Ediciones Jurisprudencia del Trabajo, C.A. Jurisprudencia

Transcripción

1 MUNICIPIOS. POTESTAD TRIBUTARIA DE LOS 1. Los Municipios podrán gravar únicamente aquellos servicios cuya prestación implique el desarrollo de una actividad económica de naturaleza mercantil por parte de la persona natural o jurídica que brinde tales asistencias, quedando excluidas del hecho generador del impuesto municipal contemplado en el numeral 2 del artículo 179 del Texto Constitucional, todas aquellas actividades económicas de naturaleza civil. 2. Los municipios cuentan con poder para establecer sanciones en caso de violación de las obligaciones tributarias, siempre que no sean de naturaleza penal, como es el caso de la privación o restricción de libertad. TSJ Sala Constitucional ( ) I PLANTEAMIENTO DE LA PARTE ACCIONANTE 1. Sobre el poder tributario respecto de las empresas dedicadas a actividades relacionadas con la industria de los hidrocarburos: ( ) Sobre todo lo anterior, la empresa accionante formuló a la Sala las siguientes preguntas: ( ) 3) Si el contenido de la norma constitucional que faculta a los Municipios para crear los impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar (artículo 179, No. 2), involucra cualquier actividad económica o lucrativa, o por el contrario, el ejercicio de la potestad conferida, obliga al Municipio a ceñirse al principio constitucional de legalidad tributaria (artículo 317), que implica la necesidad de la descripción precisa de los elementos que constituyen el hecho imponible. 4) Si la referencia a los conceptos indeterminados de actividades económicas de servicios o de índole similar, incluidas en el artículo 179, numeral 2, de la Constitución de 1.999, están específicamente referidas a la naturaleza comercial o industrial de dichas actividades y, en consecuencia, la potestad del Municipio para crear impuestos sobre las mismas, está limitada a esa naturaleza comercial o industrial. 2. Sobre la competencia para establecer ilícitos tributarios y sanciones: Para la parte accionante, también en función de garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias resulta indispensable que esa Sala se pronuncie adicionalmente sobre el contenido y alcance de la reserva de legislación en materia penal establecida en el artículo 156, numeral 32, de la Constitución de ( )

2 En fin, la empresa accionante planteó a la Sala la siguiente pregunta: 6) Si la reserva al Poder Nacional de la legislación en materia penal, contenida en el numeral 32 del artículo 156 de la Constitución de 1.999, incluye la legislación sobre los ilícitos tributarios y, en consecuencia, para la plena vigencia de esa norma constitucional, tomando en cuenta el carácter eminentemente penal de ilícito tributario, las normas contenidas en la legislación nacional (el Código Orgánico Tributario) son de aplicación plena a los Estados y Municipios, en todo lo que respecta al ilícito tributario. II OPINION DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA La Procuraduría General de la República compartió las afirmaciones de la empresa accionante respecto de la tributación sobre las actividades relacionadas con la industria de los hidrocarburos, pero no acerca de la tipificación de ilícitos tributarios. ( ) 2. Sobre la competencia para crear ilícitos tributarios y sanciones: Para la representación de la República, la competencia para dictar normas que tipifiquen ilícitos tributarios y prevean la sanción a que haya lugar es exclusiva del nivel nacional sólo cuando se contemplen sanciones que impliquen privación de libertad; si se trata de multas, en cambio, la competencia sería también municipal. ( ) IV INTERPRETACIÓN DE LA SALA En su fallo de admisión, como se ha advertido, esta Sala declaró que la solicitud no sería conocida en todos sus planteamientos. Al efecto destacó que de los seis puntos enumerados en el petitorio, los primeros cuatro se refieren a la posibilidad de que los Municipios graven a las empresas que desarrollan actividades relacionadas con la industria de los hidrocarburos; el quinto, a la potestad de armonización de tributos; el último, a la competencia, nacional o municipal, para crear ilícitos tributarios y prever sanciones. Sólo el quinto fue rechazado por la Sala y en este fallo se entrará a decidir sobre el resto, con base en las consideraciones que se expondrán a continuación. ( ) - Acerca de si los municipios están limitados a consagrar el impuesto a las actividades económicas al caso de la industria y el comercio:

3 Dos de las preguntas que formuló la parte actora a la Sala se centran en la determinación del alcance del poder tributario local en lo relacionado con el impuesto a las actividades económicas. El artículo 179, numeral 2, de la Constitución, establece que ese impuesto se genera la realización de actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar. ( ) La Sala analizó el origen del impuesto municipal a las actividades lucrativas y llegó a la conclusión de que el régimen constitucional venezolano estaba marcado por la limitación de ese tributo a las actividades industriales o comerciales. Entendió la Sala que ni siquiera el cambio de redacción operado por la Constitución de 1999 implicó modificación real del alcance del poder local, pues las actividades de servicios o las de índole similar a que se refiere la Constitución deben ser entendidas como referidas a la industria y al comercio. ( ) La Sala, de ese modo, entendió que debía hacerse una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico y no una interpretación literal de la Constitución. Al hacerlo concluyó: Ciertamente, siendo el término servicios incluido dentro de la disposición que crea el impuesto municipal sobre actividades económicas en extremo amplio e indeterminado, al no existir una ley dictada con posterioridad a la Constitución de 1999 que precise cuál es el sentido que en materia tributaria municipal debe atribuírsele al mismo, debe ser precisado mediante la labor interpretativa que realizan la jurisprudencia y la doctrina especializada, y a tal efecto, observa la Sala que para ello es menester tomar en cuenta, de un lado, elementos históricos y económicos que permitan establecer si cualquier tipo de servicios, ya sea que éstos deriven de una actividad civil o de una mercantil, ha sido objeto de imposición por parte de los Municipios, o si sólo algún tipo de servicios en particular ha sido considerado como un supuesto de sujeción al impuesto; y de otro, elementos extraídos de la normas civiles y mercantiles que, en caso de existir distinción en cuanto a la naturaleza del hecho generador del tributo, permitan clasificar las características que debe revestir el servicio prestado para ser susceptible de imposición a través del impuesto bajo estudio. ( ) Expuesto todo lo anterior, la Sala concluyó, respecto del sentido exacto de la previsión constitucional, lo siguiente: Al hilo de las consideraciones históricas, económicas y jurídicas precedentes, la Sala considera, en razonable interpretación restrictiva del sentido literal posible de la norma, y al mismo tiempo coherente con el resto del ordenamiento jurídico vigente, que cuando el artículo 179, numeral 2, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece la posibilidad para los Municipios de gravar la actividad económica generada con motivo de la prestación de servicios, les confiere a éstos potestad tributaria originaria para pechar solo a aquellas derivadas del ejercicio o desempeño de actividades

4 económicas de naturaleza mercantil, interpretación que resulta reforzada, en atención a la conexión de las palabras entre sí, por la propia norma constitucional cuando ésta advierte también son susceptibles de imposición las actividades económicas de índole similar a las de industria o de comercio, para lo cual, forzosamente, tienen que revestir carácter mercantil y no civil. Así las cosas, podrán los Municipios gravar únicamente aquellos servicios cuya prestación implique el desarrollo de una actividad económica de naturaleza mercantil por parte de la persona natural o jurídica que brinde tales asistencias, quedando excluidas del hecho generador del impuesto municipal contemplado en el numeral 2 del artículo 179 del Texto Constitucional, todas aquellas actividades económicas de naturaleza civil, como las desempeñadas con motivo del ejercicio de profesiones liberales como la ingeniería, la arquitectura, la abogacía, la psicología, la contaduría, la economía, entre otras, por constituir un supuesto de no sujeción al referido tributo según las motivaciones precedentes, de manera tal que mantienen plena vigencia todas las disposiciones legales que excluyen la imposición de tributos a actividades económicas (antigua patente de industria y comercio) al ejercicio de las profesiones cuyos servicios son naturaleza de naturaleza civil. Así se declara. ( ) El impuesto a las actividades económicas, de esta manera, amplió su hecho generador, para incluir otras que, como sucede con la industria y el comercio, producen ingresos. La inclusión de la actividad de prestación de servicios es muestra de lo expuesto, si bien la Sala (en los citados fallos 3241/2002 y 781/2006) ha dejado sentado que debe tratarse de servicios que no son profesionales, es decir, de aquellos que generan honorarios. El resto de los servicios asociados a la industria y el comercio- son gravables a nivel local. No se trata de un concepto indeterminado, como lo sostuvo la empresa actora; por el contrario, es claro el supuesto, aun cuando requiera ser definido de manera negativa: se trata de la actividad consistente en la satisfacción de una necesidad del consumidor que no se traduce ni en la producción ni en la comercialización de bienes. ( ) Por lo expuesto esta Sala declara: - El impuesto local sobre las actividades económicas que garantiza la Constitución está limitado a la industria y al comercio o aquellas actividades de servicios o de índole similar que guarden relación con aquellas. - La Constitución, sin embargo, permite al legislador aumentar las fuentes de ingreso de los municipios, entre ellas las tributarias, por lo que la Asamblea Nacional puede crear por ley impuestos no garantizados expresamente por la Constitución, siempre que no vulnere con ello la potestad tributaria de los otros niveles político-territoriales.

5 - Esos tributos que se creen por ley nacional no están incluidos en la tutela constitucional a la autonomía local, por lo que podrían ser eliminados tras una derogatoria o reforma de la norma que los estableció. Así se declara. 2. SOBRE LOS ILÍCITOS TRIBUTARIOS Y LAS SANCIONES: ( ) Observa la Sala que la accionante afirma, con razón, que la Constitución de la República reserva al Poder Nacional la legislación en materia penal en el numeral 32 del artículo 156. ( ) independientemente de que se trate de aspectos tributarios o de cualquier otra naturaleza, cualquier pena está sujeta a la reserva legal nacional, por lo que sólo leyes como el Código Orgánico Tributario podrían preverlas, con el añadido de que sólo pueden imponen el castigo los jueces y nunca la Administración, por ser otra de las garantías constitucionales. Ahora bien, la reserva de la materia penal a favor del Poder Legislativo Nacional no implica la imposibilidad de que órganos distintos al Parlamento nacional tipifiquen faltas y prevean sanciones. ( ) En tal virtud, para la Sala lo fundamental, a efectos de la reserva legal nacional, es precisar cuando se trata de una pena y cuando no. En ese esfuerzo, doctrina y jurisprudencia, nacional y extranjera, coinciden en un aspecto: la privación de la libertad es siempre pena (con todas las consecuencias de esa afirmación). En cambio, la tipificación de faltas que se sancionen con medidas distintas (en especial las multas, siempre que no sean convertibles en medidas de privación o restricción de libertad) pueden corresponder a los legisladores estadales o municipales y ser impuestas por las administraciones de esas entidades. Haría siempre falta la ley, pues el acto sub-legal así sea normativo- no es suficiente, pero no tiene por qué ser nacional. ( ) Trasladada esa afirmación a la presente solicitud de interpretación, declara la Sala que los estados o municipios podrían tipificar ilícitos administrativos o infracciones, con sus correspondientes sanciones, en los casos en que existan conductas que afecten el ejercicio de sus propias competencias, como sucede sin dudas con la materia tributaria. ( ) La única manera de que se excluya el poder sancionatorio estadal o municipal en una materia concreta es que el propio Constituyente lo haya previsto así o que haya autorizado que sea el legislador nacional el que tenga la exclusividad. Ahora bien, considera la Sala que en lo relacionado con las sanciones

6 administrativas no existe tal prohibición ni limitación. Por el contrario, en lo relacionado con las multas el Constituyente ha previsto expresamente la posibilidad de que el Municipio las cree directamente. En efecto, la Constitución prevé como una de las fuentes de ingreso de Estados y Municipios, lo percibido por concepto de multas y sanciones (artículos y 179.5, respectivamente), lo cual es completado para el caso de los municipios- por la norma según la cual su autonomía comprende la creación, recaudación e inversión de sus ingresos (artículo 168 eiusdem). De modo que el Constituyente previó que los municipios pueden crear sus fuentes de ingresos, no sólo limitarse a recaudarlas e invertirlas. Si las multas son una de esas fuentes de ingreso, resulta obvio que tienen poder para tipificar la falta y prever la sanción pecuniaria. Por su parte, la constitucionalidad de las otras posibles sanciones por incumplimiento de obligaciones tributarias (el cierre de locales, por ejemplo), deriva de la competencia misma para fijar el deber de que se trate. ( ) Por lo expuesto, esta Sala declara que los municipios cuentan con poder para establecer sanciones en caso de violación de las obligaciones tributarias, siempre que no sean de naturaleza penal, como es el caso de la privación o restricción de libertad. Así se declara. V DECISIÓN Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley DECLARA RESUELTA la acción de interpretación constitucional en los términos siguientes: ( ) - QUINTO: El impuesto local sobre las actividades económicas que garantiza la Constitución está limitado a la industria y al comercio o aquellas actividades de servicios o de índole similar que guarden relación con aquellas. La Constitución, sin embargo, permite al legislador aumentar las fuentes de ingreso de los municipios, entre ellas las tributarias, por lo que la Asamblea Nacional puede crear por ley impuestos no garantizados expresamente por la Constitución, siempre que no vulnere con ello la potestad tributaria de los otros niveles político-territoriales. Tales tributos creados por ley nacional no están incluidos en la tutela constitucional a la autonomía local, por lo que podrían ser eliminados tras una derogatoria o reforma de la norma que los estableció. - SEXTO: Los municipios cuentan con poder para establecer sanciones en caso de violación de las obligaciones tributarias, siempre que no sean de naturaleza penal, como es el caso de la privación o restricción de libertad.

7 Ponente: Dra. Carmen Zuleta de Merchán