La crisis energética de la Argentina: orígenes y perspectivas Roberto Kozulj* Resumen La crisis energética argentina que comenzó a manifestarse a comienzos del año 2004, puede ser interpretada como una consecuencia previsible de las reglas de juego puestas en vigencia durante los años noventa. En efecto, las reformas estructurales iniciadas hacia principios de la década pasada implicaron el traspaso al sector privado de la casi totalidad de los servicios públicos, entre ellos los correspondientes al sector energético. En consecuencia el Estado perdió el control de la política energética. Los procesos de privatización de YPF, Gas del Estado, Hidronor, Ay EE y Segba, la creación de los Marcos Regulatorios de Electricidad y Gas, la conformación de los Entes Reguladores y la modificación de la legislación en materia de hidrocarburos a través de los llamados decretos de "desregulación petrolera", constituyeron no sólo el abandono del rol empresario del Estado, sino que en la práctica dejaron a éste con muy pocos instrumentos para conducir el rumbo de la política energética. Tras los objetivos declarados de desmonopolizar al sector y lograr una mayor competencia en sectores donde ello muy difícilmente hubiese podido ocurrir, se instauró una hábil arquitectura de transferencia de renta hacia el sector privado. Dicha arquitectura implicó, por una parte, una ligazón estrecha entre la Convertibilidad en un contexto de sobrevaluación del peso, y por otra, un esquema de regulación permisivo y débil. Tras el abandono de la convertibilidad, las contradicciones de las nuevas reglas se hicieron claras. El segmento desregulado del mercado pudo aprovechar las cláusulas de dolarización, mientras que los sectores regulados - aspirando a igual trato - demandaron a la Argentina frente al CIADI amparándose en el Tratado Bilateral de Inversiones suscrito con los Estados Unidos. De este modo los procesos de renegociación de tarifas se vieron obstruidos desde un principio por una actitud negativa de las empresas concesionarias y licenciatarias de electricidad y de gas que aspiraban a mantener dolarizadas sus tarifas luego de la devaluación del año 2002. Dado que la pesificación alcanzó también al precio de gas en boca de pozo para el mercado interno, y habida cuenta de la distribución regional de reservas de gas, las restricciones de oferta no tardaron en aparecer como elemento de presión para obtener mejoras en los precios del gas. La estrategia de las empresas continúa siendo al parecer la aspiración a dolarizar las tarifas reguladas y lograr un acercamiento de los precios internos de los hidrocarburos a los crecientes niveles internacionales. Sin embargo esta aspiración - cuya legitimidad puede ser puesta en duda -, implicaría bajo el actual marco macroeconómico un impacto negativo sobre el crecimiento, el empleo y la distribución del ingreso. En este trabajo se describen algunas alternativas posibles que implicarían un menor costo social y permitirían establecer un equilibrio entre la necesidad de invertir en el sector energético y lograr un crecimiento sostenido con mayor equidad. I- Introducción La crisis energética argentina que se manifestó a comienzos del año 2004 puso de manifiesto el costo de haber transferido al sector privado las principales empresas energéticas estatales. 1
Las nuevas reglas de juego puesta en vigencia a comienzos de los noventa, basadas en mecanismos de mercado, una regulación estatal débil y precios dolarizados en el contexto de una moneda sobrevaluada garantizada por la Ley de Convertibilidad, son las claves que pueden explicar la actual situación del sector y las limitaciones del Estado para revertirla. En tal sentido el esquema macroeconómico que acompañó al proceso de privatizaciones permitió internalizar en el mercado interno precios próximos, iguales o aún superiores a los vigentes internacionalmente sin que ello fuese percibido en términos de poder adquisitivo interno. Un claro efecto del desdoblamiento de precios internos y externos producidos por la sobrevaluación monetaria. Si bien los sectores de menores consumos eléctricos y de gas vieron incrementadas sus tarifas respecto a los niveles previos (Kozulj, et. al 1993, Kozulj, 2000, 2002 a y b, 2004 a y b), para la mayor parte de los usuarios los precios internos expresados en moneda local constante según variaciones de los precios al consumidor, resultaron inferiores a los vigentes en períodos previos. En cambio para todos los usuarios y consumidores, las tarifas y precios pagados en dólares fueron superiores a los registrados en cualquier otro período de la historia argentina de los últimos 40 años. Este hecho significó para las empresas privadas que accedieron al manejo o propiedad de los activos de las empresas estatales la posibilidad de obtener beneficios extraordinarios en tanto el acceso primario a dichos activos se realizó, en términos generales, por debajo del valor de reposición de los mismos. Las tarifas en cambio se fijaron con metodologías que consideraban por lo general el costo de reposición a nuevo de las instalaciones (caso transporte y distribución de gas y electricidad). En el caso del sector de los hidrocarburos la libre disponibilidad de crudo, derivados del petróleo y gas natural - como asimismo de las divisas obtenidas por las transacciones en el mercado interno y externo- y el acceso a importantes reservas comprobadas en explotación, a bajo costo, constituyeron las bases de un negocio de elevada rentabilidad y bajo riesgo minero y comercial. En vista de la vulnerabilidad intrínseca del sistema de caja de conversión instaurado en 1991 (Gaggero (2003), Gaggero et al. (2002); Dammil et. al 2003, 2005, Edwards, 1996 ), las empresas siguieron estrategias de minimización de riesgos y maximización del retorno de sus inversiones a tasas que incluían primas por riesgo país. 2
II- Las consecuencias de las nuevas reglas de juego y de la estrategia empresaria para la Argentina: su relación con la crisis energética Como consecuencia de las conductas y estrategias seguidas por las empresas, acordes a las reglas de juego vigentes, se pueden señalar los siguientes puntos salientes: 1- Las empresas petroleras aceleraron la producción de petróleo y gas con vistas a acrecentar las ventas en el mercado interno y externo. La producción se incrementó en alrededor de un 60% entre 1989 y 1999 y es hoy un 53% superior a la de 1989. 2- En el caso del crudo las exportaciones pasaron a representar casi un tercio de la producción. Aún tras la declinación de la producción desde 1999 y el aumento de la demanda interna en el año 2004, las exportaciones de crudo representaban cerca del 25% de la producción. 3- En el caso del gas natural la participación dentro de la matriz energética nacional se incrementó en más de 9% respecto al promedio de los noventa. Este incremento se explica por las exportaciones, por el consumo intensivo en centrales eléctricas y secundariamente por los incrementos en los consumos vehiculares, industriales y domiciliarios. Del incremento medio del total de la demanda de gas ocurrido entre 1995 y 2004 respecto al promedio del período 1984-1992 un 44% es explicado por el aumento en el consumo de gas para generación eléctrica, un 20% por las exportaciones y el restante 36 % por los otros consumos internos. Es de destacar que la mayor parte de los generadores eléctricos son productores de hidrocarburos y operan centrales hidroeléctricas. La reintegración vertical y horizontal, luego de la desintegración original de actividades, lejos de desmonopolizar los mercados los convirtieron en estructuras oligopólicas concentradas e integradas. 4- Ni las reservas de gas ni las de petróleo se incrementaron al ritmo del crecimiento de la producción. El incremento de reservas se produjo en áreas ya explotadas y maduras sin guardar relación estadística alguna con los pozos de exploración perforados (Kozulj, 2002 b). El número de pozos de exploración y avanzada disminuyó drásticamente después de 1995, pero aún el promedio 1990-1995 registró niveles inferiores a los históricos de YPF (Kozulj, 2002 b). Tras la crisis del 2002 el número de pozos de exploración alcanzó los niveles históricos más bajos registrados jamás en año alguno de la larga historia argentina en materia exploratoria. 5- En síntesis la política en el upstream fue extraer la mayor cantidad posible de hidrocarburos líquidos y gaseosos, valorizarlos en un contexto de precios en dólares favorable y minimizar las inversiones de riesgo. 6- En el caso de transporte de gas las licenciatarias optaron por expandir la capacidad sobre la base de construcción de loops y aumento de la capacidad de compresión 3
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