Es acertado seguir invirtiendo en alta velocidad? Ginés de Rus Universidad de Las Palmas de Gran Canaria Universidad Carlos III de Madrid

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1 Es acertado seguir invirtiendo en alta velocidad? Ginés de Rus Universidad de Las Palmas de Gran Canaria Universidad Carlos III de Madrid

2 ANUARIO DE LA MOVILIDAD Introducción El Gobierno español empezó a construir la alta velocidad en En 1992 la línea Madrid-Sevilla ya estaba en funcionamiento. En la actualidad ya es posible desplazarse a más de 250 km por hora entre Madrid y Barcelona o entre Madrid y Toledo o entre Zaragoza y Huesca. Varios Gobiernos, de distinto signo político, han rivalizado en entusiasmo para construir la red ferroviaria de alta velocidad en España. La asignación de fondos públicos a la construcción de la alta velocidad española (AVE) no ha requerido de un debate social sobre su rentabilidad. La unanimidad sobre la bondad de esta tecnología ha hecho posible el hecho insólito que supone destinar un tercio ( millones de euros) del conjunto de la financiación del Plan de Infraestructuras del Gobierno (PEIT) para el AVE durante el periodo Hoy se construye infraestructura para que en un futuro no muy lejano se vayan incorporando nuevas líneas a la red de alta velocidad: Valencia, Albacete, Alicante, Cuenca o Cádiz también tendrán en breve sus estaciones de alta velocidad. El presidente del Gobierno español declaraba en febrero de que España sería en 2010 el primer país del mundo en alta velocidad ferroviaria, dado que contará con kilómetros de líneas AVE en servicio, por delante de Japón, que dispondrá de kilómetros, y Francia, con kilómetros. En su primer balance de ejecución del PEIT declaró que se trataba del plan de inversiones en infraestructuras más ambicioso de la historia de España. Teniendo en cuenta lo costosa que es este tipo de infraestructura ferroviaria y que países como el Reino Unido, con condiciones mucho más favorables para la introducción de esta tecnología, aún debaten sobre su conveniencia, la pregunta que hay que responder es si merece la pena el esfuerzo. Si es razonable renunciar a los beneficios sociales que generarían estos recursos invertidos en atender otras necesidades sociales, que inevitablemente quedan descartadas, a cambio de los beneficios sociales que aporta la alta velocidad ferroviaria a la sociedad española. El título inicial de este artículo era Hemos acertado invirtiendo en alta velocidad? El cambio de título responde a la conciencia de la irreversibilidad de lo ya construido. El análisis ex post, o evaluación de lo que ya ha sucedido, tiene el valor de permitir aprender de experiencias pasadas, de arrojar luz sobre la conveniencia de seguir invirtiendo con los mismos criterios o replantearse las prioridades de la inversión pública. Con este fin, en la sección 2 se describe la relación entre los precios generalizados de viajar y las cuotas de mercado de las distintas modalidades de transporte, analizando el efecto de la introducción de la alta velocidad en el equilibrio intermodal. En la sección 3 se ilustra la discusión anterior con datos de demanda aérea y de la línea AVE Madrid-Barcelona, interpretando los datos con relación a los cambios en el bienestar social como consecuencia de la construcción de esta infraestructura. Como las 1. Europa Press 14/02/2007. decisiones sobre inversiones públicas se toman en un contexto político concreto, la sección 4 discute el marco institucional y los incentivos que genera al separar los beneficiarios de los que soportan el coste de inversión. Finalmente, en la sección 5 se recogen las principales conclusiones. 2. Equilibrio intermodal y precios generalizados El equilibrio intermodal (reparto del tráfico entre los distintos modos de transporte) en un pasillo de tráfico está determinado por los precios generalizados de los distintos modos de transporte. El precio generalizado es lo que el usuario paga en dinero y en tiempo (también en falta de puntualidad, incomodidad, inseguridad, etc.) cuando elige un modo de transporte. En un corredor interurbano de distancia media en el que existe la posibilidad de desplazarse por carretera (coche o autobús), en avión o en tren, suele existir un equilibrio intermodal que es muy sensible a cambios en los precios relativos. Por el lado de la demanda, el usuario tiene distintas razones para elegir entre modos de transporte, aunque las determinantes vienen explicadas por su valor del tiempo. Es más probable que un individuo con mayor renta elija el avión antes que el autobús; y en general el usuario estará dispuesto a pagar más en dinero si ahorra tiempo de viaje. Salvo en el caso de dependencia singular de un modo de transporte, los individuos contemplan las distintas modalidades de transporte dentro del pasillo de tráfico como distintas opciones diferenciadas por el componente monetario y no monetario de su coste de viaje. Por el lado de la oferta, las modalidades de transporte, a pesar de sus diferencias obvias, tienen en común la necesidad de infraestructura física para realizar sus servicios combinando los vehículos, el factor trabajo y la energía. Dicha infraestructura puede estar verticalmente integrada con los servicios o separada. Un ejemplo del primer caso ha sido el ferrocarril hasta fechas recientes (véanse Gómez-Ibáñez, 2006; Nash, 2006). Un caso de la segunda es el transporte por carretera o el transporte aéreo. Cuando este último es el caso, los operadores de transporte tienen que compartir la infraestructura y esto crea problemas conocidos de escasez (no disponibilidad de espacio en el periodo de tiempo deseado), retrasos y congestión. La existencia de facto de integración vertical en las líneas de alta velocidad permite a las operadoras ferroviarias prestar servicios mucho más atractivos. Comparemos la experiencia de un viajero desde que llega al aeropuerto hasta que el avión despega, con la del viajero que llega a la estación del tren hasta que empieza el viaje en AVE. La operadora ferroviaria controla el conjunto, la

3 aerolínea no. El mejor servicio que se proponga ofrecer una compañía aérea pueden arruinarlo las colas, los controles de seguridad y los retrasos dentro del aeropuerto no imputables a dicha compañía aérea. Teniendo en cuenta que los responsables del daño causado a la compañía aérea no internalizan dichos daños, la situación es claramente ineficiente (véanse Morrison y Winston, 2005; Nombela et al., 2004). Junto a la repercusión de la relación infraestructura-servicios sobre el atractivo del output, las estaciones de tren suelen estar situadas en el centro de las ciudades, con lo que el tiempo de acceso y egreso es sustancialmente menor en el tren que en el avión. No ocurre lo mismo con el coche, cuyo tiempo de acceso y egreso es prácticamente cero. Sin embargo, en términos de tiempos de viaje el tren convencional es más lento que el avión y suele ser más rápido que el coche. Las consecuencias de los hechos mencionados explican que el equilibrio intermodal en un pasillo de tráfico en torno a los 500 km de distancia sea mucho más favorable al avión que al tren convencional, el coche o el autobús, situación que cambia radicalmente cuando se aumenta la velocidad del tren invirtiendo en la tecnología conocida como alta velocidad y que exige construir líneas nuevas para uso exclusivo (generalmente) de los viajeros. Una vez que se introduce la alta velocidad, el precio generalizado de viajar en tren cambia. Es interesante analizar cómo cambia porque no necesariamente tiene que bajar. Es cierto que el tiempo de viaje se reduce sustancialmente, pero el precio podría subir considerablemente si impusiésemos la restricción de cubrir costes y el pasillo de tráfico analizado no tuviese demanda suficiente. Tanto podría subir que anulase la ventaja de la reducción de tiempo. La cuestión fundamental para explicar el cambio en los precios generalizados y en las cuotas de mercado de los distintos modos de transporte no es sólo cuánto tiempo se ahorra, sino qué porcentaje de los costes deben pagar los usuarios del tren por usar la infraestructura, decisión que toma el sector público al margen, de nuevo, de los mecanismos de mercado (véase De Rus, 2008). El principal efecto directo de la alta velocidad es la reducción de tiempos de viaje junto con una mayor fiabilidad y comodidad; sin embargo, el estado de la línea ferroviaria convencional tiene que ser muy pobre, o los servicios aéreos muy ineficientes, para que la disposición de los individuos a pagar por cambiar de modo de transporte o por realizar nuevos viajes, sea suficientemente alta como para compensar el alto coste de la introducción de la nueva alternativa de transporte (suponiendo además que el pasillo de tráfico tiene un volumen de demanda suficientemente alto como para que el valor total de los ahorros alcance la magnitud necesaria). Sin embargo, hay otros efectos intermodales indirectos, que pueden ser decisivos para que la inversión sea socialmente rentable y que consisten en la reducción de la congestión en carreteras y aeropuertos, el liberar capacidad ferroviaria o aeroportuaria para otros fines o, incluso, la reducción de accidentes (aunque la evidencia muestra que este efecto no es significativo). Con relación a qué criterios juzgamos si el cambio en el equilibrio intermodal es socialmente deseable? La referencia habitual para los economistas es que el bienestar social aumente con el proyecto. Aunque esta frase no ayude demasiado, sí nos dice que los beneficios sociales (no sólo los ingresos) de la alta velocidad deberían ser mayores que sus costes sociales para que el cambio se considerase como socialmente deseable. Como siempre, el diablo está en los detalles, y para hacer dicha valoración necesitamos concretar más. Por ejemplo, es indispensable conocer quién va a pagar la infraestructura, ya que si dicho coste se incluye en el precio, la demanda será muy inferior que si no se incluye, afectando por tanto la decisión de cambiar de modo de transporte y por tanto al beneficio social bruto de construir la infraestructura. Dentro de las directrices de la Comisión Europea con respecto a lo que se denomina sistema de transporte integrado y sostenible, podemos encontrar algunas indicaciones de cuáles son los criterios que pueden guiarnos en este tipo de decisiones. 2 En primer lugar, estamos, y estaremos en el futuro después del endeudamiento consecuencia de la crisis económica, en un contexto de restricción presupuestaria severa, agudizada por el envejecimiento de la población y la necesidad de mantener y mejorar las infraestructuras existentes. Los usuarios tendrán que pagar, no sólo para internalizar las externalidades (the polluter-pays principle) sino también por el uso de la infraestructura (the user-pays principle). Las restricciones presupuestarias y la tarificación, de acuerdo con los dos principios mencionados, facilitan la participación privada en la construcción y explotación de las infraestructuras. La alta velocidad ferroviaria no tiene por qué excluirse de la participación privada, aunque el poco interés mostrado por los inversores privados en esta actividad en la que el perfil del usuario es de renta mediaalta es elocuente. Otro criterio que puede cambiar radicalmente el precio generalizado relativo de la alta velocidad y el equilibrio intermodal es la inclusión o no de los costes de construcción. Aquí el debate está entre los que creen que hay que tarificar de acuerdo con el coste marginal a corto plazo, por lo que una vez construida no tiene sentido repercutir los costes de inversión en la tarifa, y los que por el contrario defienden que todos los costes han de incluirse en el precio, no sólo los variables de explotación o los costes externos, sino también los de inversión (Nash, 2003; Rothengatter, 2003). No creo que haya que recurrir al concepto de coste marginal a largo plazo para defender que antes de construir una línea de alta velocidad la sociedad debería estar dispuesta a pagar los costes totales de su construcción. Más aún, en presencia de restricciones presupuestarias el precio tiene que desviarse del coste marginal 2. Tendencias futuras en el transporte europeo de acuerdo con Focus Groups for the European Commission in connection with the development of the White Paper on transport policy (European Commission, 2009). 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4 ANUARIO DE LA MOVILIDAD 2009 para poder cubrir los costes que la restricción exige. Además, los distintos modos de transporte compiten entre sí y la moda - lidad aérea y los turismos pagan (directa o indirectamente) por la infraestructura que utilizan. La eficiencia dinámica es otro argumento poderoso a favor de que el usuario pague el coste, ya que los precios son señales para la asignación de los recursos escasos, y los precios actuales en alta velocidad estarían incentivando a los individuos a cambiar de modo de transporte expandiendo una red y contrayendo alternativas con un resultado final ineficiente. Por último, no parece que existan razones de equidad para subvencionar a los viajeros de los trenes de alta velocidad (De Rus, 2008). 3. Cambiando el equilibrio intermodal: el caso de la línea Madrid-Barcelona La entrada en funcionamiento del AVE entre Madrid y Barcelona es un buen ejemplo para analizar el cambio que supone esta alternativa de transporte en el pasillo de tráfico afectado y contestar a la pregunta que encabeza este artículo. La línea, con 621 km de longitud, permite realizar en unas tres horas (menos si es un servicio directo) el trayecto entre las dos capitales. Con datos de los diez primeros meses de 2009, extrapolados al conjunto del año, la línea Madrid-Barcelona transportaría un total de pasajeros en el año 2009, de los que el 50% hacen el trayecto completo, corresponden al trayecto Madrid-Zaragoza y al Zaragoza-Barcelona. 3 Concentraremos por simplicidad nuestra atención en los trayectos Madrid-Barcelona y Madrid-Zaragoza con el fin de analizar qué ha cambiado en el pasillo de tráfico Madrid-Barcelona y qué hemos ganado a cambio de invertir en torno a millones de euros en su construcción. 4 De los 2,6 millones de viajeros anuales que viajan en AVE entre Madrid y Barcelona, en torno al 90% son viajeros del avión (1,8 millones de viajes que ya se realizaban en avión y el resto generados, es decir nuevos viajes realizados por los mismos viajeros o por viajeros nuevos). Un porcentaje pequeño procede de desviación de tráfico de la carretera y del tren convencional. Los gráficos 1 y 2 muestran la evolución mensual de la demanda y de la oferta de transporte aéreo entre Madrid y Barcelona y cómo, tras la introducción del AVE, la demanda mensual se contrae en pasajeros mensuales (la línea verde es el ajuste estadístico desestacionalizado). La respuesta de la oferta es un recorte de servicios de operaciones mensuales (aterrizajes y despegues). Podemos suponer que los 2,6 millones de viajes que se desvían en su mayoría del avión al AVE, o que ahora realizan más viajes entre Madrid y Barcelona, suponen una mejora para los individuos que tomaron la decisión de realizar dichos viajes. Lo que no sabemos es si la mejora individual es también una mejora social, ya que la explicación del mayor atractivo del AVE para los individuos no sólo tiene su origen en el ahorro de recursos (menor tiempo invertido para realizar el mismo viaje), sino en transferencias de renta de nulo valor social entre contribuyentes y usuarios. Con cinco millones de viajeros en la línea es imposible cubrir costes. Un precio del billete igual al coste medio del viaje sería tan elevado que prácticamente nadie estaría dispuesto a dejar el avión o el coche para viajar en tren. Con los datos actuales sabemos que los ingresos comerciales escasamente cubren los costes variables. Como los costes de inversión pueden superar el 60 por ciento de los costes totales, la pregunta es si está justificado destinar fondos públicos a esta actividad. El análisis de los ahorros de tiempo y de sus valores desagregados sugiere que es altamente probable que hayamos cometido un error invirtiendo en alta velocidad en las condiciones actuales (véase De Rus y Román, 2006). Contabilizando el tiempo total de viaje, el avión mantiene su ventaja competitiva y es sólo cuando incluimos el precio monetario cuando se concretan las cuotas de mercado. Quizá esto explique que el avión mantenga una cuota de mercado del 50% a pesar de las condiciones desfavorables descritas con relación al paso del viajero por el aeropuerto. Los beneficios más evidentes para la sociedad se derivan de aquellos viajeros que abandonan el coche o el autobús y se pasan al tren, pero hemos visto que no son muchos los que han realizado este cambio, lo cual no es sorprendente ya que anteriormente podrían haberlo hecho cambiándose al avión y no lo hicieron. El sensiblemente más lento viaje en coche tiene, por tanto, otros beneficios para el viajero que lo utiliza que la introducción del AVE no ha compensado. En contraste con el trayecto Madrid-Barcelona, en los trayectos Madrid-Zaragoza o Zaragoza-Barcelona la mayoría de los viajeros se desvían del tren convencional y del coche, por lo que aún con valores del tiempo más bajos que los viajeros que utilizan el avión entre Madrid y Barcelona, el beneficio medio por viajero por ahorro de tiempo al cambiar de modo de transporte se estimó en unos 20 euros en los viajes Madrid-Zaragoza y en 8 euros en los correspondientes a Madrid-Barcelona (véase De Rus y Román, 2006). Recordemos que beneficios sociales medios tan bajos no justificarían la inversión con los bajos niveles actuales de demanda, aunque quizá existan otros beneficios más allá de los ahorros de tiempo. 3. Como es habitual en las estadísticas de transporte, cuando se dice que un millón de viajeros ha utilizado la línea, en realidad lo que se quiere decir es que un número desconocido de viajeros ha realizado un millón de viajes. Un millón de viajes es compatible con medio millón de viajeros que hacen de media un viaje de ida y otro de vuelta al año, y con aproximadamente viajeros que hacen de media un viaje de ida y otro de vuelta a la semana. 4. Coste total basado en un coste por kilómetro de 12 millones de euros. El coste de construcción es muy sensible a hechos como si se requieren túneles o viaductos, si atraviesa zonas urbanas, etc. Sólo a veces los datos oficiales incluyen el coste del suelo y generalmente no incluyen el coste de las estaciones (véase Campos y De Rus, 2009). 76

5 GRÁFICO 1. VIAJEROS TRANSPORTADOS EN AVIÓN ANTES Y DESPUÉS DEL AVE RUTA MADRID-BARCELONA Post-inicio ruta AVE ene-99 mar-99 may-99 jul-99 sep-99 nov-99 ene-00 mar-00 may-00 jul-00 sep-00 nov-00 ene-01 mar-01 may-01 jul-01 sep-01 nov-01 ene-02 mar-02 may-02 jul-02 sep-02 nov-02 ene-03 mar-03 may-03 jul-03 sep-03 nov-03 ene-04 mar-04 may-04 jul-04 sep-04 nov-04 ene-05 mar-05 may-05 jul-05 sep-05 nov-05 ene-06 mar-06 may-06 jul-06 sep-06 nov-06 ene-07 mar-07 may-07 jul-07 sep-07 nov-07 ene-08 mar-08 may-08 jul-08 sep-08 nov-08 ene-09 mar-09 may-09 jul-09 sep-09 Fuente: AENA. GRÁFICO 2. OPERACIONES REALIZADAS (ATERRIZAJES Y DESPEGUES) ANTES Y DESPUÉS DEL AVE RUTA MADRID-BARCELONA Post-inicio ruta AVE Fuente: AENA. ene-99 mar-99 may-99 jul-99 sep-99 nov-99 ene-00 mar-00 may-00 jul-00 sep-00 nov-00 ene-01 mar-01 may-01 jul-01 sep-01 nov-01 ene-02 mar-02 may-02 jul-02 sep-02 nov-02 ene-03 mar-03 may-03 jul-03 sep-03 nov-03 ene-04 mar-04 may-04 jul-04 sep-04 nov-04 ene-05 mar-05 may-05 jul-05 sep-05 nov-05 ene-06 mar-06 may-06 jul-06 sep-06 nov-06 ene-07 mar-07 may-07 jul-07 sep-07 nov-07 ene-08 mar-08 may-08 jul-08 sep-08 nov-08 ene-09 mar-09 may-09 jul-09 sep-09 Cabe esperar que existan otros beneficios que no están contabilizados en los ahorros de tiempo y en los viajes generados? La reducción de la congestión viaria y aeroportuaria, la reducción de externalidades medioambientales y los efectos de desarrollo regional son beneficios candidatos para justificar la inversión de dinero público en estas infraestructuras. Con relación a las externalidades medioambientales, uno de los argumentos más utilizados en apoyo de la alta velocidad, la evidencia no es muy favorable cuando los volúmenes de demanda no son ele- vados. Los estudios económicos más fiables (dentro de los favorables a la implantación de esta tecnología) no consideran que los beneficios medioambientales sean una ventaja comparativa de la alta velocidad frente a otros modos de transporte. La fase de construcción es altamente contaminante y la infraestructura supone un efecto barrera importante, además de la intrusión visual, el ruido y la contaminación atmosférica. El tren utiliza energía eléctrica y la contaminación relativa con respecto a otros modos de transporte dependerá tanto de la fuente de energía como de la ocupación de los trenes (véanse Steer Davies Gleave, 2004; De Rus and Nash, 2007). ES ACERTADO SEGUIR INVIRTIENDO EN ALTA VELOCIDAD? 77

6 ANUARIO DE LA MOVILIDAD 2009 Para que la reducción de congestión sea un beneficio necesitamos congestión subóptima, y un número de afectados y unos valores del tiempo suficientemente altos para que compense el coste de reducirla. Además, incluso cumpliéndose ambas condiciones, habría que ver por qué no aplicamos la internalización del coste externo en el mercado donde se produce la ineficiencia en lugar de recurrir a otra manera más costosa para hacer frente al problema. Con respecto a los efectos multiplicadores en situaciones de elevado desempleo como la actual, el desarrollo regional, o la localización de empresas, el escepticismo es lo más razonable a la luz de la evidencia empírica disponible. Veamos estas razones con un poco más de detalle. Con respecto a la utilización del gasto público para lograr un aumento de la actividad económica, los estudios más recientes arrojan resultados más favorables al recorte de impuestos que al aumento del gasto público, y si se opta por esta vía para aumentar la demanda agregada no parece ser que la inversión en infraestructuras sea la mejor opción (Alesina y Ardagna, 2009). Los resultados sobre los multiplicadores finales pueden parecer sorprendentes si recordamos que, de acuerdo con el modelo keynesiano básico, un aumento de 1 euro de gasto público va directamente a la demanda agregada, mientras que el recorte impositivo supone un aumento de la renta, de la que una parte se ahorra. Sin embargo, cuando se introducen las expectativas de los agentes en el modelo pueden ocurrir otras cosas; por ejemplo, si los individuos anticipan que los aumentos de gasto público acabarán elevando los tipos de interés en el futuro próximo, puede que decidan ahorrar más. En lo que se refiere al poco efecto multiplicador de la inversión en infraestructura pública no parece sorprendente teniendo en cuenta, además de los retardos asociados a este tipo de gasto, que las redes básicas ya están construidas y que la ley de rendimientos decrecientes es ineludible. Sobre la localización de empresas y el desarrollo regional no parece que el hecho de aumentar la comodidad o reducir ligeramente el tiempo de viaje de los que ya lo hacían en avión, sin afectar al transporte de mercancías, vaya a modificar el funcionamiento de la economía. Por otra parte, mucha de la actividad económica inducida por los viajeros de alta velocidad en sus destinos es relocalización de actividad ya existente. En fin, no parece que Sevilla haya experimentado un cambio significativo en su PIB per cápita porque unos tres millones de viajeros al año utilicen el tren de alta velocidad entre las dos capitales, de los cuales una gran parte ya lo hacían en avión. No estoy afirmando que el AVE no beneficie a Sevilla, sino que dicho beneficio no supone la eliminación de un cuello de botella que impida un mayor desarrollo de la ciudad o que se trate de una contribución decisiva para que las empresas decidan dejar Madrid u otra ciudad y localizarse en Sevilla. 4. La separación de las decisiones de construcción y financiación Si el análisis coste-beneficio convencional muestra que las inversiones en alta velocidad no son todavía socialmente una buena opción para España, qué explica que se tomen decisiones de inversión para nuevas líneas en pasillos de menor densidad de tráfico? Pueden aventurarse varias explicaciones. En esta sección mantenemos que la existencia de dos niveles de Gobierno (el nacional y el regional), 5 con intereses no necesariamente coincidentes, explica la extensión de la red a pesar de su rentabilidad social negativa. Digamos que cada región por separado quiere sus líneas de alta velocidad, ya que sus pérdidas serán cubiertas por todos los contribuyentes españoles (y por los europeos). Aun conociendo que la línea no es socialmente deseable para España, sí lo es para el gobierno regional. Es cierto que al final, como en el dilema del prisionero, todos acabamos perdiendo, pero es racional confesar si los demás confiesan. Las razones por las que los objetivos del Gobierno nacional (GN) y del regional (GR) no coinciden pueden ser múltiples y de diferente naturaleza. La discrepancia más simple y menos controvertida consiste en que, bajo el supuesto de que ambas administraciones persiguen el bienestar social, la dimensión territorial en la que se aplica este objetivo finalista no es la misma. Supongamos que el GN persigue el interés general de España y el GR de la región que representa. En el caso de la alta velocidad podemos suponer que los beneficios sociales de los proyectos son idénticos para ambas administraciones, pero los costes que financia el GN no son considerados como propios por el GR. El beneficio neto del proyecto de inversión es superior desde la perspectiva del GR al infravalorar los costes en los que incurre el GN. El problema con este tipo de diseño institucional es que el comportamiento eficiente se penaliza. El objetivo, resolver un problema de transporte, se olvida y la discusión se sitúa en la elección de la última tecnología con independencia de su coste y de su adecuación al fin que se persigue. Puede que si el GR valorase los beneficios sociales y los costes sociales (supongamos que todos quedan en su región), antes de tomar la decisión contemplaría otras alternativas posibles para reducir tiempos de viaje, dar mayor accesibilidad, reducir la congestión aeroportuaria, etc. En la medida en que el GR no internaliza (totalmente) los costes de construcción, el esfuerzo en ser eficiente no está recompensado y es racional pedir un proyecto al GN que el GR nunca hubiera financiado si sobre él recayera el coste directo de la acción. 5. El mecanismo de asignación de fondos de la Comisión Europea multiplica los efectos perversos que se describen en esta sección (véase De Rus y Socorro, 2009). 78

7 5. Conclusiones La evaluación económica de las líneas existentes de alta velocidad en España sugiere que los beneficios sociales, entendidos como lo que la sociedad está dispuesta a pagar por tener dicha modalidad de transporte, son inferiores a sus costes sociales, entendidos como los otros bienes y servicios a los que ha tenido que renunciar la sociedad por tener la alta velocidad. Las nuevas líneas que se irán construyendo en el futuro son de menor demanda, mientras que los costes no van a reducirse. El déficit público sigue aumentando, igual que la proporción deuda/pib como consecuencia de la recesión, por lo que el futuro próximo vendrá caracterizado por fuertes restricciones presupuestarias. El esquema institucional actual, con los gobiernos regionales presionando por proyectos de alta velocidad que no han de pagar, y un gobierno nacional que ha prometido convertir a España en el primer país en kilómetros de alta velocidad del mundo, genera unos incentivos perversos que empujan a construir nuevas líneas desconsiderando su coste de oportunidad social. La situación no parecería preocupante si no fuese por el elevado coste de estas inversiones y su irreversibilidad. Es probable que el ferrocarril español necesite de nuevas inversiones, por ejemplo en mercancías, pero la alta velocidad puede esperar. Destinar un tercio de todas las inversiones en infraestructuras a alta velocidad en la próxima década es sin duda exagerado. Dos posibles actuaciones para el futuro inmediato son: primera, someter las nuevas líneas propuestas, o incluso en construcción, a evaluación económica independiente, y de acuerdo con sus resultados debatir sobre el beneficio social de continuar expandiendo la red o esperar a que la demanda futura justifique retomar los proyectos. Segunda, vincular beneficiarios con los costes en los que se incurre para obtener los beneficios, e involucrar a la iniciativa privada. Sólo de esta manera evitaremos la ineficiente situación en la que cualquier político local encuentra rentable para su región proponer una nueva línea que jamás propondría si tuviera que financiarla con cargo a sus contribuyentes. Es sabido que los ministerios de economía han sido renuentes al riesgo que supone comprometer una proporción tan elevada de fondos públicos en una tecnología con tan poco retorno social en las condiciones actuales. Los ministerios de Transporte, o de Fomento, han sido ardientes defensores de la construcción de estas obras de ingeniería, y es elocuente ver cómo el lenguaje asociado a su defensa está lejos del marco conceptual económico estándar que deberían aplicar los responsables de garantizar un uso racional de los fondos públicos. En el futuro próximo sería muy útil dar más peso al análisis económico en ministerios donde se decide cómo gastar gran parte del presupuesto público. ES ACERTADO SEGUIR INVIRTIENDO EN ALTA VELOCIDAD? 79

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