Ediciones Jurisprudencia del Trabajo, C.A. Jurisprudencia HIDROCARBUROS. PODER TRIBUTARIO NACIONAL SOBRE LOS

Transcripción

1 ( ) HIDROCARBUROS. PODER TRIBUTARIO NACIONAL SOBRE LOS 1. La reserva del poder tributario a favor de la República sobre los hidrocarburos sólo afecta a las empresas que se aprovechan de manera directa de esos productos, quedando el resto sometidas a los tributos municipales que se generan por el ejercicio de actividades lucrativas. 2. Los Municipios pueden exigir el pago de los impuestos sobre actividades económicas en el sector de los hidrocarburos, aunque la regulación de esa actividad sea competencia del Poder Nacional o de los estados. TSJ SC 18/10/2007 I PLANTEAMIENTO DE LA PARTE ACCIONANTE A través de la presente acción de interpretación se planteó a esta Sala pronunciarse sobre tres aspectos: 1) acerca del ejercicio del poder tributario respecto de actividades relacionadas con la industria de los hidrocarburos que realiza el sector empresarial 1. Sobre el poder tributario respecto de las empresas dedicadas a actividades relacionadas con la industria de los hidrocarburos: la empresa accionante formuló a la Sala las siguientes preguntas: 1) Si la disposición contenida en el artículo 183, numeral 1 de la Constitución, al prohibir (' no podrán' ) a los Estados y Municipios gravar ' materias rentísticas de la competencia nacional' incluye a los hidrocarburos como recurso natural de propiedad exclusiva de la República (artículo 12), que además de estar reservada su explotación al Estado (artículo 302), están contemplados expresamente en el numeral 12 del artículo 156 de la Constitución como materia rentística del Poder Nacional; y si esa prohibición abarca las actividades relacionadas con la explotación de dicho recurso incluidas en la reserva al Poder Nacional contemplada en la Ley Orgánica de Hidrocarburos, en desarrollo de la Constitución. 2) Si la reserva de potestad tributaria sobre hidrocarburos plasmada en el artículo 156, en su numeral 12, cuyo fundamento está justificado por la normativa constitucional que otorga a la actividad de explotación de los hidrocarburos, el tratamiento de una actividad estratégica (artículos 12 y 302), cuya administración y regulación está reservada al Poder Nacional (numeral 16, artículo 156), no resulta afectada por la disposición contenida en la segunda parte del artículo 180, que introduce en la Constitución una simple aclaratoria sobre el alcance de las inmunidades tributarias, por tratarse de un supuesto de no sujeción distinta al de la reserva de potestad tributaria. II OPINION DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA

2 La Procuraduría General de la República compartió las afirmaciones de la empresa accionante respecto de la tributación sobre las actividades relacionadas con la industria de los hidrocarburos III INTERVENCIÓN DE LOS MUNICIPIOS INDEPENDENCIA Y JOSÉ GREGORIO MONAGAS DEL ESTADO ANZOÁTEGUI ( ) la representación del Municipio José Gregorio Monagas del Estado Anzoátegui solicitó precisión acerca de : Primero: Si la disposición contenida en el aparte único del artículo 180 CRBV, consagra un privilegio fiscal (inmunidad tributaria) a favor de las empresas privadas (capital predominantemente privado) que realizan su actividad económica en el sector de hidrocarburos. Segundo: Si al estar dotado los municipios de una potestad tributaria originaria, frente a la cual, sólo son inmunes los entes público-territoriales y los órganos creados por éstos, es posible extender dicho privilegio fiscal a empresas privadas sin que el propio Texto Constitucional lo disponga expresamente. Tercero: Si la reserva a que se contrae el artículo 302 CRBV, constituye causa de la potestad a que se contrae el artículo , y sí ésta última excluye a la potestad tributaria originaria de los municipios a que se contrae en el artículo 180 CRBV. Cuarto: Si en Venezuela el Estado está configurado con una organización política federal y descentralizada, y sí de esta configuración se deriva un sistema hacendístico plurisjurisdiccional (no previsto en la Constitución del 61), que esta Sala ha venido delineando en sucesivos fallos. ( ) IV INTERPRETACIÓN DE LA SALA En su fallo de admisión, como se ha advertido, esta Sala declaró que la solicitud no sería conocida en todos sus planteamientos. Al efecto destacó que de los seis puntos enumerados en el petitorio, los primeros cuatro se refieren a la posibilidad de que los Municipios graven a las empresas que desarrollan actividades relacionadas con la industria de los hidrocarburos; el quinto, a la potestad de armonización de tributos; el último, a la competencia, nacional o municipal, para crear ilícitos tributarios y prever sanciones. Sólo el quinto fue rechazado por la Sala y en este fallo se entrará a decidir sobre el resto, con base en las consideraciones que se expondrán a continuación. ( ) Para esta Sala y ello justifica el presente pronunciamiento interpretativo- efectivamente existe en el Texto Constitucional un conjunto de normas que han generado una situación de incertidumbre sobre la tributación municipal y su relación con la nacional. ( )

3 - Acerca de la exclusión del poder tributario local en razón de la propiedad nacional de los hidrocarburos reconocida por el artículo 12 de la Constitución: El artículo 12 de la Constitución, invocado por la empresa actora en apoyo de su tesis acerca de la exclusión de la tributación municipal sobre la actividad de hidrocarburos, dispone: Los yacimientos mineros y de hidrocarburos, cualquiera que sea su naturaleza, existentes en el territorio nacional, bajo el lecho del mar territorial, en la zona económica exclusiva y en la plataforma continental, pertenecen a la República, son bienes del dominio público y, por tanto, inalienables e imprescriptibles. Las costas marinas son bienes del dominio público. Para la accionante, así como para la Procuraduría General de la República, la propiedad nacional de los hidrocarburos implica que sólo pueden exigirse tributos nacionales a las empresas que se dedican a explotarlos o a operar en ese sector económico. Ahora bien, esta Sala ya ha declarado (sentencia Nº 285/2004; caso: Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia ) que la titularidad del derecho de propiedad que tenga la República respecto de un bien no implica la exclusión del poder tributario local respecto de las actividades de aprovechamiento de ese bien, salvo que exista prohibición expresa en ese sentido. ( ) En el caso de autos, por tanto, no puede presuponerse la exclusividad de la República para la tributación de las actividades económicas relacionadas con los hidrocarburos. El fundamento de tal exclusividad, de haberla, no sería entonces la propiedad nacional de los yacimientos hidrocarburos, por cuanto es necesario distinguir entre la tributación por aprovechamiento del bien y la tributación por ejercicio de actividades económicas. Por supuesto, el aprovechamiento de un bien (aguas, como en el caso del citado fallo N 285/2004; hidrocarburos, en el presente) puede dar lugar al pago de tributos a su propietario, pero ello es distinto al tributo que puede crearse por el desarrollo de la actividad económica concreta. Por lo expuesto, esta Sala declara que la propiedad nacional de los yacimientos de hidrocarburos no tiene incidencia sobre la tributación por el ejercicio de actividades económicas relacionadas con ellos. Así se declara. - Acerca de la exclusión del poder tributario local en razón de la reserva legislativa nacional del régimen y administración de los hidrocarburos, consagrada en el numeral 16 del artículo 156 de la Constitución: La empresa accionante sostuvo que si el régimen y administración de los hidrocarburos está asignado al Poder Nacional por el numeral 16 del artículo 156 de la Constitución, ello debe tener como consecuencia el reconocimiento de la potestad tributaria exclusiva de la República sobre las empresas del sector, argumento que compartió la Procuraduría General de la República. ( )

4 la potestad tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y autónoma de las potestades reguladoras atribuidas al Poder Nacional o Estadal sobre determinadas materias o actividades. Con esa disposición se dejan a salvo las potestades tributarias locales, que no deben verse afectadas por lo que sólo son potestades nacionales de regulación. Por supuesto, y así lo advirtió la Sala en su oportunidad, ello obliga a precisar, entre las potestades nacionales, cuáles son sólo de regulación. ( ) la parte accionante había expuesto ante la Sala que otro de los motivos para justificar la supuesta exclusión de la tributación local se hallaba en el artículo 156, pues se establece que es competencia del Poder Nacional la conservación, fomento y aprovechamiento de los bosques suelos y aguas (número 16), así como la legislación en materia naviera, de sanidad, vivienda, seguridad alimentaria, ambiente, aguas, turismo y ordenación del territorio (número 23). Al respecto sostuvo la Sala: Esos numerales no disponen expresamente que exista una reserva tributaria nacional en esos casos, sino sólo que existe una reserva legal nacional para la regulación de esas materias. ( ) Como es sabido, los municipios cuentan en nuestro ordenamiento con un poder tributario originario, a la vez que la República goza de la exclusividad del poder normativo en un buen número de materias, enumeradas en el artículo 156 de la vigente Constitución. ( ) La Sala transcribió el artículo 156 de la Constitución de la República, con sus 33 numerales, para afirmar: De todos esos numerales es predicable el mismo aserto: no deben confundirse potestades de regulación con las de tributación. ( ). Basta leer los nada menos que 33 numerales del artículo 156 para eliminar las dudas acerca de las supuestas competencias implícitas: de ser ciertas, prácticamente no habría poder tributario estadal o municipal, debido a que la República goza de un poder regulador amplísimo, que abarca la casi totalidad de las materias o sectores de interés. ( ) En tal virtud, la primera parte del artículo 180 de la Constitución debe entenderse como la separación del poder normativo de la República y los estados respecto del poder tributario de los municipios. De esta manera, aunque al Poder Nacional o estadal corresponda legislar sobre determinada materia, los municipios no se ven impedidos de ejercer sus poderes tributarios, constitucionalmente reconocidos. Lo anterior, aplicado al caso de autos, implica que los municipios pueden exigir el pago de los impuestos sobre actividades económicas, aunque la regulación de esa actividad sea competencia del Poder Nacional o de los estados, salvo que se prevea lo contrario para el caso concreto. Así se declara. Por lo expuesto, la Sala distingue entre potestades reguladoras y potestades tributarias, por lo que del numeral 16 del artículo 156 de la Constitución no puede desprenderse poder tributario de la República sobre el sector de los hidrocarburos. Así lo declara nuevamente esta Sala.

5 - Acerca de la restricción del poder tributario local en razón de la reserva a favor de la República de la industria de los hidrocarburos, efectuada por el artículo 302 de la Constitución, y la reserva impositiva nacional contenida en el artículo eiusdem: Aparte de los argumentos rechazados en los dos apartados previos, la accionante sostuvo que las empresas dedicadas al sector de los hidrocarburos no están sujetas a tributos municipales, porque expresamente la Constitución prohíbe a los municipios gravar las materias rentísticas nacionales y es el caso que la actividad sobre los hidrocarburos es nacional porque existe reserva a favor de la República, tanto para el ejercicio de la actividad (artículo 302) como para gravarla (artículo 156, numeral 12). ( ) Sobre este aspecto la Sala observa que efectivamente existe una reserva a favor del Poder Nacional en lo relacionado con los hidrocarburos, prevista en el numeral 12 del artículo 156 de la Constitución, en el que se dispone: Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional: ( ) 12. La creación, organización, recaudación, administración y control de los impuestos sobre la renta, sobre sucesiones, donaciones y demás ramos conexos, el capital, la producción, el valor agregado, los hidrocarburos y minas, de los gravámenes a la importación y exportación de bienes y servicios, los impuestos que recaigan sobre el consumo de licores, alcoholes y demás especies alcohólicas, cigarrillos y demás manufacturas del tabaco, y de los demás impuestos, tasas y rentas no atribuidas a los Estados y Municipios por esta Constitución o por la ley. ( ) Para la Sala no cabe duda, con base en la Constitución, de que la tributación sobre la industria de los hidrocarburos está reservada al Poder Nacional. Ahora bien, esa reserva a favor de la República, tal como se dejó sentado en los dos apartados previos no deriva ni del artículo 12 ni del numeral 16 del artículo 156 de la Constitución. Además, y a ello se referirán los párrafos que siguen; tal exclusión del poder tributario estadal y local, sólo abarca el caso de las empresas que efectivamente se aprovechen económicamente de los hidrocarburos y no el caso de las empresas que actúen en tal sector, a través de la prestación de servicios, cualquiera que sea la relación jurídica que exista entre ellas y a quienes les preste el servicio. En criterio de la Sala, es claro el artículo 183 de la Carta Magna al imponer límites al poder tributario estadal y municipal, de modo que garantiza la competencia para crear y recaudar tributos en todos los niveles de la organización político-territorial venezolana, cada uno de ellos debe sujetarse a las restricciones que constitucionalmente se prevean, sin posibilidad de afectar unos a otros. ( ) estima la Sala que el impuesto al que se refiere el artículo de la Constitución sólo puede ser aquél que grave la actividad de aprovechamiento de los hidrocarburos, por lo que la reserva no

6 incluye los impuestos que puedan exigírsele a las diversas empresas que operan, prestando servicios, en ese sector. Es de destacar que tratándose de una actividad sumamente compleja, en el sector de los hidrocarburos actúan muchas empresas, pero sólo algunas son las que realmente obtienen su beneficio de la explotación o comercialización del producto. ( ) La Sala entiende, en ese mismo sentido, la reserva de poder tributario a favor de la República sobre los hidrocarburos sólo puede afectar a las empresas que se aprovechan de manera directa de esos productos, quedando el resto sometidas a los tributos municipales que se generan por el ejercicio de actividades lucrativas, como cualquier otra empresa. ( ) Dispone ese artículo 183, en su totalidad, lo siguiente: Artículo 183. Los Estados y los Municipios no podrán: 1. Crear aduanas ni impuestos de importación, de exportación o de tránsito sobre bienes nacionales o extranjeros, o sobre las demás materias rentísticas de la competencia nacional. 2. Gravar bienes de consumo antes de que entren en circulación dentro de su territorio. 3. Prohibir el consumo de bienes producidos fuera de su territorio, ni gravarlos en forma diferente a los producidos en él. Los Estados y Municipios sólo podrán gravar la agricultura, la cría, la pesca y la actividad forestal en la oportunidad, forma y medida que lo permita la ley nacional. De todas las restricciones que establece el artículo transcrito, sólo dos guardan relación con el impuesto a las actividades económicas: la prohibición de gravar las materias rentísticas de la competencia nacional y la necesidad de que ciertas actividades en concreto: agricultura, cría, pesca y la actividad forestal- se graven con sujeción a la ley nacional. ( ) Lo anterior lleva a una necesaria precisión acerca de cuáles son las materias rentísticas de la competencia nacional. Estima la Sala que materia rentística de la competencia nacional es aquella actividad del Poder Nacional capaz de generar una renta, es decir, un provecho económico. La disposición es clara al indicar que se trata de casos en los que la renta se produce como resultado de la competencia nacional, por lo que se excluye cualquier caso en el que la actividad estatal no corresponde a una competencia (asignación de tarea según el Derecho Público), sino a una actividad que se desarrolla de manera idéntica o similar a la de un particular. Ha destacado con insistencia esta Sala que la actividad económica relativa a los hidrocarburos es una de las materias rentísticas de la competencia nacional, en virtud de que la República, así sea a

7 través de empresas organizadas con forma de sociedad mercantil, explota la industria y el comercio de los hidrocarburos y obtiene de ellos una renta. Por ello, la tributación municipal no se extiende a las empresas que prestan sus servicios a la industria de los hidrocarburos, independientemente de la figura jurídica empleada. En esos casos no existe necesidad de proteger la renta nacional. Como la reserva de actividades económicas al Estado no impide que éste se auxilie de particulares para el mejor desarrollo de la misma, la exclusión del poder municipal sólo puede abarcar el caso en que es el Estado el que desarrolla la actividad, aprovechándose del hidrocarburo. ( ) Por lo expuesto, la Sala declara que la actividad directamente relacionada con la industria de los hidrocarburos está reservada al Poder Nacional con base en el artículo 302 de la Constitución, y su tributación le está también reservada en virtud del numeral 12 del artículo 156 eiusdem, lo que implica la imposibilidad de que los Municipios graven el ejercicio de esa actividad, dada la restricción que impone el numeral 1 del artículo 183 de la misma Carta Magna. Esa exclusividad sólo existe respecto de las empresas que efectivamente se aprovechan del producto (hidrocarburo), a través de la obtención de una renta, y no respecto de cualquier empresa que preste servicios colaterales a la industria, así sean indispensables para el desarrollo de la actividad. Así se declara. - Acerca de si las empresas que actúan, por contrato, en un sector económico estratégico y reservado al Estado, como es el de los hidrocarburos, están beneficiadas por la inmunidad que prevé la segunda parte del artículo 180 de la Constitución: ( ) entiende la Sala que la idea es la siguiente: si bien las empresas contratistas del Estado en el sector de los hidrocarburos no están amparadas por inmunidad fiscal alguna, para la accionante sí deberían estarlo, para de ese modo ser coherentes con el régimen de reserva de la actividad. ( ) La Sala observa que tanto la empresa accionante como la Procuraduría General de la República están contestes en que el segundo párrafo del artículo 180 de la Constitución extiende la inmunidad fiscal de que pueden gozar los entes político-territoriales frente a los Municipios sólo a los entes que aquellos creen y nunca a sus concesionarios o contratistas. Expresamente dispone el artículo en cuestión: Artículo 180. La potestad tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y autónoma de las potestades reguladoras que esta Constitución o las leyes atribuyan al Poder Nacional o Estadal sobre determinadas materias o actividades. Las inmunidades frente a la potestad impositiva de los Municipios, a favor de los demás entes políticos territoriales, se extiende sólo a las personas jurídicas estatales creadas por ellos, pero no a concesionarios ni a otros contratistas de la Administración Nacional o de los Estados (cursivas de la Sala).

8 Como se observa, la letra de la Constitución es muy clara: sólo están excluidas de la tributación municipal, aparte de la República o los estados federados, los entes que ellos creen, pero no a quienes sean sus concesionarios o sus contratistas. ( ) En todo caso, la empresa accionante hace ver a la Sala que existen razones de justicia que aconsejarían que todas las empresas que se dediquen al sector de los hidrocarburos se vean beneficiados por la inmunidad fiscal frente a los municipios. Ahora bien, no resulta cierto que toda empresa que opere de alguna forma en el sector esté en la misma condición de la República o las sociedades que cree, por lo que en realidad no tienen cabida tales argumentos de justicia. ( ) El ser situaciones distintas impide considerar que existen razones de justicia para efectuar una equiparación entre empresas estatales y aquellas que no lo son, así operen en un mismo sector: la Ley es clara al distinguir entre actividades primarias y secundarias, según la extensión de la reserva y, por tanto, con incidencia directa en la posible intervención privada; la ley también es clara respecto a la imposibilidad de que empresas privadas desarrollen actividades primarias, salvo que sea por contrato, es decir, sin ser la titular de la reserva sino un mero ejecutor. Por lo expuesto, esta Sala declara que la norma contenida en el segundo párrafo del artículo 180 de la Constitución no puede ser interpretada en el sentido de abarcar supuestos de inmunidad fiscal adicionales al previsto expresamente, independientemente de que la empresa concesionaria o contratista del Estado opere en un sector económico reservado. Así se declara. V DECISIÓN Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley DECLARA RESUELTA la acción de interpretación constitucional en los términos siguientes: - PRIMERO: La propiedad nacional de los yacimientos de hidrocarburos no tiene incidencia sobre la tributación por el ejercicio de actividades económicas relacionadas con ellos. - SEGUNDO: La Sala distingue entre potestades reguladoras y potestades tributarias, por lo que del numeral 16 del artículo 156 de la Constitución no puede desprenderse poder tributario de la República sobre el sector de los hidrocarburos. - TERCERO: La actividad directamente relacionada con la industria de los hidrocarburos está reservada al Poder Nacional con base en el artículo 302 de la Constitución, y su tributación le está también reservada en virtud del numeral 12 del artículo 156 eiusdem, lo que niega la posibilidad de que los Municipios graven el ejercicio de esa actividad, dada la restricción que impone el numeral 1 del artículo 183 de la misma Carta Magna. Esa exclusividad sólo existe respecto de las empresas que efectivamente se aprovechan del producto (hidrocarburo), a través de la obtención de una renta,

9 y no respecto de cualquier empresa que preste servicios colaterales a tal industria, así sean indispensables para el desarrollo de la actividad. - CUARTO: El segundo párrafo del artículo 180 de la Constitución no abarca supuestos de inmunidad fiscal adicionales al previsto expresamente, independientemente de que la empresa concesionaria o contratista del Estado opere en un sector económico reservado. Ponente: Dra. Carmen Zuleta de Merchán VOTO SALVADO Quien suscribe, JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO, salva su voto por disentir de sus colegas del fallo que antecede, por las siguientes razones: ( ) quien suscribe aun cuando reconoce la potestad tributaria de los municipios, no comparte la conclusión a la que la mayoría sentenciadora arribó respecto a que la propiedad nacional de los hidrocarburos no trae como consecuencia que sólo la República pueda gravar las actividades económicas relacionadas con su explotación, toda vez que ello choca con la reserva legal del Poder Nacional que establece la Constitución en su artículo 156, numeral 12. Además, quien disiente observa que si bien es clara la distinción de las actividades primarias de las secundarias en materia de hidrocarburos, siendo imposible el que las empresas privadas desarrollen actividades primarias como se señala en el fallo que antecede, su participación en el sector petrolero es necesaria e indispensable para la actividad, debido a su desarrollo tecnológico, de allí que no pueden gravarse las actividades que éstas realicen, haciendo más onerosa la prestación del servicio público petrolero y, en perjuicio del interés general.