Energía Eólica Un gran paso hacia la soberanía energética Eduardo Sellanes Iglesias Felipe Rodríguez Gutiérrez María Cristina Álvarez Lostau 87
1 Dr. en Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de la República. Posgrado en Política Energética, Universidad de Montevideo. Asesor Letrado del MEC. Asesor Presidencial período 2005-2010. Expresidente de Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA). 2 Dr. en Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de la República. Magíster en Derecho Administrativo Económico y Posgrado en Política Energética, Universidad de Montevideo. Asesor Letrado de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA). 3 Ing. Eléctrica opción Potencia, Universidad de la República. Diploma en Economía para no Economistas, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. Ing. Eléctrica de la Administración del Mercado Eléctrico (ADME). 88
Energía Eólica Un gran paso hacia la soberanía energética Dr. Eduardo Sellanes Iglesias 1 Dr. Felipe Rodríguez Gutiérrez 2 Ing. María Cristina Álvarez Lostau 3 Uno de los objetivos fundamentales de la Política Energética ha sido lograr una verdadera diversificación de la matriz energética nacional, en aras de que la misma contribuya a la tan ansiada soberanía en la materia. Dicho objetivo se enmarca en poder satisfacer las necesidades energéticas nacionales a costos que puedan resultar adecuados para los distintos sectores sociales, pudiendo aportar competitividad al país, en el marco de un proceso de integración regional, y mediante la aplicación de políticas sustentables desde el punto de vista económico y del punto de vista medio ambiental. A los efectos de lograr el fortalecimiento de la matriz energética, se ha procedido a la realización de las necesarias mejoras en materia de infraestructura y logística, procurando la articulación y participación entre las empresas públicas y privadas vinculadas a las distintas actividades del sector energético, habiendo privilegiado los emprendimientos cuyos impactos resulten de gran beneficio para el desarrollo productivo del país y para el medio ambiente. En particular, y en lo que respecta a la energía eléctrica, la Política Energética ha tenido originalmente como meta alcanzar el 15% de la misma en base al desarrollo de la generación de fuentes renovables no tradicionales (eólica, biomasa y microgeneración hidráulica), para el año 2015. Cabe precisar que en el año 2012 dicha meta pasó a tener como objetivo alcanzar 1200 MW de la potencia total instalada con generación eólica para el año 2015, por lo que la misma estaría representando un porcentaje cercano al 30 % de la matriz energética nacional. Felizmente, y en lo que refiere estrictamente a la evolución que ha tenido la generación eólica en nuestro país, la misma ha superado claramente las expectativas planteadas desde un primer momento. 89
Para ello, ha sido de fundamental importancia el papel protagónico de la Dirección Nacional de Energía. Prueba de ello, el dictado de distintos decretos los cuales han encomendado a UTE la realización de llamados competitivos a los efectos de lograr la incorporación al Sistema Interconectado Nacional de capacidad de generación eólica. Marco jurídico La Ley n:º 16.832 de 17 de junio de 1997 (Ley del Marco Regulatorio del Sistema Eléctrico Nacional) en su artículo 1. establece respecto de la actividad de generación, que la misma podrá realizarse por cualquier agente, inclusive para su comercialización total o parcial a terceros en forma regular y permanente. A diferencia de las actividades de trasmisión, transformación, y distribución, las cuales revisten el carácter de servicio público, la actividad de generación queda sometida de esta manera a un régimen de libre competencia, pudiendo cualquier generador público o privado, conectarse a la red eléctrica pública bajo ciertas condiciones reglamentarias (técnicas y medioambientales). La libre generación fue objeto de reglamentación por el Reglamento del Mercado Mayorista de Energía Eléctrica (Decreto n. 360/002 de 11 de septiembre de 2002), estableciendo en su artículo 53 la autorización del Poder Ejecutivo para el ingreso de nueva generación conectada al Sistema Interconectado Nacional. Con fecha 22 de febrero de 2010 se procedió al dictado del Decreto 72/010, el cual tuvo como objeto complementar las condiciones establecidas en el Decreto 360/002 para la obtención de autorización del Poder Ejecutivo para la propia instalación de generación de energía eléctrica. En su artículo 3. se establecieron las obligaciones a cargo del solicitante: 1) Iniciar el proyecto dentro del término de seis meses, contados a partir del otorgamiento de la autorización. 2) Cumplir con el cronograma de obras planteado y las inversiones proyectadas. 3) Presentar semestralmente ante el Ministerio de Industria, Energía y Minería, informe de las etapas cumplidas. 4) Comunicar al Ministerio de Industria, Energía y Minería cuando el proyecto esté apto para su funcionamiento. 5) Respetar las leyes y normativa, aplicables a la actividad propuesta. 6) Permitir el acceso a las obras de funcionarios del Ministerio de Industria, Energía y Minería. El artículo 4. establece a su vez, que el incumplimiento en general de las obligaciones, de la autorización otorgada, y de las leyes y reglamentos aplicables, podrá dar lugar a la revocación de la autorización. Se sustituyó finalmente, a través del Decreto del Poder Ejecutivo de fecha 11 de junio de 2013 la redacción del artículo 1. de dicho Decreto 72/010, habiendo preceptuado que las autorizaciones de nueva generación solicitadas, conforme a lo dispuesto por los artículos 53 y 54 del Reglamento del Mercado Mayorista de Energía Eléctrica (Decreto n. 360/002) se otorgarán previo informe de la Dirección Nacional de Energía sobre la adecuación de los plazos y de las inversiones proyectadas a las características del proyecto. La nueva redacción del artículo 54, en virtud de una modificación introducida por el Decreto del Poder Ejecutivo de fecha 11 de junio de 2013, preceptúa que la solicitud de generación deberá presentarse ante el Ministerio de Industria, Energía y Minería, debiendo incluir la misma: a) la identificación del peticionario, b) concesión de uso de aguas, en caso de corresponder, c) memoria descriptiva y planos generales del proyecto, d) crono- 90
grama de ejecución de obras, e) presupuesto del proyecto, f) especificación de los terrenos fiscales y particulares que se utilizarán, g) especificación de los bienes nacionales de uso público que se usarán y h) autorización ambiental previa, de acuerdo con lo dispuesto en las normas legales y reglamentarias vigentes. Cabe precisar, que en un plazo máximo de 15 días hábiles de presentada dicha solicitud, el Ministerio a través de la Dirección Nacional de Energía verificará que el interesado haya acompañado todos los antecedentes requeridos, y en caso de confirmarse elevará la solicitud al Poder Ejecutivo, el cual tendrá un plazo de 20 días hábiles, de recibidas las actuaciones, para pronunciarse. Asimismo se establece que una vez finalizada la instrucción de la solicitud de autorización por parte del Ministerio, y si de los antecedentes resultara la posibilidad de recaer una decisión contraria a la misma, se solicitará el dictamen de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA), el cual no tendrá carácter vinculante. Sin perjuicio de ello, el Poder Ejecutivo podrá en cualquier etapa del proceso, solicitar el asesoramiento de la URSEA en el marco de las disposiciones propias del artículo 3, numeral 4., de la Ley n:º 16 382. Se considerará que un proyecto de generación con autorización del Poder Ejecutivo tiene una autorización operativa, una vez autorizada la puesta en servicio de la conexión, de acuerdo con lo establecido en el Reglamento de Trasmisión. Para ser considerado Agente se requiere contar con, al menos, una autorización operativa. Con fecha 9 de diciembre de 2009 se aprobó el Decreto 567/009 el cual establece la metodología de despacho de las centrales eólicas, complementando de esta manera las reglas de despacho para esta forma de generación, la cual no era contemplada por el Reglamento del Mercado Mayorista de Energía Eléctrica. La Ley n. 18 666 de fecha 14 de julio de 2010, modificó el período máximo de arrendamiento de inmuebles que tengan como destino la generación de energía eléctrica, fijando un plazo máximo de 30 años. El Decreto 114/014 de fecha 30 de abril de 2014 establece modificaciones al Decreto 276/ 002 (Reglamento General del Marco Regulatorio del Sistema Eléctrico Nacional) respecto de las definiciones de Suscriptor y de Participante Consumidor, en virtud de que no se preveía en forma expresa que el Generador consumiera toda su energía sin volcar los excedentes a la red, y tampoco en forma expresa un tratamiento específico para los consumos propios del Generador que inyecta energía a la red. Beneficios fiscales La Ley de Promoción y Protección de Inversiones n. 16 906 establece un marco de incentivo a las inversiones en el país, debiendo ser presentados los proyectos de inversión ante la Comisión de Aplicación del Ministerio de Economía y Finanzas. El Decreto 59/998 de 4 de marzo de 1998 establece exoneraciones de IVA e IMESI, y devolución de IVA en ciertas condiciones. El Decreto 220/998 en sus artículos 46 y 47 reglamentan la Ley de Promoción y Protección de Inversiones, en lo concerniente al IVA. 91
El Decreto 455/2007 de fecha 26 de noviembre de 2007 establece los diferentes criterios a través de los cuales se puntúan las inversiones, y en virtud de las puntuaciones obtenidas se otorgan los consiguientes beneficios fiscales. Para ello, los criterios a considerar son: la generación de empleo, aumento de exportaciones, incremento del valor agregado nacional, utilización de energías limpias, incremento de investigación y desarrollo e innovación, y el impacto del proyecto sobre la economía. La exoneración se realiza entre el 51 % y 100 % del monto invertido y su plazo puede variar entre uno y treinta años, aplicando para ello distintas tasas de exoneración. Con fecha 9 de enero de 2012 entró a regir el Decreto 02/012, el cual preceptúa modificaciones a la metodología de evaluación de proyectos de inversión establecida en el Decreto 455/2007. El Decreto 354/009 de 3 de agosto de 2009, promueve al amparo del artículo 11 de la Ley 16 906 un conjunto de actividades entre las que se encuentran la generación de energía eléctrica de fuentes renovables no tradicionales y la fabricación nacional de maquinaria y de equipos destinados a esta y otras actividades vinculadas. Para las actividades de generación de energía eléctrica provenientes de fuentes renovables no tradicionales procede la exoneración del IRAE: a) 90 % de la renta neta fiscal en los ejercicios iniciados entre el 10 de julio de 2009 y 31 de diciembre de 2017. b) 60 % en los ejercicios iniciados entre el 1. de enero de 2018 y 31 de diciembre de 2020. c) 40 % en los ejercicios iniciados entre el 1. de enero de 2021 y 31 de diciembre de 2023. Para los literales a) y b) las exoneraciones serán objeto de aplicación solo a la energía eólica vendida en el mercado de contratos a término establecido en el Reglamento del Mercado Mayorista de Energía Eléctrica (Decreto 360/002). Convocatorias 1) Con fecha 13 de marzo de 2006 se procedió al dictado del Decreto 77/006, a través del cual UTE promovió la realización de contratos especiales de compraventa de energía eléctrica con proveedores (generadores) para la producción de la energía a partir de fuente eólica, biomasa o pequeñas centrales hidráulicas, y cuya potencia total instalada no fuese superior a los 60 mw, y planteándose la consiguiente meta de 20 mw por cada una de dichas fuentes mencionadas. El resultado final de la mencionada convocatoria, trajo consigo nuevos proyectos de generación eléctrica de fuente eólica y de biomasa cuya potencia total instalada superó el objetivo inicial de 60 mw, habiéndose dictado para ello una serie de Decretos (397/007, 296/008 y 299/008), los cuales modificaron parcialmente el alcance de Decreto 77/006. 2) El 24 de agosto de 2009 se aprobó el Decreto 403/009, en cuya redacción se encomendó a UTE la realización de un llamado competitivo con el objetivo de incorporar 150 mw de generación eólica a la matriz energética, habiendo establecido para ello los lineamientos para la realización de los respectivos contratos de compraventa, y dejando para una segunda instancia 150 mw adicionales, habiéndose procedido para ello al dictado del Decreto 159/011. 92
Cabe señalar, que a los efectos de la consideración de las ofertas presentadas, las mismas debieron integrarse con un mínimo del 20 % de la inversión total de componentes nacionales para la construcción de dichos parques eólicos. Asimismo, se estableció que en el Pliego de Condiciones se estableciera un mecanismo de bonificación en el precio comparativo respecto de la incorporación de insumos nacionales cuando los mismos superasen el 20 %. En la primera instancia aludida se presentaron ofertas por más de 900 mw, lo cual superó ampliamente los objetivos trazados en el Decreto 403/009. Finalmente, fueron objeto de adjudicación tres proyectos de 50 mw, totalizando de esta manera los 150 mw, y cumpliendo el objetivo trazado en dicha primera instancia. 3) El 6 de mayo de 2011, se aprobó el Decreto 159/011 para la incorporación de los 150 mw adicionales de generación eólica (segunda etapa prevista en el Decreto 403/009), recibiéndose ofertas por más de 1000 mw, y habiéndose finalmente adjudicado 3 proyectos por una potencia total instalada de 192 mw. 4) El 6 de diciembre de 2011, se dictó el Decreto 424/011, habiéndose encomendado a UTE la realización de un nuevo proceso competitivo para aquellos proyectos que no resultaron adjudicados por el proceso dado en el Decreto 159/011. El resultado final consistió en la adjudicación de once proyectos eólicos, los cuales totalizan una potencia instalada superior a los 530 W, y encontrándose operativo en la actualidad, desde el mes de abril de 4, uno de ellos. Incorporación de Energía Eólica en la Industria A los efectos de propiciar una mayor y mejor inversión en el sector industrial, que permita el consecuente impulso en el desarrollo tecnológico y por ende una mejora en la productividad, es a través de las disposiciones propias del Decreto 158/012 que se promueve la celebración de contratos de compraventa de energía entre UTE y consumidores 93
industriales que produzcan energía eléctrica utilizando como fuente primaria la energía eólica. Dichos contratos de compraventa se pueden llevar a cabo a través de 3 modalidades diferentes, tales como: la generación en el propio predio industrial, la actividad de generación fuera del predio en el cual se desarrolla la propia actividad industrial, y la actividad de generación desarrollada por un conjunto de consumidores industriales (generación en asociación). Esta modalidad de generación eólica a escala industrial constituye una práctica de eficiencia energética de acuerdo a las disposiciones preceptuadas en el artículo 2 de la Ley 18 597, en el entendido de sustituir las fuentes energéticas tradicionales por las fuentes de energía renovables no convencionales, permitiendo de esta manera la diversificación de la matriz energética y la consiguiente reducción de gases contaminantes. En la actualidad existen dos industrias, una en el departamento de Florida y la otra en el departamento de San José, que consumen parte de su producción de energía eléctrica de origen eólico y comercializan los excedentes en el mercado eléctrico. Microgeneración en baja tensión En junio del 2010, el decreto 173/010 habilita la conexión a la red de Baja Tensión de generadores de fuentes renovables. Dichas fuentes pueden ser: eólica, solar, biomasa y mini hidráulica. Se habilita el intercambio de energía en forma bidireccional con la red de distribución, para lo cual se fijan condiciones comerciales de compra de excedentes de energía y un período de contrato de 10 años. El Poder Ejecutivo le encomendó a la URSEA la realización del Reglamento para establecer los requisitos que debe aplicar UTE para la medición de la energía eléctrica de los microgeneradores, lo cual se tradujo finalmente en el dictado del citado Reglamento, a través de la Resolución n.º 163/010 de 29 de julio de 2010. Dentro de las ventajas que posee la microgeneración, se entiende que la misma representa una inversión para los usuarios con los consiguientes beneficios fiscales aplicables, permitiendo autoabastecerse, y con el consecuente ahorro para el distribuidor de Energía Eléctrica (UTE). De esta manera se permite mejorar la eficiencia energética al no tener que proveer dicha energía, lo cual redunda en una mejora en las pérdidas técnicas del Sistema Eléctrico. De acuerdo a las series estadísticas de Energía de la Dirección Nacional de Energía (www.dne.gub.uy) la micogeneración en Baja Tensión existente al año 2013 se realiza con fuente solar fotovoltaica y con fuente eólica. Existen 38 instalaciones con fuente solar fotovoltaica por una potencia total instalada de 603 kw al año 2013. A modo ilustrativo los 603 kw significan aproximadamente un 0,02 % de la potencia total instalada del Sistema Interconectado Nacional. Respecto a la cantidad de instalaciones con fuente eólica al año 2013, las mismas ascienden a 4 con una potencia total instalada en el entorno de los 18 kw. 94
Panorama de la Energía Eólica en la actualidad y a futuro Una herramienta necesaria fue la construcción del Mapa Eólico del Uruguay, realizado por la Facultad de Ingeniería mediante un Convenio con el Programa de Energía Eólica de Uruguay (PEEU), en el año 2009. El mismo está basado en mediciones de lugares determinados de nuestro país, para posteriormente, mediante el análisis y la modelación, desarrollar el Mapa Eólico de todo el territorio Nacional. Este recurso es fundamental para evaluar la posibilidad de generar con energía eólica, así como para analizar la posibilidad de construcción de un parque eólico, y poder comenzar a realizar las mediciones del lugar elegido, con el fin de evaluar el potencial eólico de la zona donde se instalará el mismo. En el marco de las convocatorias mencionadas, y de iniciativas privadas y de UTE, la situación al 21/04/2014, en cuanto a parques eólicos en funcionamiento, es la siguiente: Fuente: Programa de Energía Eólica (www.energiaeolica.gub.uy) Tal como surge, la potencia eólica total instalada es de 161.1 mw. Es de destacar que en el presente año fueron inaugurados y ya están operativos dos parques eólicos de 50 mw cada uno, siendo los primeros parques eólicos de tan importante porte, logrando aumentar en 100 mw la potencia instalada eólica. 95
En la actualidad existe un número significativo de parques eólicos de inversión privada, que se encuentran en etapa de construcción: Concurso Fuente: Genérico Programa Administrativo de Energía Eólica realizado (www.energiaeolica.gub.uy) todo el país Es de destacar que el Parque Eólico Polesine en Florida, está siendo construido en un 40 % de su inversión total con insumos nacionales, dado que parte de sus componentes son fabricados en Uruguay. Ello se ve traducido en un beneficio para el país en lo que respecta a la mano de obra nacional utilizada en la producción industrial específica, y el aporte al desarrollo técnico en la materia, y para los inversionistas por los consiguientes beneficios fiscales. A continuación se detallan los siguientes parques eólicos de UTE en construcción: Fuente: Programa de Energía Eólica (www.energiaeolica.gub.uy) 96 Concurso Genérico Administrativo realizado en todo el país
A partir de la información obtenida en la página web del Programa de Energía Eólica y la información del cronograma aproximado de entrada en servicio de los parques, obtenida en la página web de la Asociación Uruguaya de Energía Eólica (AUDEE www.audee.org), se puede construir el gráfico que se muestra a continuación, donde se puede observar el crecimiento aproximado de la potencia eléctrica instalada con fuente eólica. Los datos que se observan primero son hasta el 21/04/2014 (donde surgen los datos de los parques operativos a esa fecha), posteriormente lo que se espera es contar con mayor operatividad luego de finalizado el primer semestre del 2014, y así sucesivamente hasta que concluya el segundo semestre del 2015. Analizada la potencia instalada del parque eólico existente, más los parques en construcción, vemos que se esta proyectando obtener una potencia instalada en el entorno de los 1500 mw a futuro. Teniendo en cuenta que la potencia total instalada de las diversas fuentes en el país, se encuentra en la actualidad en el entorno de los 3000 mw (según Informe Anual MMEE Año 2013 de ADME; www.adme.com.uy), se aprecia de esta manera una perspectiva de la energía eólica por demás significativa en la matriz energética nacional. Contexto Internacional Desde el año 2005 existe una organización denominada REN 21 que comprende la red de Políticas de Energía Renovables a nivel mundial para el Siglo XXI. 97
Es una organización que constituye un Foro para el liderazgo internacional en lo que refiere a Políticas de Energía Renovables, y que tiene por finalidad compartir conocimientos y facilitar el rápido crecimiento de las tecnologías renovables en los países en desarrollo, y en las economías industrializadas. Ejemplo de ello, la realización de informes anuales, los cuales ponen de manifiesto los distintos grados de evolución en la aplicación de las políticas de Estado en materia de Energías Renovables. Tal como surge en el último informe anual, en la actualidad existen 95 economías emergentes que respaldan el crecimiento de las energías renovables mediante la instrumentación de políticas de promoción, en un Estado de franco crecimiento respecto de los 15 países en desarrollo existentes al año 2005. Las energías renovables actualmente satisfacen una quinta parte del consumo mundial de energía, representando más del 22 % de la producción eléctrica mundial. En la actualidad, China, Estados Unidos, Brasil, Canadá y Alemania lideran en materia de potencia total instalada de fuentes renovables. Existe un número creciente de Estados, ciudades y regiones que tienen como objetivo transitar hacia un 100 % de su electricidad a partir de fuentes renovables. Nota: Del informe de Renovables del año 2014 de REN21; la figura muestra de la Producción de Electricidad Mundial cuál es el porcentaje estimado generado a partir de fuentes renovables, situándose en un 22.1 %, de los cuales 16,4 % son generados a partir de generación hidraulica, un 2.9 % a partir de la energía eólica, un 1.8 % generado con Biomasa, un 0.7 % con solar fotovoltaica y un 0.4 % con otras fuentes renovables. Dicho Informe destaca especialmente a Uruguay junto con Mauritania, Costa Rica, Sudáfrica y Nicaragua como los países líderes en inversión en energías renovables en relación al PBI anual. 98
Nota: Se puede observar a Uruguay como el primer país, dentro de los cinco más destacables por su inversión en energías renovables en relación al PBI anual (PBI correspondiente al año 2012 obtenido del Banco Mundial). En reconocimiento al fuerte compromiso asumido en el impulso de este tipo de energías, Uruguay ha sido designado para presidir el 7.º Consejo de la Agencia Internacional de Energías Renovables. La misma constituye una organización intergubernamental para la promoción de energía renovable en todo el mundo, habiendo sido creada por Alemania, España y Dinamarca. Dentro de los cometidos trazados por esta organización se encuentran entre otros el desarrollo de sinergias, facilitando el diálogo y el intercambio en lo referente a las buenas prácticas y experiencias entre los diferentes países, pudiendo generar ámbitos de cooperación, fomentando la inversión en tecnología e innovación en lo que refiere a la incorporación de energías renovables. A modo de conclusión, el gran desarrollo que se viene experimentando con la energía eólica en nuestro país no es fruto de la casualidad. El Uruguay ofrece condiciones medio ambientales propicias para ello, y la seguridad jurídica necesaria para este tipo de emprendimientos; haciendo posible el advenimiento de este importante número de inversiones, lo cual se ve traducido en una clara señal de confianza en el país. 99