El Impacto de las Políticas Educativas en los Centros de Educación Preescolar y su Situación Actual Resumen Un estudio de seguimiento: Ciclo 2002-2003 al Ciclo 2006-2007 José Francisco Martínez P. (almhoro@gmail.com) Robert G. Myers (rmyers@laneta.apc.org) Mayo de 2008 Hacia una Cultura Democrática, A.C. (ACUDE) Se autoriza la reproducción total o parcial de este documento, siempre y cuando se realice sin fines de lucro y se otorgue crédito a sus autores y a ACUDE, citando la fuente completa y su dirección electrónica
I Introducción Este documento describe y analiza el impacto sobre la calidad y la equidad educativa en una muestra de centros preescolares en México ante los cambios en la legislación y los programas dirigidos a la educación preescolar entre el 2002 y el 2007. 1 A. El contexto y cambios educativos El nuevo gobierno Mexicano que entró en 2000 planteó construir un nuevo sistema educativo mexicano buscando un cambio cualitativo (SEP, 2001). Basado en un diagnóstico se articularon los siguientes ejes de trabajo (SEP 2005) como base para una nueva política educativa: 1) La centralidad del aula y escuela; 2) La democratización del sistema educativo; 3) Participación social: 4) Federalismo; y 5) Educación de calidad con equidad. Para avanzar en estas líneas de trabajo, el Congreso de la Unión y el gobierno federal lanzaron un conjunto de acciones con la intención de reformar el nivel de educación preescolar: Obligatoriedad. El Congreso de la Unión aprobó un cambio en la Ley General de Educación en 2002 que hizo explicito que es obligación de los mexicanos hacer que sus hijos o pupilos menores de edad concurran a las escuelas públicas o privadas para obtener la educación preescolar, la primaria y la secundaria. (Poder Ejecutivo, Noviembre 12, 2002, p. 2). Para el nivel de educación preescolar se estableció la obligatoriedad a partir los tres años de edad y para alcanzar la cobertura universal se implantó como fecha límite el ciclo escolar 2008-2009. Reforma preescolar. En los primeros años del sexenio se realizó un esfuerzo intenso para reformar el programa de educación preescolar (Secretaría de Educación Pública 2004). Se formalizó un proceso de evaluación interna y se elaboró una propuesta del programa que fue sometida a revisión por administradores del sistema, supervisoras y educadoras. Tomando en cuenta los comentarios se hizo ajustes y se publicó el Programa de Educación Preescolar en 2004 (PEP2004). Programa Escuelas de Calidad (PEC). El PEC nació en el año 2001 con el propósito de fomentar la democracia y mejorar los resultados de aprendizaje en los estudiantes, especialmente aquellos que padecen condiciones de marginación. Para alcanzar su propósito, el PEC busca transformar la organización y funcionamiento de las escuelas que voluntariamente se incorporen, institucionalizando en cada centro la cultura y el ejercicio de la planeación y la evaluación, a través de la reflexión colectiva y la participación responsable de todos los integrantes de la comunidad escolar. Se busca avanzar no sólo en la construcción de un nuevo modelo de gestión escolar, sino sobre todo, en la promoción de prácticas pedagógicas innovadoras y flexibles bajo procesos integrales de acompañamiento y seguimiento. (Álvarez 2002) El PEC inició su 1 Es parte de un estudio más amplio, financiado por UNICEF, CONACYT y la Fundación Ford, que, además de analizar la calidad educativa en 2007 y los cambios entre 2003 y 2007, incluye una evaluación de las competencias de una muestra de niños y niñas preescolares entre 5 y 6 años de edad y cuatro estudios de caso de la participación social en preescolares con diversos características y condiciones. 2
operación en el año 2002 trabajando en las escuelas primarias, pero a partir de los cambios sufridos en el Artículo 3º de la Constitución y la Ley de Obligatoriedad de la Educación Preescolar se extendió el programa a este nivel. Programa Nacional de Lectura. La Secretaría de Educación Pública puso en marcha el Programa Nacional de Lectura (PNL) en marzo de 2002, en los tres niveles de educación básica, preescolar, primaria y secundaria. Su propósito principal fue mejorar las competencias comunicativas en los estudiantes de educación básica y favorecer el cambio escolar a través de una política de intervención que asegura la presencia de materiales de lectura que apoyen el desarrollo de hábitos lectores y escritores de los alumnos y maestros (Reimers 2006) Fortalecimiento de la evaluación. El nuevo gobierno también dio importancia a la evaluación como mecanismo para mejorar la calidad, disminuir la inequidad educativa, mejorar la gestión del sistema educativo y fortalecer la rendición de cuentas. Siguió tres estrategias fundamentales: fortalecer la evaluación interna, la evaluación externa de instancias nacionales y la participación en evaluaciones realizadas por instancias internacionales (INEE, 2005a). En el año 2002 se crea el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE) cuyas evaluaciones tienen el propósito de ofrecer información válida, confiable, y clara sobre la situación del sistema educativo nacional sobre las diferentes dimensiones de la calidad, para apoyar decisiones de política educativa. El INEE busca difundir y utilizar los resultados para propiciar la equidad y maximizar el efecto positivo de las evaluaciones con la perspectiva de apoyar la mejora de la calidad educativa. (INEE, 2005b). Sus evaluaciones de la calidad educativa ponen mucho énfasis en la aplicación de pruebas nacionales que pretenden medir el logro académico 2 de alumnos en varios niveles. El modelo no ha dado un lugar prominente a la evaluación de la calidad del proceso educativo en las escuelas. 3 Nuestra investigación pretende ayudar llenar este vacío. B. Descripción del Estudio Para investigar el impacto de los cambios educativos al nivel preescolar entre 2002 y 2007 contamos con datos obtenidos de evaluaciones sobre la calidad educativa realizados en dos momentos estratégicos. La primera evaluación se llevó a cabo durante el ciclo escolar 2002-2003, un tiempo todavía temprano en el sexenio 2000-2006. Ocurrió poco antes de promulgar la obligatoriedad de educación, antes de poner en operación el Programa de Educación Preescolar 2004 y antes de establecer los programas federales estratégicos (2001-2006). Esta evaluación se realizó en una muestra de 40 centros preescolares que pertenecen a diversos subsistemas de educación preescolar; los resultados nos permitieron obtener una descripción y valoración de la calidad educativa y 2 Desde el 2005 ha desarrollado una serie de Las pruebas, denominadas Exámenes de la Calidad y el Logro Educativos (Excale), que son: 1) de tipo criterial (es decir se interpretan de acuerdo con el grado en que los sujetos evaluados dominan un conjunto específico de contenidos); 2) alineadas al currículo (se evalúan de acuerdo con los estándares que fijan los programas de la educación básica); 3) matricial (la muestra cubre un espectro muy amplio de contenidos; 4) comprende la evaluación de cinco grados del sistema educativo, desde el nivel preescolar hasta la educación media superior; y 5) abarca diferentes dominios curriculares y cognoscitivos. 3 En el año 2007 el INEE realizó la primera evaluación del nivel preescolar (Excale 0) en las áreas de razonamiento verbal y razonamiento numérico. Se espera publicación de los resultados en Agosto 2008. 3
del funcionamiento cotidiano de estos centros en el 2003 (Martínez, Linares y Myers, 2004) y son de suma utilidad ya que nos proporcionan una línea base. La segunda evaluación, cuyos resultados reportamos aquí, fue realizada durante el ciclo escolar 2006-2007 en una muestra de 40 centros. Veinticuatro de estos centros son los mismos que se visitaron en el ciclo educativo 2002-2003. Los resultados que presentamos en este texto nos permiten describir la calidad educativa en 40 centros en 2007 y explorar el impacto en los 24 centros de las leyes y los programas impulsados por el gobierno federal entre los años 2002 y 2006. 4 El propósito general y preguntas claves. El propósito general de la segunda evaluación, además de describir la calidad en centros preescolares en 2007, es de entender el efecto de los cambios en políticas y programas educativos al nivel preescolar en la calidad y equidad educativa, esto mediante una evaluación del trabajo cotidiano de los centros preescolares. Hemos planteado una serie de preguntas que orientan los propósitos y ejes de investigación: Cuál es el nivel de la calidad de la educación preescolar al final del sexenio? Cambió el nivel de la calidad de educación preescolar como resultado de las nuevas iniciativas? En qué sentido? Existe inequidad dentro del sistema preescolar en términos de la calidad educativa que ofrecen los centros educativos? Se ha reducido o aumentado la brecha en la calidad entre jardines preescolares? Qué programas e iniciativas han llegado a los centros educativos? Qué retos han generado estos programas e iniciativas? Metodología y organización. El estudio combina una serie de métodos y responde a un modelo multicriterial (Stufflebeam y Shinkfield, 1987) recolectando evidencias sobre el contexto, insumos, procesos y productos en los centros educativos. Para obtener la información en cada uno de los centros fue necesario realizar observaciones, revisar documentos y aplicar entrevistas y cuestionarios a distintos miembros de la comunidad educativa: directoras, educadoras, madres y padres de familia, niños y niñas. Se utilizaron también diarios de campo y, en algunos casos fotografías de los centros. Las fuentes principales 5 de información utilizadas para este estudio son: La Escala de Evaluación de la Calidad Educativa en Centros Preescolares, versión 5 (ECCP V.5.0) que se utilizó para realizar la evaluación de la calidad educativa de los centros. 4 Además, corresponde al inicio del nuevo gobierno federal 2006-2012 lo que permitirá en el futuro poder evaluar el impacto de los programas introducidos (o continuados) que son dirigidos al mejorar la educación preescolar. 5 Otros componentes relacionados con el proyecto integral de la investigación fueron: 1) La escala de competencias para niños y niñas de 5 año. Los resultados de la aplicación de este instrumento se reportan en otro documento (Juárez 2007); 2) Descripción de las competencias infantiles por parte de las educadoras. Esta es una tarea que se solicitó a la educadora. La educadora describe las competencias que observa en algunos de los niños y niñas de su grupo; 3) Guión de entrevistas a niños y niñas. Esta entrevista tiene el objetivo conocer el punto de vista infantil sobre el centro educativo al que asiste; 4) Cuestionario para familias. Este instrumento está dirigido a conocer algunas de las características de las familias que envían a sus hijos a los centros educativos participantes. Y 5) Recolección y análisis de distintos documentos sobre la evaluación de los niños y las niñas, planes de trabajo y diario de la educadora. 4
El guión de entrevista a directoras y educadoras sobre programas y cambios en el centro educativo. Estas entrevistas tienen por objetivo indagar sobre el conocimiento e impacto de los programas e iniciativas para mejorar la calidad educativa de los centros educativos. Las muestras de centros educativos y recolección de datos En el Cuadro 1 se presenta las características de la muestra de los 40 centros evaluados en el ciclo educativo 2002-2003. La muestra pretende ofrecer una amplia variedad de diferentes contextos y subsistemas de educación preescolar. Cuadro 1. Características de los centros educativos evaluados, 2002-2003 Oaxaca Puebla Distrito Federal Estado de éxico 4 Rural Indígena 6 Urbanos 2 Rurales Marginados Comunitarios 4 Rural General (1 privado) (CONAFE) 4 Urbanos Marginados 4 Urbanos Clase Media 2 Rural 4 Urbanos Clase Comunitario Media (1 privado) 4 Rural Indígena (del Estado) 2 Urbanos Comuni- 4 Rural General tarios (DIF) Total = 16 Total = 10 Total = 12 Total = 2 La muestra de 40 centros para la segunda evaluación que se puede observar en Cuadro 2, es esencialmente la misma a la mostrada en el Cuadro 1 en términos de su distribución entre urbana y rural, indígena y no-indígena y responsabilidades administrativas. Pero las dos muestras son diferentes porque no fue posible entrar en el estado de Oaxaca en 2006-2007 por la situación política y social de ese momento; se visitaron, en su lugar, 16 centros del estado de Yucatán. De esta forma tenemos una muestra de 40 centros en el ciclo educativo 2006-2007 y un seguimiento a 24 centros que fueron evaluados en el ciclo educativo 2002-2003. Esto nos permite analizar las condiciones actuales de 40 centros educativos y de manera simultánea establecer una comparación sobre los cambios ocurridos en 24 centros en los últimos 5 años. Cuadro 2. Características de los centros educativos evaluados, 2006-2007 Yucatán Puebla Distrito Federal Estado de México 4 Rural Indígena 6 Urbanos 2 Rurales Marginados Comunitarios 4 Rural General (1 privado) (CONAFE) 4 Urbanos Marginados 4 Urbanos Clase Media 2 Rural 4 Urbanos Clase Comunitario Media (1 privado) 3 Rural Indígena (del Estado) 2 Urbanos Comun- 5 Rural General icarios (DIF) Total = 16 Total = 10 Total = 12 Total = 2 La recolección de la información en los centros se realizó en dos momentos del ciclo escolar 2006-2007: 5
a) En marzo de 2007 se visitaron 24 centros en los estados de Distrito Federal, Estado de México y Puebla. b) En junio de 2007 se visitaron 16 centros en el estado de Yucatán. El Cuadro 3 contiene la información sobre el número de centros y aulas evaluadas, y el número de directoras, educadoras, niños y niñas entrevistadas. Cuadro 3. Datos recolectados en el 2007 Evaluación 2007 marzo 2007 junio 2007 Totales Estados visitados 3 1 4 Centros evaluados 24 16 40 Aulas evaluadas 80 63 143 Directoras entrevistadas 24 16 40 Educadoras entrevistadas 76 59 135 Niños y niñas entrevistadas 121 99 220 C. El concepto de calidad educativa y su aplicación en el estudio Desde nuestro punto de vista, la calidad es algo multidimensional, complejo, relativo y dinámico. Varía con el contexto y con los valores de los que participan en la definición. Es un concepto que requiere de negociación (Tiana 1999; Dahlberg, Moss y Pence 1999). Construimos nuestra definición de calidad trabajando de manera participativa con autoridades educativas, maestras, directoras, padres de familia y académicos. Aunque reconocemos la importancia de utilizar los logros y resultados académicos de niños y niñas en la escuela como indicadores de calidad, hemos puesto nuestro énfasis en indicadores de recursos y procesos. 6 Pensamos que un centro educativo es de calidad si: su organización y funcionamiento es consistente con la visión del mundo y país que se quiere (democrático, pluri-cultural, productivo, pacífico, con respeto a los derechos infantiles, etc.) 7 propicia el aprendizaje y desarrollo que lleva al bienestar integral. Sigue unos principios básicos de aprendizaje y organización tales como: el aprendizaje activo e integral, pertinencia cultural, relevancia, flexibilidad, y participación. (Peralta, 2000) Para operacionalizar el concepto de calidad para el nivel preescolar, en el seno de un grupo interdisciplinario y multi-sectorial integrado con personas con diferentes niveles de experticia, 8 se construyó un instrumento denominado la Escala de Evaluación de la Calidad en Centros Preescolares (ECCP). La ECCP valora la calidad en los ámbitos del Centro y Aula. Agrupa indicadores en cuatro grandes dimensiones: Insumos (recursos); 6 Pensamos que es injusto evaluar calidad educativa de centros preescolares solamente en términos de logros académicos definidos en una manera muy estrecha. Solamente en una parte (probablemente menor) de los logros se puede atribuir a la escuela; son influidos también por los contextos sociales, económicos y culturales. 7 Por ejemplo, si queremos un mundo democrático, debemos pensar en una formación de ciudadanos, empezando en el nivel preescolar, quienes son informados, críticos, participativos, con sentido de equidad, y con una capacidad no solamente de tolerar sino de resolver conflictos en una manera pacífica. Un centro que es de calidad debe ser consistente con estas ideas en el contenido de su currículo, su organización y operación. 8 Para una descripción del Proyecto Inter.-Sectorial vea UNICEF (2002) 6
gestión educativa; proceso educativo y relación con el entorno (padres y comunidad). Se evalúa cada indicador en cinco niveles a lo largo de un continuo de 1 a 5: 1 = Inadecuado 2 = Incipiente 3 = Básico 4 = Bueno 5 = Excelente La ECCP fue construida sobre la base de que el nivel 3 (básico) representa el que se espera que todos los centros puedan lograr como el mínimo para cada uno de los indicadores. En 2002-2003 se utilizó la versión 2.2 de la ECCP y en 2006-2007 la versión 5.0. 9 II La calidad educativa de los centros preescolares, 2007 En este capítulo el propósito es describir y analizar la calidad educativa en una muestra de los 40 centros preescolares evaluados en 2007. La información fue recopilada en las entidades del Distrito Federal, Puebla y el Estado de México en marzo de 2007 y en la Yucatán en junio del mismo año. A. Cuál es el nivel general de la calidad preescolar? La información básica para el análisis se presenta en forma agregada en el Cuadro 4 (para las dimensiones de Centro y Aula y para las 4 dimensiones) y 5 (para cada uno de los indicadores). Cuadro 4. Puntajes promedio de los 40 centros y 143 aulas, 2007 Dimensiones ECCP Puntajes* ECCP total 3.14 CENTRO Centro: Total 3,40 Insumos 3,23 Proceso educativo 3,22 Gestión Educativa 3,52 Relación con el entorno 3,69 AULAS Aulas. Total 2,92 Insumos 3,32 Proceso educativo 2,72 Gestión educativa 3,08 *Los puntajes representan un punto en un continuo de 1 a 5 en que: 1 = Inadecuado; 2 = Incipiente, 3 = Básica, 4 = Bueno y 5 = Excelente 9 La versión 2.2 tenía 46 indicadores en su totalidad; 25 para el nivel centro y 21 para el nivel aula. En el estudio actual se utilizó la Versión 5.0 que tiene 54 indicadores, 23 para evaluar el trabajo del centro y 27 para evaluar el trabajo en el aula más 4 dedicada a la educación especial. En el proceso de ajustes de la ECCP se agregaron nuevos indicadores. Además, algunos indicadores del 2.2 no aparecen en 5.0. También hubo ajustes en el lenguaje de las aseveraciones para ayudar a los evaluadores con sus observaciones. Para comparar los resultados de los ciclos escolares 2002-2003 y 2006-2007, realizamos un análisis detallado que permite enfocar la comparación en los aspectos compartidos entre las versiones 2.2 y 5.0 de la ECCP. 7
Cuadro 5. Puntajes promedio para los 40 centros de 50 indicadores del ECCP 5.0 DIMENSIONES INDICADORES AL NIVEL DEL CENTRO Puntaje Promedio INSUMOS 1.1.1 Local limpio con mantenimiento y libre de riesgos 3.38 1.1.2 Espacios exteriores, áreas de juego 3.60 1.1.3 Espacios suficientes 3.78 1.1.4 Servidos sanitarios 3.40 1.1.5 Equipos y procedimientos de prevención de accidentes 2.25 1.1.6 Adecuaciones para niños y niñas con discapacidad 2.28 1.1.7 Formación y experiencia de la responsable del centro 3.90 GESTION 1.2.1 Estilo de liderazgo de la responsable del centro 3.87 1.2.2 Actualización del equipo docente 3.50 1.2.3 Procedimientos de identificación de problemas de salud 3.23 1.2.4 Detección, canalización y seguimiento de casos especiales 3.25 1.2.5 Gestión de apoyo para el centro 4.00 1.2.6 Documentación completa y organizada 3.48 1.2.7 Acompañamiento externo 3.33 PROCESO 1.3.1 Misión y visión del centro 2.78 1.3.2 Diagnóstico sobre aspectos educativos 3.55 1.3.3 Planes de trabajo 3.70 1.3.4 Evaluación de planes de trabajo 3.10 1.3.5 Alimentos que se ofrecen en el centro 2.97 ENTORNO 1.4.1 Intercambio de información entre centro y familias 3.18 1.4.2 Actividades dirigidas a familias 3.80 1.4.3 Participación activa y organizada de las familias 4.03 1.4.4 Actividades periódicas con la comunidad 3.78 INDICADORES AL NIVEL DEL AULA INSUMOS 2.1.1 Seguridad,suficiencia, mantenimiento, luz y ventilación 3.96 2.1.2 Movilidad en el aula 3.87 2.1.3 Mobiliario, material didáctico y organización 2.97 2.1.4 Materiales suficientes, variados, ordenados 3.04 2.1.5 Proporción educador / niñas 2.38 2.1.6 Formación y experiencia de la educadora 3.66 PROCESO 2.2.1 Identificación de intereses de niños y niñas 2.92 2.2.2 Planeación de actividades del aula 3.61 2.2.3 Registro de avances y dificultades de aprendizajes de niños/as 2.90 2.2.4 Jornada de trabajo consistente 2.29 2.2.5 Actividades estructuradas 3.36 2.2.6 Actividades individuales, pequeños grupos y colectivas 2.23 2.2.7 Elección de temas, actividades y materiales por parte de los niños y 2.36 niñas 2.2.8 Exploración y experimentación de niños y niñas 2.45 2.2.9 Se escucha con atención a los niños y las niñas 2.79 2.2.10 Se cuestiona a niños y niñas para propiciar situaciones de aprendizaje 3.07 2.2.11 Se participa en juego de roles y representación 1.94 2.2.12 Interacción positiva y colaborativa entre los niños 2.84 2.2.13 Solución de conflictos interpersonales 2.69 2.2.14 Relaciones afectivas y respetuosas 3.09 2.2.15 Promoción de actividades que promueven la equidad 3.24 2.2.16 Lavado de manos y cepillado 1.66 GESTION 2.3.1 Ambiente de confianza en el centro 3.49 2.3.2 Valoración de la educadora como persona y profesional 3.62 2.3.3 Percepción positiva de las tareas del centro 3.60 2.3.4 Se fomenta la experimentación y puesta en práctica de nuevas ideas 3.28 2.3.5 Acompañamiento y asesoría externa 2.46 *Los puntajes representan un punto en un continuo de 1 a 5 en que: 1 = Inadecuado; 2 = Incipiente, 3 = Básica, 4 = Bueno y 5 = Excelente 8
Del Cuadro 4 se puede ver que: La calidad general del grupo de 40 escuelas se encuentra ligeramente arriba (3.14) del mínimo (3.00) que se espera encontrar; ni muy malo ni bueno. La calidad en el ámbito del Centro (3.40) es más alta que la del Aula (2.92). La calidad vista en términos de las dimensiones de Insumos, Gestión Educativa y la Relación con el Entorno se encuentra arriba del mínimo esperado mientras la calidad relacionada al Proceso Educativo en el Aula es significativamente por de bajo del mínimo (2.72), hallazgo que es preocupante. Del Cuadro 5 se puede ver que, para cada dimensión, existen variaciones en los puntajes entre los indicadores individuales que conforman la dimensión; es importante entonces mirar más allá de los promedios para cada dimensión. Por ejemplo, para la dimensión del Proceso Educativo en el Aula, el puntaje para el Indicador 2.2.2 (Planeación) se encuentra sustancialmente arriba del Básico (3.62) y mucho mejor que nivel asignado al indicador 2.2.7 (Elección de temas, actividades y materiales por parte de los niños y niñas) que alcanza un puntaje de 2.36 o del Indicador 2.2.16 (Lavado de manos y cepillado) con un puntaje de 1.66. A pesar de las reformas y cambio en el programa, el análisis muestra que muchos de los propósitos que persigue el PEP 2004 en realidad no se manifiestan. Por ejemplo (vea indicadores del Cuadro 5), no se promueve: un aprendizaje activo en donde los niños y las niñas son protagonistas de su propio aprendizaje; la elección de temas actividades y materiales por parte de los niños y niñas; la exploración y experimentación y la participación en juegos de roles. En el trabajo cotidiano se favorecen las actividades grupales y incluyen pocas individuales. No se atiende bien a la construcción de buenos hábitos de salud. B. Inequidades entre centros: zonas urbanas y rurales Se presenta los puntajes promedio de centros urbanos y rurales en el Cuadro 6. Cuadro 6. Puntajes Promedio de la ECCP, centros urbanos y rurales, 2007 ECCP Urbanos* Rural* Diferencia Total 3.37 2.83 -.54 CENTRO Centro: Total 3,76 3,03 -.73 Insumos 3,74 2,71-1.03 Proceso educativo 3,59 2,85 -.74 Gestión educativa 3,82 3,22 -.60 Relación con el entorno 3,90 3,49 -.51 AULA Aulas: Total 3.04 2.80 -. 24 Insumos 3,44 3,09 -. 35 Proceso educativo 2,88 2,57 -. 31 Gestión educativa 3,06 3,20 +.14 *Los puntajes representan un continuo de 1 a 5 en donde: 1 = Inadecuado; 2 = Incipiente, 3 = Básica, 4 = Bueno y 5 = Excelente 9
Del cuadro es evidente que: En promedio, los centros urbanos muestran un nivel de calidad arriba de los centros rurales, en total y para todas las dimensiones con la excepción de la Gestión Educativa al nivel del Aula. El hallazgo es consistente con la literatura y resultados de otros estudios. La diferencia entre centros urbanos y rurales en cuanto a la dimensión de Proceso Educativo en el Aula no es muy grande; tanto urbanos como rurales muestran puntajes por de bajo del mínimo esperado. C. Inequidades entre centros: sub-sistemas preescolares Podemos observar en el Cuadro 7 los resultados alcanzados por los centros clasificados según el sub-sistema al que pertenecen. Aunque los números de centros son pequeños, los resultados sugerentes. Cuadro 7. Puntajes promedios de la ECCP, por sub-sistema educativa, 2007 Categorías de la ECCP Urbano General Rural Comunitario, Urbano, Privado Comunitario. Rural CONAFE Educación Indígena DIF Urbano # de centros 17 11 1 2 7 2 Total 3.45 3.12 3.22 2.87 2.80 2.61 Centro: Total 3.89 3.27 3.26 2.54 2.80 2.87 Insumos 3.87 2.74 3.86 2.00 2.88 2.57 Proceso educativo 3.73 3.27 2.60 1.90 2.43 2.90 Gestión educativa 3.95 3.57 2.86 2.79 2.82 3.21 Rel. con el entorno 4.04 3.66 3.75 3.88 3.11 2.75 Aulas: Total 3.08 3.00 3.18 3.15 2.46 2.39 Insumos 3.48 3.39 4.06 3.83 2.69 2.86 Proceso educativo 2.91 2.79 3.07 2.79 2.20 2.18 Gestión educativa 3.13 3.21 2.47 3.47 3.00 2.50 *Los puntajes representan un punto en un continuo de 1 a 5 en que: 1 = Inadecuado; 2 = Incipiente, 3 = Básica, 4 = Bueno y 5 = Excelente Si comparamos los puntajes entre sub-sistemas podemos observar que no se ajustan a la pauta urbano-rural; los centros urbanos muestran una gran variabilidad en los niveles de calidad, también incluyen al grupo de los centros con puntajes más altos (SEP general, privados) y el grupo con los puntajes más bajos (DIF). A pesar de ello, en promedio los centros urbanos tienen mejores puntajes que los centros rurales. Entre los centros rurales, los de CONAFE alcanzan puntajes más altos que los centros rurales generales o de centros indígenas en el nivel de Aula, pero tienen limitaciones en el nivel de Centro. En todos los sub-sistemas la dimensión de Proceso Educativo en el ámbito del Aula es sumamente baja. Los puntajes que muestran una calidad relativamente alta en Insumos y Gestión Educativa de los centros urbanos no traducen en puntajes altas para el Proceso Educativo en el Aula. 10
D. Inequidades entre los 25% centros con mejores puntajes y los 25% con menores puntajes El Cuadro 8 muestra los resultados obtenidos por los 10 centros con puntajes promedio mayores y los 10 centros con puntajes promedio más bajos en el 2007. Cuadro 8. Puntajes promedio obtenidos por los 10 centros con niveles más altos de calidad y los 10 con niveles más bajos en el 2007 Categorías de la ECCP 10 centros con puntajes mayores* 10 centros con puntajes menores* Diferencia Total 3.78 2.52-1.26 CENTRO Centro: Total 4,16 2,77-1.39 Insumos 4,11 2,71-1.40 Proceso educativo 3,94 2,46-1.48 Gestión educativa 4,27 2,94-1.33 Relación con el entorno 4,33 2,95-1.38 AULAS Aulas: Total 3.45 2.31-1.14 Insumos 3,69 2,71 -.98 Proceso educativo 3,37 2,04-1.33 Gestión educativa 3,41 2,70 -.71 Los datos ponen en evidencia que: *Los puntajes representan un punto en un continuo de 1 a 5 en que: 1 = Inadecuado; 2 = Incipiente, 3 = Básica, 4 = Bueno y 5 = Excelente Existe una brecha grande en la calidad educativa en los centros de la muestra. La inequidad se observa tanto al nivel del Centro como del Aula y en todas las cuatro dimensiones de calidad. El nivel de calidad en los centros más bajos es de Incipiente, muy lejos del nivel básico de calidad. III Cambios en la Calidad Educativa de la Educación Preescolar, 2003 a 2007 En Capítulo 3 buscamos responder a dos preguntas: Ha cambiado el nivel de la calidad educativa entre 2003 y 2007 10? En cuales dimensiones? La inequidad en los niveles de calidad entre los centros ha disminuido o incrementado entre 2003 y 2007? 10 Las evaluaciones fueron realizadas en los ciclos escolares 2002-2003 y 2006-2007. Para el primer ciclo se tomaron datos en octubre de 2003 y mayo de 2003, para el segundo ciclo se tomaron datos en marzo y junio del 2007. Para fines de este análisis se comparan los resultados de mayo de 2003 con los de marzo y junio de 2007. 11
Para ello, realizamos tres pasos. Primero se comparan los resultados y las conclusiones de las dos evaluaciones realizadas en el 2003 y en el 2007 en dos muestras de 40 centros. En segundo lugar se comparan únicamente los resultados de una sub-muestra de 24 centros con los que se cuentan datos de 2003 y 2007. En tercer lugar se analizan los resultados de estos 24 centros utilizando únicamente los indicadores que son equivalentes entre las dos versiones de la ECCP aplicadas en el 2003 y 2007. A. Comparación de las conclusiones sobre calidad educativa de evaluaciones en dos muestras de 40 centros, 2003 y 2007. En este primer paso de análisis, revisaremos las aseveraciones y conclusiones a las que arribamos en el 2003 con respecto a los resultados de la evaluación de 2007 que hemos presentado en el capítulo anterior 11. Las siguientes conclusiones del estudio en 2003 se mantienen con base en los datos de 2007: El sistema funciona a un nivel Básico (es decir, con el mínimo esperado con un puntaje cerca del promedio de 3). Algunos centros alcanzan un nivel Bueno (un puntaje de 4 en la escala) Sin embargo, los centros no alcanzan un nivel Excelente ; todavía pueden aspirar a mejorar sus propias prácticas. Los datos indican que la utilización de los insumos de los Jardines de Niños sigue un patrón. La infraestructura del Jardín es más robusta; el sistema educativo ha concentrado sus esfuerzos en fortalecer la planta física, los materiales didácticos, el personal y un programa educativo integral y esto se refleja en los puntajes relativamente altos en la ECCP al nivel de Centro. Los puntajes más bajos para los Insumos al nivel de las aulas no necesariamente representan una inexistencia de materiales didácticos. Estos existen pero no llegan al aula o están presentes en el aula pero no están bien organizados o se encuentran fuera del alcance de los niños. Tener insumos dentro de un Jardín de Niños no es garantía de que lleguen al aula; se almacenan o guardan. Tener insumos dentro del aula tampoco es garantía de que lleguen a ser utilizados por los niños y niñas preescolares; la educadora no necesariamente los utiliza durante su jornada de trabajo. Existen diferencias en el nivel de calidad de los centros según su localización; los puntajes de la ECCP son mejores para los centros urbanos que para los centros rurales y de educación indígena. Existe una brecha grande ente los centros con puntajes altos y los centros con puntajes bajos. El análisis nos muestra que no se garantiza un nivel alto de calidad con: a) la existencia de materiales didácticos; b) un número bajo de niños por educadora; c) acceso a un currículo excelente e integral; d) una educadora certificada. Esto nos sugiere que los esfuerzos de mejorar la calidad por medio de las vías tradicionales (de perfeccionamiento en cursillos, de reformas curriculares, de otorgar más materiales) pueden quedarse cortos. 11 El lector tiene que estar alerta de que las dos muestras de 40 centros tienen características diferentes, a pesar de que 24 centros son iguales y existen 16 de ellos que poseen características similares; tipo de subsistemas, relación urbano-rural, etc., no son del mismo estado federal. También es importante considerar que los instrumentos tienen algunas diferencias surgidas de un proceso de mejora y afinación de los indicadores y de la metodología para recolectar la información. 12
Hay algunas diferencias entre conclusiones de 2003 y lo que muestra los datos de 2007. En 2003, había centros que funcionaban con un nivel Inadecuado ; en el 2007, no. Pero, todavía en el 2007 existen centros rurales y de educación indígena que se encuentran el nivel Incipiente y requieren de una atención urgente. En 2003, concluimos que En todos los subsistemas la Gestión Educativa es débil y los puntajes promedio en esta categoría se encuentran por debajo del nivel Básico. En 2007, concluimos que la dimensión de Gestión Educativa muestra puntajes por arriba del nivel Básico, tanto al nivel del Centro como de Aulas. En este sentido, hay evidencia de que esta dimensión ha mejorado y es consistente con los esfuerzos que ha realizado el sistema de educación preescolar. En 2003, Según la ECCP, la calidad del Proceso Educativo del centro alcanza el nivel Básico. Las limitaciones más evidentes se refieren al diagnóstico, el seguimiento y la evaluación del desarrollo y habilidades de los niños y niñas preescolares y a la implementación del Plan Anual o Proyecto Escolar. En 2007, los procesos relacionados a la planeación muestran signos de mejora, sin embargo, todavía falta el entendimiento y aplicación de la misión y visión del centro. En cuanto a la dimensión Relación con el Entorno, concluimos en 2003 que Los puntajes están por debajo del nivel Básico. Las responsables de los Jardines de Niños y las educadoras, en general, consideran (y demandan) que la comunidad y las familias apoyen. Pero, no son considerados para participar en el proceso educativo, ya sea como adultos competentes que pueden contribuir con su experiencia y habilidades, o como corresponsables en la toma de decisiones en aspectos educativos. La comunicación de educadoras con los padres sobre los logros de sus hijos e hijas es débil. En 2007, pensamos que existen avances en esta dimensión. Los puntajes se encuentran por arriba del nivel Básico. Sin embargo, todavía queda un largo camino para que los padres y madres de familia puedan participar de manera auténtica en la toma de decisiones sobre la educación preescolar que desean. El aporte más significativo de las familias sigue siendo en el mantenimiento y apoyo financiero de los centros. B. Cambios en la calidad preescolar en 24 centros, 2003 a 2007 Este análisis se refiere a la comparación de los resultados de la ECCP en los 24 centros evaluados en mayo del 2003 y nuevamente en marzo de 2007. Los resultados del análisis sugieren que hubo algunas áreas que mostraron mejoramiento en la calidad (Gestión Educativa al nivel del Centro y Aula, Relación con el Entorno y Insumos al nivel del Aula) pero en general la calidad de la muestra permanece estable y sin mayor cambio. C. Cambios en los resultados generales de la calidad preescolar en 24 centros, 2003 a 2007 para indicadores directamente comparables En este tercer paso, limitamos el análisis a los indicadores de las versiones de la ECCP utilizada en el 2003 y en el 2007 que son iguales o equivalentes, con el propósito de observar con mayor rigor los efectos de las políticas y programas educativos 12. 12 Sin embargo, es posible que la versión 5.0 de la ECCP sea un instrumento más robusto para evaluar la calidad educativa del nivel preescolar debido a que sufrió una serie de ajustes tomando como base el trabajo realizado en el proyecto intersectorial sobre indicadores de bienestar en la primera infancia que evaluó en 13
Los resultados comparativos para los 24 centros considerando únicamente estos indicadores se muestran en el cuadro 10. Esta comparación nos muestra que: Cuadro 10. Puntajes de la ECCP 2003 y 2007, 24 centros participantes en los dos estudios, puntajes de los indicadores iguales o equivalentes.* Dimensiones Mayo 2003 Marzo 2007 Diferencia 2003-2007 Eccp total 3.00 2.90 -.10 CENTRO Total 3.18 3.12 -.06 Insumos 3.45 3.38 -.07 Proceso educativo 3.20 3.04 -.16 Gestión educativa 2.99 3.01 +.02 Relación con el entorno 3.08 3.04 -.04 AULAS Total 2.87 2.75 -.12 Insumos 3.09 3.19 +.10 Proceso educativo 2.74 2.63 -.09 Gestión educativo 3.10 1.76-1.34 *Los puntajes en este cuadro son solamente para los 24 centros que formaron parte de las muestras en 2002-2003 y 2006-2007. Además, se combinaron los datos para múltiples aulas en un puntaje para cada indicador. Y, se utilizaron en la comparación solamente los indicadores que eran iguales o muy similares en las dos versiones de la Escala (versiones 2.2 y 5.0) aplicadas en 2003 y 2007, respectivamente. El puntaje general promedio no cambió de manera importante en los 5 años, con una ligera baja 3.00 a 2.90. La conclusión al nivel general es que la calidad de los centros resulta ser relativamente estable, con un puntaje cerca de 3.00. el puntaje total alcanzado al nivel del Centro es muy similar en el 2007 (3.12) en el 2003 (3.18). Al nivel Centro se mantiene cerca y un poco arriba del nivel Básico, nuevamente con una ligera tendencia a la baja. No existe una gran diferencia entre 2003 y 2007 en los puntajes para cada uno de las dimensiones al nivel del Centro. En estos resultados no se ven reflejados los esfuerzos del sistema educativo para mejorar los insumos y la gestión educativa de los centros. (La versión 5.0 parece detectar con mayor sensibilidad aspectos de mejora en estas dimensiones). Se percibe una tendencia ligera y preocupante hacia la baja de la calidad del Proceso Educativo en el Aula (de 2.74 a 2.63). La baja ocurrió a pesar de que los insumos mejoraran ligeramente; la dimensión de Insumos pasó de 3.09 a 3.19. Al nivel del Aula se nota una baja muy grande en la dimensión de Gestión Educativa que en esta comparación está limitada a un indicador sobre el acompañamiento que recibe la educadora. 13 Hemos destacado este hallazgo no distintos proyectos cerca de 60 centros preescolares, en el proyecto de evaluación externa del Programa Escuelas de Calidad que dio seguimiento a 150 centros preescolares durante tres años, y las experiencias realizadas por estado de Yucatán al evaluar todo es sistema preescolar del estado. 13 En la versión 5.0 de la ECCP se añadieron cuatro indicadores más sobre las percepciones de las educadoras de su ambiente de trabajo. Las percepciones tuvieron puntajes más altas que el acompañamiento. Cuando restringimos la comparación al acompañamiento el cambio durante los cinco años es negativo en vez de positivo. 14
solamente porque muestra la importancia de la definición de calidad y el instrumento de medición; el cambio en alguno de estos aspectos modifica el sentido y significado de los resultados; sino porque en nuestro trabajo anterior el indicador de acompañamiento en el aula resultó encontrarse muy relacionado a la calidad del Proceso Educativo y a la calidad general. Nos parece muy desafortunado que el acompañamiento ha bajado en los últimos años. Al mismo tiempo, nos parece importante mencionar que la percepción de las educadoras de su ambiente de trabajo es, en general, positiva. Diferencias entre los centros con puntajes mejores y menores En el Cuadro 11 se presentan los puntajes obtenidos de dos sub-muestras: el 25% centros con puntajes más altos y el 25% con puntajes más. Cuadro 11. Comparación de los 6 centros con puntajes más altos y los 6 centros con puntajes más bajos, 2003 y 2007 2003 2007 Dimensiones Altos Bajos Diferencia Altos Bajos Diferencia Eccp TOTAL 3.81 2.16 1.65 3.63 2.28 1.35 CENTRO Total Centro 4.13 2.23 1.90 4.01 2.34 1.67 Insumos 4.33 2.45 1.88 4.48 2.65 1.83 Proceso educativo 3.85 2.32 1.53 3.92 2.39 1.53 Gestión educativa 4.13 1.81 2.32 4.13 2.24 1.89 Relación con el entorno 4.33 2.00 2.33 3.83 2.00 1.83 AULA Total Aula 3.60 2.12 1.48 3.37 2.25 1.12 Insumos 3.63 2.53 1.10 3.62 2.71 0.91 Proceso educativo 3.62 2.04 1.58 3.34 2.05 1.29 Gestión educativo 4.08 1.86 2.22 2.58 1.92 0.66 Del cuadro se desprende que las diferencias entre los centros de alta calidad y baja calidad todavía son muy amplias entre ambos grupos. Pero, las diferencias entre los dos grupos en el 2007 son menos pronunciadas que en el 2003. La mala noticia que se esconde en estos resultados es que la reducción en la brecha entre ambos grupos puede ser atribuida más a las reducciones en la calidad de los centros que alcanzaron puntajes mejores que en avances importantes entre los centros con bajos puntajes, especialmente al nivel del Aula. 15
IV Impacto de leyes y programas impulsados para mejorar la equidad y calidad educativa en el nivel preescolar. En este capítulo exploramos el efecto de cuatro iniciativas sobre la equidad y calidad de la educación preescolar. La información que reportamos viene de entrevistas con educadoras y directoras. A. Obligatoriedad Un análisis de la matrícula total en el sistema preescolar indica que la obligatoriedad tuvo un efecto importante sobre el crecimiento de la matricula preescolar con un crecimiento de casi 30% entre 2002-2003 y 2006-2007. Al mismo tiempo 67% de las directoras entrevistadas en los 40 preescolares en 2007 observó que ha aumentado la cantidad de niños y niñas que asisten a los centros preescolares. Obligatoriedad fue causa de un incremento pequeño (de 3%) en el número de aulas con más de 30 niños por maestra, hecho que agravó un problema existente; según las estadísticas de 2005-6, subió a casi 15% las aulas en esta categoría (Yoshikawa, et. al. 2007). Cuando comparamos los 24 centros en nuestras muestras de 2003 y 2007 encontramos que el porcentaje de aulas con 30 o más niños por grupo subió de 10% en 2003 a 44% en 2007; poco menos de la mitad de las aulas de los centros se encontraban saturadas. En responder a la pregunta si el aumento afectó su trabajo, 62% de directoras y maestras manifestó que existen mayores problemas para planear, mantener el control del grupo y realizar las tareas de evaluación de los niños y las niñas. El 38% consideró que no afectó su trabajo cotidiano en el centro educativo. A pesar de que la mayoría de las educadoras notan el incremento y dicen que tienen problemas con la cantidad de niños y niñas que tienen a su cargo, el 81% considera que la ley de obligatoriedad favorece la calidad educativa. Esta respuesta positiva fue asociada con: 1) la idea que los niños se benefician de asistir y por eso es bueno y 2) la sensación de que la ley brinda estatus y reconocimiento al nivel preescolar, especialmente ante los padres y madres de familia (y por asociación a las personas que trabajan en este sistema educativo). Mientras que 98% de los entrevistados pensaron que obligatoriedad es buena para niños de 4 años, solamente 51% pensó que debe aplicar a niños de 3 años de edad. B. El Programa de Educación Preescolar 2004 (PEP 2004) Es importante recordar que los resultados que presentamos son de un programa que es muy reciente. La versión oficial se presentó en 2004 y en el año 2005-2006 se extendío en todo el sistema realizándose esfuerzos masivos de capacitación. Las entrevistas con directoras y maestras nos proporcionaron lo siguiente: El 79% de las entrevistadas consideran que el PEP 2004 muestra más bondades que el currículo anterior. 16
56% de las directoras y educadoras recibieron capacitación fuera del centro y 30% recibieron la capacitación en su centro educativo. Esto deja14% de las directoras y educadoras que todavía no habían recibido algún tipo de capacitación para aplicar el PEP 2004. En la gran mayoría de los casos la capacitación no fue intensiva; con frecuencia fue esporádica y/o fragmentada. Con respecto al acompañamiento recibido: el 60% de las entrevistadas afirman haber recibido algún tipo de acompañamiento para la aplicación del nuevo programa, mientras que el 40% no han recibido acompañamiento alguno. Las principales actividades relacionadas al PEP2004 que realizan las educadoras son: la planeación de situaciones didácticas (42%), el diagnóstico y evaluación de las competencias de niños y niñas (23%); leer y analizar el programa (21%); y la realización del diario de las educadoras (5%). El 61% de las educadoras manifiestan que el principal problema del nuevo programa se refiere al entendimiento. Esto se relaciona a la necesidad de mejorar la capacitación. 19% hacen referencia a la planeación de las situaciones didácticas como problema principal; 6% a la evaluación de las competencias infantiles; y 5% a la cantidad de niños y niñas en el aula. 5% de las educadoras afirma que no ha tenido ningún problema en la aplicación del programa. Los principales aspectos negativos del PEP2004 identificados fueron: la falta de entendimiento y una capacitación deficiente (48%) y la falta de experiencia en el programa y la necesidad de cambiar los hábitos docentes (18%). Los resultados positivos que han visto las educadoras se refieren a: los cambios en las estrategias de enseñanza y aprendizaje (30%); el desarrollo de la autonomía en los niños y las niñas (19%): el fomento del desarrollo integral (19%); y el desarrollo de las competencias en los niños y las niñas (14%). Para conocer de la manera en que las maestras evalúan a las competencias de sus alumnos y alumnas pedimos realizar el registro de las competencias de seis niños o niñas en su aula 14. De esta manera fue posible ver cuales eran las competencias a las que prestaron más atención. Como un ejemplo, encontramos que dentro del campo formativo de Desarrollo personal y social se ha trabajado mucho Identidad personal y autonomía pero el aspecto de Relaciones interpersonales recibe menos atención. Otro: En el campo formativo Lenguaje y comunicación, en la categoría lenguaje oral ninguna maestra mencionó el aspecto de apreciar la diversidad lingüística de su región y de su cultura aún en escuelas indígenas. C. Programa Escuelas de Calidad (PEC) De los 40 centros visitados en el ciclo 2006 2007, ocho de ellos estaban inscritos en el Programa Escuelas de Calidad en 2007. De los ocho, todos son del sub-sistema de preescolar general, la mitad en áreas urbanas y la mitad en áreas rurales. Notable por su ausencia en el programa son las escuelas indígenas. Dos centros presentaron su solicitud en 2007 y esperaban noticias. Un centro indígena había presentado una solicitud y fue rechazado en 2006. Un centro entró por un año y no siguió. No fue posible determinar si los puntajes relativamente favorables de las escuelas PEC dentro de la muestra en 2007 son producto de la participación en PEC o si representan 14 Estos niños y niñas fueron los mismos a los que se les aplicaron una prueba de competencias. Los resultados se reportan en Juárez 2007. 17
una selección al Programa de centros con condiciones más o menos favorables al entrar. 15 Las directoras y maestras nos dijeron que: La decisión de entrar el programa fue relacionada principalmente a los beneficios percibidos para los niños asociados con tener mejor infraestructura y materiales. Las razones mencionadas con más frecuencia para no participar fueron 1) que las maestras y/o la directora no quisieron porque PEC exige dedicar más tiempo (que implica trabajar más tiempo pero no con más salario), y 2) que, con la falta de estabilidad y los cambios constantes de personal, no es posible organizarse para hacer el diagnóstico y plan requerido para entrar. El sistema de capacitación y acompañamiento del PEC es variada según lugar y las personas a cargo, pero en general es débil con el apoyo mínimo a los centros. 60% de las entrevistadas mencionaron beneficios del programa relacionadas a infraestructura y materiales mientras 23% mencionaron efectos sobre el trabajo del personal (tales como: mejoramiento en su participación, trabajo en colectivo, motivación, gestión, actualización y avances pedagógicas y su estado general de ser más consciente del efecto de su trabajo). Un tercio no identificaron ningún aspecto negativo del programa. Las dos aspectos negativos mencionados con más frecuencia fueron: las dificultades administrativas (el dinero no llega a tiempo, se dejan las cosas para el último minuto, avisan con poco tiempo, mucho papeleo, cambian de formatos) y la demanda extra sobre el tiempo del personal, horas extras, sin remuneración, que no todas estaban dispuestos a hacer. D. Programa Nacional de Lectura (PNL) Las entrevistas proporcionaron lo siguiente: El 50% de las educadoras entrevistadas declara que participan en el PNL, el 37% que no participa y el 13% no saben o no conocen el programa. Es decir, aunque PNL es un programa nacional en realidad es poco conocido. 74% no recibió ningún tipo de capacitación, mientras que el 26% si recibió. Ninguna entrevistada declaró que haya recibido acompañamiento por parte de personas que pertenecen al PNL. Los principales problemas sobre el programa se refieren a: la capacitación del programa (48%), el maltrato y destrucción de los libros (30%), la falta de volúmenes suficientes en el aula (13%), y la falta del hábito de la lectura en las madres y padres de los niños y niñas (9%). 15 Referimos el lector a una evaluación durante 3 años del PEC-Preescolar que mostró resultados favorables y, en el tercer año una ligera reducción en las diferencias en calidad entre los mejores y menores preescolares al entrar. (Martínez y Myers 2006) 18
V Conclusiones e implicaciones para las políticas educativas A. Conclusiones 1. Sobre la calidad y equidad educativa La calidad educativa Total de los centros preescolares evaluados en el ciclo educativo 2002-2003 no muestra una mejora cinco años después (en 2007). Los centros continúan funcionando con un nivel básico de calidad; ni muy malo, ni bueno. Los esfuerzos de mejorar la calidad educativa a través de los cambios del programa de educación preescolar y otros programas federales no se ven reflejados en el Aula. Los propósitos de estos programas todavía se encuentran lejos de ser concretados en el trabajo cotidiano de los centros preescolares. En 2007, la brecha entre los centros con mayores y menores niveles de calidad se redujo con respecto a lo observado en el 2002-2003 ligeramente debido principalmente a los puntajes más bajos que obtuvieron los centros de mejor calidad y no a grandes avances en los centros con niveles bajos de calidad. Tanto en 2003 como en 2007: - Centros urbanos muestran un nivel de calidad superior a la de centros rurales. Existen diferencias importantes relacionadas a responsabilidad administrativa con rezagos en los casos de educación indígena, DIF y CONAFE. - La inequidad entre centros con puntajes altos y bajos es especialmente marcada en los indicadores específicos de: a) infraestructura, espacio y materiales en el aula, b) procesos de planeación y evaluación, c) procesos pedagógicos, exploración, cuestionamiento, y atención individual y d) acompañamiento. 2. Sobre las iniciativas para mejor la calidad y equidad Obligatoriedad. El cambio en la Ley General de Educación que introdujo la obligatoriedad de la educación preescolar a partir de tres años de edad ha tenido resultados contradictorios. Por un lado, el incremento en la matrícula ha ayudado reducir inequidad definida en términos de acceso a la educación preescolar. Por otro lado, ha tenido un ligero efecto negativo sobre la calidad educativa porque el aumento de la matricula no se ha acompañado con suficientes recursos en la infraestructura o el número de educadoras. El resultado es un incremento en el número de niños en el aula creando muchas dificultades para implementar el PEP 2004 y concretar los propósitos pedagógicos que estipula el programa. A pesar del efecto negativo en la calidad, las educadoras perciben la ley como positiva (especialmente para los niños y las niñas de 4 años pero no de 3 años de edad). 19
Reforma Preescolar. Hasta este momento, no vemos una contribución significativa del proceso de la Reforma Preescolar en la mejora de la calidad educativa. Aunque el programa es conocido y ha llegado a los centros educativos, y que se tiene una percepción favorable en las directoras y maestras, los cambios deseados en la pedagogía todavía son escasos debido a: - La falta de atención a las dificultades estructurales que afectan el trabajo (por ejemplo, la proporción de niños por educadora, el horario de funcionamiento de los centros, tiempo pagado para la planeación, evaluación y perfeccionamiento docente, etc.) - Una capacitación poco efectiva (en cascada y masificada). - Falta de un proceso de acompañamiento cercano, frecuente e intensivo a los centros educativos vinculado a capacitación continua. - Falta de experiencia en la aplicación del programa, tanto de las educadoras como de los actores implicados en la formación y acompañamiento: supervisoras, asesoras y directoras. Programa Escuelas de Calidad (PEC). Aunque existe evidencia de que PEC puede ser efectivo, las evidencias obtenidos en esta evaluación son escasas. Para los que participan, existe una satisfacción relativa, con más aspectos positivos que negativos. Podemos observar lo siguiente: - PEC todavía llega a un porcentaje muy bajo de los centros. La dificultad para incluir centros indígenas al el programa es notable y puede incrementar la inequidad en el sistema. El incentivo de participar en PEC tiene que superar la resistencia de trabajar tiempo extra (sin pago) y a la percepción de muchas exigencias burocráticas y administrativas. - El énfasis en PEC se pone en el mejoramiento de la infraestructura y la adquisición de materiales, no en cambios en el proceso educativo. - La capacitación y acompañamiento de todo el programa es insuficiente y poco oportuna. El Programa Nacional de Lectura. A pesar de ser un programa nacional, llegó a la mitad de los centros evaluados. La capacitación es débil para los centros participantes y no existe acompañamiento. B. Implicaciones Los hallazgos obtenidos en la investigación nos ofrecen algunas implicaciones para el diseño de las políticas educativas y cuestiona varias de las ideas y modelos, estrategias y acciones que de manera recurrente el sistema educativo mexicano ha utilizado en las últimas décadas para mejorar la calidad educativa. 1. La mejora de la calidad no se garantiza por: Incrementar los insumos en los centros escolares. Las observaciones realizadas dentro del aula muestran que para que los insumos tengan un efecto real en la mejora de la calidad educativa depende de factores relacionados con la 20