Metodología utilizada para dar respuesta al Dictamen Total de la COFEMER

Transcripción

1 Respuesta al Dictamen Total de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) con respecto al Anteproyecto de Reglamento de la Ley de Migración (RLM) y reformas al Reglamento de la Ley General de Población (el Anteproyecto ) I. Antecedentes El 25 de mayo de 2011 se publicó la Ley de Migración en el Diario Oficial de la Federación, con la correlativa obligación al Ejecutivo Federal de expedir el Reglamento de la materia. De junio de 2011 a diciembre de 2011, la Secretaría de Gobernación, a través de la Subsecretaría de Población, Migración y Asuntos Religiosos y del Instituto Nacional de Migración, elaboró el Anteproyecto de Reglamento de Ley de Migración. Para la elaboración del Anteproyecto, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos para la elaboración, revisión y trámite de Reglamentos del Ejecutivo Federal (DOF 2 de diciembre de 2004), la Secretaría de Gobernación solicitó la opinión de las dependencias y entidades reconocidas en la Ley de Migración como autoridades y autoridades auxiliares en materia migratoria y aquéllas cuyo ámbito de competencia tiene relación con el Anteproyecto: Secretaría de Relaciones Exteriores, Secretaría del Trabajo y Previsión Social, Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Secretaría de Turismo, Procuraduría General de la República, Sistema Nacional DIF, Instituto Nacional de las Mujeres, Comisión Mexicana de Ayuda a los Refugiados, entre otras. De enero a abril del 2012, las dependencias competentes emitieron opinión formal del Anteproyecto de Reglamento de la Ley de Migración por conducto de sus unidades administrativas de apoyo jurídico para dar cumplimiento a lo dispuesto por el Acuerdo. También durante este tiempo, se recabaron los dictámenes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre el impacto presupuestario que la entrada en vigor del Reglamento traerá consigo para cada una de las dependencias cuyo ámbito de atribuciones guarda relación con el Anteproyecto. Una vez que se obtuvieron los dictámenes jurídicos y de impacto presupuestario de las dependencias, en cumplimiento a lo dispuesto por el Acuerdo y por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el 18 de mayo de 2012, el Anteproyecto de Reglamento de la Ley de Migración y su respectivo formulario de Manifestación de Impacto Regulatorio, fueron remitidos formalmente para Dictamen ante la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) y el pasado 4 de julio, la Secretaría de Gobernación fue notificada del Dictamen Total de la COFEMER al Anteproyecto. 1

2 II. Metodología utilizada para dar respuesta al Dictamen Total de la COFEMER A partir de que la SEGOB fue notificada del Dictamen Total de la COFEMER, se instaló de forma permanente una Mesa de Trabajo de la Secretaría de Gobernación y del Instituto Nacional de Migración para analizar las observaciones de la COFEMER y las vertidas durante la consulta pública en relación con el Anteproyecto, así como para elaborar las disposiciones administrativas secundarias que deberán publicarse de forma inmediata a la entrada en vigor del Anteproyecto. También se efectuaron reuniones paralelas con distintas dependencias de la administración pública federal y reuniones intersecretariales para atender aquellas observaciones que implicaron decisiones de política migratoria. En total, entre julio y agosto del presente se llevaron a cabo sesenta y cuatro reuniones de trabajo para los fines señalados. Con el propósito de atender más de 300 observaciones al Anteproyecto que se formularon durante el proceso de consulta pública al que estuvo sujeto desde su admisión en la COFEMER, se elaboró una matriz comparativa, que se adjunta al presente documento, en la cual se analizaron cada uno de los comentarios vertidos por las organizaciones de la sociedad civil y colectivos protectores de los derechos humanos de los migrantes, empresas, consultorías y organismos internacionales que participaron durante este proceso 1. También se revisaron e incorporaron los comentarios que hicieron llegar a la Secretaría de Gobernación por otros medios tanto legisladores como académicos. La totalidad de los comentarios fueron atendidos: el 75% se consideraron viables y fueron incluidos en el Anteproyecto, para el resto se elaboró una justificación explicando las razones por las cuales su inclusión se estimó improcedente, en la mayoría de los 1 En el Anteproyecto se revisaron y se dio respuesta a las observaciones remitidas por siguientes s organizaciones de la sociedad civil y colectivos protectores de los migrantes: Grupo de Trabajo sobre Política Migratoria integrado por el Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova A.C.; el Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez; la Coalición Pro defensa del Migrante de Baja California; la Dimensión Pastoral para la Movilidad Humana; el Centro de Análisis e Investigación, A.C.; Litigio Estratégico en Derechos Humanos; el Instituto para las Mujeres en la Migración; el Instituto de Estudios y Divulgación sobre Migración; Iniciativa Ciudadana para la Promoción de la Cultura del Diálogo; el Instituto para la Seguridad y la Democracia; Movimiento Migrante Mesoamericano; la Alianza Nacional de Comunidades Caribeñas y Latinoamericanas; la Red por los Derechos de la Infancia en México, y Sin Fronteras IAP; Foro Migraciones compuesto por: el Centro de Apoyo al Trabajador Migrante; el Centro de Atención al Migrante; el Centro de Derechos del Migrante A.C., el Centro de Reintegración Familiar de Menores Migrantes; el Comité de Derechos Humanos de Tabasco A.C., la Estancia del Migrante González y Martínez, A.C.; FM4 Paso Libre, Frontera con Justicia A.C.; la Casa del Migrante de Saltillo; la Fundación Comunitaria del Bajío; la Fundación para la Justicia y el Estado de Derecho; FUNDAR Centro de Análisis e Investigación A.C.; INCIDE Social A.C.; Instituto de Estudios y Divulgación sobre Migración A.C.; ITESO Programa de Migración; Por la Superación de la Mujer A.C.; Red Mujeres del Bajío A.C.; Servicio Jesuita a Migrantes México; Una mano amiga en la lucha contra el SIDA A.C, y Voces Mesoamericanas Acción con Pueblos Migrantes; el Observatorio para la defensa y promoción de los derechos humanos de las personas migrantes, en el cual participan las organizaciones Ririki Intervención Social; International Detention Coalition; Red Por los Derechos de la Infancia en México, y Appleseed. También se recibieron u atendieron observaciones del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados ACNUR; el Instituto Nacional de la Mujeres; la Asociación Nacional de Abogados de Empresa, la American Chamber México, Grupo Coppan, S.C., Soluciones de Planeación Empresarial; la Asociación Mexicana de Empresas para la Atención de Cruceros Turísticos; MexShipping Agencia SA de CV, y Japan External Trade Organization; 2

3 casos, por ser propuestas que van más allá del alcance regulatorio del Anteproyecto, porque implican modificaciones a otras leyes o disposiciones administrativas diversas a la materia migratoria, o incluso, requieren de una reforma a la Ley de Migración. Al mismo tiempo, la Secretaría de Gobernación está trabajando en disposiciones administrativas secundarias de implementación inmediata a la entrada en vigor del Reglamento de la Ley de Migración y en otras que pueden publicarse en un momento posterior, a fin de contar con una reglamentación completa y eficaz, que otorgue certeza jurídica a los particulares. Estas disposiciones administrativas serán publicadas en el Diario Oficial de la Federación y para su expedición se remitirán formalmente a la COFEMER y, en su momento, se atenderán las observaciones que sobre ellas se formulen durante los procesos de consulta pública correspondientes. III. Modificaciones relevantes al Anteproyecto de Reglamento de la Ley de Migración, para atender las observaciones de la COFEMER y las derivadas de la consulta pública. 1. Se incorporan acciones regulatorias relevantes en el cuerpo del Reglamento, que originalmente se habían previsto para disposiciones administrativas secundarias. Como resultado de la observación que hizo COFEMER sobre la importancia de analizar la viabilidad del Anteproyecto en función de las disposiciones administrativas que derivan de la Ley de Migración y de su Reglamento y aquéllas que por su relevancia debían quedar plasmadas en el cuerpo del Reglamento, se incorporaron al texto del Anteproyecto diversas disposiciones y acciones regulatorias que originalmente se había previsto se emitieran en normas administrativas secundarias. Lo anterior con el propósito de dar mayor claridad, transparencia y certeza a los particulares sobre los procedimientos establecidos en la norma. Aunado a lo anterior, en congruencia con el principio de desregulación administrativa, las disposiciones secundarias que derivan del Reglamento de la Ley de Migración se redujeron de veintidós a trece. De esta manera, las seis disposiciones que se consideran esenciales para la operación migratoria se publicarán de manera inmediata a la entrada en vigor del Reglamento de la Ley de Migración. Se está trabajando en otras siete para su posterior publicación en el Diario Oficial de la Federación. Con esto también se garantiza la mayor publicidad y transparencia sobre las acciones regulatorias y procedimientos que se realizan ante las autoridades migratorias. A continuación se reseñan las disposiciones administrativas que se habían contemplado en el proyecto original y su estatus actual (modificación, agrupación o cancelación); también se mencionan las principales acciones regulatorias que fueron removidas al texto del Anteproyecto de Reglamento: 3

4 Anteproyecto RLM en COFEMER (18-mayo-2012) Lineamientos conjuntos para la emisión de visas (SEGOB-SRE) Lineamientos generales del procedimiento administrativo migratorio en materia de regulación Acuerdo para la expedición de documentos que acreditan una condición de estancia (formas migratorias y tarjetas de residencia). Acuerdo por el que se emiten las Normas para el Funcionamiento de las Estaciones Migratorias y Estancias Provisionales del Instituto Nacional de Migración. Lineamientos de Operación del Centro de Evaluación y Control de Confianza. Nueva versión de Anteproyecto RLM (10 de septiembre de 2012) Se incorpora en el texto del Anteproyecto los criterios generales y supuestos para el otorgamiento de visas; los requisitos y particularidades se remiten a los Lineamientos conjuntos para la emisión de visas (SEGOB-SRE) (De publicación inmediata a la entrada en vigor del Reglamento) Se incorpora en el texto del Anteproyecto los criterios generales y supuestos para el otorgamiento de condiciones de estancia; los requisitos y las particularidades se remiten a los Lineamientos para trámites y procedimientos migratorios. En ellos se incluyen fichas para facilitar la consulta de los particulares sobre los requisitos para cada trámite, la forma de presentación, monto de los derechos a pagar, los criterios a seguir y demás información importante en cada uno de los trámites. (De publicación inmediata a la entrada en vigor del Reglamento) En lugar de la disposición administrativa secundaria originalmente prevista, se emitirá la Circular por la que se da a conocer el diseño y formato, así como los datos de los documentos migratorios que acreditan la estancia regular en todas las condiciones de estancia; del Formato básico para expedir documentos migratorios tipo credencial y tarjeta; del Permiso de salida y regreso, del Formato estadístico para mexicanos, y de los Formatos de solicitud de trámite migratorio. (De publicación inmediata a la entrada en vigor del Reglamento) Se incorpora en el texto del Anteproyecto los criterios generales para el ingreso a las estaciones migratorias y estancias provisionales y se complementan las disposiciones relativas a los derechos de los alojados en las estaciones migratorias; las reglas operativas se remiten al Acuerdo por el que se emiten las Normas para el Funcionamiento de las Estaciones Migratorias y Estancias Provisionales del Instituto Nacional de Migración. (De publicación inmediata a la entrada en vigor del Reglamento) Se incorpora en el texto del Anteproyecto las disposiciones generales para la regulación del Centro de Evaluación y Control de Confianza del Instituto Nacional de Migración y los criterios de operación de éste; las características, términos, modalidades y periodicidad con 4

5 que se practicarán las evaluaciones del proceso de certificación se establece en los Lineamientos de Operación del Centro de Evaluación y Control de Confianza. (De publicación inmediata a la entrada en vigor del Reglamento) Lineamientos para la transmisión electrónica de información relativa a pasajeros, tripulación y medios de transporte que entren o salgan del país (APIS). Lineamientos por los que se dan a conocer los mecanismos de ingreso, promoción y permanencia del personal del Instituto. Lineamientos para la capacitación y profesionalización del personal del Instituto Nacional de Migración Lineamientos sobre cuotas para la emisión de visas y para la autorización de condiciones de estancia que impliquen permiso para trabajar. Acuerdo por el que se establece el Sistema de Puntos para adquirir la residencia permanente. En lugar de la disposición administrativa secundaria originalmente prevista, se emitirá el Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos generales para la elaboración y transmisión de listas electrónicas de pasajeros al Instituto Nacional de Migración (APIS) (De publicación inmediata a la entrada en vigor del Reglamento) Se incorpora en el texto del Anteproyecto los requisitos de ingreso y permanencia del personal del Instituto; Además, se publicarán en disposiciones administrativas los mecanismos de ingreso, promoción y permanencia del personal del Instituto. Se incorpora en el Anteproyecto un capítulo sobre la profesionalización del personal del Instituto Nacional de Migración que establece los aspectos generales que deberán contener los programas de formación, capacitación y profesionalización y los criterios para evaluar los resultados; las particularidades para su debida implementación se establecerán, a través de la expedición de Lineamientos para la capacitación y profesionalización del personal del Instituto Nacional de Migración. Se incorporan en el texto del Anteproyecto los criterios generales sobre el establecimiento de las cuotas para la emisión de visas; las particularidades del mecanismo para definir estas cuotas se establecen en los Lineamientos sobre cuotas para la emisión de visas y para la autorización de condiciones de estancia que impliquen permiso para trabajar. Se incorporan en el texto del Anteproyecto los criterios generales sobre el sistema de puntos y la forma en que se implementará; los criterios de selección, puntajes y procedimientos se establecen en el Acuerdo que tiene por objeto establecer los criterios de selección, el puntaje mínimo y máximo de cada una de las categorías y el procedimiento para la obtención de la condición de estancia de residente permanente por vía sistema de puntos. Lineamientos generales sobre supuestos para expedición de autorización de internación en la condición de estancia de Visitante por razones humanitarias. Se incorporaron en el texto del Anteproyecto los supuestos para el otorgamiento de la visa por causas humanitarias tanto en las oficinas consulares, como del Instituto Nacional de Migración, así como los requisitos para la internación de extranjeros por razones humanitarias en los filtros de revisión migratoria. Por lo tanto, no se emitirá una disposición administrativa secundaria adicional. 5

6 Acuerdo que regula la condición de estancia de Visitante Regional. Acuerdo que regula la condición de estancia de Visitante Trabajador Fronterizo. Disposiciones complementarias en materia de regularización de situación migratoria de extranjeros. Lineamientos para recabar información y datos personales de personas que ingresen o salgan del territorio nacional. Lineamientos generales del procedimiento administrativo migratorio en materia de control y verificación migratoria Lineamientos para la operación de los grupos de protección a migrantes. Medidas y acciones necesarias para la recepción y atención de mexicanos repatriados. Lineamientos sobre la obligación de los concesionarios o permisionarios que operen o administren lugares destinados al tránsito internacional de personas de proporcionar al INM instalaciones adecuadas para el desempeño de sus funciones. Lineamientos para la integración de bases de información migratoria. Disposiciones sobre datos y requisitos que deban contener las solicitudes de trámite migratorio. Se incorpora en los Lineamientos para trámites y procedimientos migratorios. Se incorpora en los Lineamientos para trámites y procedimientos migratorios. Se incorporaron en el texto del Anteproyecto los requisitos para la regularización de la situación migratoria de los extranjeros, en los supuestos establecidos en la Ley de Migración. Por lo tanto, no se emitirá una disposición administrativa secundaria adicional. Se incorporan los lineamientos originalmente previstos en la Circular por la que se da a conocer el diseño y formato, así como los datos de los documentos migratorios que acreditan la estancia regular en todas las condiciones de estancia; del Formato básico para expedir documentos migratorios tipo credencial y tarjeta; del Permiso de salida y regreso, del Formato estadístico para mexicanos, y de los Formatos de solicitud de trámite migratorio. Se incorporaron en el texto del Anteproyecto las definiciones, procedimientos y disposiciones encaminadas a dar certeza a los particulares y proteger los derechos de los migrantes en los procedimientos de control, verificación y revisión migratoria. Por lo tanto, no se emitirá una disposición administrativa secundaria adicional. En su lugar, se emitirán en una sola disposición administrativa todos los aspectos relativos a la protección de los migrantes en los Lineamientos para la Protección de los Migrantes. En su lugar, se emitirán en una sola disposición administrativa todos los aspectos relativos a la protección de los migrantes en los Lineamientos para la Protección de los Migrantes. Se incorpora en el texto del Anteproyecto las obligaciones de los concesionarios o permisionarios que operen o administren lugares destinados al tránsito internacional de personas de proporcionar al INM instalaciones adecuadas para el desempeño de sus funciones; se deja para posterior publicación el Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos Conjuntos de los espacios requeridos en los lugares destinados al tránsito internacional de personas por tierra, mar y aire (SCT-SAT- INM) En lugar de los lineamientos se emitirá una Circular por la que se establecen las normas, métodos y procedimientos técnicos para la incorporación de registros a las listas de control migratorio. Se incorporaron estas disposiciones en la Circular por la que se da a conocer el diseño y formato, así como los datos de los documentos migratorios que acreditan la estancia regular en todas las condiciones de estancia; del Formato básico para expedir documentos migratorios tipo 6

7 Lineamientos para la expedición de visas ordinarias, expedidas por medios electrónicos y de visitante sin permiso para realizar actividades remuneradas de larga duración. credencial y tarjeta; del Permiso de salida y regreso, del Formato estadístico para mexicanos, y de los Formatos de solicitud de trámite migratorio. Se incorporaron en los Lineamientos conjuntos para la emisión de visas (SEGOB-SRE) 2.- Se incluyen criterios y supuestos para incentivar la atracción de personal de alto capital humano. En congruencia con el principio que establece la Ley de Migración de facilitar la movilidad internacional de personas, salvaguardando el orden y la seguridad y con el propósito de atender el comentario de COFEMER en torno a considerar dentro del Anteproyecto criterios que coadyuven a generar una mayor productividad y crecimiento económico en diversos sectores productivos y promover un marco regulatorio que incentive la atracción de personal con alto capital humano en sus diversas modalidades, desde estudiantes, técnicos, científicos, artistas, deportistas, hombres de negocios, en el Anteproyecto se modifica lo siguiente: 1.- Se amplían los supuestos para el otorgamiento de visas de larga duración (por diez años) cuando el extranjero acredite tener solvencia económica suficiente; ser viajero frecuente; ser investigador, científico, humanista, artista, deportista o periodista de prestigio nacional o internacional, o se trate de una persona prominente; o bien, ser supervisor de empresas extranjeras con filial en territorio nacional o personal ejecutivo de filiales u oficinas comerciales de empresas mexicanas en el exterior, entre otros. 2.- Se incluye como supuesto para la obtención de la visa y de la condición de estancia de residente temporal al extranjero que tenga inversiones en el país en los términos previstos en las disposiciones jurídicas de la materia. También se puede obtener la visa o la condición de estancia de visitante sin permiso para realizar actividades remuneradas o de residente temporal a los que acrediten solvencia económica para cubrir el monto de los gastos de alojamiento y manutención durante su estancia en el país, con lo cual podrían ingresar por esta vía los rentistas, personas de negocios o aquéllos que pretendan explorar alternativas de inversión. 3.- Se señala expresamente el derecho de todos los extranjeros con situación migratoria regular de participar en el capital social de sociedades mexicanas; desarrollar actividades económicas o empresariales; adquirir inmuebles y abrir cuentas bancarias en territorio nacional de conformidad con las leyes y demás disposiciones aplicables. 4.- Se establecen las reglas generales para la implementación del sistema de puntos al que hace referencia la Ley de Migración, que permite a los extranjeros adquirir la residencia permanente de forma directa y que tiene como propósito atraer extranjeros inversionistas, con alta competencia en áreas como la ciencia, la tecnología, el deporte, las humanidades y las artes o aquéllos que fortalezcan y 7

8 fomenten el desarrollo y competitividad en territorio nacional. Los criterios de selección de este sistema podrán incorporar entre otras, las categorías de nivel educativo, experiencia laboral en áreas de interés para el país que tengan gran demanda y poca oferta; experiencia laboral en otras áreas; oferta de empleo; inversionista; aptitudes en ciencia y tecnología; reconocimientos o premios internacionales; dominio de idioma español, y conocimiento de la cultura mexicana. 5.- Se incluyen disposiciones generales para la implementación del sistema de cuotas, pero se acota a que éstas apliquen únicamente cuando el motivo de la solicitud de una visa o de la autorización de la condición de estancia sea por una oferta de empleo. Además, para que la Secretaría del Trabajo y Previsión Social proponga las cuotas a la Secretaría de Gobernación, deberá tomar en cuenta, entre otras cosas, los programas o proyectos específicos de inversión. Todo lo anterior también cumple con el propósito de promover una diferenciación regulatoria basada en riesgos, conforme a lo sugerido por la COFEMER, a fin de incentivar el ingreso de extranjeros que puedan traer consigo beneficios económicos al país. Los plazos diferenciados de duración de las visas para los supuestos señalados, también permiten facilitar el ingreso de flujos migratorios que pueden asociarse al desarrollo de la actividad productiva y competitividad de las empresas, a fin de aprovechar el capital humano existente en otros países y lograr efectos positivos en el desarrollo económico del país, según lo recomendado por la COFEMER. 3.- Se establecen supuestos, requisitos generales y plazos de respuesta para los trámites de regulación migratoria para dar certeza a los particulares y claridad en las disposiciones. Para atender la sugerencia de la COFEMER relativa a incluir todas las disposiciones y especificaciones que permitan garantizar el cumplimiento de la regulación para los sujetos regulados, por lo que deben ser auto contenidas, de fácil comprensión y sin lugar a ambigüedad o discrecionalidad. Para lo cual se sugiere incluir todos los plazos, requisitos, criterios, lineamientos y, en general, detallar claramente la forma en que los sujetos deberán cumplirla, o en su caso, indicar con precisión las disposiciones administrativas en las que será incluída, en el Anteproyecto se incluyeron de forma clara todos los trámites y procedimientos derivados tanto de atribuciones de la autoridad migratoria en materia de regulación como de control migratorio, así como otros trámites diversos que pueden requerir los particulares. Lo anterior con el fin de otorgar certeza jurídica a los particulares sobre los trámites de los que pueden ser sujetos y facilitar su inscripción en el Registro Federal de Trámites y Servicios. Se anexan al presente documento cuatro cuadros donde se detallan cada uno de los trámites derivados del Anteproyecto, en materia de visas, condiciones de estancia, control migratorio y trámites varios, así como la información a que se refiere el artículo 69-M de la LFPA que se incorporó ya sea en el Anteproyecto o en los Lineamientos para trámites y procedimeintos migratorios que se publicarán 8

9 en el Diario Oficial de la Federación de forma inmediata a la entrada en vigor del Reglamento de la Ley de Migración, para garantizar la mayor publicidad y transparencia. Cabe aclarar que, atendiendo a la sugerencia de la COFEMER, en los casos en que los requisitos específicos o aspectos particulares de un trámite no se incluyeron en el Anteproyecto por haberse regulado en el mismo sólo los supuestos para su actualización, se hace una remisión expresa a las disposiciones administrativas secundarias. 4.- Se adicionan definiciones de los actos de autoridad en materia migratoria, procedimientos específicos y disposiciones encaminadas a fortalecer la protección a los derechos humanos de los migrantes. Con el propósito de atender un importante número de observaciones formuladas durante la consulta pública, relativas a la necesidad de incorporar en el texto del Anteproyecto disposiciones que dieran mayor claridad a los particulares sobre distintos procedimientos que se habían regulado de forma muy general; o bien, que por su falta de regulación dejaban sin reglamentar una serie de beneficios y derechos que la Ley de Migración reconoció a los migrantes, se incluyen en el texto del Anteproyecto distintos procedimientos en las siguientes materias: a. Segunda revisión y rechazo: Se reglamenta con detalle los procedimientos de segunda revisión y de rechazo en los lugares destinados al tránsito internacional de personas y se aclara en que supuestos procede la emisión del acto de autoridad que fundamente y motive cada uno de ellos. Durante el procedimiento de segunda revisión, se agrega que la persona podrá manifestar lo que a su derecho convenga, exhibir medios de prueba que deberán ser valorados y analizados por la autoridad migratoria y será informado sobre la posibilidad de comunicarse con su consulado durane el plazo que dure la segunda revisión. También se establece un plazo máximo de duración para la segunda revisión, que sólo podrá ampliarse a solicitud expresa del extranjero o de su representante consular. Con lo anterior se reduce la posibilidad de que se ejerzan estos actos de autoridad de forma arbitraria y se garantiza el derecho a la defensa del particular que está siendo sujeto de la segunda revisión. b. Asilo y determinación de apátrida: Se fortalece el espectro de protección internacional que otorga nuestro país al dejar claras las reglas para atender a los solicitantes de asilo y del reconocimiento de la determinación de apátrida, incluyendo a las personas que no tienen una nacionalidad efectiva. En el Anteproyecto se incorpora el procedimiento que deberá seguir la autoridad del filtro de revisión migratoria para internar a los solicitantes de asilo en territorio nacional, así como el procedimiento para atender las solicitudes para la determinación de apátrida que, de resolverse favorablemente, permitirán a la autoridad migratoria otorgar al extranjero la condición de estancia de residente permanente. 9

10 c. Visa y condición de estancia por razones humanitarias: Se amplían los supuestos en los que un extranjero puede solicitar una visa por causa humanitaria, distinguiéndolos según las causales que se actualizan cuando el extranjero se encuentra en el exterior (oficinas consulares) o en el interior del país (oficinas del Instituto). En este último caso, la solicitud no sólo la puede hacer una persona física, sino también una dependencia o entidad federal, estatal o municipal. También se prevé la posibilidad de que la autoridad de los filtros de revisión migratoria ubicados en los lugares destinados al tránsito internacional de personas pueda autorizar el ingreso de extranjeros por causa humanitaria. Por lo que respecta a la condición de estancia de visitante por razones humanitarias se establecen con claridad los supuestos para su autorización y para los cambios de condición de estancia. d. Regularización de la situación migratoria de los extranjeros: Se establecen con claridad cada uno de los supuestos en virtud de los cuales podrá autorizarse la regularización al extranjero que se encuentre en el país en situación migratoria irregular, en términos de lo dispuesto por la Ley de Migración. A fin de proteger a los migrantes en mayor situación de vulnerabilidad, se añaden de manera enunciativa distintos casos en virtud de los cuales se actualiza el supuesto de regularización cuando el grado de vulnerabilidad del extranjero dificulte o haga imposible su deportación o retorno asistido: a. Niñas, niños, y adolescentes migrantes no acompañados cuando así convenga a su interés superior y en tanto se ofrecen alternativas jurídicas o humanitarias, temporales o permanentes, al retorno asistido. b. Mujeres embarazadas, adultos mayores, personas con discapacidad o indígenas, cuando su grado de vulnerabilidad haga imposible su deportación o retorno asistido; c. Extranjero que acredite sufrir una alteración grave a la salud y el traslado a su país implique riesgo a su vida; d. Extranjero en situación de peligro a su vida o integridad por violencia o desastre natural. e. El solicitante de la condición de refugiado, de asilo político o que inicie procedimiento para la determinación de apátrida, hasta en tanto concluye el procedimiento respectivo. También se establece el procedimiento para que los extranjeros puedan regularizar su situación migratoria, distinguiendo aquél que se sigue cuando acuden ante las oficinas de trámites del Instituto y cuando son titulares de un oficio de salida de la estación migratoria. En este último para proteger al extranjero de los posibles actos de abuso de la autoridad se especifica que no se deberá volver a entrevistar al extranjero, o solicitarle requisitos incluida la multa, puesto que dichos elementos se acreditaron en la estación migratoria. 10

11 e. Cambio de condición de estancia de los extranjeros: Con el propósito de dar certeza jurídica a los particulares y claridad en el procedimiento, se incluyen todos los supuestos en que un extranjero puede cambiar de condición de estancia y se remite la regulación de los requisitos a las disposiciones administrativas que al efecto emita la Secretaría de Gobernación y que serán publicadas en el Diario Oficial de la Federación. Además, en estas disposiciones se regula el procedimiento para el cambio de condición de estancia. f. Valoración y determinación del interés superior de las niñas, niños y adolescentes migrantes no acompañados: Atendiendo al mandato de la Ley de Migración de regular el procedimiento para la determinación del interés superior de los niñas, niños y adolescentes migrantes no acompañados y a la preocupación de los particulares que participaron en la consulta pública de que éste se reglamente de forma clara y precisa; en el Anteproyecto se agregaron diversas disposiciones tendientes a dar claridad en las atribuciones que tiene el Instituto Nacional de Migración y el Sistema Nacional DIF, los Sistemas Estatales DIF y del Distrito Federal en esta materia, garantizando la mayor protección de los derechos de los menores de edad. De esta forma, se enuncian el derecho de las niñas, niños y adolescentes migrantes no acompañados a ser informados sobre el motivo de su presentación y de sus derechos dentro del procedimiento migratorio; a ser asistido durante el procedimiento por un representante de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como de su representante legal o persona de su confianza, y a que se le proporcione estancia y los servicios de asistencia social que sean necesarios para su protección en las instalaciones del DIF o en las instituciones públicas o privadas donde se les pueda brindar la atención adecuada que éste determine. También se establecen los criterios para que personal especializado y capacitado en la protección y derechos de la infancia puedan valorar su interés superior, allegándose elementos sobre su identidad, país de nacionalidad o residencia, la localización de sus padres o de otros miembros de la familia y sus necesidades particulares de protección, de atención médica o psicológica, especialmente si son víctimas de delito, o se encuentran en situaciones de riesgo o de violación a sus derechos humanos. Derivado de esta valoración se establecerán las medidas de protección que mejor favorezcan a los intereses del menor de edad, y se establece con claridad en el Anteproyecto las acciones que debe seguir el personal del Instituto en el caso de que se determine que requiere protección internacional, en cuyo caso deberá notificar de inmediato a la Coordinación General de la Comisión Mexicana de Ayuda a los Refugiados para que se inicie el procedimiento previsto en la ley de la materia; o bien, se notificará de inmediato a su consulado para que éste lo represente legalmente durante el procedimiento administrativo migratorio. 11

12 Para la determinación del interés superior de las niñas, niños o adolescentes migrantes no acompañados se establece expresamente qué autoridades intervendrán en la decisión y se abre la posibilidad de tomar en cuenta la opinión de otras instituciones que tengan competencia en la materia para adoptar una decisión interinstitucional, cuando la complejidad del caso lo requiera. g. Detección, identificación y atención de víctimas del delito: Se incluye en el Anteproyecto un procedimiento claro para la detección, identificación y atención de los extranjeros que sean víctimas de la comisión de un delito y se deja claro el ámbito de protección y de derechos que deben garantizarse por parte de la autoridad migratoria en el ejercicio de sus funciones. El procedimiento establece de forma clara cómo deberá actuar la autoridad migratoria en caso de que tenga indicios de que una persona sea posible víctima de la comisión de un delito y la asistencia que puede brindarle incluso cuando se encuentre en situación migratoria regular en el país. En el caso de que se encuentre en situación migratoria irregular, el Anteproyecto es exhaustivo al regular los derechos del extranjero detectado como posible víctima del delito, especialmente por lo que se refiere al informarle de manera clara y precisa sobre los derechos que le asisten, canalizarlo inmediatamente a una institución especializada que pueda brindarle la atención que requiera; notificar a la autoridad competente si solicita el reconocimiento de la condición de refugiado; ser atendido de forma especial por personal especializado si se trata de menores de edad; facilitarles todos los medios necesarios para garantizar su acceso inmediato a la administración de justicia y respetarle el periodo de reflexión para decidir si desea regresar a su país de origen o permanecer en territorio nacional. Si además se identifica que el extranjero es víctima de delito grave cometido en territorio nacional y quiere permanecer en el país para denunciar los hechos y dar seguimiento al proceso penal, en congruencia con lo dispuesto por la Ley de Migración, en el Anteproyecto se reglamenta la forma en que se procederá para efectos de regularizar su situación migratoria. De lo contrario, se establecen con claridad el procedimiento que deberá seguirse para el retorno asistido a su país de origen. h. Visitas de verificación y revisión migratoria: Con el propósito de dar certeza a los particulares sobre los actos de la autoridad migratoria y evitar la arbitrariedad en el ejercicio de sus funciones, se atendieron las recomendaciones de las organizaciones de la sociedad civil y colectivos protectores de los derechos humanos que participaron en la consulta pública, y se incluyeron diversas definiciones relacionadas con los actos de autoridad principalmente en materia de control y verificación migratoria, tales como el acta de internación; el acta de rechazo; la alerta migratoria; las listas de control migratorio; el oficio de salida de la estación migratoria; el oficio de salida del país; la orden de visita; la puesta a disposición y la revisión migratoria. 12

13 Además, en el Anteproyecto se agregan diversas disposiciones tendientes a regular con la mayor transparencia y claridad los procedimientos administrativos en materia de verificación y revisión migratoria, a fin de reducir el margen de discrecionalidad de la autoridad migratoria en el ejercicio de sus atribuciones de control y verificación migratoria. Se agregan además medidas para proteger los derechos de los extranjeros durante estos procedimientos, como la posibilidad de que la autoridad migratoria solicite apoyo a las autoridades competentes para salvaguardar la salud y seguridad física de los extranjeros o la participación de la Procuraduría General de la República o de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para el desahogo de visitas de verificación y revisiones migratorias. Para asegurarse de que sólo serán las autoridades migratorias quienes ejerzan estos actos de autoridad, tal y como lo establece la Ley de Migración, se obliga a que el personal comisionado para el desahogo de las visitas de verificación y revisiones migratorias porte el uniforme institucional autorizado y la credencial con fotografía que acredite que es servidor público del Instituto para que pueda ser fácilmente identificado. Además se incluye la obligación de levantar un acta circunstanciada de toda visita de verificación y revisión migratoria y se obliga al personal comisionado para estos actos a rendir un informe a la autoridad migratoria que ordenó la comisión, a fin de transparentar su actuación. i. Alojamiento en estaciones migratorias y estancias provisionales: Para atender las preocupaciones que manifestaron diversas organizaciones de la sociedad civil, se amplía el catálogo de derechos de los extranjeros alojados en las estaciones migratorias y estancias provisionales que se previó originalmente en el texto del Reglamento y se incluyen los sujetos (organizaciones de la sociedad civil, académicos, etc.) que pueden ingresar a las estaciones migratorias o estancias provisionales y las actividades que pueden realizar al interior de las mismas. Especialmente se incluyen los derechos del migrante alojado a ser informado sobre el procedimiento migratorio y los derechos derivados del mismo; a que se le proporcione asistencia médica gratuita y tomar las medidas necesarias para su canalización a las instituciones de salud correspondientes si requiere atención médica especializada; a que se tomen las medidas preventivas necesarias para la protección de su vida e integridad física y psicológica si ha sido objeto de cualquier agresión de esta índole; a que se le proporcione asistencia psicológica si ha sido víctima de delitos sexuales, trata de personas, secuestro, tortura o cualquier otra causa que lo justifique; a revocar o designar a un representante legal o persona de su confianza en cualquier momento y a que éstos lo visiten todos los días de la semana, durante el tiempo que sea necesario, y a que se notifique en un término 13

14 máximo de setenta y dos horas a la autoridad competente en caso de que sea solicitante de la condición de refugiado. Además se establecen expresamente los derechos de las niñas, niños y adolescentes que por alguna razón excepcional lleguen a ser alojados en una estación migratoria o estancia provisional. Cabe aclarar que de manera simultánea a la entrada en vigor del Reglamento de la Ley de Migración, se publicará el Acuerdo por el que se emiten las Normas para el Funcionamiento de las Estaciones Migratorias y Estancias Provisionales del Instituto Nacional de Migración que también será sujeto del proceso de consulta pública a que hace referencia la Ley Federal de Procedimiento Administrativo para recibir y atender los comentarios y sugerencias que se viertan en torno al mismo. 5.- Se incluye un capítulo sobre la profesionalización del personal del Instituto y requisitos de permanencia cuyo incumplimiento deriva en la remoción del cargo del servidor público. Con el propósito de atender una preocupación recurrente de las organizaciones, colectivos de derechos humanos y particulares que participaron durante la consulta pública, en el sentido de la necesidad de que el Instituto Nacional de Migración cuente con personal profesional y capacitado en la protección de los derechos humanos, así como en las distintas competencias que se requieren para el ejercicio de sus atribuciones en materia migratoria, en el Anteproyecto se adicionó un capítulo sobre la profesionalización del personal del Instituto que establece los aspectos generales que deberán contener los programas de formación, capacitación y profesionalización y los criterios para evaluar los resultados. Este sistema está basado en aspectos inductivos, de fortalecimiento del desempeño y desarrollo profesional, así como de actualización, para lo cual se deberá elaborar y mantener vigente un diagnóstico de necesidades. Además, se establecen aspectos para evaluar los resultados alcanzados a partir de las competencias adquiridas y del costo beneficio de dichos resultados, entre otros aspectos. Con independencia de lo anterior, para atender las observaciones derivadas del proceso de consulta pública, el Anteproyecto señala expresamente que los programas de formación, capacitación y profesionalización deberán de contener, entre otros, la impartición de temas sobre derechos humanos, normatividad migratoria, perspectiva de género y atención a grupos vulnerables dentro de los flujos migratorios. Por otra parte, ante la constante preocupación de que existan sanciones y consecuencias para los servidores públicos que no aprueben los programas de formación, capacitación y profesionalización, el acreditar dichos programas se establece como un requisito de permanencia para el personal del Instituto, cuyo incumplimiento será motivo de separación del cargo. 14

15 Cabe aclarar que para la debida implementación del sistema de profesionalización del Instituto, se publicarán los Lineamientos para la capacitación y profesionalización del personal del Instituto Nacional de Migración y para la instrumentación de mecanismos de control de ingreso, promoción y permanencia también se publicarán disposiciones administrativas secundarias que serán publicadas en el Diario Oficial de la Federación. Las disposiciones anteriores, aunadas al sistema de evaluación y control de confianza que la Ley de Migración prevee para los servidores públicos del Instituto y el Anteproyecto desarrolló con mayor detalle, se contará con el marco normativo necesario para garantizar que el Instituto esté integrado por personal honesto, altamente capacitado y eficiente en el ejercicio de sus funciones y que tenga las competencias necesarias para el cargo que desempeña. IV. Respuesta a los señalamientos particulares de COFEMER en su Dictamen Total En adición a las modificaciones más relevantes que se señalaron en el apartado anterior, a continuación se da respuesta a los señalamientos particulares que emitió la COFEMER en su Dictamen Total al Anteproyecto, de conformidad con lo siguiente: I. Definición del problema y objetivos generales de la regulación. Comentario de COFEMER: 1.- Proporcionar la información que permita valorar los costos de cumplimiento que podrían derivar de la implementación de la regulación propuesta y los beneficios que generará para la sociedad o, en su caso, la información que permita efectuar el análisis de costo-beneficio correspondiente. Respuesta de SEGOB: 1.- Se anexa cuadro de análisis de costos-beneficios de la regulación propuesta. II. Impacto en la Regulación Comentario de COFEMER: 2.- Se observa que la regulación propuesta contiene diversas acciones que podrían representar un impacto relevante, tanto en posibles costos de cumplimiento como en los efectos benéficos que generarán, sobre los cuales se emiten las siguientes observaciones: 2.1. Con relación a lo dispuesto en el artículo 138 del Anteproyecto que establece que las personas físicas y morales que contraten personal extranjero o que emitan oferta de empleo a un extranjero deberán promover ante el Instituto Nacional de Migración (INM) la obtención de la constancia de inscripción de empleador, a fin 15

16 de poder acreditar su personalidad jurídica y facultades; se sugiere evaluar el establecimiento de un registro previo de empleadores, toda vez que los procesos de ajuste del mercado de mano de obra no siempre funcionan con la suficiente rapidez en cuestiones como las diferencias en el perfil de las profesiones, las exigencias de los puestos de trabajo, el idioma y la legislación vigente Con respecto a lo señalado en la fracción I del artículo 48 del Anteproyecto, que establece la obligación a las empresas de transporte marítimo, las agencias navieras consignatarias y los capitanes de embarcaciones de carácter privado de transmitir electrónicamente al INM, la información relativa al arribo y salida de embarcaciones de navegación de altura, se sugiere evaluar la pertinencia de establecer esquemas simplificados en el caso de las embarcaciones que desarrollen circuitos sólo entre puertos mexicanos para la navegación de cabotaje. 2.3 Se observa que el Anteproyecto sólo hace referencia a las asociaciones religiosas y de culto a través de su artículo tercero transitorio. Sin embargo, no menciona cuál será el procedimiento respecto a los trámites relacionados con los visitantes extranjeros vinculados con una asociación religiosa y de culto. Por lo anterior, se sugiere evaluar la pertinencia de establecer de manera clara y precisa en el Anteproyecto lo relativo a los trámites que deben realizar los ministros de culto para su internación al país o, en su caso, si estos se sujetarán al procedimiento ordinario para su ingreso. Respuesta de SEGOB: 2.1 Con respecto a la Constancia de Inscripción del Empleador, se hace la aclaración que no se eliminó del Anteproyecto, toda vez que la inscripción en el Registro Nacional de Empleadores se justifica por las siguientes razones: a. Es una medida de simplificación administrativa, pues las personas físicas y morales que lo hagan no requerirán volver a presentar los documentos necesarios para el tramite inicial, únicamente deberán exhibir la constancia de inscripción en los subsecuentes. b. Inhibe, previene y permite detectar posibles redes de tráfico y trata de personas, al registrar trámites de internación que por su número y características, pudieran presumir la comisión de esos delitos. c. La base de datos del Registro será compartida con otras autoridades para el ejercicio de sus atribuciones Sobre la sugerencia de evaluar la pertinencia de establecer esquemas simplificados en el caso de las embarcaciones que desarrollen circuitos sólo entre puertos mexicanos para la navegación de cabotaje, en relación con la obligación de transmitir electrónicamente al INM, la información relativa al arribo y salida de embarcaciones de navegación de altura, se hace la aclaración de que esta obligación se establece sólo para efectos del ingreso y salida del territorio nacional. Por lo tanto, esta disposición no es aplicable para las empresas que 16

17 están realizando circuitos sólo entre puertos mexicanos, puesto que ya se encuentran formalmente al interior del país hasta en tanto decidan abandonar el territorio nacional. Esta obligación debieron cumplirla al ingresar formalmente por el primer punto de internación a su llegada al país y una vez que se encuentran en el interior, no tiene porqué transmitir electrónicamente la información señalada al Instituto. 2.3 La Ley de Migración sustituye el régimen para regular la inmigración de extranjeros previsto en la Ley General de Población basado en calidades, características y modalidades migratorias, según las actividades que va a realizar el extranjero en México, por un nuevo sistema de condiciones de estancia (visitante, residente temporal y residente permanente) que se basa en la intención o no de residir en el país y en la temporalidad de la estancia. Además se establece el sustento normativo para las visas que deben obtener los extranjeros desde las oficinas consulares para ingresar al país por los lugares destinados al tránsito internacional de personas y que son coincidentes casi en su totalidad con las condiciones de estancia. Los parámetros que establece la Ley de Migración para las condiciones de estancia son muy pocos, comparados con la Ley General de Población que establecía actividades específicas para cada característica o modalidad migratoria. Uno de los supuestos de ingreso que establecía la Ley General de Población atendiendo a la actividad que venían a realizar los extranjeros era el de los ministros de culto. Bajo el esquema de condiciones de estancia de la Ley de Migración los ministros de culto pueden solicitar su ingreso al país como visitantes o como residentes temporales, dependiendo del tiempo que pretenden permanecer en territorio nacional y sin importar la actividad que realicen. Por lo tanto, no es necesario establecer requisitos específicos para regular su ingreso, puesto que les aplica el mismo procedimiento que al resto de los solicitantes de estas visas o condiciones de estancia. III. Cumplimiento de la regulación propuesta Comentario de COFEMER 3.- A efecto de garantizar el cumplimiento de los objetivos de las regulaciones, es importante establecer también los mecanismos para su ejecución y aplicación, tales como los esquemas de sanciones, verificaciones e inspecciones. En este sentido, se recomienda que la regulación propuesta o, en su caso, las disposiciones administrativas que derivarán de ésta, indiquen de manera precisa la forma en que se verificará y garantizará su cumplimiento, incluyendo los casos que serán considerados incumplimientos y las sanciones aplicables. 17