlamento Europeo y de la Comisión Se dispone expresamente en el artículo 50.2 TUE que la celebración del Acuerdo con el Estado Miembro que quiera separarse, debe hacerse previa aprobación del Parlamento Europeo (PE). El hecho de que el PE intervenga al final del proceso no resta importancia a esta intervención. No se trata de una audiencia, como cuando se utiliza la fórmula de oído el Parlamento Europeo, sino de una aprobación, lo que significa que el Acuerdo que vaya a firmarse entre la UE y el Reino Unido será debatido y aprobado, en su caso, por el Parlamento Europeo. El precepto no especifica qué tipo de mayoría ha de aplicarse al caso, pero dado que al Consejo Europeo se le exige en el mismo precepto la mayoría cualificada, como veremos más adelante, es razonable pensar que también el Parlamento Europeo deba aprobar el Acuerdo por una mayoría similar. Por lo que se refiere a la Comisión, le corresponderá presentar recomendaciones al Consejo para la elaboración y aprobación del Acuerdo con el Reino Unido sobre su salida. Ello implica que será la Comisión quien negocie día a día y cuestión por cuestión con el equipo negociador del Reino Unido, a las órdenes del negociador o del jefe de equipo de negociadores designado por el Consejo Europeo. Dada la complejidad de los temas a abordar y, en muchos casos, su carácter técnico, es previsible que todas la Comisarías de la Comisión y sus Direcciones Generales se vean involucradas en el proceso. 6. Qué tipo de Acuerdo se ha de negociar? Sin duda alguna se trata de un Acuerdo Internacional o Tratado de los previstos en el Capítulo V del TUE. Cuando el artículo 50.3 TUE dispone que Este Acuerdo se negociará con arreglo al apartado 3 del artículo 218 del TFUE, está remitiendo a un precepto encuadrado en el Capítulo V TFUE regulador de los Acuerdos internacionales. Desde el momento en que se firme el Acuerdo el Reino Unido dejará de ser considerado como Estado Miembro de la UE y tendrá la calificación de país tercero, por lo que sus relaciones con la UE tendrán la consideración de internacionales.

5 5 Pero detengámonos en las vicisitudes por las que pueda pasar el Acuerdo en su tramitación y negociación, para lo que formulamos las siguientes hipótesis: Hipótesis A: se llega a un consenso entre UE y el Reino Unido. En tal caso el Acuerdo deberá seguir con los trámites que estamos desarrollando, especialmente, la aprobación por el Parlamento Europeo y la celebración por el Consejo Europeo. Hipótesis B: no se llega a un consenso. Transcurrido el plazo de dos años y las prórrogas que, en su caso, se hayan concedido, el Consejo Europeo establecerá la forma de la retirada (art TUE), lo que implica, que el Consejo ante la falta de acuerdo puede fijar unilateralmente la forma y condiciones de retirada del Reino Unido, siempre a propuesta de los negociadores, y previa aprobación por el Parlamento. No es descartable esta hipótesis, pues es previsible pensar que el Reino Unido pretenderá mantener todo aquello que pueda beneficiarle aunque esté fuera de la UE, lo cual podría no ser admitido por el Parlamento o por una minoría de bloqueo dentro del propio Consejo Europeo. Hipótesis C: negociación simultánea de un Acuerdo de retirada y otro Acuerdo de establecimiento de las relaciones futuras. Téngase en cuenta que el Acuerdo entre la UE y el Reino Unido no solo debe establecer la forma de su retirada sino que debe tener en cuenta el marco de las relaciones futuras con la Unión (art TUE). Dentro de este último Acuerdo pueden seguirse varios modelos: Acuerdo Europeo de Libre Comercio (AELC). El Reino Unido podría adherirse como Estado miembro a este acuerdo del que forman parte Noruega, Islandia, Liechtenstein y Suiza. Integración en el Espacio Económico Europeo (EEE), lo que supondría que sin formar parte de la UE, debería cumplir la práctica totalidad de las normas que rigen el mercado interior. Opción Suiza, basada en acuerdos bilaterales. Opción de la Organización Mundial del Comercio, basada en acuerdos comerciales de carácter multilateral. Como se señala, todo ello son meras hipótesis que solo el desarrollo de las negociaciones UE/Reino Unido podrán despejar. Desde el momento en que se firme el Acuerdo el Reino Unido dejará de ser considerado como Estado Miembro de la UE y tendrá la calificación de país tercero, por lo que sus relaciones con la UE tendrán la consideración de internacionales

6 6 La mayoría cualificada para aprobar el Acuerdo de salida del Reino Unido exige que 19 Estados miembros voten a favor y que representen como mínimo el 65% de la población, esto es, ciudadanos 7. Régimen de mayorías para aprobar el Acuerdo a) Antecedentes La aprobación del Acuerdo por el Consejo Europeo debe ser por una mayoría cualificada consistente en, al menos, el 72% de los Estados miembros (sobre 27 Estados miembros excluido Reino Unido son 19,44); y que tales Estados miembros representen el 65% de la población europea (serían algo más de 288 millones) (arts. 50.4, párr. 2º TUE y b) TFUE). Para comprender el alcance y la importancia de esta mayoría cualificada es preciso hacer un poco de historia. El sistema de mayorías, tanto en el Consejo Europeo, como en los Consejos de Ministros, en sus distintas formaciones, ha sido hasta 2014 el sistema de voto ponderado: a cada Estado miembro se le asigna un número de votos y se exige una mayoría determinada para adoptar un acuerdo. Así en la CEE a 6 miembros, el total de votos ponderados sumaban 17, y la mayoría cualificada eran 12 votos, lo que suponía el 70,59%. En la CEE a 9 miembros, el total de votos ponderados sumaban 58, y la mayoría cualificada eran 41 votos, lo que suponía el 70,69%. Mientras que en la CEE a 10 miembros, el total de votos ponderados sumaban 63, y la mayoría cualificada eran 45 votos, lo que suponía el 71,43%. Por su parte, en la CEE a 12 miembros, ya España como Estado miembro, el total de votos ponderados sumaban 76, y la mayoría cualificada eran 54 votos, lo que suponía el 71,05%. En la CE a 15 miembros, el total de votos ponderados sumaban 87, y la mayoría cualificada eran 62 votos, lo que suponía el 71,00%. Y finalmente, en la Unión Europea a 27 miembros (Tratado de Niza) el total de votos ponderados sumaban 345 votos, y la mayoría cualificada eran 255 votos, lo que suponía el 73,91%. Debe destacarse la magnífica negociación que supuso para los intereses de España el Tratado de Niza, llevada a cabo personalmente por el presidente Aznar, que consiguió que se reconocieran a nuestro país 27 votos ponderados, siendo así que los cuatro grandes países Alemania, Francia, Reino Unido e Italia tuvieran 29 votos ponderados cada uno. La importancia de estos logros se comprende al tener en cuenta que este sistema de mayorías ha estado vigente hasta 2014.

7 7 En el cuadro que se acompaña como Anexo 1, se detallan los datos de esta evolución, en la que cabe destacar el alto porcentaje de voto exigido para alcanzar los acuerdos, siempre por encima del 70%, lo que le aleja de la mayoría absoluta (51%) e incluso de la mayoría de los 2/3 (66%). Pero el Proyecto de Constitución para Europa primero, y el Tratado de Lisboa después, han cambiado radicalmente el tradicional sistema de votos ponderado de la UE para sustituirlo por un sistema en el que se exige una doble mayoría: (1ª) el voto de cada Estado miembro con un mínimo de 15 países; (2ª) que el número mínimo de países represente al menos el 65% de la población. Pero una Decisión de 8 de diciembre de 2008 (Diario Oficial L 337) modificó el Reglamento interno del Consejo para fijar el porcentaje de población en el 62%. Dado que el Reino Unido era el segundo país en población ( habitantes en 2016), su salida de la UE tendrá repercusiones importantes a la hora de configurar las mayorías de población, cuestión de la que ahora no nos ocuparemos. b) Mayorías para aprobar el Acuerdo de salida del Reino Unido Como se ha dicho más arriba, la mayoría cualificada para aprobar el Acuerdo de salida del Reino Unido exige que 19 Estados miembros voten a favor, y que tales 19 Estados miembros representen como mínimo el 65% de la población. Sobre una población de los países de la UE a 2016 de de ciudadanos, deduciendo la población del Reino Unido, esto es, , quedarían ciudadanos, y el 65% de la población lo representan ciudadanos. Esto es así porque el artículo 50.2 TUE establece que El Consejo lo celebrará (el Acuerdo) en nombre de la Unión por mayoría cualificada. Y más adelante en el artículo 50.4, párr. 2º TUE, dispone expresamente que la mayoría cualificada se definirá de conformidad con la letra b) del apartado 3 del artículo 238 TFUE. Este último precepto se encuentra sistemáticamente colocado en la Sexta Parte del TFUE relativa a las Disposiciones Institucionales, y en la Sección Tercera del Capítulo I, relativo a las competencias del Consejo. El artículo b) define la mayoría cualificada como un mínimo del 72% de los miembros del Consejo que representen a Estados miembros participantes que reúnan como mínimo el 65% de la población de dichos Estados. Ocho Estados miembros que representen una población de pueden constituir una minoría de bloqueo. No debe dejar de tenerse en cuenta si el Proyecto de Acuerdo beneficiara al Reino Unido y a ellos les perjudicara

8 8 Dado que se trata de una atribución de competencias con señalamiento específico de la mayoría cualificada para el caso del Acuerdo de separación, el porcentaje del 65% supone una excepción al general del 62% aplicable a los demás casos de mayoría cualificada. La mayoría de 19 Estados miembros para aprobar el Acuerdo supone que 8 Estados miembros podría formar una minoría de bloqueo. Aunque no sea previsible que se forme tal minoría de bloqueo, no debe dejar de tenerse en cuenta la posibilidad, especialmente si el Proyecto de Acuerdo beneficia especialmente al Reino Unido y perjudica en consecuencia a tales países. La segunda mayoría, la de población, también puede plantear problemas. Así, si de los ciudadanos, se deducen (65%), restarían que podrían constituir una minoría de bloqueo. Así pues, 8 Estados Miembros que representen una población de , pueden constituir una minoría de bloqueo del Acuerdo de retirada del Reino Unido. En el Anexo 2 se aporta una relación de los Estados miembros por orden decreciente de población. Puede observarse que desde el país en 7ª posición, Rumanía, hasta el número 28, Malta, la población suma poco más de 150 millones de ciudadanos, por lo que para que se produzca una minoría de bloqueo que alcance los más de 155 millones, sería necesario el concurso de uno de los 6 países de población más numerosa. Por otra parte los 4 países de población más numerosa, Alemania, Francia, Italia y España, sí sobrepasan con creces los más de 155 millones de ciudadanos, pero necesitarían el concurso de otros 4 Estados Miembros para alcanzar el límite de la primera mayoría. Solo será posible una minoría de bloqueo combinando países de población numerosa con otros países hasta alcanzar al menos el número de ocho. Todo ello no resulta sencillo ni previsible. 8. Otros aspectos El Acuerdo de retirada del Reino Unido debe alcanzarse en el plazo de 2 años (art TUE), pero puede ser prorrogado, por acuerdo del Consejo Europeo, si bien este acuerdo debe adoptarse por unanimidad. Dadas las dificultades que surgirán El Acuerdo debe alcanzarse en dos años (art TUE) y puede ser prorrogado por acuerdo unánime del Consejo Europeo. Es previsible la prórroga, dadas las dificultades de abordar todas las cuestiones de Derecho Comunitario

9 9 ANEXO 1. Evolución del sistema de mayorías cualificadas en la UE PAÍS CEE CEE CEE CEE CE Unión Europea Miles habitantes 6 miembros 9 miembros 10 miembros 12 miembros 15 miembros 27 miembros Año 2016 ALEMANIA REINO UNIDO FRANCIA ITALIA ESPAÑA HOLANDA GRECIA BÉLGICA PORTUGAL DINAMARCA IRLANDA LUXEMBURGO SUECIA AUSTRIA FINLANDIA REPÚBLICA CHECA ESTONIA LETONIA LITUANIA HUNGRIA MALTA CHIPRE POLONIA ESLOVENIA ESLOVAQUIA RUMANIA BULGARIA CROACIA Total voto ponderado Mayoría cualificada % 70,59 70,69 71,43 71, ,91 Total población de países miembros ,

10 10 ANEXO 2. Estados miembros por orden de población (en miles de habitantes) 1. Alemania Francia Reino Unido Italia España Polonia Rumanía Holanda Bélgica Grecia Rep. Checa Portugal Hungría Suecia Austria Bulgaria Dinamarca Finlandia Eslovaquia Irlanda Croacia Lituania Eslovenia Letonia Estonia Chipre Luxemburgo Malta 429 TOTAL Sin Reino Unido al tenerse que abordar, prácticamente, todas las cuestiones de Derecho Comunitario, es previsible la prórroga. Así mismo es previsible un periodo transitorio a partir de la fecha de su aprobación. Pero si cualquiera de los Estados miembros votase negativamente a la prórroga, se produciría automáticamente el efecto previsto en el apartado 3 de dicho artículo 50, que los Tratados UE dejarán de aplicarse al Estado de que se trate a partir de la entrada en vigor del Acuerdo de retirada o, en su defecto, a los dos años de la notificación. Si esta situación se produjera, el Reino Unido quedaría sin la protección de la normativa comunitaria en todo tipo de ámbitos, especialmente en el comercial y Actividad subvencionada por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte FAES Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales no se identifica necesariamente con las opiniones expresadas en los textos que publica. FAES Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales y los autores.