Protección Social y Trabajo Decente: Compromisos para la Prosperidad La Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos (SG/OEA) y la Oficina Regional de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para América Latina y el Caribe son socios en el uso de herramientas de la Red Interamericana de Protección Social (RIPSO) para promover una cooperación que garantice compromisos de trabajo decente en toda la región y brinde una protección social efectiva para todos. Trabajo Decente y el Piso de Protección Social En la Quinta Cumbre de las Américas en 2009, los Jefes de Estado y de Gobierno acordaron fortalecer sus esfuerzos para reducir la desigualdad y las disparidades sociales e intercambiar información sobre políticas, experiencias, programas y buenas prácticas a través del establecimiento de la Red Interamericana de Protección Social. Del mismo modo, reafirmaron su compromiso con la Declaración de la OIT relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y la promoción de trabajo decente. i En 1999, la OIT introdujo el concepto de trabajo decente que expresa el amplio objetivo que hombres y mujeres tengan oportunidades para un empleo productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad. Existen cinco dimensiones en los derechos consagrados en el concepto de trabajo decente. Oportunidades de trabajo productivo se refiere a la necesidad de las personas de encontrar un empleo que sea productivo a cambio de un ingreso justo que garantice que éstas y sus familias gocen de una calidad de vida decente. Trabajo en condiciones de libertad garantiza que las personas escojan libremente su trabajo y que la participación en actividades sindicales sea un derecho inalienable. Trabajo en condiciones de equidad se refiere al hecho que los trabajadores deben ser tratados en forma justa y equitativa, sin discriminación de modo que puedan conciliar tanto sus responsabilidades laborales como familiares. Trabajo en condiciones de seguridad significa que todos los trabajadores deben trabajar en condiciones bajo las cuales su seguridad y salud estén protegidas y que tengan acceso a pensiones y a una protección social apropiada. Finalmente, el trabajo en condiciones de dignidad requiere que todos los trabajadores sean tratados con respeto y que se les permita participar en decisiones acerca de sus condiciones laborales. Los compromisos de trabajo decente contribuyen a promover el empleo, reducir la pobreza y garantizar los derechos humanos. ii En América Latina, donde más del 80% del ingreso familiar proviene del empleo, proteger y ampliar los derechos del trabajador resulta esencial para garantizar el bienestar de aproximadamente 250 millones de trabajadores en toda la región. Asegurar una protección social integrada y universal como parte de este compromiso protegerá también los derechos de aquellos que no trabajan, de quienes van a ingresar a la fuerza laboral o de quienes no pueden trabajar debido a que son adultos mayores, están enfermos o han sufrido alguna lesión. En 2009, la Junta de Jefes Ejecutivos del Sistema de las Naciones Unidas adoptó la Iniciativa del Piso de 1
Protección Social (PPS). La Iniciativa del PPS reconoce la importancia estratégica de la protección social universal y constituye una de las nueve iniciativas globales puestas en marcha en respuesta a la crisis económica y financiera. iii La idea surgió de la convicción de que garantizar el acceso a los servicios esenciales y las transferencias sociales para todos, particularmente para las poblaciones más pobres y vulnerables, es tanto posible como indispensable. La iniciativa promueve un enfoque integral hacia la protección social y el fortalecimiento tanto de la oferta como de la demanda para la protección social, en dos dimensiones: 1. Garantizar una variedad de derechos y transferencias sociales esenciales, monetarios y en especie, que asegure un ingreso mínimo y un sustento seguro para todos, facilitando así el acceso a bienes y servicios esenciales. 2. Garantizar el suministro de un nivel mínimo de bienes y servicios esenciales, tales como salud, agua y saneamiento, educación, vivienda, así como información básica de supervivencia a la que todos puedan tener acceso. La Iniciativa del Piso de Protección Social (I-PPS) destaca la necesidad de garantizar transferencias y servicios durante el ciclo de vida, garantizando el bienestar de los niños, los trabajadores con ingresos insuficientes y los adultos mayores, con énfasis especial en los grupos vulnerables (con base en consideraciones de género, condición socioeconómica, identidad étnica, discapacidad, personas con VIH/SIDA, inmigrantes y personas expuestas a situaciones adversas tales como desastres naturales). La iniciativa del PPS es flexible, dado que no establece niveles universales mínimos para tales servicios, permitiendo a cada Estado o nación decidir lo que es factible y definir los servicios esenciales que brindará al interior de sus fronteras. iv Las estrategias nacionales efectivas para ampliar la seguridad social en forma consistente con las prioridades nacionales que están diseñadas para garantizar la viabilidad y la asequibilidad administrativas contribuirán a cerrar las brechas existentes en cobertura, promoviendo un crecimiento económico más equitativo y garantizando los compromisos de un trabajo decente para hombres y mujeres. Estas estrategias nacionales deben aspirar a alcanzar una cobertura universal de la población con, al menos, niveles mínimos de protección, así como a garantizar niveles progresivamente más elevados de protección en forma consistente con los estándares y convenios de la OIT sobre seguridad social. v Protección Social Integrada y Coordinada Los países en las Américas tienen una historia de desarrollo de planes de protección social comparativamente larga, en muchos casos, que data de inicios del siglo XX. Durante este periodo, las instituciones que brindan protección social se han fortalecido, han ampliado su cobertura y los programas se han vinculado para brindar a las poblaciones más pobres, enfermas y desempleadas un acceso más amplio al apoyo para la generación de ingresos, a la atención de la salud y a servicios básicos. El desafío actual en la región es aprovechar las estructuras existentes de protección y políticas sociales y orientarlas en la creación de sistemas de protección social más coherentes e integrados. El concepto de PPS debe jugar un papel crucial en el suministro de tal orientación y garantizar la 2
coherencia de la política, ampliando tanto la dimensión horizontal de la protección social que comprende el conjunto de garantías sociales para todos y comprometiéndose con la ampliación de la dimensión vertical a través de la implementación gradual de estándares más elevados en forma consistente con el Convenio 102. Sin duda alguna, una mayor coherencia de política resultaría en una mayor cobertura, mejoras en la eficiencia y tendría un mayor impacto en la reducción de los niveles de pobreza. Las diversas dimensiones de pobreza y vulnerabilidad económica han alentado el desarrollo de sistemas que buscan brindar una protección social integral. Es fundamental para el éxito de este tipo de sistema la coordinación entre diferentes oficinas y entidades de gobierno. El reciente informe del Grupo Consultivo sobre el Piso de Protección Social presidido por Michelle Bachelet y convocado por la OIT en colaboración con la OMS subraya que: el piso de protección social requiere coherencia en la política y coordinación entre las diferentes políticas sociales para impedir que las personas y sus familias caigan en la pobreza y las privaciones y queden atascadas allí. Además, tiene como propósito proteger a aquellos que son incapaces de percibir un ingreso decente a través del empleo y empoderar a los trabajadores para que aprovechen las oportunidades económicas y logren salir de la pobreza. vi El PPS no es una prescripción ni un estándar universal sino más bien un enfoque de política adaptable que debe ser liderado por los países y ser receptivo ante las necesidades, prioridades y recursos nacionales. La garantía del PPS puede lograrse mediante una combinación de instrumentos contributivos y no contributivos, incluidos el seguro social, la asistencia social, los beneficios universales, los beneficios en especie y los planes privados en una amplia gama de posibles combinaciones. La elección de estas combinaciones debe ser producto del diálogo social y de una toma de decisiones democrática. Por ejemplo, en Argentina un componente clave del PPS es la Asignación Universal por Hijo que combina transferencias monetarias con acceso a servicios esenciales para niños y adolescentes hijos de personas desempleadas y de empleados con una economía informal, así como para padres que no fueron beneficiarios anteriormente de otros programas no contributivos. Existe además una pensión no contributiva para adultos mayores que viven en la pobreza y para las personas que no han podido alcanzar el número mínimo de contribuciones para obtener una pensión del estado. Para el 2009, el 75% de los niños y adolescentes estaban recibiendo una asignación familiar y el 90 % de los adultos mayores recibía una pensión. vii En Brasil, el PPS incluye un plan de pensión rural, la transferencia monetaria condicionada Bolsa Familia, un sistema de salud universal y una pensión de asistencia social no contributiva para los adultos mayores y los discapacitados. Bolsa Familia cubre actualmente alrededor de 13 millones de familias brindando un apoyo a los ingresos a cambio de que cumplan con determinados requisitos de desarrollo humano tales como garantizar que los menores asistan a la escuela y sean sometidos a chequeos médicos, garantizar que los niños sean vacunados y que las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia reciban cuidados prenatales y postnatales. En 2011, Brasil lanzó su programa bandera Brasil sin miseria (Brasil Sem Miséria) que tiene como propósito llegar a alrededor de 16 millones de personas que viven con un ingreso de menos de US$45 mensuales y erradicar la extrema pobreza para el 2014. El programa amplía la cobertura y brinda un acceso 3
mejorado a servicios públicos tales como educación, atención médica básica, agua y saneamiento, electricidad y alcantarillado para los más necesitados. La pobreza es compleja e involucra múltiples privaciones y la forma en que el PPS articula con el seguro social contributivo es igualmente compleja. Debe prestarse especial atención para no crear desincentivos que inhiban la transición de sistemas no contributivos a sistemas contributivos. Se debe evitar las trampas de la pobreza, las cuales se crean cuando las personas pierden sus beneficios no contributivos al unirse al mercado laboral como trabajadores asalariados. Esto implica que la universalidad de determinados beneficios debe ser asegurada, mientras que otros beneficios son ajustados de acuerdo con los ingresos o con la duración del empleo. Otra recomendación que surge del informe de 2011 del Grupo Consultivo sobre el Piso de Protección Social enfatiza que los sistemas de protección social deben tomar consciencia sobre de las cuestiones de género. Las fuertes divisiones de género en el trabajo al interior de un hogar pueden impedir que la mujer participe en el mercado laboral. Si incorporarse al mercado laboral le demandará reemplazar determinadas tareas como el cuidado de los hijos o los dependientes y si esta responsabilidad siguiera recayendo en forma desproporcionada sobre las familias y sobre la mujer, el nivel de remuneración para la mujer debería, por ende, considerar cubrir el costo de reemplazar este tipo de labores de cuidado. Si la remuneración que se ofrece a la mujer no constituye un intercambio justo por los cuidados que ésta brinda usualmente, es poco probable su inserción al mercado laboral. Por ello, no es sorprendente que la participación laboral de la mujer con hijos menores alcance tasas que tienden a ser bastante bajas en la región. Con la finalidad de reducir y redistribuir los gastos relacionados con los cuidados, sería de gran ayuda implementar políticas conciliatorias tales como mejorar el acceso a guarderías o servicios de cuidado, promulgar leyes sobre licencias y prestaciones de maternidad y paternidad y garantizar que se facilite la lactancia a las madres trabajadoras. viii Estas políticas facilitarán la participación de la mujer en el mercado laboral con más equidad y garantizarán sus derechos y los de sus familias. Más aún, un PPS apropiadamente construido puede facilitar el acceso a los beneficios de cuidado además de reducir el costo de la transición al mercado laboral, particularmente si estos beneficios son universales. Finalmente, un PPS integrado que esté bien diseñado puede facilitar la inserción al mercado laboral de grupos vulnerables, tales como jóvenes, personas desempleadas por largos periodos y discapacitados. La incorporación de políticas activas para el mercado laboral, tales como la capacitación y los servicios de intermediación en el mercado laboral, combinados con incentivos para la contratación y retención de estos trabajadores puede ayudar a estos grupos en su transición a un trabajo decente. Un papel clave para la cooperación internacional en la promoción del PPS El Informe del Grupo Consultivo Piso de Protección Social: para una Globalización Justa e Inclusiva, recomienda una intensificación de la cooperación Sur-Sur, triangular y Norte-Sur con la finalidad de fortalecer la protección social, particularmente en los países de bajos ingresos. Específicamente, alienta a las organizaciones regionales tales como la Organización de Estados Americanos a promover el intercambio de conocimientos y a apoyar la implementación del PPS. 4
En respuesta a ello, la OEA y la OIT se han asociado para utilizar la Red Interamericana de Protección Social como una herramienta de conocimiento y aprendizaje para promover la Iniciativa del Piso de Protección Social en las Américas. Organización Internacional del Trabajo Secretaría General de la OEA Oficina Regional para América Latina y El Caribe Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral Las Flores 275 San Isidro. 1889 F St NW Apartado postal 14-124 Washington DC 20006 Lima, Perú 2024583324 +511 6150300 socialprotection@oas.org oit@oit.org.pe www.socialprotectionet.org www.oit.org.pe i Cumbre de las Américas (2009), Declaración de Compromiso de Puerto España, párrafos 9 y 15. ii OIT (2011) Promoción de la coherencia política para un trabajo decente y un empleo total, productivo, Una nota de política para la Asamblea del G-20 de los Ministros de Trabajo y Empleo, París, 26 al 27 de setiembre de 2011. iii OIT (2010) La Iniciativa de Piso de Protección Social, OIT/OMS, Ginebra, Junio de 2010. iv OIT (2012) Pisos de proyección social para justicia social y una globalización justas, Conferencia Internacional del Trabajo, Sesión 101, 2012, OIT, Ginebra. v En particular, El Convenio 102. Estándares Mínimos de Seguridad Social, 1952. El Convenio 102 es el Convenio de bandera de todos los Convenios sobre seguridad social de la OIT, dado que es el único instrumento internacional, basado en principios básicos de seguridad social, que establece estándares mínimos acordados a nivel mundial para todas las nueve ramas de la seguridad social que incluyen asistencia médica; prestaciones monetarias de enfermedad; prestaciones de desempleo; prestaciones de vejez; prestaciones en caso de accidente de trabajo y de enfermedad profesional; prestaciones familiares; prestaciones de maternidad; prestaciones de invalidez; y prestaciones de sobrevivientes. vi OIT. (2011) Piso de Protección Social para una Globalización Justa e Inclusiva, Informe del Grupo Consultivo presidido por Michelle Bachelet y convocado por la OIT en colaboración con la OMS, Ginebra, pp 10 y 97. vii OIT (2001) op cit. viii En forma consistente con los compromisos contenidos en los diversos Convenios sobre la Protección de la Maternidad, el Convenio 3 (1919) y el 103 (1952) y el 183 (2000). 5