CONGRESO DE LA REPÚBLICA COMISIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO COMISIÓN DE GOBIERNOS LOCALES

Transcripción

1 CONGRESO DE LA REPÚBLICA COMISIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO COMISIÓN DE GOBIERNOS LOCALES JULIO 2006

2 ESTE MATERIAL HA SIDO ELABORADO POR EL CENTRO DE INVESTIGACIÓN PARLAMENTARIA: COORDINACIÓN Y ANÁLISIS ECONÓMICO: FERNANDO PAREDES NÚÑEZ ANÁLISIS LEGAL: DANTE TORRES / LEOPOLDO GAMARRA BASE DE DATOS Y DISEÑO: LOURDES CHÁVEZ MOREY Con la colaboración de Zaria Luz Bautista y Juan Carlos Bautista CENTRO DE INVESTIGACIÓN PARLAMENTARIA - PALACIO LEGISLATIVO 2 PISO Av. Abancay Plaza Bolivar s/n. LIMA CENTRAL: ANEXO 2814 CORREO ELECTRÓNICO: cip@congreso.gob.pe PORTAL DE INTERNET:

3 CONTENIDO: PRESENTACIÓN, 1 ASPECTOS LEGALES DE LAS TRANSFERENCIAS A GOBIERNOS SUBNACIONALES, 3 CAPITULO 1: ANÁLISIS Y COMENTARIOS, 25 Transferencias a Gobiernos Subnacionales - principales tendencias, 26 Transferencias a Gobiernos Regionales y Municipalidades: reflexiones y perspectivas, 44 Transferencias y Acreditación: la visión del CND, 51 CAPITULO 2: REFERENCIAS CUANTITATIVAS, 56 DATA CONSOLIDADA Cuadro general de transferencias a departamentos Cuadro general de transferencias a provincias Ranking de circunscripciones según tipo de transferencia DATA POR DEPARTAMENTO Cuadros de transferencias efectuadas en cada departamento , según tipo de transferencia y nivel de gobierno

4 PRESENTACIÓN El Informe que presentamos a continuación fue elaborado durante el Período Legislativo 2005/2006, a partir del acuerdo de las Comisiones de Descentralización y Modernización del Estado, presidida por el Congresista Rodolfo Raza Urbina, y de Gobiernos Locales, presidida por la Congresista Rosa Florián. Ambos grupos de trabajo, en su preocupación por el desempeño de las transferencias económicas realizadas hacia Gobiernos Regionales y Municipalidades durante el período , encargaron al Congresista Ernesto Herrera Becerra la coordinación de este trabajo con el Centro de Investigación Parlamentaria. La fuente de datos utilizada ha sido la información disponible en la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales del Ministerio de Economía y Finanzas, a mayo de Luego se procedió a sistematizar y ordenar la información según tipo de transferencia, nivel de gobierno y ámbito territorial. En abril del 2006, se organizó un primer Conversatorio con la participación de parlamentarios, especialistas, funcionarios responsables del Poder Ejecutivo y representantes de organizaciones de la sociedad civil vinculadas al proceso de descentralización y, al final del período legislativo se entregó el informe correspondiente a las Comisiones mencionadas. Basados en la sistematización efectuada, hemos organizado el presente documento, que incluye la legislación de referencia, tres artículos con reflexiones sobre la materia y un ordenamiento de la información relevante. A nivel de datos generales que incluyen las tablas integrales y los listados de los principales receptores según tipo de transferencia tanto a nivel departamental como provincial. Asimismo, se incluyen los datos desagregados por cada uno de los departamentos, según tipo de transferencia y niveles de gobierno. El Centro de Investigación Parlamentaria lo pone a disposición de los señores Congresistas, confiando en su utilidad para la discusión acerca de la relación entre recursos disponibles e institucionalidad existente para facilitar el crecimiento territorial, con desarrollo social y, especialmente, inclusivo. Agosto,

5 ASPECTOS LEGALES DE LAS TRANSFERENCIAS A GOBIERNOS SUBNACIONALES En este acápite de nuestro informe queremos dar cuenta de los fundamentos legales que amparan la ejecución de las transferencias subnacionales, a fin de poder analizar más ampliamente, los antecedentes, la evolución y las tendencias de las mismas. Las transferencias analizadas comprenden los conceptos de: canon, rentas de aduanas, Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), Fondo de Desarrollo Socioeconómico del Proyecto de Camisea (), regalías y por Compensación Regional (FONCOR). Es importante señalar que la fuente principal del ordenamiento jurídico peruano, la Constitución Política del Perú reconoce en su mandato el derecho de los pueblos a beneficiarse de la explotación de sus recursos naturales no renovables. Así se encuentra establecido en los siguientes artículos del texto constitucional: Artículo 77 La administración económica y financiera del Estado se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La estructura del presupuesto del sector público contiene dos secciones: gobierno central e instancias descentralizadas. El presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos, su programación y ejecución responden a los criterios de eficiencia de necesidades sociales básicas y de descentralización. Corresponde a las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una participación adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de canon. Asimismo, el Artículo 193 de la Constitución Política del Perú, reconoce como bienes y rentas de los gobiernos regionales a Artículo 193 (...) 5. Los recursos asignados del Fondo de Compensación Regional, que tiene carácter redistributivo, conforme a ley. 6. Los recursos asignados por concepto de canon. Del mismo modo, el Artículo 196 de la Constitución Política del Perú, reconoce como bienes y rentas de las municipalidades Artículo 196 (...) 5. Los recursos asignados del Fondo de Compensación Municipal, que tiene carácter redistributivo, conforme a ley. (...) 7..Los recursos asignados por concepto de canon. 2

6 1. LAS TRANSFERENCIAS POR CANON La Ley Nº 27506, Ley de Canon, promulgada el 10 de julio del 2001, establece en su primer artículo la definición del canon del modo siguiente: Artículo 1.- Definición El canon es la participación efectiva y adecuada de la que gozan los gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación económica de los recursos naturales. La referida Ley, en su artículo 2 señalaba como Objeto principal, la determinación de los recursos naturales cuya explotación genera canon y normar de forma gene - ral su distribución a favor de las municipalidades, los gobiernos regionales, los centros poblados y las comunidades en que se hallen ubicados los recursos. Posteriormente, este artículo de la norma fue modificado por la Ley N (26 de septiembre del 2003) que estableció la distribución sólo a nivel de gobiernos regionales y gobiernos locales de las circunscripciones donde se hallen los recursos. Posteriormente, la Ley N (10 de agosto de 2004) modificó la norma anterior reemplazando el concepto de circunscripciones donde se hallen los recursos; por el de zonas donde se exploten los recursos naturales. La normatividad vigente, Ley 27506, señala que se aplica el canon a la explotación de los recursos mineros, petroleros, gasíferos, hidroenergéticos, forestales y pesqueros. La inclusión de otro tipo de canon requiere obligatoriamente de ley expresa, según criterios económicos de valor actual y no potencial. La referida norma tambien precisa lo relativo a la inalterabilidad del monto correspondiente al canon, señalando que las personas naturales o jurídicas podrán acogerse a cualquier beneficio o incentivo tributario que recaiga sobre el Impuesto a la Renta, sólo después de haber cancelado el monto que corresponde al canon. En cuanto a la oportunidad de la transferencia de los ingresos percibidos por canon, la norma vigente es la Ley N 28077, cuyo texto es el siguiente: Artículo 4.- Oportunidad La oportunidad de las transferencias del canon por las entidades encargadas de efectuar dichas transferencias a favor de los gobiernos regionales y gobiernos locales, será determinada mediante Decreto Supremo, tomando en consideración la periodicidad del pago de los ingresos y rentas que conforman el canon. El monto de las transferencias será depositado en Cuentas Especiales que para tal efecto se abrirán en el Banco de la Nación, bajo la denominación del canon correspondiente y la referencia del ingreso y/o renta respectivo, dentro del plazo máximo previsto en el Reglamento de la presente Ley, el mismo que precisará los procedimientos, formas de cálculo y transferencias, de la que serán informados los beneficiarios. Los aspectos relativos a distribución de cada tipo de canon, serán detallados en el ítem correspondiente. En relación con otros aspectos generales, la normatividad vigente (Ley N 28077) precisa que la utilización de los ingresos por canon por parte de los gobiernos 3

7 regionales y gobiernos locales, se deberá destinar en forma exclusiva para el financiamiento o cofinanciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local, respectivamente, a cuyo efecto establecen una cuenta destinada a esta finalidad. Asimismo, se señala que los gobiernos regionales entregarán el 20% (veinte por ciento) del total percibido por canon a las universidades públicas de su circunscripción, destinado exclusivamente a la inversión en investigación científica y tecnológica que potencien el desarrollo regional. Mientras que, el Artículo Único de la Resolución Directoral N EF-76-01, ( ) señala que las Universidades Públicas que reciban transferencias provenientes del canon de parte de los Gobiernos Regionales, incorporarán dichas transferencias financieras en sus respectivos presupuestos, en la fuente de financiamiento Donaciones y Transferencias con el código Transferencias Canon Gobiernos Regionales. En cuanto a las responsabilidades de las autoridades municipales provinciales y distritales como administradores de los recursos, el Art. 7 de la Ley señala que deben rendir cuentas periódicamente sobre el uso y destino de los recursos, crear indicadores y mecanismos adecuados para el monitoreo y evaluación de impactos y costo / beneficio de la inversión del canon. Todas las autoridades elegidas, los funcionarios y servidores públicos, que administren los recursos públicos provenientes de canon, tienen que someterse a los mecanismos de control de la Contraloría General de la República, conforme al mandato general establecido por el Artículo 199 de la Constitución Política del Estado; sin que ello, implique eludir el control y la fiscalización posterior de los pobladores, de acuerdo a los mecanismos de transparencia y participación ciudadana que las leyes establecen. El pago del canon por el Gobierno Central no exime a éste de dar cumplimiento a sus obligaciones constitucionales y/o legales de asistir a los concejos municipales en su desarrollo social y económico. A. CANON MINERO La Ley 27506, en su artículo 9, señaló que el canon minero estaba constituido por el 50% (cincuenta por ciento) del total de los Ingresos y Rentas que pagan los titulares de la actividad minera y que ese monto no podía ser afectado por ningún tipo de beneficio, ni incentivo tributario que recaiga sobre el Impuesto a la Renta. Esta norma fue modificada por el Artículo 1 del DU Nº publicado el , cuyo texto suprimió la prohibición de afectar el monto de canon por algún beneficio o incentivo tributario. A su vez, el Artículo 5 de la Ley N 28077, publicada el , (vigente en la actualidad) modificó la norma anterior, precisando que: El canon minero está constituido por el 50% (cincuenta por ciento) del total de ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la actividad minera, por el aprovechamiento de los recursos minerales, metálicos y no metálicos. En relación con la cuestión de la base de referencia, el Artículo 2º inciso a) del Reglamento de la Ley de canon, DS EF, ( ), estableció que: 4

8 Artículo 2º Los ingresos y rentas que se considerarán como base de referencia para calcular el monto de Canon, son: a) El Canon Minero, constituido por el 50% (cincuenta por ciento) del Impuesto a la Renta que pagan los titulares de la actividad minera por la explotación de los recursos minerales El Artículo 1º del Decreto Supremo N EF, ( ) precisa que: Artículo 1º En caso de empresas que cuenten con alguna concesión minera, pero cuya principal actividad no se encuentre regulada por la Ley General de Minería, se aplicará un factor sobre el Impuesto a la Renta pagado por dichas empresas a fin de determinar el monto del citado Impuesto que será utilizado para calcular el Canon. Dicho factor se obtendrá de la estructura de costos de producción de la Estadística Anual Manufacturera del Ministerio de la Producción. Finalmente, el artículo 1º del DS N EF, ( ) precisa que el factor que se aplicará para calcular el canon por parte de las empresas cuya actividad principal no se rija por la Ley Gral. de Minería, se obtendrá de la estructura de costos de producción del Sistema de Estadística Anual Manufacturera del Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales - MITINCI. En cuanto a los porcentajes de distribución, el artículo 5 de la Ley del Canon estableció los porcentajes para su distribución de la siguiente manera: El Canon será distribuido entre los gobiernos locales de acuerdo al criterio de área de influencia del yacimiento explotado. Los gobiernos locales están constituidos por las municipalidades provinciales y distritales, siendo la distribución la siguiente: a) El 20% (veinte por ciento) del total recaudado para las municipalidades de la provincia o provincias en que se encuentra localizado el recurso natural, de acuerdo a criterios que fije el Ministerio de Economía y Finanzas. b) El 60% (sesenta por ciento) del total recaudado para las municipalidades provinciales y distritales del departamento o departamentos en que se encuentra localizado el recurso natural, según criterio de densidad poblacional. c) El 20% (veinte por ciento) del total recaudado para los gobiernos regionales en cuyo territorio se encuentra el recurso natural, que serán invertidos en obras de impacto regional. LEY N LEY DEL CANON ( ) Ámbito % BENEFICIARIOS CRITERIOS Distrito 20% Departamento 60% Municipios de las provincias y distritos donde se hallan los recursos naturales Municipios del Departamento donde se hallan los recursos naturales Departamento 20% Gobierno regional Según Población Rural y Población Urbana Según densidad Poblacional (Hab./Km2) A partir del año 2003, esta distribución fue modificada por el artículo 3º de la Ley N 28077, del 26 de septiembre de 2003 estableciendo lo siguiente: "5.2 El canon será distribuido entre los gobiernos regionales y locales de acuerdo a los índices de distribución que fije el Ministerio de Economía y Finanzas en base a criterios de población y pobreza 5

9 vinculados a la carencia de necesidades básicas y déficit de infraestructura. Su distribución es la siguiente: a) El 10% (diez por ciento) del total recaudado para los gobiernos locales de la municipalidad o municipalidades distritales donde se encuentra localizado el recurso natural. b) El 25% (veinticinco por ciento) del total recaudado para los gobiernos locales de la provincia o provincias donde se encuentra localizado el recurso natural, excluyendo al distrito o distritos productores. c) El 40% (cuarenta por ciento) del total recaudado para los gobiernos locales del departamento o departamentos de las regiones, excluyendo a la provincia o provincias donde se encuentra el recurso natural. d) El 25% (veinticinco por ciento) del total recaudado para los gobiernos regionales donde se encuentra el recurso natural. El 100% (cien por ciento) del monto a distribuir corresponde a lo generado por el canon en cada región o regiones en cuya circunscripción se encuentran los recursos naturales. LEY N LEY QUE MODIFICA LA LEY DEL CANON ( ) AMBITO % BENEFICIARIOS CRITERIOS Distrito 10% Provincia 25% Departamento 40% Departamento 25% Municipios Distritales donde se hallan los recursos naturales Municipios de la Provincia donde se hallan los recursos, excluyendo al distrito productor Municipios del Departamento donde se hallan los recursos excluyendo a la Provincia productora Gobierno Regional: 80% para el Gobierno Regional 20% para las Universidades dentro del departamento Si existe más de una municipalidad, se distribuye en partes iguales Según población y Pobreza vinculados a Necesidades Básicas y Déficit de infraestructura Según población y Pobreza vinculados a Necesidades Básicas y Déficit de infraestructura Finalmente, mediante el artículo 2º de la Ley N ( ) que está vigente a la fecha, se modificaron nuevamente los porcentajes de distribución: "5.2 El canon será distribuido entre los gobiernos regionales y locales de acuerdo a los índices de distribución que fije el Ministerio de Economía y Finanzas en base a criterios de Población y Necesidades Básicas Insatisfechas. Su distribución es la siguiente: a) El diez por ciento (10%) del total de canon para los gobiernos locales de la municipalidad o municipalidades donde se explota el recurso natural. b) El veinticinco por ciento (25%) del total de canon para los gobiernos locales de las municipalidades distritales y provinciales donde se explota el recurso natural. c) El cuarenta por ciento (40%) del total de canon para los gobiernos locales del departamento o departamentos de las regiones donde se explota el recurso natural. d) El veinticinco por ciento (25%) del total de canon para los gobiernos regionales donde se explota el recurso natural. El cien por ciento (100%) del monto a distribuir corresponde a lo generado por el canon en cada región o regiones en cuya circunscripción se explotan los recursos naturales. Para efectos de la distribución señalada en los literales c) y d), la Municipalidad Metropolitana de Lima y el Gobierno Regional de Lima se excluirán mutuamente conforme a lo dispuesto por la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. En el caso de la Provincia 6

10 Constitucional del Callao el total recaudado a que se refiere el literal c) del numeral 5.2 se distribuirá entre las municipalidades distritales y provincial. LEY N Ley que modifica artículos de la Ley de Canon, modificados por la Ley Nº ( ) AMBITO % BENEFICIARIOS CRITERIOS Distrito 10% Provincia 25% Departamento 40% Departamento 25% Municipios Distritales donde se exploten los recursos Municipios de la Provincia donde se exploten los recursos naturales incluyendo al distrito productor Municipios del Departamento donde se exploten los recursos naturales incluyendo al Distrito productor Gobierno regional: 80% para el Gobierno Regional 20% para las universidades dentro del departamento Si existe más de una municipalidad, se distribuye en partes iguales Según población y Necesidades Básicas insatisfechas Según población y Necesidades Básicas insatisfechas En cuanto a los índices señalados en los criterios de distribución, el Artículo 6º del Reglamento de la Ley de Canon estableció que el INEI y el Sector Energía y Minas, proporcionarían al MEF la información necesaria para elaborar los índices de distribución del Canon. Dichos índices deben ser aprobados mediante Resolución Ministerial expedida por el Ministerio de Economía y Finanzas. Posteriormente, esta norma fue modificada por el Artículo 5º del Decreto Supremo N EF, ( ), vigente a la fecha, cuyo texto es el siguiente: Artículo 6.- El Instituto Nacional de Estadística e Informática - INEI y el sector al cual corresponde la actividad que explota el recurso natural por el cual se origina la transferencia de un Canon, dentro de los 3 (tres) primeros meses del año, proporcionarán al Ministerio de Economía y Finanzas la información necesaria a fin de elaborar los índices de distribución del Canon que resulten de la aplicación de los criterios de distribución establecidos conforme al Artículo precedente. Dichos índices así como las cuotas a que refiere el inciso a) del Artículo 7 serán aprobados mediante Resolución Ministerial expedida por el Ministerio de Economía y Finanzas. B. CANON POR EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS Es el derecho que tienen las zonas productoras de participar adecuadamente en la renta que produce la explotación de petróleo, gas natural asociado y condensados. Tiene sus antecedentes en la Ley ( ) que estableció un canon del 10% de la producción de petróleo en el departamento de Loreto y en la Ley ( ) que, amparada en el Art. 122 de la Constitución Política de 1979, asignó el 10% de los ingresos y rentas que perciba el estado por la explotación de gas y petróleo en los departamentos de Piura y Tumbes. Posteriormente, estas normas fueron modificándose para incorporar el llamado sobrecanon, para precisar la distribución de los ingresos a nivel de los departamentos, provincias, universidades, etc. y para incorporar nuevas jurisdicciones en las que eran descubiertos yacimientos de hidrocarburos, como es el caso de Ucayali. 7

11 En el pasado reciente, la Ley 27506, Ley del Canon, establece que el canon proveniente de la explotación de hidrocarburos se encuentra dividido en dos: B.1 Corresponde a la participación de las circunscripciones, de los ingresos y rentas que obtiene el Estado por la explotación de petróleo. Según el Art. 10 de la Ley y el Art. 4 de la Ley 28077, su aplicación se mantiene bajo las condiciones establecidas por leyes especiales para cada zona de influencia específica; ese es el caso de los departamentos de Loreto, Ucayali, Piura, Tumbes y la provincia de Puerto Inca, en Huánuco. Para el caso de Loreto DL , ( ), que establece un canon del 10% ad-valorem sobre la producción total de petróleo en el Departamento de Loreto, por un término de diez años, cuyo pago será de cargo de la Empresa Pública Petróleos del Perú (PETROPERU). Mediante el DS EM ( ) se dispone que es intangible el pago del canon y sobrecanon establecidos en el presente Decreto Ley. Ley Nº 23538, ( ) que modifica el DL N y establece que el canon del 10% ad-valorem sobre la producción total del petróleo en el Departamento de Loreto que regirá hasta la total extinción de dicho recurso natural y no solo por 10 años como se establecía inicialmente. El pago del canon a que se refiere este artículo será de cargo de la Empresa Pública Petrolera del Perú S.A. PETROPERU. Para el caso de Ucayali La Ley Nº 23350, Ley del Presupuesto General de la República de 1982, ( ) en su Artículo 161 estableció la creación de un sobrecanon equivalente al dos y medio por ciento (2.5%) del valor de la producción petrolera de la selva destinada exclusivamente a financiar el Programa de Inversión de la Corporación Departamental de Desarrollo de Ucayali. Las rentas que genere este gravamen serán estimadas y transferidas a la Corporación Departamental de Desarrollo de Ucayali, utilizando similares criterios a los que se emplean en el Decreto Ley Nº del Canon Petrolero y los DS 0098 y DS EFC, respectivamente. La Ley ( ) precisó como RENTA a la totalidad de los impuestos directos que percibe el estado derivados de la explotación de los recursos naturales. Señala que el 20% de esa renta, como mínimo, será distribuido entre las circunscripciones, indicando que será el Poder Ejecutivo el encargado de precisar la participación en cada caso. Establece además que los porcentajes de distribución en cada zona será del siguiente modo: 40% para los municipios provinciales 40% para las regiones 8

12 20% para el Fondo de Compensación Regional El DU ( ) precisa los porcentajes a aplicar por concepto de canon y sobrecanon sobre el valor de la producción total de petróleo y gas en el departamento de Ucayali, estableciéndose: Canon : 10% para al departamento de Ucayali Sobrecanon : 2.5% destinado al departamento de Loreto La distribución de los recursos indicados, se efectuará con los mismos porcentajes y criterios de distribución previstos en la Ley Nº y sus normas modificatorias y reglamentarias para cada departamento. Recientemente se promulgó la Ley Nº ( ) que entrará en vigencia a partir del 1 de enero del año 2007, que modifica la distribución del Canon por la producción de petróleo y gas en el departamento de Ucayali, estableciendo que en el departamento de Ucayali, la distribución del Canon a que se refiere el artículo 1 del Decreto de Urgencia Nº se realizará de acuerdo a los indicadores de población, necesidades básicas insatisfechas y de los niveles de producción de hidrocarburos por circunscripción, de la siguiente forma: El diez por ciento (10%) del total de lo recaudado para el gobierno local de la municipalidad donde se explota el recurso; El veinte por ciento (20%) del total de lo recaudado para los gobiernos locales de las municipalidades de la provincia donde se explota el recurso; El cuarenta por ciento (40%) del total de lo recaudado para los gobiernos locales de las municipalidades distritales y provinciales del departamento donde se explota el recurso; El veinte por ciento (20%) del total de lo recaudado para el gobierno regional; El cinco por ciento (5%) del total de lo recaudado para las universidades nacionales; El tres por ciento (3%) del total de lo recaudado para los institutos tecnológicos nacionales; El dos por ciento (2%) del total de lo recaudado para el Instituto de Investigación de la Amazonía Peruana IIAP. Ley Nº del establece que para efectos del Art 121 de la Constitución de 1979, se considerará RENTA a la totalidad de los impuestos directos que percibe el Estado por la explotación de los recursos naturales. Ley Nº 26385, del , mediante la cual se autorizan a diversos CTAR a disponer de fondos destinados a programas promocionales de crédito a productores agrarios, pecuarios y pesqueros. Esta disposición sigue vigente, tal como lo dispone la Ley (Art. 10 ). 9

13 Para el caso de Piura y Tumbes Mediante Ley ( ) se estableció como participación de la zona que integran los departamentos de Piura y Tumbes el diez por ciento (10%) de la renta que producen la explotación del petróleo y gas en dichos departamentos, hasta la extinción total de tales recursos. Posteriormente, el Artículo 1 de la Ley ( ) se eleva en dos y medio por ciento (2.5%) la participación sobre la renta que produce la explotación del petróleo y gas en los mencionados departamentos. Mediante la Ley ( ) Ley Complementaria de Legislación del Canon y Sobrecanon para Petróleo y Gas en Piura y Tumbes, se modificaron los índices de distribución señalados anteriormente para los departamentos de Piura y Tumbes, estableciéndose que el 20% sea para los distritos y provincias en los que está ubicada la producción de petróleo y/o gas, considerando su distribución sobre la base del índice combinado de producción y población. A su vez, la Ley ( ) establece los índices de distribución de la siguiente manera: El 20% es para las provincias y distritos en los que está ubicada la producción de petróleo y/o gas. Para determinar el monto que le corresponde a cada provincia o distrito; en una primera etapa se determina la distribución a las provincias productoras, en proporción a los niveles de producción; en una segunda etapa, se determinará la distribución correspondiente a cada distrito de las provincias productoras, para lo cual se utilizará de manera combinada los criterios de población y producción existentes en cada distrito. El 5% para las Universidades Nacionales. El 5% para los Institutos Superiores Pedagógicos y Tecnológicos estatales de Piura y Tumbes, distribuidos equitativamente, destinándose el 2% al Instituto Superior Tecnológico Luciano Castillo Colonna de la provincia de Talara El 50% para las municipalidades distritales y provinciales del departamento donde se encuentre localizado el recurso, considerando su distribución sobre la base del índice actual de distribución equitativa provincial por territorio y en cada provincia, los factores de población, pobreza, contaminación ambiental y necesidades básicas. El 20% para el Gobierno Regional, considerado como ingreso adicional a las transferencias que le corresponden por el presupuesto ordinario de la República, el cual será invertido en proyectos de impacto regional. Para el caso de la provincia de Puerto Inca - Huánuco La Ley ( ) aprobó el Presupuesto de los Organismos del Sector Público para 1989 y estableció que Petróleos del Perú -PETROPERU-, debía depositar mensualmente en la Cuenta Corriente de las Corporaciones 10

14 Departamentales de Desarrollo de Loreto, Ucayali, Piura y Tumbes, en el Banco de la Nación la recaudación del Canon y sobrecanon petrolero que les correspondía de acuerdo a Ley. La misma Ley estableció que se comprenda a la provincia de Puerto Inca - Departamento de Huánuco, a efecto de que el Canon Petrolero que le corresponde por el yacimiento de Aguas Calientes sea distribuido a favor de los distritos de la indicada provincia. B.2 La Ley del canon, en su artículo 11, establece que la creación del canon a la explotación del gas natural y condensados, que se denominará canon gasífero, se compone del 50% (cincuenta por ciento) de los ingresos que percibe el Estado por el pago del Impuesto a la Renta y las Regalías que perciba el Estado derivado de la explotación de este recurso natural. Posteriormente este artículo fue modificado por el Artículo 6 de la Ley N 28077, del , de la siguiente forma: Créase el canon a la explotación del gas natural y condensados de gas, denominado canon gasífero, el que beneficiará a la circunscripción donde está ubicado geográficamente el recurso natural. El canon gasífero se compone del 50% (cincuenta por ciento) del Impuesto a la Renta obtenido por el Estado de las empresas que realizan actividades de explotación de gas natural, y del 50% (cincuenta por ciento) de las Regalías por la explotación de tales recursos naturales. Un porcentaje de los ingresos que obtiene el Estado por la explotación de estos recursos naturales provenientes de contratos de servicios, de ser el caso. El porcentaje aplicable según contrato será fijado por Decreto Supremo. C. CANON HIDROENERGÉTICO Es la participación de los ingresos derivados de la explotación de los recursos hidroenergéticos. Fue creado mediante la Ley N 27506, Ley del Canon, que en su artículo 12 establece que éste se compone del 50% del total de ingresos y rentas pagados por los concesionarios que utilicen el recurso hídrico para la generación de energía, esto de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley N ( ), Ley de Concesiones Eléctricas. Pero, este porcentaje establecido no incluye los montos recaudados por concepto de la retribución única a cargo de dichas empresas, establecida en el Artículo 107 de la Ley de Concesiones Eléctricas. D. Fue creado mediante la Ley N 27506, Ley del Canon, que en su artículo 13 establece la creación del canon a la explotación de los recursos hidrobiológicos. 11

15 El canon pesquero se compone del 50% (cincuenta por ciento) del total de los Ingresos y Rentas que percibe el Estado de las empresas dedicadas a la extracción comercial de pesca de mayor escala, de recursos naturales hidrobiológicos de aguas marítimas, y continentales lacustre y fluviales. E. CANON FORESTAL Fue creado mediante la Ley N 27506, Ley del Canon, que en su artículo 14 establece la creación del canon a la explotación de los recursos forestales. El canon forestal se compone del 50% (cincuenta por ciento) del pago del derecho de aprovechamiento de productos forestales y de fauna silvestre. Posteriormente Ley N 28077, del , en su artículo 7 modificó el artículo 14 de la Ley N 27506, estableciendo que: El canon incluye no solo a la explotación de los recursos forestales, sino también a la de fauna silvestre El canon forestal se compone del 50% (cincuenta por ciento) del pago del derecho de aprovechamiento de productos forestales y de fauna silvestre, así como de los permisos y autorizaciones que otorgue la autoridad competente. 12

16 2. TRANSFERENCIAS POR RENTA DE ADUANAS La Renta de Aduanas es un recurso que se transfiere a las municipalidades provinciales y distritales de una determinada provincia y corresponde al 2% de las rentas recaudadas por cada una de las Aduanas marítimas, aéreas, postales, fluviales, lacustre y terrestres ubicadas en su jurisdicción. Constituye ingreso propio de las mencionadas municipalidades. Únicamente en el caso de la Provincia Constitucional del Callao, el Gobierno Regional del Callao y el Fondo Educativo creado con la Ley participan de las rentas recaudadas por las aduanas ubicadas en esa Provincia. Algunos antecedentes legales respecto a esta transferencia son: El Art. 80 del DL 776, Ley de Tributación Municipal, que estableció: El 2% de las rentas recaudadas por cada una de las Aduanas Marítimas, Aéreas, Postales, Fluviales, Lacustres y Terrestres ubicadas en las provincias distintas a la Provincia Constitucional del Callao, constituyen ingresos propios de los Concejos Provinciales y Distritales en cuya jurisdicción funcionan dichas aduanas. Esta norma fue denunciada por inconstitucional, ante el Tribunal Constitucional (TC)por excluir a la Provincia Constitucional del Callao de la participación de la renta de aduanas. El Tribunal Constitucional resolvió el Exp. Nº I- TC, declaró fundada la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Alcalde del Callao y señaló que no hay motivo para considerar que el procedimiento para la distribución de los recursos a que se refiere el Artículo 80 del Decreto Legislativo N 776, deba ser distinto al que se aplica a las demás Municipalidades Provinciales y Distritales. Ley Nº 27613, que en el Artículo 3 establece, entre otros aspectos, que el "10% del monto percibido por el Consejo Transitorio de Administración Regional del Callao, como Participación en Rentas de Aduanas (PRA), se destinará a la creación de un Fondo Educativo con la finalidad de sufragar los costos de los programas destinados a la Provincia Constitucional del Callao, a elevar la calidad académica y pedagógica de los profesores del Sector Público a través de reentrenamiento y actualización permanente, otorgándose un incentivo por las horas destinadas a estas actividades y la buena preparación educativa, intelectual y ética de los alumnos de esas mismas escuelas. Igualmente, se podrá destinar hasta el 20% del Fondo Educativo para obras de infraestructura y para equipamiento de escuelas públicas, con énfasis en desarrollo informático e internet". Numeral 34.2 del Artículo 34 de la Ley Ley de Bases de la Descentralización-, que establece, en mérito al régimen especial establecido para la Provincia Constitucional del Callao que, "... los recursos provenientes de la renta de aduana serán asignados en un 50% al gobierno regional y el otro 50% será distribuido proporcionalmente entre todas las municipalidades de la jurisdicción, sin perjuicio del cumplimiento de lo dispuesto en el Artículo 3 de la Ley Nº 27613, de participación en la renta de aduanas. 13

17 Las municipalidades provinciales y distritales participan de lo recaudado considerando los siguientes criterios: 40% proporcional a la población total de cada distrito. 10 % proporcional a la extensión territorial de cada distrito. 50% proporcional al número de Órganos de Gobierno Local de cada distrito. c. El Banco de la Nación informa mensualmente a la Dirección Nacional del Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas, los montos depositados por la Participación en Renta de Aduanas. d. La Dirección Nacional del Presupuesto Público, luego de la aplicación de los índices de Distribución aprobados mediante el Decreto Supremo N EF, comunica al citado Banco las cifras a ser abonadas en las cuentas corrientes de cada Municipalidad beneficiaria. e. Para la distribución del 50% de la Renta de Aduanas de la Provincia Constitucional del Callao entre las municipalidades de dicha provincia, el Banco de la Nación informa mensualmente al Gobierno Regional del Callao, los montos depositados por la Participación en Renta de Aduanas. f. El Gobierno Regional del Callao, luego de la aplicación de los Índices de Distribución aprobados mediante el Decreto Supremo N EF, comunicará al citado Banco las cifras a ser abonadas en las cuentas corrientes de cada Municipalidad beneficiaria. g. Los recursos de la Renta de Aduanas provienen de lo recaudado por operaciones de importación, por tanto: Menores importaciones o más partidas exoneradas significan menores ingresos para los municipios. El contrabando, al afectar la recaudación de Aduanas, también afecta los ingresos municipales provenientes de las operaciones de importación. 14

18 3. TRANSFERENCIAS POR FONCOMUN La Constitución Política del Perú, en su artículo 196 numeral 5, establece que: Son bienes y rentas de las municipalidades: (...) 5. Los recursos asignados al Fondo de Compensación Municipal que tiene carácter redistributivo conforme a Ley. El FONCOMUN fue creado con el objetivo de dotar de recursos a las municipalidades más pobres, especialmente las situadas en zonas urbano-marginales y rurales, buscando promover la inversión. De acuerdo a lo establecido en el artículo 86º del DL 776, modificado en el año 2001 y en el 2004, se establece que el FON- COMUN se encuentra conformado por los ingresos provenientes de: El rendimiento del lmpuesto de Promoción Municipal. El rendimiento del Impuesto al Rodaje. El rendimiento del Impuesto a las Embarcaciones de Recreo. Asimismo, conforme a lo establecido en el Artículo 88º del DL 776, modificado por DL 952 ( ) ningún municipio puede recibir menos de 8 UIT. El Decreto Legislativo 776 en su artículo 87 establece cuáles son los criterios de distribución: Los criterios para la distribución del Fondo de Compensación Municipal serán determinados por Decreto Supremo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, teniendo en consideración los siguientes principios generales: a) El Fondo se distribuirá entre las Municipalidades Provinciales y Distritales, preferentemente de zonas rurales y urbano-marginales, teniendo en consideración criterios de población, pobreza, desarrollo urbano, violencia y recursos naturales. b) El porcentaje que se asigne a las Municipalidades Provinciales no será mayor del 20% del Fondo. DL 776 LEY DE TRIBUTACIÓN MUNICIPAL ART. 87 (CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN DEL FONCOMUN) AMBITOS % BENEFICIARIOS CRITERIOS Distritos Provincias No mayor a 20% Municipalidades Provinciales y Distritales preferentemente en zonas rurales y urbano marginales, teniendo en consideración criterios de población, pobreza, desarrollo, desarrollo urbano, violencia y recursos naturales Para la Distribución del FONCOMUN serán determinados por DS. con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. Este artículo fue modificado por el Artículo 32º del Decreto Legislativo N 952, del , disposición que entró en vigencia a partir del 01 de enero de 2006 y que se encuentra vigente: Artículo 87.- El Fondo de Compensación Municipal se distribuye entre todas las municipalidades distritales y provinciales del país con criterios de equidad y compensación. El Fondo tiene por finalidad asegurar el funcionamiento de todas las municipalidades. 15

19 El mencionado Fondo se distribuye considerando los criterios que se determine por Decreto Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas, con opinión técnica del Consejo Nacional de Descentralización (CND); entre ellos, se considerará: a) Indicadores de pobreza, demografía y territorio. b) Incentivos por generación de ingresos propios y priorización del gasto en inversión. Estos criterios se emplean para la construcción de los Índices de Distribución entre las municipalidades. El procedimiento de distribución del fondo comprende, primero, una asignación geográfica por provincias y, sobre esta base, una distribución entre todas las municipalidades distritales y provincial de cada provincia, asignando: a) El veinte (20) por ciento del monto provincial a favor de la municipalidad provincial. b) El ochenta (80) por ciento restante entre todas las municipalidades distritales de la provincia, incluida la municipalidad provincial. La Séptima Disposición Transitoria de la Ley N 28562, publicada el , prorrogó el plazo de aplicación de los criterios de distribución del Fondo de Compensación Municipal, señalado en el artículo 35º del Decreto Legislativo N 952, el cual entrará en vigencia a partir del 1 de enero de D. Leg. N 952 Art..32 ( Índices de Distribución del FONCOMUN) sustituye el Art. 87 del D.Leg.776 ( ) Entró en vigencia el AMBITOS % BENEFICIARIO CRITERIOS Provincias Distritos 20% del monto provincial 80% restante Municipalidades Provinciales Municipalidades Distritales de la provincia incluida la Municipalidad provincial Criterios determinados por DS con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, refrendado por el MEF con opinión técnica del CND. El procedimiento comprende primero, una asignación geográfica por provincias y, sobre esta base una distribución entre todas las municipalidades Distritales y Provincial de cada provincia. El artículo 88º del mencionado Decreto Legislativo N 952 señala sobre la determinación anual lo siguiente: Los índices de distribución del Fondo serán determinados anualmente por el Ministerio de Economía y Finanzas mediante Resolución Ministerial, en el marco de lo que establezca el Decreto Supremo a que alude el artículo precedente. Este artículo fue modificado por el Artículo 33º del Decreto Legislativo N 952, del 03 de febrero de 2004, cuyo texto es el siguiente: Artículo 88.- Los Índices de Distribución del Fondo serán determinados anualmente por el Ministerio de Economía y Finanzas mediante Resolución Ministerial. 16

20 Los recursos mensuales que perciban las municipalidades por concepto del Fondo de Compensación Municipal no podrán ser inferiores al monto equivalente a ocho (8) Unidades Impositivas Tributarias (UIT) vigentes a la fecha de aprobación de la Ley de Presupuesto del Sector Público de cada año. Finalmente, se modificó el artículo 89º del Decreto Legislativo 776, mediante la Ley N ( ) modificada por la Ley N 26934, derogada a su vez por la Ley N ( ), y esta modificada por Ley Nº ( ), y esta ultima modificada por la Ley Nº del , quedando finalmente de la siguiente manera: Artículo 89.- Los recursos que perciban las Municipalidades por el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) serán utilizados íntegramente para los fines que determinen los Gobiernos Locales por acuerdo de su Concejo Municipal y acorde a sus propias necesidades reales. El Concejo Municipal fijará anualmente la utilización de dichos recursos, en porcentajes para gasto corriente e inversiones determinando los niveles de responsabilidad correspondientes. 17

21 4. TRANSFERENCIAS POR FONDO DE DESARROLLO SOCIOECONÓMICO DEL PROYECTO CAMISEA Con fecha 30 de diciembre del año 2004, se publicó la Ley 28451, que crea el Fondo de Desarrollo Socioeconómico del Proyecto Camisea, fondo intangible destinado a contribuir al desarrollo sostenible de los departamentos por donde pasan los ductos principales conteniendo los hidrocarburos de los Lotes 88 y 56, mejorando el bienestar de las comunidades involucradas y coadyuvando a la preservación del ambiente y de la ecología, en el marco del compromiso suscrito por el Gobierno del Perú con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) de fecha 4 de marzo de Constituyen recursos del el 25% de las regalías que corresponden al Gobierno Nacional provenientes de los Lotes 88 y 56, luego de efectuadas las deducciones derivadas del pago del Canon gasífero al que se refiere el artículo 11 de la Ley N 27506, Ley de Canon. Este fondo está destinado exclusivamente a financiar la ejecución de proyectos de inversión e infraestructura económica y social de los Gobiernos Regionales, Gobiernos locales y Universidades Públicas de los departamentos de Ayacucho, Huancavelica, Ica, el área de Lima provincias exceptuando a Lima Metropolitana, siendo distribuidos de la siguiente manera: 30% para los gobiernos regionales. 30% para las municipalidades provinciales. 15% para las municipalidades distritales de los lugares por donde pasan los ductos. 15% para las demás municipalidades distritales. 10% para las universidades públicas. Posteriormente, mediante Ley Nº 28622, publicada el 10 de noviembre del 2005, se modifica la Ley Nº ( ), estableciéndose que el departamento de Ucayali percibirá el 2,5% del total de los ingresos que reciba el Estado peruano por concepto de regalías, que será distribuido de acuerdo a los siguientes porcentajes: Sesenta por ciento (60%) para los gobiernos locales de la provincia de Atalaya. Diez por ciento (10%) para los gobiernos locales de la provincia de Coronel Portillo. Diez por ciento (10%) para los gobiernos locales de la provincia de Padre Abad. Tres por ciento (3%) para los gobiernos locales de la provincia de Purús. Trece por ciento (13%) para el Gobierno Regional de Ucayali. Cuatro por ciento (4%) para las universidades públicas del departamento de Ucayali. 18

22 LEY N LEY QUE CREA EL FONDO DE DESARROLLO SOCIOECONÓMICO DEL PROYECTO CAMISEA ( ) El 25% de las regalías que corresponden al Gobierno Nacional provenientes de los Lotes 88 y 56 AMBITO % BENEFICIARIO CRITERIO Departamentos 30% Gobierno Regional Provincia 30% Distritos 15% Municipalidades Provinciales Municipalidades Distritales de los lugares por donde pasan los ductos. Departamentos de Ayacucho, Huancavelica, Ica, el área de Lima provincias exceptuando a Lima Metropolitana Distritos 15% Para las demás Municipalidades distritales de esas provincias Universidades 10% Universidades Públicas ubicadas en esos departamentos. 19

23 5. TRANSFERENCIAS POR REGALÍAS La Ley 28258, Ley de Regalía Minera, publicada el , en su artículo 2, define a la regalía minera como: (...) la contraprestación económica que los titulares de las concesiones mineras pagan al Estado por la explotación de los recursos minerales metálicos y no metálicos. Esta contraprestación es pagada sobre el valor del concentrado o su equivalente, esto conforme a la cotización de los precios del mercado internacional y se determina en forma mensual. Como en el caso del canon, la Ley de Regalía mineras ha sufrido una serie de modificaciones en cuanto a su distribución, en tal sentido resulta necesario acertado realizar una revisión de los cambios. El artículo 8º de la Ley N estableció inicialmente la siguiente distribución de la regalía minera: 8.1. El 100% (cien por ciento) del monto obtenido por concepto de regalía minera será distribuido de la siguiente manera: a) El 20% (veinte por ciento) del total recaudado para la municipalidad o municipalidades distritales donde se encuentra en explotación el recurso natural, de los cuales el 50% (cincuenta por ciento) será invertido en las comunidades donde se explota el yacimiento. b) El 20% (veinte por ciento) del total recaudado para la municipalidad provincial o municipalidades provinciales donde se encuentra en explotación el recurso natural. c) El 40% (cuarenta por ciento) del total recaudado para las municipalidades distritales y provinciales del departamento o departamentos de las regiones donde se encuentra en explotación el recurso natural. d) El 15% (quince por ciento) del total recaudado para el o los gobiernos regionales donde se encuentra en explotación el recurso natural. e) El 5% (cinco por ciento) del total recaudado para las universidades nacionales de la región donde se explota el recurso natural. Para efectos de la distribución señalada en los literales c) y d), la Municipalidad Metropolitana de Lima y el Gobierno Regional de Lima se excluirán mutuamente, conforme a lo dispuesto por la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. En el caso de la Provincia Constitucional del Callao el total recaudado a que se refiere el literal c) del presente artículo, se distribuirá entre las municipalidades distritales y provincial. 8.2 El Ministerio de Economía y Finanzas distribuirá mensualmente en el plazo máximo de treinta días calendario después del último día de pago de la regalía, el 100% (cien por ciento) de lo efectivamente pagado por los recursos de la regalía minera entre los gobiernos regionales, municipalidades y universidades nacionales, en las cuentas especiales que para el efecto tengan abiertas en el Banco de la Nación. 8.3 El Ministerio de Economía y Finanzas proporcionará toda la información a los beneficiarios de la regalía minera. 20

24 LEY N LEY DE REGALÍA MINERA - 24/06/2004 AMBITOS % BENEFICIARIOS Distrito 20% Provincia 20% Departamento 40% Gobierno Regional 15% Universidad 5% Municipalidad o Municipalidades distritales donde se encuentren en explotación el recurso natural Municipalidad o Municipalidades provinciales donde se encuentra en explotación el recurso natural Municipalidades distritales y provinciales del Departamento o departamentos de las regiones donde se encuentra en explotación el recurso natural Gobierno regional donde se encuentre en explotación el recurso natural Universidades Nacionales de la Región donde se explota el recurso natural Posteriormente, la Ley 28323, del , modificó los literales a) y b) del numeral 8.1º de la Ley 28258, quedando dichos literales de la siguiente manera: Artículo 8.- Distribución de la regalía a) El veinte por ciento (20%) del total recaudado para los gobiernos locales del distrito o distritos donde se explota el recurso natural, de los cuales el cincuenta por ciento (50%) será invertido en las comunidades donde se explota el recurso natural. b) El veinte por ciento (20%) del total recaudado para los gobiernos locales de la provincia o provincias donde se encuentra en explotación el recurso natural. (...) LEY N MODIFICA LA LEY (10/08/2004) AMBITOS % BENEFICIARIOS Distrito 20% Gobiernos Locales del distrito o distritos donde se explota el recurso natural, de los cuales el 50% será invertido en las comunidades donde se explota el recurso natural. Provincia 20% Gobiernos Locales de la provincia o provincias donde se encuentra en explotación el recurso natural. Departamento 40% Gobiernos Locales de las circunscripciones departamentales o de las regiones, cuando estas se constituyan donde se encuentra las concesiones mineras e explotación. Gobierno Regional 15% Gobierno regional donde se encuentre en explotación el recurso natural. Universidad 5% Universidades Nacionales de la Región donde se explota el recurso natural. El artículo 12º del reglamento de la Ley 28258, aprobado mediante Decreto Supremo Nº EF, del , establece la siguiente distribución de la regalía: Artículo 12.- De la distribución de la regalía La distribución de la regalía minera, las multas e intereses recaudados en un mes determinado, tomará en cuenta la proporción en que cada una de las concesiones mineras de un sujeto obligado participa del monto total declarado como base de referencia de la regalía minera del último mes que corresponda distribuir. 21

25 Este artículo 12º fue modificado por el Decreto Supremo EF, del , estableciéndose: Artículo 12.- De la distribución de la regalía La distribución de la regalía minera, las multas e intereses recaudados en un mes determinado, tomará en cuenta la proporción en que cada una de las Unidades de Producción de un sujeto obligado participa del monto total declarado como base de referencia de la regalía minera del último mes que corresponda distribuir. La regalía pagada y asignada por cada Unidad de Producción será atribuida a las concesiones mineras que la integran de manera proporcional al tonelaje de mineral tratado proveniente de cada concesión minera. En cuanto al procedimiento de la distribución de la regalía, el Reglamento de la Ley de Regalía Minera, el D.S. N EF en su artículo 13º dice lo siguiente: Artículo 13.- Procedimiento de distribución 13.1 La regalía minera se distribuirá considerando lo siguiente: a) El 20% (veinte por ciento) del total recaudado para los Gobiernos Locales de la municipalidad o municipalidades distritales donde se encuentran las concesiones mineras en explotación. El 50% (cincuenta por ciento) del monto percibido por la municipalidad o municipalidades distritales a que se refiere el párrafo anterior deberá ser invertido en las comunidades donde se explota el yacimiento, siguiendo los criterios establecidos en el Artículo 9º de la Ley. En el caso que no exista comunidad, la municipalidad o municipalidades distritales a que se refiere el primer párrafo del presente literal utilizarán los recursos correspondientes a ésta, siguiendo los mismos criterios, b) El 20% (veinte por ciento) del total recaudado para los Gobiernos Locales de la provincia o provincias donde se encuentran las concesiones mineras en explotación. c) El 40% (cuarenta por ciento) del total recaudado para los Gobiernos Locales de las circunscripciones departamentales o de las regiones, cuando éstas se constituyan, donde se encuentran las concesiones mineras en explotación. d) El 15% (quince por ciento) del total recaudado para el o los Gobiernos Regionales donde se encuentran las concesiones mineras en explotación. e) El 5% (cinco por ciento) del total recaudado para la o las universidades nacionales de la región o regiones, o cuando no se hayan conformado éstas, de las circunscripciones departamentales, donde se encuentran las concesiones mineras en explotación Para fines de la distribución entre las municipalidades distritales y provinciales, señalada en los incisos b) y c) del numeral anterior se utilizarán criterios de población y necesidades básicas insatisfechas En los casos de concesiones mineras en explotación, cuya extensión comprenda regiones o, de ser el caso, circunscripciones departamentales vecinas en las cuales se encuentren localizadas universidades nacionales, la distribución entre estas últimas se realizará proporcionalmente en función al área comprendida de la concesión minera en cada región o, cuando no se haya conformado ésta, de cada circunscripción departamental donde se encuentren ubicadas dichas universidades Cuando una región o, cuando no se haya conformado ésta, la o las circunscripciones departamentales beneficiarias de la regalía, posean más de una universidad nacional, la distribución se realizará en partes iguales entre dichos centros de estudios. 22

26 6. TRANSFERENCIAS POR FONDO DE COMPENSACIÓN REGIONAL FONCOR La Ley ( ), Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, establece en su Art. 73 que el Fondo de Compensación Regional, FONCOR, forma parte de los recursos financieros destinados a los gobiernos regionales. Los fondos del FONCOR son íntegramente utilizados para financiar proyectos de inversión regional que hayan cumplido con las normas establecidas por el Sistema Nacional de Inversión Pública. El FONCOR se constituye inicialmente con el 30% de los recursos generados por la privatización y concesiones. El artículo 39 de la Ley ( ), Ley de Bases de la Descentralización, establece que el FONCOR se encuentra constituido por : a) Los recursos financieros correspondientes a todos los proyectos de inversión de alcance regional a cargo del respectivo Consejo Transitorio de Administración Regional, y a todos los proyectos de inversión pública de alcance regional en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, presentes en su circunscripción, conforme al principio de neutralidad y responsabilidad fiscal, con criterios de equidad y compensación considerando factores de pobreza. b) Los recursos provenientes del proceso de privatización y concesiones, de acuerdo a lo establecido en la Tercera Disposición Complementaria de la Ley. Asimismo, el Decreto Legislativo 955, Ley de Descentralización Fiscal, establece en su Artículo 13, inciso 13.1, que: Sin perjuicio de las fuentes contempladas en el numeral 39.1 del Artículo 39 de la Ley de Bases de Descentralización, el Fondo de Compensación Regional (FONCOR) también se financia con los montos que señale la Ley de Presupuesto del Sector Publico. Aunque en la Ley de Presupuesto para el año fiscal 2005, el FONCOR era considerado como fondo independiente, la Ley Nº 28652, Ley del Presupuesto del Sector Público Para el Año Fiscal 2006, lo ha incorporado dentro de la fuente de financiamiento de Recursos Ordinarios de los Gobiernos Regionales estableciendo en su Artículo 3, mediante el cual se aprueba el Presupuesto Anual de Ingresos, en su inciso 3.2 que El monto aprobado en la fuente de financiamiento Recursos Ordinarios incluye los fondos públicos para los gobiernos regionales... por una determinada suma que considera al FONCOR destinados al financiamiento de proyectos de inversión regional por una cantidad también determinada. El FONCOR se distribuye proporcionalmente entre todos los gobiernos regionales con criterios de equidad y compensación, considerando factores de pobreza, necesidades insatisfechas, ubicación fronteriza, población, aporte tributario al fisco e indicadores de desempeño en la ejecución de inversiones. El MEF, con la opinión favorable del CND, es el encargado de aprobar los índices de distribución del FONCOR, esto de conformidad con lo establecido en el Inciso 13.1 del Decreto Legislativo 955, Ley de Descentralización Fiscal y en la Ley Nº ( ), Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, que establece en su numeral

27 que el procedimiento para la distribución y transferencia de fondos públicos a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales se efectúa de la siguiente manera: Los índices de distribución del FONCOR son aprobados por el Ministerio de Economía y Finanzas mediante Resolución Ministerial, previo informe favorable del Consejo Nacional de Descentralización - CND, sobre la base de la propuesta que para tal fin emita la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales - DGAES de dicho ministerio. En el caso de los fondos públicos que se incorporen al FONCOR provenientes de los procesos de privatización y concesiones, la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales coordinará con el sector que actúa como concedente en dichos procesos a fin de determinar la propuesta de distribución. 24

28 CAPÍTULO 1: ANÁLISIS Y COMENTARIOS 25

29 TRANSFERENCIAS ECONÓMICAS A GOBIERNOS SUBNACIONALES Principales Tendencias FERNANDO PAREDES NÚÑEZ CENTRO DE INVESTIGACIÓN PARLAMENTARIA 1 El texto intenta una presentación de la importancia relativa de las transferencias económicas a Gobiernos Regionales y Municipalidades, considerando sus magnitudes macro, pero también la importancia relativa que adquieren tomando en cuenta su distribución espacial. 1. LOS TÉRMINOS GENERALES DEL ANÁLISIS La sección anterior ha dado cuenta de las definiciones de cada una de las Transferencias Económicas a Gobiernos Subnacionales, que tienen su expresión cuantitativa en el Presupuesto General de la República; y para dar mejor cuenta de nuestro intento, es necesario precisar el contexto político y económico en que se desenvuelven. La Constitución Política del Perú, indica que el Estado es uno e indivisible y que su gobierno es unitario, representativo y descentralizado En ese entender, los principales recursos presupuestales que perciben los Gobiernos Regionales y las Municipalidades, en especial los de fuera de la zona de Lima Metropolitana, provienen de un sistema de transferencias cuyos procedimientos se establecen de acuerdo a normas específicas 3. Por ello, resulta indispensable su comprensión para examinar el desempeño de Gobiernos Regionales y Municipalidades. En ese sentido, este documento organiza la información considerando los siguientes transferencias: 1. El Canon total y sus diversos tipos: minero, hidroenergético, petrolero, pesquero, forestal y gasífero; 2. La Renta de Aduanas; 3. El FONCOMUN o Fondo de Compensación Municipal; 4. El o Fondo de Desarrollo Socioeconómico del Proyecto Camisea, 5. La Regalía Minera; y 6. El FONCOR o Fondo de Compensación Regional, Todas ellas se basan en un ingreso de naturaleza tributaria, con excepción de la regalía minera, que la ley define como contraprestación; y, la ley señala los por Informe preparado por Fernando Paredes Núñez del Centro de Investigación Parlamentaria; la base de datos utilizada como referencia es la anotada en este documento y procede de Transparencia Económica del Ministerio de Economía y Finanzas; la organización ad-hoc de la información fue realizada por Lourdes Chávez también del CIP. Cfr. Artículo 43 de la Constitución de la República. Véase la sección de marco legal de esta publicación. 26

30 centajes de participación proporcional a que tienen derecho los gobiernos subnacionales respecto de los ingresos y rentas que el Estado percibe por ese concepto. En todos los casos, salvo ciertas particularidades respecto de la rentas de aduanas, el procedimiento y organización de las transferencias ocurre a través del sector Economía y Finanzas, que registra los ingresos correspondientes a través de SUNAT, luego los asigna a gobiernos subnacionales, de acuerdo a índices de distribución preestablecidos por norma ad-hoc, y de acuerdo a un cronograma sujeto a ciertas reglas procede al desembolso a través del sistema presupuestario. Sobre los montos asignados, los gobiernos subnacionales ejercen autonomía de uso, dentro de las normas generales de transparencia y prudencia fiscal y, especialmente, de las referidas a los sistemas como el de inversión pública (SNIP). El período considerado comprende entre el 2003 y 2006, porque corresponde a un período de gobierno en los Gobiernos Regionales y Municipalidades provinciales y distritales, permitiendo tener una idea bastante precisa de la magnitud de los recursos que las autoridades elegidas han recibido durante su gestión. También constituye una base de análisis para examinar el impacto de la legislación vigente sobre dichas materias. Resulta, finalmente, muy importante remarcar que la magnitud de buena parte de los montos involucrados se corresponde con los ingresos obtenidos en una fase expansiva de la demanda y los precios de nuestras exportaciones de recursos naturales en el mercado internacional, lo cual origina ingresos fiscales crecientes y, por ende, transferencias también crecientes. No obstante, esta situación debe ser considerada temporal y en una perspectiva de mediano plazo, no se debe asumir como fuente de financiamiento permanente del gasto. 2. PRINCIPALES HALLAZGOS DE NUESTRO ANÁLISIS a) Las dimensiones macroeconómicas Una primera aproximación para percibir la magnitud de los ingresos, se obtiene examinando su composición interna y por comparación. Para los cuatro años estamos hablando de 15,729 millones de nuevos soles 4, un promedio aproximado del 1,6 % del PBI. Transferencias Sub Nacionales Totales anuales en millones de nuevos soles Total Total 2,525 3,388 4,792 5,023 15,729 Gob. Regionales ,129 1,139 3,335 Municipalidades 2,210 2,637 3,663 3,884 12,394 Elaboración: CIP 4 Todas las cifras mencionadas en este artículo están en términos corrientes referidas al período. 27

31 Gobiernos Regionales Municipalidades Si consideramos la composición porcentual, las Municipalidades, tanto provinciales como distritales, han recibido el 78,8 % en promedio, mientras que el 21% ha sido transferido a los Gobiernos Regionales. Al respecto, se puede anotar que la mejor participación a favor de Gobiernos Regionales se produjo a partir del 2004, debido a modificaciones en la normatividad correspondiente. Transferencias Sub Nacionales Composición porcentual anual Total Gob. Regionales 12.47% 22.17% 23.57% 22.68% 21.20% Municipalidades 87.53% 77.83% 76.43% 77.32% 78.80% Elaboración: CIP 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Gob. Regionales Municipalidades A partir de un examen en términos del PBI nominal anual 5, se aprecia que las transferencias totales bordean entre el 1,2% (2003) y el 1,8 % (2006) del PBI. Si se tiene en cuenta solamente a las Municipalidades, este fondo ha evolucionado desde el 1% hasta 1,4% y para los Gobiernos Regionales ha pasado desde el 0,2 % al 0,4 %. 5 La cifra de PBI nominal está tomada del Informe Electoral, Anexo 7, MEF-PCM,

32 Transferencias Sub Nacionales Como % respecto del PBI nominal anual Elaboración: CIP Total 1.19% 1.45% 1.86% 1.81% Gob. Regionales 0.15% 0.32% 0.44% 0.41% Municipalidades 1.05% 1.13% 1.42% 1.40% PBI nominal Finalmente, está su velocidad de crecimiento, determinada por las tasas de variación anual correspondientes. En este caso, observamos que la tasa estimada por el Presupuesto Inicial de Apertura para el 2006, está claramente por debajo de la tendencia observable, esto puede responder a diversos elementos. Entre ellos, podemos señalar una evidente prudencia al proyectar los montos a ser recaudados; aunque, al mismo tiempo, al parecer respondería también a un intento de morigerar las expectativas de ingresos e incentivar usos más eficientes. Transferencias Sub Nacionales Variación porcentual anual 2004* ** Total 34.18% 41.44% 4.82% Gob. Regionales % 50.34% 0.87% Municipalidades 19.30% 38.91% 6.04% Elaboración: CIP (*) Respecto del 2003 (**) Proyecciones del MEF en el PIA 2006 B) LAS PROPORCIONES DEL PERÍODO Apreciemos ahora la composición de las transferencias y su importancia relativa para cada uno de los niveles subnacionales. TRANSFERENCIAS SUB NACIONALES POR TIPO Y NIVEL DE GOBIERNO Total Gob.Regionales Municipalidades Canon Minero 2, % % 2, % Canon Hidroenergético % % % Canon Petrolero 1, % % % Canon Pesquero % % % Canon Forestal 5 0.0% 1 0.0% 3 0.0% Canon Gasífero % % % CANON 5, % 1, % 4, % RENTA DE ADUANAS % % % FONCOMUN 7, % 7, % % % % REGALÍAS % % % FONCOR 1, % 1, % TRANSFERENCIAS 15, % 3, % 12, % Elaboración: CIP 29

33 En el acumulado general de las transferencias efectuadas, hallamos que el canon (en sus diversos tipos) representa el monto más importante, con algo más de un tercio (37 %), dentro del cual, el Canon Minero es el más significativo. 18% 18% 16% 14% 12% 11% 10% 8% 6% 4% 1% 3% 5% 2% 0% 0% Canon Forestal Canon Pesquero Canon Hidroenergético Canon Gasífero Canon Petrolero Canon Minero Esto es especialmente relevante para los Gobiernos Regionales, ya que la proporción de transferencias que reciben por canon representa el 51% del total; destacándose el rubro referente al canon petrolero y al canon minero. Seguidamente, se ubica en importancia el FONCOR, que representa cerca del 37%. Ambos suman cerca del 88% del monto transferido a los Gobiernos Regionales. DISTRIBUCIÓN A GOBIERNOS REGIONALES SEGÚN TIPO DE TRANSFERENCIA 51% Canon Renta de Aduanas Foncomun Focam 37% 2% 0% 1% 9% Regalías Foncor En cuanto a las Municipalidades, el FONCOMUN, es, de lejos, el monto más importante, representando aproximadamente el 61% del total. En segundo lugar están las asignaciones por canon (32%) y dentro de ellas, el que procede de la minería. DISTRIBUCIÓN A MUNICIPALIDADES SEGÚN TIPO DE TRANSFERENCIA 2% 32% 4% Canon Renta de Aduanas Foncomun 1% Focam Regalías 61% 30

34 Cuando examinamos a los destinatarios que reciben las principales transferencias, vemos que las Municipalidades perciben el 70% del canon total, ya que reciben el 76% del canon minero y el 57% del canon petrolero. TRANSFERENCIAS SUB NACIONALES POR TIPO Y NIVEL DE GOBIERNO: COMPOSICIÓN PORCENTUAL Total Gob.Regionales Municipalidades CANON MINERO 2, % % 2, % 1, % % % CANON 5, % 1, % 4, % FONCOMUN 7, % 7, % FONCOR 1, % 1, % 15, % 3, % 12, % 80% 76% 70% 70% 60% 50% 40% 30% 24% 43% 57% 30% 20% 10% 0% Canon Minero Canon Petrolero Total Canon Gob.Regionales Municipalidades Elaboración: CIP El FONCOMUN, recibido por las Municipalidades, representa cerca de la mitad (48,3%) del total de transferencias que recibe este nivel de gobierno. Mientras que, el FONCOR, que sería su equivalente a nivel del gobierno regional, representa sólo el 7,8% del total de transferencias que percibe este nivel de gobierno. Quisiéramos remarcar que el FONCOMUN depende de la recaudación tributaria por concepto de IGV; mientras que el FONCOR depende de las disponibilidades presupuestales del Tesoro Público, ya que no existen otros ingresos significativos por otros conceptos como las privatizaciones y concesiones. En cuanto al canon, las regalías y los otros conceptos dependen directamente de la recaudación por las utilidades generadas en la explotación de recursos naturales y los precios internacionales existentes. 31

35 C) LA EJECUCIÓN EN CIRCUNSCRIPCIONES DEPARTAMENTALES Para evaluar la concentración que se da en determinadas circunscripciones territoriales, hemos analizado tanto los ingresos que se han tenido a nivel departamental agregando lo recibido por gobierno regional, municipalidades provinciales y municipalidades distritales; todos niveles de gobiernos presentes en un departamento. En ese sentido, hemos encontrado ciertas concentraciones en cada uno de los niveles señalados, que vale la pena comentar y que resumimos en los cuadros siguientes: CANON GRADO DE CONCENTRACIÓN EN ÁMBITO DEPARTAMENTAL Tipo de canon Grado de concentración Principales Departamentos que reciben (en millones de soles.) MINERO HIDRO- ENERGÉTICO PETROLERO PESQUERO FORESTAL GASÍFERO 88.94% 87.92% 99.87% 93.41% 88.93% 100% 77.43% Cajamarca 30,67% Moquegua 15,37 % Tacna 14,90 % Puno 13,18 % Ancash 8,25 % Arequipa 6,57 % Huancavelica 39,58 % Lim Prov 19,06 % Junín 11,52 % Ancash 8,88 % Lima Metrop 8,88 %. Loreto 44,19 % Piura 31,12 % Ucayali 16,79 % Tumbes 7,78 % Ancash 27,96 % Lima Prov 19,11 % Piura 13,94 % La Libertad 9,66 % Ica 8,72 % Moquegua 8,57 % Callao 5,43 % Ucayali 40,39 % Madre de Dios 16,29 % Loreto 11,99 % San Martín 7,56 % Piura 7,46 % Huánuco 5,23 % Cusco 100 % Cajamarca 15,11 % Cusco 13,36 % Loreto 13,07 Piura 9,50 % Moquegua 7,59 % Tacna 7,19 % Puno 6,35 % Ancash 5,25 % 2, , ,736 Elaboración: CIP Para leer el cuadro anterior, hay que recordar que las fuentes de ingreso más importantes a nivel de canon son aquellas que provienen de la minería (que representa casi la mitad), luego están el que proviene del petróleo (casi un tercio). Cuando analizamos el total de las transferencias por canon, vemos que los principales departamentos receptores son: en primer lugar, Cajamarca (15%) lo que se explica, principalmente, por la fuerte participación en el canon minero (31%); Cusco, que se entiende por el monto proveniente de la explotación del gas de Camisea; Loreto, por su importante percepción del canon petrolero (44% del total) y del canon forestal; y finalmente, Piura por su participación en la percepción del canon petrolero, del canon pesquero y del forestal. Si consideramos los siguientes 4 departamentos (Moquegua, Tacna, Puno, Ancash) entre los que reciben mayores transferencias por canon, la principal 32

36 fuente es la minería. En general, estos 8 departamentos concentran el 77% de las transferencias por canon. CANON PRINCIPALES DEPARTAMENTOS RECEPTORES Elaboración: CIP El siguiente aspecto en importancia para examinar es el de la Renta de Aduanas, el Focam y la Regalía Minera OTRAS FUENTES GRADO DE CONCENTRACIÓN EN ÁMBITO DEPARTAMENTAL Elaboración: CIP TIPO DE TRANSFERENCIA RENTA ADUANAS REGALÍAS Grado de Concentración 86.07% % 81.49% Callao 86,07 % Ayacucho 33,13 % Moquegua 31,96 % Huancavelica 23,31 % Tacna 31,01 Lima Prov 22,35 % Puno 13,45 Ica La Libertad 21,21 % 5,08 % Total (en millones de soles) Principales departamentos receptores La concentración de los ingresos por Rentas de Aduanas nos da una idea cabal de cuan centralizado está el movimiento comercial en el Callao, donde se ubica el principal puerto público del litoral y el principal puerto aéreo. En cuanto al, el Fondo de Compensación por Camisea, que distribuye parte de los recursos procedentes de la regalías por la explotación del Proyecto Camisea, entre los departamentos por donde pasa el ducto de transporte de gas hasta las plantas de transformación, por lo cual los únicos beneficiados son Ayacucho, Huancavelica, provincias de Lima e Ica. 33

37 Con relación a las Regalías mineras, éstas han sido aplicadas a proyectos más o menos antiguos o que al no tener la cláusula de estabilización, se ven en la obligación de aportar esta contraprestación. Los departamentos que concentran la captación de estas transferencias son: Moquegua, Tacna, Puno y La Libertad. FUENTES EN RECURSOS PÚBLICOS GRADO DE CONCENTRACIÓN EN ÁMBITO DEPARTAMENTAL TIPO DE TRANSFERENCIA FONCOMUN FONCOR GRADO DE CONCENTRACIÓN 51.18% 54.39% Lima Metrop. 11,66 % Piura 9,41 % Puno 7,77 % Cusco 7,58 % Cusco 7,38 % Arequipa 7,27 % Piura 7,11 % San Martín 7,05 % Cajamarca 6,46 La Libertad 7,01 % Junín 5,67 % Huánuco 5,59 % Ancash 5,12 % Huancavelica 5,42 % Junín 5,06 % (EN MILLONES DE SOLES.) DEPARTAMENTOS QUE CONCENTRAN Elaboración: CIP En el caso de estos fondos, vemos que no existe una concentración tan marcada como en los casos anteriores y en general, la distribución es más homogénea. Ciertamente, se distingue la importancia de las Municipalidades de Lima Metropolitana (tanto provincial como distrital), en la recepción del FONCOMUN y en el caso del FONCOR, el peso mayor está en el Gobierno Regional de Piura. Considerando finalmente las transferencias totales recibidas en el ámbito departamental, ellas también muestran un cierto grado de concentración, aunque no tan pronunciada, pues está amortiguada en gran medida por la gran importancia relativa del FONCOMUN. En el gráfico que a continuación se muestra, se puede observar las composiciones porcentuales por tipo de transferencia para cada departamento teniendo como referencia, para cada caso, el total de transferencias, de canon y de FONCOMUN. Es decir, se puede comparar cuanto recibe cada quien del monto de las dos transferencias más importantes y del conjunto. De allí se desprende, que existe una tendencia en la que al menos un tramo de departamentos que recibe más por algún tipo de canon, es también el que recibe más por FONCOMUN. Y en el otro extremo también la tendencia es un hecho bastante evidente, pues apreciamos que quienes reciben me- 34

38 nos por canon, también reciben menos por FONCOMUN; aun cuando entre ambas transferencias y sus procesos de asignación, no existe relación alguna. TRANSFERENCIAS ES, CANON Y FONCOMUN GRADO DE CONCENTRACIÓN EN ÁMBITO DEPARTAMENTAL 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Cusco Cajamarca Piura Loreto Puno Lima Metrop. Callao Ancash Tacna Moquegua Arequipa Junín Huancavelica La Libertad Ucayali Lima Provincias Ayacucho Huánuco San Martín Lambayeque Apurimac Ica Amazonas Pasco Tumbes Madre de Dios Transferencias Totales Canon Total Foncomun Elaboración: CIP En relación con el total de transferencias, vemos que el 46% de éstas se concentra en 6 circunscripciones departamentales que se anotan a continuación: TRANSFERENCIAS ES GRADO DE CONCENTRACIÓN EN ÁMBITO DEPARTAMENTAL GRADO DE CONCENTRACIÓN % Cusco 9.02% Cajamarca 8.77% Piura 7.78% Loreto 7.05% Puno 6.72% Lima Metropolitana 6.06% Total (en millones) S/. 15, 729 Elaboración: CIP Y que se puede observar en el gráfico de ordenamiento (ranking) siguiente: 35

39 RANKING DEPARTAMENTAL SEGÚN DE TRANSFERENCIAS CUSCO CAJAMARCA PIURA LORETO PUNO LIMA METROPOLITANA CALLAO ANCASH TACNA MOQUEGUA AREQUIPA JUNIN HUANCAVELICA LA LIBERTAD UCAYALI LIMA PROVINCIAS AYACUCHO HUANUCO SAN MARTIN LAMBAYEQUE APURIMAC ICA AMAZONAS PASCO TUMBES MADRE DE DIOS C) LA ASIGNACIÓN A LAS CIRCUNSCRIPCIONES LOCALES En este caso, analizamos las transferencias hacia el nivel de gobiernos locales, que considera a la correspondiente Municipalidad Provincial y a las Municipalidades Distritales de ese ámbito. CANON GRADO DE CONCENTRACIÓN EN ÁMBITOS PROVINCIALES TIPO DE CANON GRADO DE CON- MINERO HIDRO- ENERGÉTICO PETROLERO PESQUERO FORESTAL GASÍFERO CENTRACIÓN 39,62 % 47,32 % 38,03 % 24,02 % 27,22 % 63,17 % 21,03 % Cajamarca Tayacaja Talara Santa Crnel.Portillo La Convención Cajamarca 15,45 % 15,20 % 14,42 % 12,98 % 27,22 % 55,40 8,15 % Mariscal Nieto 10,28 % Huancavelica 12,90 % Maynas 12,04 % Huaral 5,59 % Tambopata 8,38 % Cusco 7,77 % La Convención 7,47 % PROVINCIAS QUE MÁS CONCEN- TRAN (EN MILLONES DE SOLES.) Elaboración: CIP Jorge Basadre 7,06 % Tacna 6,74 % Huarochirí 9,79 % Lima Metro. 9,42 % Crnel.Portillo 6,25 % Alto Amazonas 5,32 % Callao 5,44 % Atalaya 7,92 % Maynas 6,05 % Mariscal Nieto 5,42 % 2, Evidentemente, la localización de los yacimientos explotados es determinante para la concentración de las transferencias, por las reglas actualmente vigentes. Tal es la condición de Cajamarca y Mariscal Nieto (por las minas) y La Convención (por el gas). 36

40 PRIMERAS DIEZ PROVINCIAS RECEPTORAS DE CANON CAJAMARCA LA CONVENCION MARISCAL NIETO JORGE BASADRE TACNA TALARA MAYNAS AREQUIPA MELGAR ILO Tomemos ahora en consideración las otras fuentes de transferencias. En Rentas de Aduanas, la primacía es del Callao, ya que el movimiento comercial por ese puerto es significativo respecto de las otras salidas portuarias o fronterizas. OTRAS FUENTES GRADO DE CONCENTRACIÓN EN ÁMBITOS PROVINCIALES Elaboración: CIP TIPO DE TRANSFERENCIA RENTA ADUANAS REGALÍAS GRADO DE CONCENTRACIÓN % 57,01 % 57,11 % Callao 76,03 % Huamanga 11,46 % Mariscal Nieto 22,78 % Islay 4,89 % Cañete 7,44 % Jorge Basadre 16,30 % Tacna 4,65 % Pisco 7,04 % Tacna 12,94 Talara 4,64 % Huancavelica 6,76 % Ilo 5,09 % La Mar 6,52 % Ica 6,39 % Chincha 5,84 % Tayacaja 5,56 % (EN MILLONES DE SOLES.) PROVINCIAS QUE CONCENTRAN La distribución del beneficia principalmente a las provincias por donde pasan los ductos procedentes de Camisea. Las regalías mineras tienen incidencia en la localización de las explotaciones con contratos que obligan a su pago, teniendo una destacada concentración en las provincias ubicadas en Tacna y Moquegua. 37

41 Adicionalmente, tenemos el gran recurso del FONCOMUN que se explica, especialmente, a partir de los dos puntos que se añaden al IGV como Impuesto de Promoción Municipal, que por sus criterios de asignación concentra su peso en Lima Metropolitana, con una distancia muy grande con las siguientes tres provincias: Piura, Maynas y Arequipa. FUENTES EN RECURSOS PÚBLICOS GRADO DE CONCENTRACIÓN EN ÁMBITO DEPARTAMENTAL Elaboración: CIP TIPO DE TRANSFERENCIA FONCOMUN 18,62 % Lima Metrop. 11,66 % Piura 2,66 % Maynas 2,16 % Arequipa 2,14 % (en millones de soles) PROVINCIAS QUE CONCEN- TRAN Finalmente, tenemos la apreciación del grado de concentración del total de las transferencias a los ámbitos provinciales, que uno puede considerar baja, si tomamos en cuenta que el 17,71 % se concentra en las cuatro primeras: Lima Metropolitana, por el Foncomun; Cajamarca, por la Minería; Callao, por Renta de Aduanas; y La Convención, por el gas. Transferencias Totales Grado de concentración en ámbito provincial PROVINCIAS QUE CONCENTRAN (en millones de S/.) TRANSFERENCIAS ES 17,71 % % Lima Metropolitana. 7,58 % Cajamarca 3,58 % Callao 3,51 % La Convención 3,04 % millones Elaboración: CIP 38

42 PRIMERAS 10 PROVINCIAS SEGÚN PERCEPCIÓN DE TRANSFERENCIAS ES LIMA METROPOLITANA CAJAMARCA CALLAO LA CONVENCION MARISCAL NIETO MAYNAS AREQUIPA TACNA PIURA JORGE BASADRE Un ordenamiento más amplio nos puede dar una visión mayor. Si enumeramos los 25 ámbitos provinciales que reciben los mayores montos por transferencias totales, tenemos: Lima Metropolitana, Cajamarca, Callao, La Convención, Mariscal Nieto, Maynas, Arequipa, Tacna, Piura, Jorge Basadre, Talara, Coronel Portillo, Huancayo, Chiclayo, Huancavelica, Puno, Cusco, Trujillo, Melgar, Tayacaja, Alto Amazonas, Chota, Morropón, Santa y Jaén. Pero aún es posible examinar la concentración con un panorama más amplio, agrupando el ámbito provincial por tramos de 25 y considerando las tres variables fundamentales: Canon, FONCOMUN y Transferencias totales, para comprobar la hipótesis de concentración; teniendo como resultado el siguiente cuadro: TRANSFERENCIAS ES GRADO DE CONCENTRACIÓN EN ÁMBITOS PROVINCIALES: CANON, FONCOMUN Y Elaboración: CIP Nro. Prov. Tot. Canon FONCOMUN Transf. Total 1 a % 39.28% 46.01% 26 a % 17.43% 17.62% 51 a % 11.69% 11.44% 76 a % 9.48% 8.56% 101 a % 8.64% 6.57% 126 a % 6.27% 4.83% 151 a % 4.99% 3.43% 176 a % 2.21% 1.53% 39

43 Podemos apreciar que las primeras 25 provincias concentran el 53% del canon, el 39,28% del FONCOMUN y el 46,01% del total de transferencias a los gobiernos locales (municipalidades provinciales y distritales) de tales ámbitos. TRANSFERENCIAS ES POR TRAMOS GRADO DE CONCENTRACIÓN EN ÁMBITOS PROVINCIALES: CANON, FONCOMUN Y 176 a a a a a a a 50 1 a 25 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Total Canon Foncomun Transferencias Totales Elaboración: CIP 3. REFLEXIONES Y CUESTIONES PENDIENTES La reflexión estratégica sobre estos problemas supone una orientación general por lograr crecientemente dimensiones de acción promotora del crecimiento y el bienestar, en las cuales se comparte gerencia entre los tres niveles de gobierno; caminando progresivamente en procesos de interrelación e integración y logrando las escalas necesarias (viables y sostenibles) para la conjunción de recursos y la gestión pública del desarrollo humano y el servicio a los ciudadanos. En ese contexto, se trata de impulsar la competitividad de territorios organizados, facilitando la conformación de eslabonamientos productivos (cadenas o clusters) y corredores económicos, que desarrollen mercados, generen empleo adecuado y mejoren capacidades competitivas y exportadoras, en respuesta a procesos de apertura. Desde esta perspectiva y luego del análisis planteado, nos quedan varias interrogantes y cuestiones pendientes. a. La primera está vinculada a la redistribución. Con excepción del FONCOMUN y el FONCOR, las demás transferencias no tienen un carácter redistributivo, y como se ha visto, la tendencia de concentración es manifiesta. 40

44 Todas las transferencias debieran plantearse ser más ampliamente redistributivas, considerando un criterio territorial? La función que cumplen favorece más a la concentración que a la redistribución y sería indudablemente necesario disponer de mecanismos explícitos que permitan compensar por voluntad política, la ventaja natural de tener en su ámbito una explotación de recursos, una infraestructura disponible o una localización de frontera. En cierto sentido, el FONCOMUN y el FONCOR debieran cumplir esa función. b. Una segunda pregunta surge de los objetivos de política respecto al acceso al canon y las regalías; pues los gobiernos subnacionales que hoy los reciben deberían estar desarrollando capacidades productivas para cuando estos recursos no estén, pues son agotables. Son recursos que no serán sostenibles en el tiempo, no pueden ser considerados permanentes. Desde ese punto de vista, es necesario ser mucho más exigentes para juzgar y evaluar la calidad del gasto que utiliza esas fuentes. Al respecto, no se dispone de una medición de impacto que muestre, con certidumbre, las bondades de su uso. Si no estuviera ocurriendo tal como lo esperamos, qué vamos a hacer para cuando no estén esos recursos? tendrán acaso futuro productivo esos territorios?. c. La tercera interrogante tiene que ver con la relación que debiera establecerse entre inversión y desarrollo territorial. En general, la conclusión que uno extrae viendo las grandes cifras (a grosso modo) es que no hay procesos de inversión de infraestructura económica significativa a partir del uso local de los recursos de transferencias subnacionales; tampoco se están desarrollando con sinergias, fruto de acuerdos y asociaciones. Por qué no lo hacen? Dónde está el impasse? Una respuesta puede estar en las limitaciones institucionales y cómo se gerencian y administran las transferencias. Tal vez, se tiende a la autonomización y localismo de su utilización. Otro problema puede estar relacionado con el tiempo y la oportunidad; con los diferentes plazos que tiene cada una de las fases del proceso: respecto al momento en que se recaudan, en que ingresan al Estado, y el momento en que se puede disponer de ellos. Recuérdese simplemente que, al menos, un año separa la recaudación del impuesto a la renta, de la asignación que se hace al gobierno subnacional respectivo. Hay, también, un problema relacionado con los requerimientos del Sistema Nacional de Inversión Pública. El SNIP debe ser considerado como un sistema con criterios y poderes estandarizados, donde el énfasis no debiera estar sólo en la aprobación final de los proyectos, por parte de la Dirección General de Programación Multianual del MEF, el cual debiera ser un organismo rector, normativo y supervisor; funcionando el sistema fundamentalmente como un proceso general de evaluación ex ante de proyectos de inversión, de funcionamiento descentralizado en sus Oficinas de Proyectos de Inversión por niveles de gobierno y sectores responsables. Dicho sea de paso, también supone complementario un mecanismo de promoción de inversión privada y de acuerdos de complementariedad. 41

45 Para atender las debilidades y superar los cuellos de botella, el asunto está en la capacidad de plantear reformas institucionales como Estado, que debería ser evaluado en su conjunto y de forma integral, entendiendo que son tres niveles de gobierno actuando, de acuerdo a sus respectivas atribuciones, pero no aislados entre sí. d. La cuarta interrogante es una pregunta más contingente. Estamos en la fase de alza en el ciclo y tenemos precios altos en el mercado internacional por nuestros productos; lo cual da la posibilidad de tener mayores recursos para transferencias, por diversas fuentes, pero esta situación es temporal. Cuánto durará este ciclo de alza de los minerales? No lo sabemos exactamente, pero debemos ponernos en el supuesto, bastante probable, de que duraría 2 ó 3 años más. Por tanto, podemos suponer con bastante probabilidad, cuál es la proyección de transferencias para el próximo periodo gubernamental regional y municipal; así como las obligaciones que ello genera. Implica entonces, preparar una Programación Multianual y Evaluación de Cartera, de acuerdo a los ámbitos territoriales, para que el impacto de las transferencias sea realmente significativo y con incidencia sobre la competitividad y desarrollo de los territorios involucrados. e. Finalmente, si apostamos por un esfuerzo endógeno, es decir, desde abajo, descentralista, sinérgico entre niveles de gobierno y actores territoriales, diseñado estratégicamente; vale la pena preguntarse por las fortalezas municipales y regionales que es necesario desarrollar para aprovechar la oportunidad y elevar desempeños humanos y competitividades territoriales. Porque ésta es, evidentemente, una oportunidad, quizás única e irrepetible, en el ciclo de aumento de recursos y de mejores posibilidades, que no se puede desaprovechar. Desde esa perspectiva, delinear el análisis de las transferencias económicas a los gobiernos subnacionales, permite apreciar el problema territorial desde un panorama nacional y valorar la urgencia de sacar lecciones para el próximo periodo gubernativo subnacional. Por ello, la posibilidad de dimensionar recursos suficientes para conseguir los impactos necesarios, buscando su mejor utilización, implica fortalecer el funcionamiento de Juntas de Coordinación Interregional para la conformación de Regiones; y, promover los acuerdos de asociatividad o mancomunidad municipal para lograr mejoras en los servicios a los ciudadanos; se busca pues, generar acuerdos entre los niveles de gobierno y del sector público con el sector privado (participación pública-privada) para el desarrollo de proyectos de alcance regional y local, en especial en infraestructura económica, productiva y social; y el desarrollo de capacidades humanas. 42

46 Se trata de generar una normatividad que promueva y facilite la utilización conjunta entre Gobiernos Locales y Regionales de recursos de canon, regalías y otras transferencias subnacionales en proyectos de mayor alcance y gestión conjunta. Es esta visión de acción conjunta y visión compartida la que permitirá construir la institucionalidad necesaria para construir y asegurar el futuro de todos. Descentralización e integración resultan así caminos complementarios. 43

47 TRANSFERENCIAS A GOBIERNOS REGIONALES Y MUNICIPALIDADES: Reflexiones y Perspectivas EPIFANIO BACA TUPAYACHI 6 GRUPO PROPUESTA CIUDADANA En la actualidad, existe una gran preocupación acerca de la distribución y uso de las rentas que generan las industrias extractivas bajo la modalidad del Canon. Al respecto, quisiera expresar algunos puntos de vista y comentarios, sobre la información que contiene el documento preparado por el Centro de Investigación Parlamentaria 7. Luego, quisiera hacer algunas anotaciones de tipo metodológico, con la finalidad de contribuir al propósito que se ha señalado, de tener un documento consistente en su información y que tenga el análisis mínimo, de tal modo que produzca las conclusiones y recomendaciones necesarias para la acción parlamentaria, cosa que me parece sumamente importante. La información distribuida, efectivamente, permite ver claramente las características de las transferencias por canon y sobrecanon. Una primera característica, es que el canon minero y el canon de hidrocarburos (gas y petróleo) representan más del 80% del monto total de recursos por este concepto. La otra característica es que, tanto la generación (dónde se producen estos recursos) como la distribución del canon, se concentran en cuatro o cinco departamentos, en los cuales se concentra entre el 70 y el 80% de las transferencias de canon minero y de hidrocarburos, para referirme a los más importantes. TRANSFERENCIAS POR CANON MINERO Y REGALÍAS MINERAS 2005 Otros 23% Cajamarca 26% Puno 11% Tacna 20% Moquegua 20% Fuente: Reportes Vigila Perú 6 Este texto fue preparado por Epifanio Baca Tupayachi, miembro del Grupo Propuesta Ciudadana. Máster en Economía de l Université Catholique de Louvain la Neuve, Bélgica. Coordinador nacional de Vigila Perú. Especialista en descentralización y desarrollo regional. 7 Se refiere al Informe Preliminar sobre Transferencias a Gobiernos Subnacionales presentado durante el Conversatorio sobre el mismo tema realizado el 28 de abril del

48 Una característica adicional a la concentración en algunos departamentos, es que al interior de cada uno de ellos también se produce la misma situación, sobre todo si miramos aquellos recursos que se distribuyen a las municipalidades. El 75% del total de Canon transferido a un departamento va para las municipalidades (el 25% al gobierno regional y universidades). En tanto, por la modalidad de distribución vigente de acuerdo a Ley, estos recursos tienden a concentrarse en las municipalidades productoras. El caso más típico de esta concentración es la provincia de Cajamarca, que recibe un poco más de la mitad del total del canon que reciben las municipalidades de todo el departamento de Cajamarca. Algo similar ocurre con la provincia de La Convención, para el caso del Cusco. DISTRIBUCIÓN DEL CANON Y SOBRECANON DESTINADO A LAS MUNICIPALIDADES, 2005 DEPARTAMENTO DE CAJAMARCA (98% CANON MINERO) DEPARTAMENTO DE CUSCO (93% CANON GASIFERO) Resto de Provincias 47% Resto de Provincias 47% Cajamarca 53% La Convencion 53% FUENTE: REPORTES VIGILA PERÚ Si juzgamos estas cifras, proyectándonos al mediano o largo plazo, creo que cabe hacerse la pregunta de si el canon y el sobrecanon, en su estado actual y de continuar la tendencia actual, no se convertirá en un factor generador de brechas (desigualdades), tanto interdepartamentales como interprovinciales al interior de estos departamentos. Basta que proyectemos las cifras actuales. La Municipalidad Distrital de Echarate, ahora recibe como 60 millones de soles anuales por el canon gasifero; si proyectamos esta suma a 10 años, recibirá unos 600 millones en el peor de los casos. Y si expresamos estas cifras en montos por habitante y la comparamos con las de otros distritos del mismo departamento, encontraremos grandes diferencias que pueden llevar a las brechas indicadas. Entonces, nos parece conveniente revisar la forma en que se distribuye el canon actualmente, pues el alza en el precio de los minerales y petróleo ha hecho que las transferencias por Canon crezcan fuertemente, llevando a situaciones un tanto absurdas pues los recursos disponibles rebasan largamente la capacidad de gestión de algunas municipalidades. Sobre esta situación, hay quienes piensan que "es culpa de la ley, que la Ley del Canon ha sido desacertada y es la que ha producido este tipo de situaciones". Desde mi punto de vista, lo que ha ocurrido es que al momento de hacer los cambios legislativos en la Ley del Canon, probablemente no se tuvo en cuenta, no se hicieron las proyecciones de la envergadura que tendrían esas transferencias con 45

49 los precios actuales que tienen los minerales y los hidrocarburos. Entonces, estas cifras han salido de toda proyección realista, si es que la hubo, porque de otro modo no se entendería situaciones absurdas. En Moquegua hay distritos como Torata o Ite, que han recibido cerca de 20 millones por canon cuando su capacidad de gestión es mínima (reciben el monto mínimo por FONCOMUN). El hecho que se presenta en estas municipalidades es que, aun si quisiera ejecutar esos S/.20 millones de soles, no tendría la capacidad porque tiene un aparato administrativo muy pequeño, no tiene los recursos para dotarse de una capacidad técnica y operativa, que permita utilizar o ejecutar eficientemente estos recursos. 8 Este ejemplo, con similitudes y diferencias, ocurre en otras municipalidades de los departamentos de Tacna, Moquegua, Cusco, Cajamarca y muy pronto en Ancash que recibirá cerca de S/. 500 millones de soles el La otra consecuencia es que este aumento extraordinario y no esperado de los recursos del canon está produciendo la siguiente situación: Que los saldos de balance, es decir, los fondos presupuestados en inversiones y no ejecutados son crecientes. Si comparamos los saldos de balance del 2003, 2004 y 2005 estos van en aumento en las municipalidades y algunos gobiernos regionales. Para el año 2005, este saldo de balance fue de S/.1,120 millones de soles, de los cuales más o menos 900 millones corresponden a las instituciones del gobierno nacional (Ministerio de Transportes, el MIMDES, Agricultura, Educación) y la diferencia, más o menos S/. 360 millones corresponden a los gobiernos regionales. El saldo para las municipalidades debe estar entre S/. 500 a S/.600 millones 9. La presencia creciente de estos recursos que las entidades del Estado no pueden ejecutar es percibida como un problema que ha motivado debate, críticas de todo tipo. Muchos dicen: "Es absurdo, cómo podemos permitir que los recursos transferidos estén durmiendo, estén en las cuentas de los bancos y no se utilizan habiendo tantas necesidades en nuestro país". Es una preocupación que tiene sustento y que requiere soluciones inmediatas. O sea, cuál es la solución que se da a este problema en el corto y en el mediano plazo? Las respuestas a esta interrogante son variadas y discrepantes con frecuencia. Algunos dicen que si queremos resolver esta situación, habría que imaginar y diseñar un programa de urgencia dirigido a estos cuatro o cinco departamentos, de tal modo de dotarles de capacidades para hacer una buena gestión, una buena gerencia de estos recursos y que el Canon y sobrecanon cumplan los objetivos previstos en la Ley. Lo cual indica ya que sería inadecuado hacer crecer una burocracia permanente en las municipalidades, sabiendo que estos recursos son temporales y no permanentes. 8 Se debe saber que, según Ley del Canon, estos recursos no pueden utilizarse para financiar gastos corrientes (contratación personal administrativo o gerencial). 9 No se dispone de cifras precisas de este saldo, lo cual es un déficit de información que habría que superar. Posiblemente el Ministerio de Economía lo tiene en este momento, pero para la ciudadanía, para quienes hacemos seguimiento y vigilancia, esta información no esta disponible. 46

50 Otros sugieren encargar a las empresas mineras la ejecución de estos recursos. También hay de los que consideran inconveniente seguir realizando estas transferencias a entidades sin capacidad de gestión y, por tanto, recentralizar los recursos. Sabemos que hay una propuesta de crear un fondo de estabilización del canon que habría que discutir, no para arrebatarles los recursos a los gobiernos regionales o las municipalidades, sino para establecer un techo máximo y mínimo de inversiones que garanticen una ejecución permanente y a buen ritmo en el tiempo y así evitar cambios bruscos en la disponibilidad de recursos para inversiones. En el mediano plazo, el tema es cómo fortalecemos las capacidades de gestión de estas instituciones, municipalidades o gobiernos regionales, porque sería antieconómico dotar a cada municipalidad de una OPI (Oficina de Programación de Inversiones). En este caso debemos pensar en arreglos institucionales que permitan generar economías de escala mediante la asociatividad municipal; también pueden hacer alianzas con los gobiernos regionales. El fin es el de contar con buenas oficinas de formulación y evaluación de proyectos que les permita esa capacidad de gestión de recursos. Por otro lado, está el tema del SNIP. El SNIP es visto por muchos alcaldes y presidentes regionales como el principal obstáculo para ejecutar las inversiones. Si bien el sistema actual tiene varios problemas debe quedar claro que es una herramienta indispensable para asegurar la calidad de las inversiones. Por tanto, no se trata de traerse abajo el sistema sino de perfeccionarlo. En ese sentido, planteamos que este sistema debe ser descentralizado. No se resuelve el problema de la falta de proyectos viabilizados en las regiones enviando cuatro o cinco funcionarios del MEF por algunos días. Se debe ampliar y flexibilizar sus criterios de evaluación que actualmente son rígidos, pegados a proyectos de tipo convencional. Descentralizar el SNIP significa básicamente dotar de capacidades, tanto institucional como técnica a los gobiernos regionales y municipalidades. Para ello es indispensable contar con una Ley de Carrera Pública, que permita profesionalizar y especializar a los funcionarios, ofreciendo salarios decentes que atraigan o retengan a profesionales competentes. La realidad actual no lo permite. El Ministerio de Economía hace esfuerzos de capacitación en el tema de formulación y evaluación de proyectos, pero este personal no se queda sea por los bajos salarios o por otras razones, por lo tanto, no se percibe que haya un proceso de acumulación de este capital humano. Otro punto que quisiera comentar a partir de las cifras, es el referido a la descentralización del presupuesto, cuánto ha avanzado la descentralización del gasto en nuestro país en estos cuatro años, del 2003 al 2006? Nosotros sostenemos que ha avanzado poco, pues el gobierno central sigue manejando el 77% del presupuesto nacional y los gobiernos regionales y locales el 23% restante. La verdadera descentralización del gasto es aquella que permite a los gobiernos subnacionales una mayor capacidad de decisión para asignar esos recursos, sino estamos hablando sólo de una desconcentración del gasto 10. Entonces, se debe diferenciar los recursos provenientes del Canon y FONCOMUN de los que vienen por 10 Es lo que ha pasado cuando el gobierno central transfiere a los gobiernos regionales la potestad de pagar las planillas de los trabajadores del sector Educación y Salud. 47

51 otras fuentes, como el FONCOR o las trasferencias de proyectos del INADE, en donde la capacidad de decisión de los gobiernos regionales es menor. En los últimos cuatro años, el Canon y sobrecanon, el FONCOMUN y últimamente las regalías mineras, son los recursos que más han contribuido a descentralizar el gasto en el país. Pero curiosamente, ni el canon y sobrecanon, ni el FONCOMUN son productos legales del proceso; vienen de antes. El principal cambio que ha hecho que los recursos del Canon aumenten sustancialmente, es el que corresponde al 2001, cuando se pasa de 20% a 50% la parte del impuesto a la renta que es transferido a las regiones. Una consecuencia del fuerte y súbito aumento de las transferencias por Canon y regalías es que hace más patente la necesidad de revisar y ordenar el sistema de transferencias presupuestales, considerando los criterios de equidad, transparencia y predictibilidad y eficiencia. No nos parece justo que las municipalidades que reciben fuertes recursos por Canon sigan recibiendo los mismos montos por FONCO- MUN. Lo propio podemos decir de los gobiernos regionales. Me parece que una parte del Canon o del impuesto a las sobre ganancias que se imponga debería ir a un fondo para fortalecer el FONCOR y FIDE. El primero como un fondo de compensación para las regiones que no tienen recursos naturales y sí mucha pobreza. El segundo, para financiar proyectos innovadores por concurso y que cuenten con fondos de cofinanciamiento privado. Otro punto importante para la discusión, es el tema de la transparencia y la predictibilidad del sistema de transferencia. Nosotros pensamos que el FONCOMUN es el concepto que tiene más predictibilidad y más transparencia, pues equivale a dos puntos porcentuales del IGV, por lo que las municipalidades saben con bastante certeza lo que les corresponde cada mes, saben que si la economía crece tendrán más recursos y que si ocurre lo contrario, tendrán menos. El canon y sobrecanon, aunque más volátil, es más o menos predecible en el corto o mediano plazo y su transparencia avanza. Lo que contribuye a esta volatilidad no son solamente los precios sino también los cambios legislativos sucesivos en los últimos dos años. Las transferencias por Canon gasífero y petrolero son bastante transparentes, no así el Canon minero pues la información sobre el impuesto a la renta que pagan las empresas es considerada reservada por el código tributario. Los demás tipos de transferencia: los Recursos Ordinarios, el FONCOR, el FIDE son poco predecibles y poco transparentes. Allí se observa mucha discrecionalidad del poder central para manejar estos recursos. Entonces, si nos preguntamos cuál sería el sistema deseado de transferencias a los gobiernos regionales y locales?, creo que habría que avanzar hacia fondos o hacia conceptos del tipo coparticipación como es el FONCOMUN. La ausencia de mecanismos que incentiven la eficiencia en el gasto, es otra característica de las transferencias en el país. No existen mecanismos de premio y castigo al desempeño en la gestión presupuestal. 48

52 Asociado a esto, las crecientes transferencias por Canon y regalías y por FONCO- MUN, en ausencia de criterios de gestión por resultados están produciendo la denominada pereza fiscal; es decir, municipalidades que reciben cada vez más recursos, sea por canon o por FONCOMUN, no tiene ningún incentivo ni exigencia más para mejorar su recaudación de recursos propios. Entonces, el sistema de transferencias debería de incluir mecanismos que premien el buen desempeño de las instituciones y castiguen aquellos que no trabajan bien. Que yo sepa, a la municipalidad de La Victoria, en Lima, que tiene una gestión desastrosa, pues sus pasivos son el doble de sus activos, se le sigue transfiriendo la misma cantidad de recursos, lo cual sienta un pésimo precedente para la gestión pública municipal. La otra flaqueza del sistema presupuestario nacional es que carece de un sistema de seguimiento de la calidad del gasto y de los impactos que esos gastos producen. Si nos preguntamos cuáles han sido los impactos producidos por el canon petrolero en el departamento de Loreto en los últimos 10 años, estoy seguro que no hay nadie en nuestro país que nos brinde una respuesta sustentada a dicha pregunta. En otras palabras, no sabemos cuál es el impacto, qué resultados logran en términos de producción, infraestructura o empleo, estas centenas de millones transferidas tanto a Loreto como a Piura, que son los más antiguos perceptores de estos recursos. Entonces, si no encaramos este problema vamos a seguir con la misma historia, dentro de cinco años estaremos preguntando lo mismo sobre Cajamarca y sobre el Cusco y no sabremos responder si estos recursos efectivamente están contribuyendo, a sentar las bases para un desarrollo sostenible. Esos recursos deberían permitirnos, dicen los teóricos del desarrollo, construir otro tipo de capitales (en infraestructura vial, salud, educación, capital humano), con los cuales una vez agotado el recurso natural estas localidades y estas regiones puedan basar su crecimiento y desarrollo futuro. Finalmente, para el documento final hace falta explicitar la fuente de los datos que se utilizan. Cuando uno mira la transferencia utilizando la fuente del MEF, del CND o de los gobiernos regionales, hay diferencias. Hace falta señalar claramente cuáles son los objetivos de este documento y cuáles son los criterios para incluir los tipos de transferencia incluidos y no otros. No sé por qué razón no se ha incluido el FONCOR como transferencia; la consecuencia de ello, es que cuando uno mira las regiones como Amazonas o Ayacucho, el gobierno regional recibe una cifra insignificante comparada con las municipalidades. También hay algo que he extrañado ver en las cifras y lo digo con la mejor intención. Yo no sé por qué utilizan cifras estimadas cuando alcanzan datos del Yo diría que siendo este tema de investigación de interés del Congreso y este tiene seguramente todo el derecho de obtener información más actualizada del MEF, deberíamos estar trabajando con cifras ya definitivas a estas alturas. 49

53 EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DEL CANON Y SOBRECANON EN GOBIERNOS REGIONALES, 2005 (EN MILES DE SOLES) Gobierno Regional Presupuesto Institucional Modificado (a) Presupuesto Ejecutado (fase devengado)(b) Saldo de balance (a-b) CUSCO 63, , , CAJAMARCA 93, , , TACNA 41, , , MOQUEGUA 37, , , TUMBES 25, , , PIURA 59, , , UCAYALI 72, , , LORETO 138, , , LIMA 15, , , ANCASH 31, , , ICA 5, , , AYACUCHO 4, , , JUNÍN 6, , , PUNO 22, , , LA LIBERTAD 8, , , CALLAO APURIMAC MM LIMA 3, , HUANUCO AMAZONAS SAN MARTÍN AREQUIPA 17, , LAMBAYEQUE PASCO 3, , MADRE DE DIOS HUANCAVELICA 11, , , , , , Fuente: Reportes Vigila Perú 50

54 TRANSFERENCIAS Y ACREDITACIÓN: La visión del CND CONTEXTO Y TENDENCIAS ECO. JORGE JARA VALENCIA GERENTE DE TRANSFERENCIAS Y ACREDITACIÓN DEL CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACIÓN El tema de las transferencias financieras a los Gobiernos Descentralizados debe ser entendido y conceptualizado en el marco del proceso integral de descentralización, y en particular de la denominada descentralización fiscal. Las características básicas de la descentralización fiscal fueron establecidas en el Decreto Legislativo 955, Ley de Descentralización Fiscal (LDF) y su posterior reglamento, aprobado por Decreto Supremo EF. Esta norma regula la asignación de recursos a los Gobiernos Regionales (GR) y Gobiernos Locales (GL) a fin de asegurar el cumplimiento de los servicios y funciones de su competencia; establece mecanismos de gestión e incentivos al esfuerzo fiscal; implementa reglas de responsabilidad fiscal para los gobiernos descentralizados; así como estimula el proceso de integración territorial para conformar regiones sostenibles 11. Entre los años 2002 y 2006 el Presupuesto de la República se incrementó en un 36%. Cabe destacar, en este sentido, el elevado crecimiento mostrado por el presupuesto de los Gobiernos Locales GLs (169%) y el no menos importante aumento en el presupuesto de los Gobiernos Regionales GRs (75%). Estas cifras y tendencias se pueden visualizar en los siguientes cuadros elaborados y consignados en el Informe Anual 2005 del CND: 11 Informe Anual del CND

55 La participación porcentual del presupuesto de los GR s y GL s ha crecido en más de 8 puntos porcentuales entre 2002 y 2006, al pasar de 16.8% a 25.4%. Las transferencias a los Gobiernos Regionales y Locales muestra que se han incrementado sostenidamente debido a los siguientes factores: a. El incremento de las cifras del FONCOMUN por el hecho de que ha venido aumentando la recaudación tributaria sobre la base del crecimiento sostenido del Producto Bruto Interno. b. El crecimiento significativo de los recursos del Canon, el cual se crece de 19.1 millones en el 2001 a 2184 millones en el c. Las transferencias a los Gobiernos Regionales asociadas a la transferencia de 9 grandes Proyectos de Infraestructura Hidro-energética (Proyecto Especial Tacna, Chavimochic, Tambo Ccaracocha, Rio Cachi, Chira Piura, Alto Mayo, Pasto Grande, Majes Siguas y Olmos Tinajones). Se ha transferido entre el 2005 y el 2006 a los Gobiernos Regionales, millones de soles en Presupuesto y más de 13,168 millones en activos. d. La transferencia de los Proyectos de Infraestructura Social y Productiva de Foncodes a 1152 municipios distritales de un total de 1647, esto es 70%. e. La transferencia de los Programas de Complementación Alimentaria a 190 de un total de 194 provincias, esto es 98%. f. La transferencia del Programa de Mantenimiento Vial Rutinario de Provías Rural a 87 Institutos Viales Provinciales, de un total 119, esto es 73%. 12 UNICEF-Instituto de Apoyo, El Gasto Social en el Perú Lima-Perú, Mayo

56 El total de transferencias en el periodo se puede apreciar en el cuadro adjunto. TRANSFERENCIA DE FONDOS, PROGRAMAS Y PROYECTOS Sujeta al cumplimiento de Mecanismos de Verificación (Millones de Nuevos Soles) Fondos / Proyectos / Programas TRANSFERENCIAS (Millones de Nuevos Soles) Ejec / Prog % (*) Nro. Ppto Activos Nro. Ppto Activos Nro. Ppto Activos Nro. Ppto Activos Ppto Activos A. TRANSFERENCIAS A GOBIERNOS LOCALES Nro. GL 71,4-70,9-126,0-302,4 14,1 570,7 14,1 - Municipalidades Distritales 1. FONCODES: Proyecto Social y Productivo 1152 / % , , , ,0 399,9 - - Municipalidades Provinciales 2. PRONAA - Programa Complement. Alimentaria 190 / % 67 6, , , ,4 139,8 - - Programa PANTBC 190 5,2 5,2 3. PROVIAS RURAL 87 / % 36 0,3-87 6,7 14,1 7,0 14,1 4. ORDESUR - Proyectos de Reconstrucción 29 / % 29 18, ,8 - B. TRANSFERENCIAS A GOBIERNOS REGIONALES Nro. GR 57, ,1 131,2 175,4 158,3 600,8 228,5-575, ,3 5. VIVIENDA - Proyectos Especiales de INADE 57, ,1 122,6-152,7 560,0 222,6-555, ,1 - Transferencia de Proyectos Especiales de Irrigación (**) 9 / 12 75% 8 57, , , ,7 560,0 222,6 555, ,1 6. MTC - CAMINOS DPTALES. PROVIAS RURAL 12 / % 4 0,2-8 7, ,5-7. MINISTERIO DE AGRICULTURA , ,5 - Proyecto PROALPACA 3 / 3 100% Proyectos Ganaderos (14) de Dir. Nac. Prom. Agraria 12 / % , ,5 8. MINCETUR 1,3 5,5 5,9 12,8 - - Componente Dptal. PE Plan COPESCO al GR Cusco 1 / 1 100% 1 1,3-1 5,5-5,9-12,8-9. MTC - 175,4-12, ,7-384 máquinas y equipo mecánico 24 / % , ,2-10 Embarcaderos a GR Puno, Loreto y Ucayali 10 / % 9-2,2 1-12, ,5 TRANSFERENCIAS 128, ,1 202,1 175,4 284,2 600,8 530,9 14, , ,4 (*) Transferencia presupuestal corresponde a lo programado en años anteriores (**) Chira-Piura, Olmos-Tinajones, Chavimochic, Tambo-Ccaracocha, Majes-Siguas, Pasto Grande, Río Cachi y Alto Mayo, Tacna COMPORTAMIENTOS Y TENDENCIAS DEL CANON En un reciente trabajo, El Gasto Social en el Perú , se señala que el aumento de los recursos financieros provenientes del canon está adquiriendo enorme importancia dentro de los presupuestos públicos a nivel local, regional y nacional. En el año 2006, los recursos del canon y sobre canon ascienden a S/. 2,184 millones 13. Este crecimiento inusual del canon se explica fundamentalmente por la maduración y puesta en operación y producción de un conjunto de grandes proyectos mineros. Es necesario destacar que para el año 2006 se proyecta que el canon minero representaría el 52% de las transferencias totales de canon y sobre canon. Evolución histórica del canon y sobre canon y perspectiva 2006 Millones de Nuevos Soles S/ Años *Incluye el canon petrolero, pesquero, hidroenergético, forestal y gasifero. Fuente: SIAF, DNPP Elaboración: APOYO 13 UNICEF-Instituto de Apoyo, El Gasto Social en el Perú Lima-Perú, Mayo

57 Frente al crecimiento del canon, asociado a los buenos precios y a una dinámica demanda internacional, es necesario, comenzar a pensar en algunos mecanismos que introduzcan criterios para estabilizar y compensar los efectos del canon, en el financiamiento de los gobiernos descentralizados, cuando dicha demanda y precios internacionales declinen. Por otro lado, es necesario pensar y programar con criterio integral el tema del financiamiento a los gobiernos descentralizados, ya que el canon en particular está marcando las diferencias e inequidades entre los gobiernos descentralizados. En este sentido, es necesario recordar que sólo entre los departamentos de Cajamarca, Cusco, Moquegua y Tacna se llevarían el 51.4% de los recursos del canon, esto es más de la mitad. Asignación geográfica del canon y sobre canon, presupuesto % Cajamarca, Cusco, Moquegua y Tacna Amazonas, Huánuco, Lambayeque, Madre de Dios y San Martín Resto Fuente: SIAF, DNPP Elaboración: APOYO ALGUNAS REFLEXIONES Y CURSOS DE ACCIÓN 1. Frente al crecimiento por agregación de las fuentes e ingresos de los gobiernos descentralizados que, en muchos casos están generando problemas de inequidad y calidad en el gasto, proponemos la necesidad de diseñar un sistema de financiamiento de carácter integral y sistemático que busque la equidad y competitividad territorial. Frente a la existencia de recursos ordinarios, transferencias del gobierno, Canon, Sobrecanon, Regalías, FONCOOP, FONCOMUN, Rentas de Aduanas,, Derechos de Pesca y Vaso de Leche; y además, a eso hay que agregar recursos de donaciones, recursos directamente recaudados por algunos gobiernos. El sistema de financiamiento a los gobiernos descentralizados ha ido creciendo por agregación y no necesariamente responde a los criterios y prioridades del desarrollo local y regional. Planteamos la necesidad de impulsar un esfuerzo integral que permita elaborar una matriz de Fuentes y Usos de Recursos Financieros a los gobiernos descentralizados. 2. Por otro lado, para construir el Sistema integrado planteado anteriormente es indispensable sincerar la recaudación tributaria. Esto implica que la SUNAT concluya el informe de los resultados del plan piloto realizado, para 54