Programas de Generación de Empleo con Recursos Fiscales: Período

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1 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE ANÁLISIS CONTABLE UNIDAD DE COORDINACIÓN Y ESTUDIOS Programas de Generación de Empleo con Recursos Fiscales: Período

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3 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE ANÁLISIS CONTABLE UNIDAD DE COORDINACIÓN Y ESTUDIOS Programas de Generación de Empleo con Recursos Fiscales: Período

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5 Índice Índice... 5 Introducción Activación de criterios para asignar recursos a los programas de empleo Estructura de criterios para activar los programas de empleo Activación de criterios Decretos de modificaciones presupuestaria para los programas de empleo Evolución de los cupos creados por los PEAF directo Ejecución presupuestaria: Programa Inversión en la Comunidad Comentarios Índice de Gráficos y Tablas Referencias Bibliográficas Anexos Anexo 1: Extracto ley N , Sobre Responsabilidad Fiscal, artículos 2, 3 y Anexo 2: Criterios para activar PEAF, establecidos en las leyes de presupuestos entre 2009 y Anexo 4: Ciudades con tasa de desempleo mayor o igual a 10% año (Criterio e) Anexo 5: Ciudades con tasa de desempleo mayor o igual a 10% año (Criterio e) Anexo 6: Resumen de decretos de asignaciones PEAF Anexo 7: Resumen de decretos de asignaciones PEAF Anexo 8: Resumen de decretos de asignaciones PEAF Anexo 9: Resumen de decretos de asignaciones PEAF Anexo 10: Resumen de decretos de asignaciones PEAF Anexo 11: Ejecución comunal del Programa inversión en la comunidad año Anexo 12: Ejecución comunal del Programa inversión en la comunidad año Anexo 13: Ejecución comunal del Programa inversión en la comunidad año Anexo 14: Ejecución comunal del Programa inversión en la comunidad año Anexo 15: Ejecución comunal del Programa inversión en la comunidad año

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7 Introducción El objetivo de los Programas de empleo con apoyo fiscal, en adelante PEAF, es crear empleos directos 1 en períodos en que el desempleo excede los niveles aceptables. En general los criterios para aplicarlo están establecidos en la legislación vigente, al igual que las fuentes de financiamiento. Los fondos utilizados para su realización provienen de diversas asignaciones presupuestarias, y se destinan principalmente al Programa Inversión en la Comunidad, gestionado por la Subsecretaría del Trabajo, a la CONAF y al Programa de apoyo al micro-emprendimiento 2. A continuación la figura describe esquemáticamente la relación de los recursos que se asignan al programa. Fuentes y usos de los recursos del Programa de empleo con apoyo fiscal Programa Contingencia contra el desempleo Provisión de financiamientos comprometidos Contingencia Contra el Desempleo Venta de activos financieros Programa de inversión en la comunidad CONAF Ministerio del Interior, Inversión regional, Transferencias de Capital PEAF Otros Caja Programa generación de ingresos e inclusión social Programa de apoyo al micro- emprendimiento En este trabajo se hace un estudio sobre el PEAF que genera empleo en forma directa a fin de comprender de manera amplia su funcionamiento y el modo de asignación de recursos para la creación de cupos de trabajo, aspecto relevante para la CGR. La presente exposición abarca las actuaciones realizadas desde al año 2009 al Para realizar este análisis, se recurre a la ley N , sobre responsabilidad fiscal y las leyes de presupuestos de la Nación, donde se encuentran definidos los criterios con que opera este programa. 1 Además la creación directa de empleo, existen las modalidades de creación indirecta de empleo y de inversión pública, estas dos últimas modalidades están fuera del alcance de este trabajo. 2 Se incluye este Programa debido a que es considerado por la DIPRES como parte de la creación de empleos directos. Programa que se enmarca a su vez en el Programa Generación de Ingresos e Inclusión Social del FOSIS. 7

8 Posteriormente se revisa cada uno de los decretos de modificación presupuestaria dictados entre los años 2009 y 2013 que otorgan recursos al Programa de contingencia contra el desempleo. Cabe destacar que este programa presupuestario es excedible y no recibe recursos a través de la ley de Presupuestos, sino que por medio de los decretos indicados. En el caso del Programa generación de ingresos e inclusión social, se consideran los montos establecidos en la ley de Presupuestos del respectivo año, los que serían destinados en su totalidad al Programa de apoyo al micro-emprendimiento 3. Para apreciar el efecto concreto de los programas, se tienen a la vista las estadísticas de generación de empleo publicadas por la Dirección de Presupuestos, en adelante DIPRES, en su portal WEB y antecedentes de ejecución presupuestaria provistos por la Subsecretaría del Trabajo. Por otra parte, se obtienen las mediciones de empleo que elabora el Instituto Nacional de Estadísticas INE, datos necesarios para materializar los criterios definidos en la ley. Además en este documento se estructuran los criterios de activación que permiten la asignación de recursos, basándose en las indicaciones establecidas en la legislación, verificado para qué períodos efectivamente se pudieron aplicar de acuerdo a las tasas de desempleo estimadas por el INE, sin perjuicio que la autoridad haya hecho uso o no de esa facultad. Asimismo se analizan cada uno de los decretos, poniendo énfasis en la justificación y destino. También se observa la evolución de la creación de cupos de empleo y se compara su comportamiento con el de la tasa de desempleo. Luego, se presentan y examinan los antecedentes de la ejecución presupuestaria del Programa de Inversión en la Comunidad, tanto en sus líneas Intendencia y Sence, siendo éste el que concentra la mayor parte de recursos asignados a la generación de empleo bajo la modalidad directa. Por último se concluye con una serie de comentarios relacionados con el presente estudio. Finalmente, cabe señalar que la elaboración de este informe se encuentra inserto en un plan de reforzamiento de la transparencia en la utilización de los fondos públicos, que se ha llevado a cabo por parte de la Contraloría General de la República en los últimos años, razón por la cual se agradecerá cualquier comentario u observación al respecto, con miras a mejorar la calidad, alcance y contenido de este documento, los que podrán ser enviados al correo electrónico estudios@contraloria.cl. 3 Hasta el año 2012 estos recursos se destinaron a Chile Solidario a través del Programa de Apoyo al Microemprendimiento. A partir del año 2103 los recursos se destinaron a los usuarios de la ley de N y Chile Solidario a través del Programa Yo Emprendo Semilla. Según lo establecen las respectivas leyes de presupuesto. 8

9 1. Activación de criterios para asignar recursos a los programas de empleo De los decretos revisados se desprende que los caudales aplicados en el PEAF provienen de las siguientes fuentes: 1) Programa contingencia contra el desempleo, creado en la aludida ley N , donde se establecen los criterios para activar la obtención de recursos, 2) Provisión para financiamientos comprometidos, 3) Ministerio del Interior - sub-título Transferencias de Capital del programa inversión regional, 4) Venta de activos financieros, 5) Programa de generación de ingresos e inclusión social y 6) Caja. Respecto a la primera de estas fuentes, la normativa vigente establece claramente los criterios que activan la obtención de financiamiento, que dependen de los niveles de desempleo a nivel nacional, regional, provincial y comunal. Para las otras, de acuerdo a lo observado en los decretos de modificación presupuestaria, los requisitos para su activación se asimilan a los criterios contemplados para la aplicación del Programa de contingencia contra el desempleo. La excepción viene dada por los decretos que transfieren recursos desde el Ministerio del Interior al PEAF, conforme al decreto N 1759 de 2008, del Ministerio de Hacienda. 1.1 Estructura de criterios para activar los programas de empleo Los criterios que permiten activar el programa de contingencia contra el desempleo están establecidos en el artículo 3 de la ley N , (ver extracto de la aludida ley en anexo 1), y además se tienen los específicos que se indican en las leyes de presupuestos de los respectivos años. También, asociados a los criterios, la legislación define la cobertura de aplicación, esto es, indica si los recursos podrán ser usados en todo el país o en alguna zona individualizada. Estos se detallan a continuación: a) La tasa desempleo debe ser superior al promedio de los últimos 5 años anteriores al período en cuestión. Aplica a todo el país. b) La tasa de desempleo debe ser igual o superior al 10%. Aplica a todo el país. c) Si en una o más regiones registra tasa de desempleo igual o superior al 10%. Aplica en las provincias y/o comunas de dichas regiones. d) Si una o más provincias presenta tasa de desempleo igual o superior al 10%. Aplica a las comunas de las provincias. e) Comunas con tasa de desempleo igual o superior a 10%, aunque la tasa de la provincia o región sea inferior a dicho porcentaje. Aplica específicamente a esas comunas. f) Indicaciones específicas en la ley de Presupuestos del respectivo año, las que son muy similares. A continuación se ejemplifica para el año 2012: Ley de Presupuestos del Sector Público para el año 2012 (Tesoro Público, operaciones complementarias, Programa contingencia contra el empleo, glosa 19). Excedible para alcanzar empleos en el tercer trimestre, además establece que se podrá aplicar este programa si la tasa de desempleo es superior al 9% y además, que el Ministro de Hacienda visualice que en los próximos tres meses la tasa pudiere mantenerse sobre ese nivel. En el anexo 2 se muestran las indicaciones específicas para cada año. 9

10 1.2 Activación de criterios El artículo segundo de la ley N indica que:.este Programa será aplicado cuando se cumpla alguna de las condiciones que se señalan en el artículo siguiente.. Seguidamente, su artículo tercero establece El Programa podrá operar cuando.. Esto es, la activación de criterios sería necesaria, pero no suficiente. En lo que sigue de esta sección, primero se establece para qué periodos, los criterios puntualizados anteriormente pueden activar la asignación de recursos al Programa de contingencia contra el desempleo. Para este propósito, según lo dispone el antedicho artículo tercero se deben usar las estadísticas de desempleo elaboradas por el INE. En los siguientes párrafos se verifica para los años 2009 a 2013, en qué meses se activan los criterios que permiten la asignación de recursos al PEAF. Sin embargo, de la redacción de las normas aludidas se concluye que es la autoridad individualizada quien decide si cumpliéndose los requisitos, destinará o no financiamiento a estos programas. Las condiciones o criterios son los siguientes: Criterio a): Se verifica que, entre febrero del 2009 y agosto del 2010, se activó este criterio. No se activó en los años 2011, 2102 y La serie completa para los años 2009 a 2013 se muestra en el anexo 3. Sin embargo, hay que tener presente que en marzo del 2010 el INE cambió la metodología para las mediciones de empleo, no afectando al criterio. En el rango de meses señalado, esta vía de obtención de recursos no fue expresada en los considerandos de los decretos que modificaron los presupuestos. Criterio b): Se comprueba solo para los meses de mayo a septiembre del año 2009, en los que se registró una tasa de desempleo nacional igual o superior a 10%, y no aplica para los años 2010 a 2013, ver anexo 3. Los considerandos de los decretos de modificación presupuestaria no referencian este criterio en el año citado. Criterio c): Se identifica en los periodos y regiones indicados en las tablas 1.1 y 1.2, en los que la tasa de desocupación fue igual o superior a 10% en los años 2009 a Se diferencian las tablas debido al cambio metodológico que el INE aplicó para la medición de estas estadísticas. Los decretos de modificación presupuestaria utilizan este criterio en los considerandos para los periodos y regiones marcados en negrita en las tablas 1.1 y 1.2. Cabe notar que una instancia específica de un criterio puede ser utilizada en más de un decreto, como efectivamente ocurrió en el año Los años 2011 a 2013 no registran regiones con tasa de desempleo igual o superior a 10% Criterio d) Se verifica en los periodos y provincias con tasa de desempleo igual o superior a 10%, indicados en las tablas 1.3, 1.4 y 1.5, para los años 2011, 2010 y 2009 respectivamente. Los años 2013 y 2012 no registran provincias con tasa de desempleo igual o superior al a 10% para ningún periodo. 10

11 Los decretos de modificación presupuestaria utilizan este criterio en los considerandos para los periodos y provincias marcados en negrita en dichas tablas. Cabe hacer presente que una circunstancia específica de un criterio puede ser utilizada en más de un decreto, como efectivamente ocurrió en los años 2010 y Tabla 1.1: Regiones con tasa superior al 10%, bajo metodología vigente Período IV Coquimbo V Valparaíso VII Bío Bío IX Araucanía XIV Los Ríos Mar-10 10,0 11, ,1 Abr ,4 10, May ,8 11, Jun ,2 10, Jul , Ago , ,0 -- Las tasas en negrita fueron utilizadas en los considerandos de decretos de modificación presupuestaria. Fuente: Datos: INE, Metodología vigente desde marzo 2010 Tabla 1.2: Regiones con tasa superior al 10%, bajo metodología descontinuada Período II III V VI VIII IX RMS XIV XV Ene , , Feb ,9 11, Mar ,8 12, Abr-09 11,2 10,0 10, ,8 13, May-09 10, , ,6 14,5 10, ,4 Jun ,6 12,5 11,0 11,9 14,1 10, ,0 Jul ,6 12,9 11,4 12,2 14,1 10, ,3 Ago ,2 13,0 11,2 11,9 13,2 10, Sep ,5 12,5 11,5 11,7 11,9 10,1 11,0 -- Oct ,4 10,8 10,8 11, Nov , ,2 10, Dic , , Ene , ,4 11, Feb , ,4 11, Las tasas en negrita fueron utilizadas en los considerandos de decretos de modificación presupuestaria. Fuente: Datos: INE, Metodología descontinuada febrero

12 Tabla 1.3: Provincias con tasa de desempleo mayor o igual a 10%, año 2011 Provincia Ene- 11 Feb- 11 Mar- 11 Abr-11 May- 11 Jun- 11 Jul-11 Ago- 11 Sep- 11 Oct-11 Nov- 11 Dic-11 Valparaíso 10,0 10,7 10, Los Andes 10, , Petorca 10,3 10, , ,5 -- San Antonio , , Linares ,6 10, Ñuble ,8 11, Las tasas en negrita fueron utilizadas en los considerandos de decretos de modificación presupuestaria. Fuente: Datos: INE Tabla 1.4: Provincias con tasa de desempleo mayor o igual a 10%, año 2010 Provincia Mar-10 Abr-10 May-10 Jun-10 Jul-10 Ago-10 Sep-10 Oct-10 Nov-10 Dic-10 Elqui 11,1 10, Choapa 10, Valparaíso 13,3 12,0 12,5 10,6 10, Marga-Marga 10,2 11,2 10,9 10, Los Andes ,8 11,4 11,2 10,6 10, ,5 Quillota ,6 11,4 13,1 11,6 10, San Antonio 11,5 10,3 11,0 10,4 11,3 11,7 10, ,2 10,5 Cordillera 13,9 12,0 11,6 10, Chacabuco 11, Maipo , Talagante -- 10,4 10,7 10, Cachapoal , Linares , Concepción ,6 10,5 10,6 10, Arauco 12,6 12,8 13,0 10, Bío-Bío 11,1 12, Ñuble -- 10,6 12,2 10, Malleco ,8 11,3 10, Chiloé Palena , Las tasas en negrita fueron utilizadas en los considerandos de decretos de modificación presupuestaria. Fuente: Datos: INE 12

13 Tabla 1.5: Provincias con tasa de desempleo mayor o igual a 10%, año 2009 Provincia Ene- 09 Feb-09 Mar-09 Abr-09 May- 09 Jun-09 Jul-09 Ago- 09 Sep- 09 Oct-09 Nov- 09 Dic-09 Choapa ,8 11,5 10, ,2 Quillota ,7 12,5 15,0 14,4 13,4 12,2 12,0 11,2 10,6 -- Los Andes ,3 11,8 13,7 12,6 10, ,2 Petorca ,8 11,9 11,7 11,6 10, San Antonio ,9 11,7 13,0 11,3 11, San Felipe ,4 11, Valparíso 12,1 10,9 10,7 11,4 11,9 12,9 13,9 13,7 13,1 11,8 10,8 11,1 Cachapoal ,2 12,3 12,3 12,2 12,4 12,1 10,9 -- Colchagua , Curicó , Arauco -- 10,5 12,1 11,4 12,1 11,9 14,1 13,6 13,8 12,1 12,0 11,5 Biobío ,4 11,3 11,1 11,0 10,2 10, Concepción 11,1 13,1 13,7 13,4 13,2 13,2 13,5 12,9 13,4 12,5 11,8 11,2 Ñuble ,2 10, Cautín 10,4 10,8 12,1 13,5 14,8 14,3 14,2 12,8 11,3 10, ,1 Malleco 10,7 11,5 11,9 12,6 13,0 13,4 13,6 15,0 14,9 13,9 11,2 10,3 Chiloé ,3 11,4 10, Llanquihue , , Chacabuco , Cordillera 13,2 13,0 12,8 13,1 14,2 14,3 12,7 12,7 12,1 12,4 10,9 10,4 Maipo ,2 12,4 10, Melipilla ,4 10,7 10, Santiago ,6 10,4 10, Talagante ,2 12,4 12,8 11,0 10, Las tasas en negrita fueron utilizadas en los considerandos de decretos de modificación presupuestaria. Fuente: Datos: INE Criterio e) Actualmente el INE no genera estadísticas de empleo para comunas 4, pero desde marzo del 2010 se publican cifras de empleo para 33 ciudades del país, territorios que con sentido común, pueden asimilarse al concepto de comunas, o considerarlas semejantes. A continuación se muestran las tablas 1.6, 1.7 y 1.8 con las ciudades y períodos en que la tasa de desempleo fue igual o superior al 10% para el año 2013, 2012 y Las de los años 2010 y 2009 se pueden ver en los anexos 4 y 5 respectivamente. 4 Hasta el trimestre móvil abril-mayo-junio del 2010 el INE elaboró mediciones de empleo para trece comunas, las que no fueron utilizadas para activar los programas de empleo. 13

14 Los decretos de modificación presupuestaria utilizan el criterio comunal en los considerandos para los períodos y ciudades marcados en negrita en las tablas indicadas. Este criterio fue considerado a partir del año 2011 y no en los años 2009 y Cabe notar que una instancia específica de un criterio puede ser utilizada en más de un decreto, como efectivamente ocurrió los años 2011 y Tabla 1.6: Ciudades con tasa de desempleo mayor o igual a 10%, año 2013 ene-13 feb-13 mar-13 abr-13 may- 13 jun-13 jul-13 ago-13 sep-13 oct-13 nov-13 dic-13 Vallenar 10, Calama San Antonio 10, Coquimbo , Linares ,0 10,9 11,0 10,5 10, Lota 11, ,6 10,7 11, ,3 11,2 10,7 11, ,1 Coronel 11,1 10,9 11,7 10,7 11, ,1 11,3 11,5 12,2 11,1 Los Angeles 11,5 11,8 11,8 10, Temuco -- 11,4 11, Las tasas en negrita fueron utilizadas en los considerandos de decretos de modificación presupuestaria. Fuente: Datos: INE Tabla 1.7: Ciudades con tasa de desempleo mayor o igual a 10%, año 2012 ene-12 feb-12 mar-12 abr-12 may-12 jun-12 jul-12 ago-12 sep- oct-12 nov-12 dic Arica -- 10, Vallenar Valparaíso 10,9 10,1 10, San Antonio 10, , ,2 -- Talca -- 10,0 10, Linares , Chillán 10, , Talcahuano , ,4 Lota ,8 11,3 10,7 11,5 12,9 12,6 10,5 10,3 11,6 11,9 Coronel ,6 11,5 11,7 10,6 11,0 11,2 12,1 12,7 11,4 11,4 Los Angeles ,3 10,5 10,0 10,7 10,8 Valdivia -- 10, Valdivia -- 10, Las tasas en negrita fueron utilizadas en los considerandos de decretos de modificación presupuestaria. Fuente: Datos: INE 14

15 Tabla 1.8: Ciudades con tasa de desempleo mayor o igual a 10%, año 2011 Ciudades Ene-11 Feb-11 Mar-11 Abr-11 May-11 Jun-11 Jul-11 Ago-11 Sep-11 Oct-11 Nov-11 Dic-11 Vallenar ,4 11, La Serena 10,9 11,2 10,9 10, Ovalle , Valparaíso 13,1 12,2 12,6 10, Viña del Mar -- 10,3 10,3 10, zsan Antonio 14,2 14,3 15,2 13,2 14,1 12,4 12,0 11,3 11, Talca 10,7 12,6 10, Linares , ,2 10,3 11,2 11,9 13,6 12,9 11,9 -- Chillán -- 10,2 12, ,5 10,6 11,0 10, ,7 Concepción -- 10, Lota 12,2 10,1 10, Coronel 10,7 11,6 11,9 11,2 10,4 10,1 10, ,9 11,1 10,5 -- Angol ,7 10,7 11, ,2 10, Temuco 10, Osorno 12,5 10,8 10,7 10, Fuente: Datos: INE Criterio f), establecido en leyes de presupuestos de los respectivos años: para los meses de marzo, abril, octubre y noviembre del año 2009 se cumple con tasa de desempleo superior a 9%, por tanto, habría sido posible utilizarlo si el Ministro de Hacienda hubiese estimado que el empleo mantendría estos niveles en los tres meses posteriores a la medición. No se verifica para los años 2010 a Ver serie de tasas de desempleo en anexo 3. Los considerandos de los decretos de modificación presupuestaria no referencian este criterio en los meses citados. A modo de resumen, la tabla 1.9 muestra para cada criterio y año las instancias activas, y de estas las efectivamente incluidas en los considerandos de los decretos. En los años 2009 y 2010 no fueron consideradas las ciudades a pesar que gran cantidad de ellas superó el 10%. En general ellas están incluidas en las provincias consideradas para la aplicación de los programas. 15

16 Tabla 1.9: Resumen de instancias de criterios activados y considerados en los años 2009 a 2011 Criterio Año Instancias activas a a a a a b b b b b c c c c c Instancias Consideradas Criterio Año Instancias activas d d d d d e e e e e f f f f f Instancias Consideradas

17 2. Decretos de modificaciones presupuestaria para los programas de empleo Los decretos tramitados durante los años 2009 a 2013 consideran los criterios c, d y e 5, esto es, verifican una tasa de desempleo igual o superior al 10% en la región, provincia y/o comuna según corresponda. En el año 2013, se tramitaron 6 decretos que modificaron el presupuesto del Programa de contingencia contra el desempleo, todos ello utilizaron el criterio e en los considerandos. Además, se tramitaron 2 decretos que transfieren recursos de Gobiernos Regionales al Programa de inversión en la comunidad, justificados en el número 5.4 de la glosa 02 común para los programas de inversión de los gobiernos regionales de la ley N que aprobó el presupuesto del sector público del año 2013 y por el decreto N de 2112 del Ministerio de Hacienda. Todos los decretos del año 2013 asignan recursos a la CONAF y al Programa de inversión en la comunidad. Ver en el anexo 6 el detalle de los decretos de este periodo. El monto del presupuesto actualizado asignado a estos programas, incluido el Programa de apoyo al micro-emprendimiento, en el 2013 fue de M$ A su vez, en el año 2012, se tramitaron 8 decretos que modificaron el presupuesto del Programa de contingencia contra el desempleo, de ellos 1 se tramitó empleando los criterios e y d, 7 se tramitaron utilizando solamente el criterio e. Adicionalmente, se tramitaron 3 decretos que transfieren recursos de Gobiernos Regionales al Programa de inversión en la comunidad, justificados en el número 5.4 de la glosa 02 común para los programas 02 y 03 de los gobiernos regionales de la ley N que aprobó el presupuesto del sector público del año 2012 y por el decreto N de 2011 del Ministerio de Hacienda. Todos los decretos del año 2012 asignan recursos a la CONAF y al Programa de inversión en la comunidad. Ver en el anexo 7 el detalle de los decretos de este periodo. El monto del presupuesto actualizado asignado a estos programas, incluido el Programa de apoyo al micro-emprendimiento, en el 2012 fue de M$ Por su parte en el año 2011, se tramitaron 12 decretos que modificaron el presupuesto del Programa de contingencia contra el desempleo, de ellos 6 se tramitaron empleando el criterio d, 3 el criterio e y 3 usando los criterios d y e simultáneamente. Además, se tramitaron 2 decretos que transfieren recursos de Gobiernos Regionales al Programa de inversión en la comunidad, justificados en el número 5.3 de la glosa 02 común para los programas 02 y 03 de los gobiernos regionales de la ley N que aprobó el presupuesto del sector público del año 2011 y por el decreto N de 2010 del Ministerio de Hacienda. Todos los decretos de este año asignan recursos a la CONAF y al Programa de inversión en la comunidad. Ver en el anexo 8 el detalle de los decretos de este periodo. El monto del presupuesto actualizado asignado a estos programas, incluido el Programa de apoyo al micro-emprendimiento, en el 2011 fue de M$ Como ya se indicó, el INE no provee estadísticas comunales pero sí de ciudades. Para la aplicación del criterio, entendemos que fueron consideradas semejantes. 17

18 En el año 2010, se tramitaron 9 decretos que modificaron el presupuesto del Programa de contingencia contra el desempleo, todos ellos consideraron los criterios c y d. Adicionalmente, se tramitaron 2 decretos que transfieren recursos de Gobiernos Regionales al Programa de inversión en la comunidad, justificados en el número 7 de la glosa 02 común para todos los Gobiernos Regionales de la ley N que aprobó el presupuesto del sector público del año 2010 y por el decreto N de 2009 del Ministerio de Hacienda. Todos los decretos de este año asignan recursos a la CONAF, al Programa de inversión en la comunidad y en menor medida a otros programas. Ver en el anexo 9 el detalle de los decretos de este año. El monto del presupuesto actualizado asignado a estos programas, incluido el Programa de apoyo al micro-emprendimiento, en el 2010 fue de M$ En el año 2009 se tramitaron 8 decretos que obtienen recursos del Programa de contingencia contra el desempleo, en uno se aplicaron los criterios c, d y e, en el resto se aplicó el criterio c y d. En este año además se tramitaron 3 decretos que asignan recursos al Programa de inversión en la comunidad. Además, se tramitaron 2 decretos que transfieren recursos de Gobiernos Regionales al Programa de inversión en la comunidad, justificados en el número 7 de la glosa 02 común para todos los Gobiernos Regionales de la ley N que aprobó el presupuesto del sector público del año 2009 y por el decreto N de 2008 del Ministerio de Hacienda. Los decretos de ese año 2009 transfieren recursos a la CONAF, al Programa de Inversión en la comunidad y marginalmente a otros programas menores. El monto del presupuesto actualizado asignado a estos programas, incluido el Programa de apoyo al micro-emprendimiento, para ese año fue de M$ Ver anexo 10 con el detalle de los decretos de ese año. A modo de resumen en la tabla 2.1 se muestra una agregación anual de los montos indicados en los decretos de modificación presupuestaria relacionados al PEAF, tramitados entre los años 2009 y 2013, y los cupos de empleos generados en el respectivo año. Tabla 2.1: Asignación anual de recursos al PEAF 6 Año Cantidad Decretos Ppto. PEAF Miles CLP Empleos generados Fuente: DIPRES y CGR La Tabla 2.2 desglosa cada una de las fuentes y destinos de los recursos asignados al PEAF en el período en estudio. La asignación de recursos se concentra en gran medida en el Programa de inversión en la comunidad, superior al 74% de ellos, seguido del Programa de apoyo al micro-emprendimiento superior al 15%, los programas gestionados por CONAF en promedio superior al 6% y marginalmente otros programas. En la 6 Incluye todas las fuentes de asignación de recursos. 18

19 sección 4 se analiza la evolución de la ejecución presupuestaria del primero de estos programas, al que se le asigna la mayor parte de los recursos para la generación de empleo bajo la modalidad directa. Se observa que los recursos asignados a este programa decrecen nominalmente del orden de un 20% en el periodo en estudio, entre los años 2009 y La estructura de las fuentes sufre una variación importante, se observa que la fuente de financiamiento Programa de contingencia contra el desempleo cae de un de un 60% a un 8 % y por su parte Provisión de financiamientos comprometidos aumenta de un 4,4% a un 54%. A diferencia de la composición de los destinos de los recursos que se mantiene relativamente estable. Hasta e primer trimestre de 2011, la DIPRES publicó trimestralmente estadísticas de cobertura de estos programas, donde declara el rango de las tasas de desempleo en regiones, provincias o comunas donde aplica y el porcentaje de cobertura destinado a dichas zonas geográficas, lo que se resume en la tabla 2.3. Para el complemento de la cobertura, segundo trimestre 2011 a cuarto trimestre 2013, no se dispone de esta información. 19

20 Programa Contingencia contra desempleo , , , , ,6 Provisión Financiamientos comprometidos , , , , ,4 Transferencias de Capital, Ministerio del Interior , , , , ,8 Ley ppto. Pgm. Inversión en la comunidad , , , , ,7 Venta de activos financieros 0 0,0 0 0, , , ,0 Programa Generación de Ingresos e Inclusión Social , , , , ,9 Caja , , , , ,7 TOTAL , , , , ,0 Destinos CONAF , , , , ,0 Programa Inversión en la comunidad , , , , ,5 Programa de apoyo al micro-emprendimiento , , , , ,9 Otros 0 0,0 0 0, , ,6 TOTAL , , , , ,0 Fuente: DIPRES y CGR 20 Tabla 2.2: Fuentes y usos de los recursos en el PEAF AÑO Fuentes Nivel Estructura Nivel Estructura Nivel Estructura Nivel Estructura Nivel Estructura Miles $ % Miles $ % Miles $ % Miles $ % Miles $ % CONAF , ,08 Otros ingresos ,4

21 Tabla 2.3: Cobertura de programas Trimestre Rango de tasas (1) desde hasta % Cobertura (2) 7,3 9,4 72,0 7,0 8,3 59,7 8,2 10,0 76,3 8,2 11,0 81,2 8,7 11,5 75,6 9,5 10,3 73,9 9,7 13,3 78,3 9,8 11,6 84,1 9,5 11,0 81,0 (1) Tasas de desempleo regional, provincial o comunal (2) % Cobertura de región, provincia o comuna que se ubica en el rango de tasas Fuente DIPRES 21

22 3. Evolución de los cupos creados por los PEAF directo En esta sección se revisa la evolución del efecto de estos programas, para ello se hace uso de las series mensuales de cupos generados, que publica la DIPRES en su página WEB y de las series de empleo que provee el INE. Con la finalidad de visualizar el comportamiento de estos programas en un rango de tiempo más amplio, esta sección utiliza datos en el rango de tiempo: marzo 2005 a diciembre Primero se comparan las series de generación de cupos con la serie de la fuerza de trabajo y con la serie de desempleo. Posteriormente, se compara la serie de los cupos generados con la serie de la tasa de desempleo ambas en variación en 12 meses, de donde se desprende que la política de generación de empleos con apoyo fiscal sería reactiva al desempleo. Finalmente se muestra la magnitud de la aplicación de los programas respecto de la fuerza laboral para los cinco años en estudio. El gráfico a continuación compara la evolución mensual de la fuerza de trabajo del país con la evolución de los cupos generados: Gráfico 3.1: Cupos generados por el PEAF y fuerza laboral Cupos PEAF (miles) - eje izquierdo Fuerza de trabajo (miles de personas) - eje derecho mar- 05 ago- 05 ene- 06 jun- 06 nov- 06 abr- 07 sep- 07 feb- 08 jul- 08 dic- 08 may- 09 oct- 09 mar- 10 ago- 10 ene- 11 jun- 11 nov- 11 abr- 12 sep- 12 feb- 13 jul- 13 dic- 13 Fuente datos: INE, DIPRES Como es de esperar la fuerza laboral es creciente en el tiempo, de igual forma el PEAF se incrementa entre los años 2005 y 2011 pero con mayor volatilidad, y seguidamente en los años 2012 y 2013 decrece, consistente con la trayectoria de la tasa de desempleo, como se observa en el grafico 3.2. Esta variabilidad, daría cuenta de las intervenciones que fueron necesarias para enfrentar los episodios de alto desempleo con una mayor generación de empleo directo. Para visualizar el efecto de la aplicación del programa, el gráfico 3.3 muestra la variación en 12 meses de las series cupos PEAF y tasa de desempleo.

23 Gráfico 3.2: Cupos generados por el PEAF y tasa de desempleo Cupos PEAF (miles) - eje izquierdo Tasa de desempleo - eje derecho 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0 0,0 mar- 05 ago- 05 ene- 06 jun- 06 nov- 06 abr- 07 sep- 07 feb- 08 jul- 08 dic- 08 may- 09 oct- 09 mar- 10 ago- 10 ene- 11 jun- 11 nov- 11 abr- 12 sep- 12 feb- 13 jul- 13 dic- 13 Fuente datos: INE, DIPRES Gráfico 3.2: Cupos generados por el PEAF y tasa de desempleo en variación en 12 meses 250,0 200,0 150,0 100,0 50,0 0,0-50,0 PEAF variación en 12 meses - eje izquierdo Tasa de desempleo variación en 12 meses - eje derecho 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0-10,0-20,0-100,0 mar- 06 jul- 06 nov- 06 mar- 07 jul- 07 nov- 07 mar- 08 jul- 08 nov- 08 mar- 09 jul- 09 nov- 09 mar- 10 jul- 10 nov- 10 mar- 11 jul- 11 nov- 11 mar- 12 jul- 12 nov- 12 mar- 13 jul- 13 nov- 13 Fuente datos: DIPRES, INE y elaboración propia. (Marzo 2010 INE cambia metodología de medición del empleo) - 30,0 23

24 El gráfico 3.3 muestra un desfase aproximado de 4 a 6 meses, entre la serie generación de cupos y la serie tasa de desempleo, ambas curvas expresadas en variación en 12 meses, que permite comparar iguales meses de años sucesivos, de manera de anular las características propias del periodo en el año. Además, permite poner énfasis en los efectos inter-anuales no regulares. Cabe notar que la medición del empleo tiene un rezago de 2 meses y fracción, lo que indicaría que el efecto del programa en el empleo tarda entre 2 y 3 meses adicionales en reflejarse en las mediciones. A modo de ilustración, la tabla 3.1 muestra el porcentaje que representa la aplicación de estos programas respecto a la fuerza laboral. Es necesario notar que esto sólo nos da una idea de la magnitud, en ningún caso se puede establecer una relación de causalidad. En promedio, la aplicación de estos programas respecto a la fuerza laboral, representa un 0,71% para los cinco años con máximos en noviembre y diciembre de 2009, enero 2010 y diciembre En los dos últimos años la importancia relativa sobre la fuerza laboral cae en promedio a un 0,53%. Tabla 3.1: Proporción de los empleos creados por PEAF respecto de la fuerza laboral enero febrero marzo abril mayo junio julio agosto septiembre octubre noviembre diciembre ,35 0,96 0,86 0,85 0,61 0,35 0,95 0,81 0,74 0,57 0,35 0,89 0,74 0,61 0,52 0,38 0,86 0,64 0,57 0,52 0,43 0,81 0,56 0,52 0,52 0,5 0,76 0,47 0,46 0,52 0,56 0,72 0,46 0,41 0,50 0,67 0,74 0,48 0,38 0,48 0,79 0,78 0,58 0,38 0,49 0,91 0,86 0,74 0,45 0,50 0,96 0,87 0,88 0,54 0,51 0,97 0,88 0,96 0,62 0,52

25 4. Ejecución presupuestaria: Programa Inversión en la Comunidad En las secciones anteriores se revisan las asignaciones presupuestarias relacionadas a los programas de generación de empleo directo, lo que da cuenta de los recursos disponibles en cada periodo para generar empleos en cada una de las zonas que lo requirieron. En esta sección se recogen las cifras de la ejecución presupuestaria y se focaliza en el Programa de inversión en la comunidad, al que se asignaron entre el 74% y 78% de los recursos en los años que cubre este trabajo. Los aspectos que se abordan son el nivel de cumplimiento de la ejecución presupuestaria y la distribución regional y comunal de ésta. Para todos los programas de generación de empleo, la Subsecretaría del Trabajo tiene el mandato de llevar el registro de su ejecución, tanto si lo hacen directamente o por medio de otras instituciones. En este último caso estas entidades deben informar detalladamente, al menos la cantidad de cupos de trabajo generados a dicha Subsecretaría. La información que debe estar disponible para cada programa es la siguiente: cupos generados (Clasificados por región y comuna. Estos pueden ser ½ cupo, ¾ de cupo, o cupo completo), cantidad de personas beneficiadas por región y comuna, montos decretados a cada región, costo unitario de cada cupo, el que se modifica a mediados de año. Estos datos hacen posible la presentación las figuras de esta sección. El cumplimiento de la ejecución presupuestaria del Programa de inversión en la comunidad es alto, como se aprecia en la tabla 4.1. En los años 2013, 2012, 2011 y 2010 se ejecutan casi la totalidad de los recursos asignados, ya sea que estos hayan sido obtenidos por decretos de modificación presupuestaria o por la ley de Presupuestos en el respectivo año. Excepcionalmente el año 2009, la ejecución alcanza un 82,91%. Esta diferencia con respecto a los otros períodos se explica por el decreto N 1643, de dicha anualidad, del Ministerio de Hacienda, que asignó M$ a este programa. Dicho documento ingresa el 31 de diciembre a la CGR y fue tomado de razón el 18 de enero de No ingresa al SIGFE y la DIPRES no realiza el aporte fiscal, en consecuencia no se ejecutó. Tabla 4.1: Programa inversión en la comunidad: Ejecución, miles de pesos Año Presupuesto Ejecución % Ejecución , , , , ,9 Fuente: Subsecretaría del Trabajo, CGR La distribución regional de los recursos ejecutados en este programa para los años 2009 a 2013 se ilustra en el gráfico 4.1. Destaca la octava región como la máxima ejecutora de este programa en estos cinco años, la que concentra el 61,63%, 57,65%, 65,79%, 85,77% y 79,98% respectivamente, de los fondos destinados al Programa de inversión en la comunidad. Le sigue en menor medida la quinta región con 15,30%, 15,91%, 12,90%, 12,03% y 8,24% en esos mismos años, el resto se distribuye entre las regiones III, IV, VII, IX, X, XII, XIV, XV y Metropolitana. 25

26 Gráfico 4.1 : Programa de inversión en la comunidad: Ejecución regional años 2009 a 2013, miles de pesos III IV V VII VIII IX X XII XIII XIV XV Distribución regional y anual, miles de pesos Fuente datos: Subsecretaría del Trabajo, CGR Las cifras de la ejecución presupuestaria detalladas, del Programa de inversión en la comunidad, para cada región y año, se presentan en las tablas 4.2, 4.3, 4.4, 4.5 y 4.6. Se desglosa en las dos líneas que presenta este programa: Intendencia y Sence. Los niveles de esta última línea son mayores en todos los años, y varían entre un 57% y 67% del total del Programa. A modo de referencia y para disponer de algunos elementos de comparabilidad entre regiones, en dichas tablas, se indican los niveles y tasas de desempleo promedio mensual, para cada región en el respetivo año. De acuerdo a los niveles de desocupación es esperable que decrezca la ejecución en los años de este estudio, a menos que existan situaciones específicas en determinadas zonas que no capturen las estadísticas oficiales o inexistencia de ellas, como es el caso de no disponibilidad de cifras de desempleo a nivel comunal. Sin embargo, en general la ejecución regional del programa aumenta en el año 2010 y decrece levemente los años 2011 a 2013, las excepciones la presentan las regiones octava y novena, que la incrementa. La evolución en la región del Biobío es de M$ , M$ , M$ , M$ , M$ en los años 2009 a 2013 respectivamente. A su vez la región de la Araucanía incrementa la aplicación de este programa en los años 2009 a 2011, y una leve disminución loas años 2012 y La ejecución d este programa en la novena región es de M$ , M$ , M$ M$ , M$ en los mismos años.

27 Tabla 4.2: Programa inversión en la comunidad: Ejecución regional año 2013 Inversión en la comunidad Desocupados Tasa desocup. Región Intendencia Sence Total Estructura Promedio Estructura Promedio Mensual miles$ (1) miles$ (2) miles$ (3) % Mensual (4) % (5) III , ,6 5,7 IV , ,5 6,6 V , ,6 6,9 VIII , ,0 7,6 IX , ,5 6,9 X , , ,5 3,0 XIII , ,5 5,8 XIV , , ,0 5,5 XV , ,9 5,7 Total / País , ,0 Tabla 4.3: Programa inversión en la comunidad: Ejecución regional año 2012 Inversión en la comunidad Desocupados Tasa desocup. Región Intendencia Sence Total Estructura Promedio Estructura Promedio miles$ (1) miles$ (2) miles$ (3) % Mensual (4) % Mensual (5) III , ,2 4,8 IV , ,9 6,0 V , ,7 7,4 VII , ,2 6,0 VIII , ,2 8,1 IX , ,3 7,3 X , ,8 3,7 XIII , ,1 6,5 XIV , ,1 6,3 XV , ,9 6,1 Total / País , ,4 27

28 Tabla 4.4: Programa inversión en la comunidad: Ejecución regional año 2011 Inversión en la comunidad Desocupados Tasa desocup. Región Intendencia Sence Total Estructura Promedio Estructura Promedio Mensual miles$ (1) miles$ (2) miles$ (3) % Mensual (4) % (5) III , ,3 6,0 IV , ,2 7,4 V , ,2 8,4 VIII , ,9 8,3 IX , ,0 8,0 X , ,0 4,5 XIII , ,7 7,2 XIV , ,1 7,3 XV , ,1 7,6 Total / País , ,1 Tabla 4.5: Programa inversión en la comunidad: Ejecución regional año 2010 Inversión en la comunidad Desocupados Tasa desocup. Intendencia Sence Total Estructura Promedio Estructura Promedio Región miles$ (1) miles$ (2) miles$ (3) % Mensual (4) % Mensual (5) III , ,5 7,6 IV , ,0 8,3 V , ,3 9,8 VII , ,6 7,2 VIII , ,7 9,5 IX , ,6 8,8 X , ,3 7,1 XII , ,6 5,1 XIII , ,0 8,3 XIV , ,2 8,9 XV , ,0 7,3 Total / País , ,3

29 Tabla 4.6: Programa inversión en la comunidad: Ejecución regional año 2009 Inversión en la comunidad Desocupados Tasa desocup. Intendencia Sence Total Estructura Promedio Estructura Promedio Región miles$ (1) miles$ (2) miles$ (3) % Mensual (4) % Mensual (5) III , ,6 8,9 IV , ,1 8,1 V , ,8 11,2 VII , ,0 7,3 VIII , ,4 11,2 IX , ,8 12,2 X , ,7 7,8 XIII , ,0 9,8 XIV , ,8 8,5 XV , ,0 8,6 Total / País , ,7 (1) Fuente: Subsecretaría del Trabajo (2) Fuente de total Subsecretaría del Trabajo, cifras regionales estimadas en base a cupos generados en cada región. (3) = (1) + (2) (4) Fuente INE, promedio de cifras de desempleo 2009; Total corresponde a tasa promedio mensual de desocupados del país. (5) Fuente INE, promedio de tasa de desempleo del año 2009; Total corresponde a tasa promedio mensual de desempleo del país. Las cifras regionales del Programa de inversión en la comunidad se obtuvieron a partir de los decretos de cada año informados por la Subsecretaría del Trabajo, tanto afectos como no afectos al trámite de toma de razón. Los actos administrativos relacionados con la línea Intendencia indican explícitamente la región y los montos regionales se obtuvieron por agregación. A diferencia de las cifras de la línea Sence que se estimaron a partir del monto total decretado para esta línea, el que se distribuyó en función de los cupos generados informados para cada comuna por dicha Subsecretaría. A su vez, las cifras comunales, para cada línea del Programa de inversión en la comunidad, se estiman distribuyendo los datos regionales en función de los cupos generados en cada comuna. Los anexos 11 a 15 muestran las estimaciones de dichas ejecuciones para cada uno de los años en estudio, donde se indican los niveles estimados de las dos líneas del programa y adicionalmente se indica la población económicamente activa 7 asociada a cada comuna, para tener un elemento adicional de comparación. De los antecedentes revisados, es importante notar dos características, la primera, la secuencia del flujo de los recursos, desde la asignación de los fondos al Programa de contingencia contra el desempleo y otras fuentes presupuestarias, desde donde se transfieren al Programa de inversión en la comunidad, de allí se distribuyen a sus dos líneas Intendencias y al SENCE. Para la primera de estas líneas los recursos son usados en proyectos presentados por las Gobernaciones o Municipalidades y para la segunda los recursos se ejecutan a través de agentes encargados por el SENCE, en ambos casos la ejecución es a nivel comunal. Por otra parte, la atomización de los fondos, como ya se mencionó, para el Programa inversión en la comunidad se ejecutaron M$ , M$ , M$ , M$ y M$ para los años 2013, 2012, 2011, 7 Fuente población económicamente activa: Censo 2002, INE 29

30 2010 y 2009, recursos llegan a muchas comunas y siendo algunos muy menores, ver ejemplos en la tabla 4.7, los que son ejecutados por una amplia gama de instituciones y agentes.. Ambas características plantean un desafío en los aspectos de seguimiento y fiscalización. Tabla 4.7: Programa inversión en la comunidad: Selección de comunas año 2011, miles de pesos intendencia $ (1) Sence $ (2) Total $ (3) activa (4) Chañaral Los Vilos Los Andes Curanilahue Ercilla Ancud San Joaquín Mulchén Huasco San Antonio Lonquimay Talagante Nota: No se dispone de cifras de desempleo a nivel comunal. (1) Fuente de total regional Subsecretaría del Trabajo, cifras comunales estimadas en base a los cupos generados en cada región (2) Fuente total nacional Subsecretaría del Trabajo, cifras regional y comunales estimadas en base a los cupos generados en cada región (3) = (1)+ (2) (4) Fuente INE, Población económicamente activa, Censo 2002

31 5. Comentarios Se puede indicar que la obtención de recursos para los programas de empleo cumple con la normativa vigente en los años estudiados. En los años 2009 y 2010 la aplicación del programa fue geográficamente levemente más amplio determinado por las tasas de desempleo estimadas por el INE. La aplicación del PEAF requiere de requisitos establecidos en la ley N y/o de las indicaciones establecidas en la ley de Presupuestos del respectivo año. Los antecedentes necesarios están disponibles, salvo para un importante número de provincias y comunas para las que no hay cifras de desempleo. Sin embargo, el INE publica cifras de desempleo para 33 ciudades que en la práctica se han utilizado como representativas de comunas o semejantes. No todos los criterios, establecidos en la legislación, se utilizan en los considerandos de los decretos, como se verifica para los criterios denominados a), b) y f) en este estudio. Las instancias de los criterios activos no obliga su utilización para justificar la reasignación presupuestaria, de hecho varios de ellos no son usados en los considerando de los decretos. Por otra parte, también es posible que alguna instancia se referencie en más de un decreto, como se verificó entre los años 2010 y Para la asignación presupuestaria, la estructura de las fuentes es más variable que la de los usos, por ejemplo entre los años 2009 y 2013 la participación del Programa de contingencia contra el empleo cae de un 60% a 9% y Provisión de financiamiento comprometido sube de 4% a 54%. A diferencia de la composición de los usos que es más estable. El análisis de la evolución de creación de cupos de trabajo bajo el PEAF, sugiere una regla que depende del desempleo nacional desfasado en 5 meses. En general y de acuerdo a las cifras presentadas, a nivel agregado, los programas de apoyo al empleo son reactivos a los niveles de desempleo del país. En diciembre del 2011, el Programa de apoyo directo representó un 0,96% de la fuerza laboral, y en promedio para los años 2009 a 2013 representó un 0,64%. Esto nos da una idea de magnitud del programa, pero no nos indica una relación de causalidad. La ejecución a nivel nacional del Programa de inversión en la comunidad muestra un incremento el año 2010 y una tendencia a la baja hacia el año Lo que se observa en casi todas la regiones, salvo para la octava región que se incrementa en los años revisados, y en menor medida la región de La Araucanía. La región del Biobío concentra la mayor parte de los recursos ejecutados en Programa de inversión en la comunidad, ascendiendo al 61,6%, 57,7%, 65,8%, 72,1% y 75,4% en los años 2009 a 2013 respectivamente. Una gran cantidad de recursos son asignados a programas globales, como el Programa de inversión en la comunidad y su posterior ejecución es atomizada y realizada por múltiples entidades, situación que presenta un desafío a la función de fiscalización. 31