GENERACIÓN EOLO-ELÉCTRICA EN ARGENTINA: SITUACION ACTUAL, INSTRUMENTOS DE PROMOCIÓN Y FACTIBILIDAD Recalde, M. (1) (1) UNS - CONICET, 12 de Octubre 1138 CP 8000 Bahía Blanca Argentina e-mail: mrecalde@uns.edu.ar RESUMEN Recientemente la industria eólica ha presentado un gran crecimiento mundial el cual, liderado por los principales países desarrollados, ha llegado a tasas anuales promedio del 25%. Si bien muchos autores coinciden en resaltar el alto potencial eólico nacional, Argentina no ha logrado plegarse a esta tendencia. Sin embargo, el actual problema de abastecimiento energético, parece abrir una puerta al desarrollo de esta fuente de energía. Las recientes legislaciones, lideradas por la ley Nº 26.190 intentan incentivar el desarrollo de este tipo de fuentes en el sector eléctrico nacional. No obstante, a priori los incentivos implementados en la regulación no parecen arrojar resultados alentadores. En este contexto, este trabajo se propone discutir en que medida los instrumentos empleados en la actual legislación contribuyen a la factibilidad de la generación eólica en Argentina. El estudio se lleva a cabo mediante un análisis de la estructura del parque eólico nacional, el potencial eólico del país, los principales instrumentos de política disponible y los aplicados a nivel nacional, y un breve ejercicio de factibilidad económica. Las principales conclusiones destacan que a pesar de tener un alto potencial eólico, hasta el momento son los factores de índole económica, relacionados con los instrumentos de política seleccionados, los que han impedido el desarrollo y penetración de este tipo de generación en la matriz eléctrica. Las recomendaciones de política energética sugeridas provienen de la experiencia internacional, en particular relacionada con la elección de los sistemas de precios como instrumentos de promoción, que son los utilizados en los países líderes en generación eólica. PALABRAS CLAVES: factibilidad económica, potencial eólico, instrumentos de promoción 1 INTRODUCCIÓN Recientemente la industria eólica ha presentado un gran crecimiento mundial el cual, liderado por los principales países desarrollados. De acuerdo con la información de la World Wind Energy Association (WWEA), la tasa anual promedio del crecimiento de la demanda puede ser estimada en un 25% para los últimos años. Aunque cuenta con un gran potencial eólico, Argentina no ha logrado plegarse a la tendencia. Recientemente el país ha comenzado a dictar leyes tendientes a incentivar el desarrollo eólico. No obstante, surge el interrogante respecto a en que medida los incentivos implementados en la regulación otorgaran la factibilidad requerida. En este contexto, este trabajo se propone discutir precisamente cuales son los instrumentos de política disponibles y utilizados a nivel internacional, y cuales han sido los elegidos por Argentina. El objetivo final es poder discutir en que medida dichos instrumentos son potencialmente exitosos en promover el desarrollo del sector. En lo que sigue el presente trabajo se estructura de la siguiente forma. En el primer apartado se presentan brevemente las principales características del sistema energético argentino, en particular el subsistema eléctrico y la situación actual de la energía eólica dentro del mismo. En el segundo apartado se discuten algunos aspectos relacionados a los principales instrumentos de política energética disponibles, y la experiencia internacional y nacional. En el tercer apartado, se presentan los resultados de un ejercicio de medición de la factibilidad económica de la energía eólica utilizando los incentivos empleados en la legislación. Finalmente se presentan las conclusiones.
1 CARACTERIZACION DEL SISTEMA 1.1 Estructura del sistema eléctrico y del parque eólico instalado En el año 2008 el Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) contaba con una capacidad instalada de 26.226 MW. La mayor participación en dicha capacidad le corresponde a las centrales térmicas, seguidas por las hidráulicas y nucleares, con 57%, 38% y 3% respectivamente. Tal como se observa en la figura 1, la demanda de generación anual de electricidad ha sido históricamente cubierta por incrementos en la generación térmica, cubriéndose algunos faltantes en los años 1998, 2001/02 y 2007/08 con importaciones. GWh anuales 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Años NUCLEAR HIDRAULICA TERMICA IMPORTACION Figura 1: Evolución de la Generación Anual por tipo de tecnología en el MEM. Fuente de Información Compañía Administradora de Mercado Eléctrico Mayorista (CAMMESA). En lo que se refiere a la capacidad eólica instalada el año 2008 era de aproximadamente 29,8 MW, muy alejado de los países líderes en la materia. A pesar de esto, Argentina es un país con una gran dotación del recurso eólico, con factores de capacidad entre 24 y 49% en las provincias de Buenos Aires, Río Negro, Neuquén, Chubut, Santa Cruz. (Vitale, 2006; Recalde, 2008). Más allá del análisis de la dimensión de la capacidad eólica instalada, es importante mencionar las principales característica de la misma. La mayoría de las granjas eólicas instaladas hasta la actualidad diez (10) fueron puestas en funcionamiento entre 1990 y 2001. Más del 90% de este grupo de proyectos pertenecen a cooperativas eléctricas que se desempeñan como distribuidoras locales. De acuerdo a CAMMESA, ninguna de las generadoras eólicas forma parte del MEM. Prácticamente la totalidad de la capacidad instalada forma parte del Sistema Interconectado no MEM (INOMEM) (98%), y el restante corresponde a generación aislada. Es decir que ninguno de los proyectos ha logrado ingresar al mercado eléctrico formal. Más aún, la electricidad generada por estos proyectos ha sido volcada a la red local, exceptuando cuatro de ellos que han avanzado en volcar a la red regional los excedentes de la energía generada. (Recalde, 2008). Todos estos factores mencionados ponen de manifiesto la falta de inversiones en la generación eólica. Esto parece deberse a la conjunción de dos factores. Por un lado, la situación atravesada por el sistema eléctrico hasta la actualidad, de abundancia y precios bajos de gas natural que, constituye el recurso clave del sistema. Por otro lado, una falla en la efectividad de los incentivos otorgados por la legislación vigente, ley 25.019, al momento de instalar los proyectos mencionados. 1.2 Características Eólicas de Argentina La existencia del recurso eólico es una condición necesaria, aunque no suficiente para la instalación de proyectos eólicos. Para poner en funcionamiento un generador de aproximadamente 2 MW se requieren velocidades superiores a 4 m/s. La figura 2, muestra un mapa de velocidades del viento para Argentina medidas a 50m de altura, según información del Sistema de Información Geográfico (SIG) Eólico. Como se puede observar el país presenta velocidades del viento que en muchas regiones superan los 6 m/s. Es importante reconocer que esta información debe ser tomada solo en forma ilustrativa, ya que solo una medición específica y continuada, realizada con instrumental especializado, permitirá una valuación concreta del recurso eólico disponible. Así mismo, tal como se mencionó, la existencia de altas velocidades del viento, no son condición suficiente. Otros factores característicos de la zona como la forma de distribución característica de la frecuencia de las distintas velocidades del viento, la dirección del mismo, y las características geográficas del lugar, deben ser tomados en cuenta. Sin embargo, desde un punto de vista de la prefactibilidad, la existencia de dichos vientos sería un indicador de potencial éxito 1. 1 No se mencionan aquí aspectos tales como la confiabilidad y solidez de las redes eléctricas, etc. Estos son de vital relevancia y conforman (junto con la existencia de rentabilidad) la condición suficiente de la factibilidad del proyecto. Sin embargo, su
Figura 2: Velocidad media anual de los vientos según información del SIG Mapa Eólico Nacional. 2 LA PROMOCIÓN DE LA ENERGÍA EÓLICA La introducción de las llamadas fuentes nuevas renovables de energía (FNRE) 2, y de la eólica en particular, en los sistemas eléctricos requiere del uso de mecanismos de política energética, cuya relevancia se demuestra tanto desde un punto de vista empírico, como teórico. En el primer caso, los países líderes en la generación eólica han logrado su objetivo gracias a la aplicación de políticas energéticas activas. análisis queda fuera del marco de referencia del presente trabajo. 2 En este trabajo se entienden como FNRE al subgrupo de energías renovables conformadas por lo que la Agencia Internacional de la Energía engloba como tecnologías de segunda y tercera generación. Las mismas son: centrales hidráulicas pequeñas, energía geotérmica, energía eólica, biomasa, solar fotovoltaica y solar térmica. Ante el reconocimiento de que el mercado en forma aislada no da señales que incentiven las inversiones en estas tecnologías, dichos países planificaron sus sistemas y utilizaron distintos instrumentos para alcanzar sus objetivos. En el segundo caso, la teoría económica reconoce la existencia de determinados bienes o servicios en cuyo proceso de producción se generan externalidades positivas (negativas). Dichas externalidades son un tipo particular de las llamadas fallas de mercado y hacen que los beneficios (costos) sociales diverjan de los privados. La lógica de asignación del mercado, vía precios, no toma en consideración dicha divergencia. Las asignaciones se realizan en función a las variables en términos privados, y no sociales. Esto da como resultado una producción subóptima (excesiva) del bien en relación a la socialmente óptima. En esos casos, se reconoce la necesidad de la intervención del Estado, en forma directa o indirecta, con el fin de corregir las fallas de mercado. En este contexto hay dos aspectos que deben ser tenidos en cuenta. En primer lugar, la producción de energía con fuentes convencionales fósiles genera diversas externalidades negativas sobre el medio ambiente. Una de las formas por las cuales este tipo de generación impacta negativamente es por intermedio de la emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI). El reconocimiento de la existencia de estas externalidades y su impacto sobre el bienestar social, han dado lugar al diseño de mecanismos de corrección con el objetivo de reducir su utilización. Dichos instrumentos incluyen los cargos extra a la producción con dichos recursos, así como las cuotas a las emisiones de GEI, estas últimas implican necesariamente reducir la utilización de los combustibles que generan dichas emisiones. Sin embargo, la utilización de este tipo de mecanismos de corrección no se encuentra excesivamente difundida y su utilización es particularmente débil en los países en desarrollo. En segundo lugar, el proceso de producción de electricidad con energía eólica, así como con otras FNRE, genera beneficios ambientales relacionados directamente con el ahorro en las emisiones de GEI, externalidades positivas. Según la European Wind Energy Association, por cada GWh generado con energía eólica se ahorrarían 600 toneladas de CO 2. Al no contabilizarse en los mecanismos de asignación vía precios estos beneficios sociales se observa una producción subóptima de eoloelectricidad. Se requiere entonces desarrollar mecanismos de incentivos a dicha producción.
Se justifica entonces el uso de la política energética en forma activa. La política energética de promoción a la energía eólica, debe estar incluida dentro de una planificación o política energética integral. La misma debe contar con un conjunto de instrumentos alternativos que permitan alcanzar el/los objetivos de política planteados. En el caso de sistemas con participación total de agentes privados, como el argentino, los instrumentos de política energética deberán ser indirectos. Mecanismos de incentivos económicos que den a los agentes privados señales que los induzcan a invertir en aquellos sectores que la política energética considera fundamental para sus objetivos de largo plazo. 2.1 Instrumentos de política alternativos Existe una batería de instrumentos de promoción, los cuales pueden ser utilizados en forma aislada o conjunta, dependiendo de los objetivos de política y de las características del país en cuestión. La elección entre uno u otro elemento dependerá de un conjunto de factores que deben ser evaluados. Entre estos factores se encuentra la diferente dotación de energías renovables, la velocidad con la cual se pretende introducir dichas tecnologías, las características propias del sistema eléctrico, y fundamentalmente las características propias del país. Cada uno de estos factores, implica diferentes limitaciones a la introducción de las energías renovables. Estas limitaciones se relacionan en forma directa con las llamadas barreras a la entrada, que son: barreras técnicas, barreras regulatorias, barreras económicas y financieras, barreras institucionales y políticas, y barreras sociales (Lutz, 2001; Yong Chen, 2004; Altomonte y otros, 2003). Dichas barreras existen en todos los países en diferente dimensión. En el caso de Argentina, las principales barreras que enfrentan las FNRE son las barreras regulatorias y políticas, así como las económicas y financieras (Guzowski y Recalde, 2008). El reconocimiento de la existencia y el peso relativo de las barreras es fundamental al momento de elegir los instrumentos de política a utilizar. Algunos de los principales instrumentos de política de promoción de las FNRE pueden ser clasificados de la siguiente forma: Regulación para el acceso a la red o Sistemas de precios. Precios Garantizados: Feed in Tariff (FIT). Net Metering (NM) Sistema de cantidad: Cuotas. o Incentivos financieros o o Reducciones fiscales A la Inversión A los créditos Esquemas de amortización diferencial del capital Financiamiento Establecimiento de mecanismos claros. Reducción del riesgo implícito de la inversión. Establecimiento de garantías para mejorar el acceso al financiamiento bancario. Prestamos a baja tasa de interés. Esquemas convencionales de subsidios o A la producción, por kwh producido. o A la producción, por kw instalado. o A la inversión de capital. o A la tasa de interés (impacto sobre el apalancamiento del proyecto). Educación y capacitación Desarrollo tecnológico. Inversión en I&D. Si bien el análisis exhaustivo y comparación de cada uno de estos instrumentos excede el objetivo del presente trabajo, es importante destacar algunos aspectos relevantes. En principio, en general la decisión gira entorno a la elección del mecanismo para incentivar el acceso a la red: sistema de precios o cantidad. En el segundo sistema, lo que se hace es establecer un porcentaje mínimo de participación de las FNRE, dentro de las energías utilizadas. Se deja librada a las fuerzas del mercado la asignación de cada FNRE dentro de la cuota exigida; así como el precio, el cual se determina en función de la oferta y demanda. En el primer sistema, en cambio, el Estado regula los precios a los cuales se comercializa la energía, y deja en función del mercado la asignación de la cantidad de cada FNRE. Esto es particularmente cierto para el esquema FIT, el cual establece un precio fijo a ser pagado por la distribuidora al generador renovable, por sobre el precio de mercado. Este instrumento busca que el precio garantizado le otorgue confiabilidad a la inversión de los generadores. El NM, en cambio, es un sistema que genera incentivos a la inversión en FNRE a los consumidores, sean estos grandes consumidores o pequeñas distribuidoras. Es un sistema muy útil para promover el uso a pequeña escala de FNRE. En éste, se obliga a la
distribuidora a establecer una doble contabilización para aquellos clientes que tengan instaladas generadoras con FNRE. Esto permite establecer un sistema de créditos y débitos, pagando consumidor por la energía neta consumida. Mientras el sistema de precios, es ventajoso para el inversor, el sistema de cuotas parece ser más ventajoso para aquellos Estados con problemas de financiamiento. Desde el punto de vista del inversor, la ventaja del FIT es que le otorga confiabilidad en el largo plazo a su inversión, incrementando la factibilidad financiera del proyecto. Desde el punto de vista del Estado, la ventaja del sistema de cuotas (en su forma pura) puede provenir de su facilidad de instrumentación y de que no demanda recursos para su implementación y financiamiento. Es el mercado el que decide si asignar o no lugar a las FNRE dentro del total de energía consumida. En cuanto a los resultados, como se verá a continuación, los sistemas FIT han demostrado ser más efectivos que los sistemas de cuotas. No obstante, la aplicación de cualquiera de las dos metodologías de regulación del acceso a la red en forma aislada, sin incentivos financieros, educación e incentivación al desarrollo tecnológico, no parecen arrojar resultados significativamente positivos, como lo evidencian los casos de Italia, Grecia y Portugal (Asociación Argentina de Energía Eólica (AAEO), 2008). 2.2 Experiencia internacional y resultados Tal como se mencionó en el apartado anterior, los países líderes en el desarrollo de la energía eólica lo han hecho sobre la base de la política energética. Para ello, cada uno ha utilizado diferentes mecanismos de promoción. Sin embargo, existe un consenso en cuanto a las ventajas de la implementación de las FIT. Los seis principales países en cuanto a la generación eoloeléctrica son Alemania, USA, España, India, China y Dinamarca. Todos estos países han utilizado como instrumentos de política las FIT. Otros países como Reino Unido, Francia, Irlanda, y Países Bajos, han elegido un sistema de cuotas. Ninguno de ellos ha avanzado en el ranking de capacidades eólicas instaladas. (REN21, 2007). En cuanto a los países que establecieron sistemas FIT, los niveles a los cuales se establece la tarifa depende de cada caso. Una característica similar en los esquemas, ha sido que las FIT se establecen por un tiempo determinado, con el fin de dar confiabilidad en el largo plazo. Además para que el sistema funcione de forma tal que otorgue los incentivos requeridos, es necesario establecer diferentes niveles de FIT para cada tecnología de FNRE en función de la madurez de sus costos (posicionamiento relativo en la curva de aprendizaje), y que las mismas sean decrecientes en el tiempo a fines de traspasar las ganancias en la eficiencia y disminución de costos a los usuarios/consumidores finales. 2.3 Instrumentos de política vigentes en Argentina Los instrumentos de política utilizados en Argentina están establecidos a partir de la Ley 25.019 Régimen Nacional de Energía Eólica y Solar (1998). Si bien en el año 2006 se sancionó la Ley 26.190 Régimen de fomento para el uso de fuentes renovables de energía destinadas a la producción de energía eléctrica que modifica ciertos aspectos de la ley anterior, los instrumentos de política presentes no parecen diferir de los de su predecesora. Por otro lado, al finalizar el presente trabajo, dicha ley no se encontraba reglamentada. La Ley 26.190 establece un objetivo del 10% de participación de las FNRE (eólica, fotovoltaica, geotérmica, mareomotriz, biomasa, hidráulica menores a 30 MW, gases de vertedero, gases de plantas de depuración y biogás) dentro del total de energía eléctrica consumida, en un plazo de 10 años a partir de la puesta en marcha del régimen. Se establece entonces, un sistema de cuotas, como los mencionados previamente. Es importante remarcar que dicho sistema no se aplica en forma aislada, sino en combinación con otros instrumentos presentes en la mencionada ley. Los precios que remunerarán la energía generada no son directamente precios de mercado, sino que se combinan con un esquema de subsidios. De esta forma, el sistema de precios al que está sujeta la generación eólica en Argentina es de precio variable (determinado en función del Costo Marginal en el MEM) más un subsidio a la producción por kwh. Según el artículo 14 de la 26.190 el subsidio que recibirán los sistemas eólicos será de 0,015 $/kwh (en la legislación anterior era de 0,01 $/kwh). Dicha remuneración estará vigente por un período de 15 años. Por otro lado, se prevén combinar estos instrumentos con algunos incentivos financieros. Se establecen mecanismos de reducciones fiscales principalmente centradas en la inversión,
que se encontrarán enmarcadas en el Régimen de Inversiones establecido por el artículo 7 de la Ley 26.190 y con vigencia por un período de 10 años. 3 EVALUACIÓN DE UN PROYETO DE GRANJA EÓLICA Sobre la base de la información hasta el momento presentada se realizó un simple análisis de rentabilidad de una granja piloto. El objetivo ha sido analizar brevemente el impacto sobre la factibilidad económica de los incentivos implementados en la regulación nacional. Los supuestos utilizados en el análisis han sido: Instalación de 9 generadores de 2 MW y todo el equipamiento necesario para su instalación. Localización: Sudoeste bonaerense. Coordenadas: Lat: -38 44' 59"; long: -62 0' 31". Longitud de rugosidad del lugar: 0,03 m. Velocidad media a altura del rotor de 78m: 9,84 m/s. Parámetros de escala y forma de la distribución de Weibull: 11 m/s y 2 respectivamente. Se asume un Costo de Inversión aproximado de 2000 U$S/kW; y Costos Operativos aproximados 2,5 % de la Inversión 3. Horizonte de planificación de 25 años. Esquema de precios: precio recibido por los generadores, más un incentivo de 0,015 $/kwh (ley 26.190), (período de 15 años) e incentivo provincial 0,01$/kWh (ley provincial 12.603). Tipo de cambio utilizado: promedio 3,60 $/U$S. Tasa de descuento utilizada 11% anual La metodología utilizada para evaluar los resultados del proyecto son el Valor Actual Neto (VAN) y la Tasa Interna de Retorno (TIR). Los resultados obtenidos de este ejercicio son de -10.323.000 U$S, y 5% receptivamente. Al realizar el análisis de rentabilidad con capital prestado. El supuesto de análisis es de financiamiento del 80% de la inversión en capital físico, con una deuda amortizable en 8 años a una tasa de interés constante 8% y sistema 3 Este supuesto se basa sobre la información de RETScreen International y de la AAEO (2008). Esta cifra, al igual que el porcentaje de costos operativos es estimativo, por tratarse de un estudio de prefactibilidad. francés. Se observa un importante impacto del efecto apalancamiento, de forma que se obtiene valores de VAN: 630.793 U$S y TIR: 12%. 4 CONSIDERACIONES FINALES Este trabajo ha pretendido responder a un cuestionamiento: Cuál es la factibilidad del desarrollo de la energía eólica en Argentina? Si bien se ha mencionado la opinión de diversos autores referida a la dotación natural, no se ha ahondado en dicho análisis ya que excede los límites de este trabajo. En cuanto a la factibilidad económica, la misma se encuentra relacionada con la aplicación de instrumentos de política energética. Los resultados del ejercicio de factibilidad económica pretenden ilustrar la situación actual de los proyectos eólicos. La rentabilidad del proyecto depende en forma directa de los precios a los cuales se pueda vender la energía generada, y de la posibilidad de obtener financiamiento externo. Así, bajo la actual estructura de precios, el proyecto eólico piloto analizado no es rentable. Por otro lado, se observa la importancia del financiamiento lo que demandará instrumentos de política relacionados con éste. Una de las principales debilidades de la actual política energética para la promoción de energía eólica, es la forma en la cual se incentiva su participación en la red. El sistema de cuotas, no parece ser el sistema más efectivo, dados sus resultados en diferentes países. En cuanto a la remuneración de la energía, el sistema de precios planteado en la ley 26.190 (aunque aún no se sabe como será su reglamentación) no otorga confiabilidad en el largo plazo a las inversiones. Uno de los principales problemas se relaciona con la inestabilidad de los precios de los combustibles fósiles, los cuales son la base del sistema eléctrico argentino. En períodos de precios elevados del petróleo, los proyectos eólicos cuentan con cierta rentabilidad, mientras que en períodos de precios deprimidos (como los que se verifican actualmente) dicha rentabilidad se ve seriamente afectada. Se han dejado fuera de este análisis, las consideraciones relacionadas con los actuales niveles de las tarifas eléctricas, su alejamiento de los precios reales, los posibles senderos de ajustes y su potencial impacto económico social. La elección de los instrumentos de política energética depende de un conjunto de factores, entre ellos de los objetivos de política y del peso relativo de cada una de las barreras a la entrada.
Si bien no existen recetas que puedan reproducirse en forma exacta en diferentes países, la experiencia internacional, en particular las estrategias seguidas por países líderes, podría marcar un sendero a seguir. 5 REFERENCIAS AAEO (2008) Curso de Especialización de Generación Eoloeléctrica. Altomonte, H; Coviello, M; Lutz, W Energías renovables y eficiencia energética en América Latina y el Caribe: Restricciones y perspectivas, CEPAL, Santiago de Chile, 2003. Guzowski C, Recalde M. AVERMA. 12, 2008. Ley 26.190. Boletín Oficial, Buenos Aires, Argentina, 6 de diciembre de 2006. Lutz, W. Reformas del sector energético, desafíos regulatorios y desarrollo sustentable en Europa y América Latina, CEPAL, Chile, 2001. Recalde, M. AVERMA. 12, 2008. Vitale, M. Seminario Taller Cambio Climático, Protocolo de Kyoto y Energías Renovables, Olavarria, Buenos Aires. 30 de Noviembre de 2006. REN21 (2007) Energía Renovable 2007, Global Status Report. Yong Chen. Promotion of Renewable Energy Globally Based on Johannesburg Follow-up Stockholm Environment Institute, 2004. Sitios WEB consultados: www.ewea.org/ portalweb.cammesa.com/default.aspx www.retscreen.net www.sigeolico.com.ar/frameset.php www.wwindea.org/home/index.php