Banco Mundial Notas PREM JULIO DE 1999 NÚMERO 26 SECTOR PÚBLICO Aspectos jurídicos y económicos de los sistemas judiciales El análisis económico proporciona un marco riguroso para evaluar las decisiones que deben tomar los encargados de formular políticas cuando reforman las instituciones jurídicas. Dicho análisis revela, por un lado, que el permitir que los litigantes particulares determinen el número y tipo de causas que conocen los tribunales puede provocar pérdidas considerables a la sociedad, y, por el otro, cómo pueden alinearse los costos sociales y privados del acceso al sistema judicial. El análisis económico de las leyes es un instrumento conceptual indispensable para diseñar y reformar los sistemas jurídicos. No se ocupa necesariamente de mercados o de precios o de los conceptos económicos convencionales. Se trata, más bien, de un enfoque para analizar las leyes y las instituciones jurídicas que se concentra en análisis sistemáticos y empíricos de los incentivos y efectos creados por distintas limitaciones legales. El enfoque económico del derecho La mayor parte de los estudios de derecho y economía han tratado de predecir los efectos de los cambios en las normas jurídicas sustantivas. Al evaluar las normas, los expertos en derecho y en economía procuran articular los objetivos sociales y considerar en qué medida se logran esos objetivos mediante una norma jurídica particular, dado su efecto previsto sobre el comportamiento. La diferencia entre lo que hace el que analiza la ley desde el punto de vista económico y lo que haría cualquier persona inteligente no es necesariamente una diferencia cualitativa. Se trata más bien de una diferencia en el grado de atención que se pone en esa labor de evaluación. El ejemplo siguiente puede resultar ilustrativo. Supongamos que los que formulan las políticas están considerando una norma según la cual los responsables jurídicos de un accidente de automóvil deban pagar los daños o perjuicios resultantes. Lo primero que el analista económico del derecho querría hacer sería predecir el efecto de esa norma. Se plantearían tres interrogantes. Qué efecto tendría la imposición de responsabilidad en el número de accidentes y el número de personas que mueren o que resultan heridas en la carretera? Qué efecto tendría la imposición de responsabilidad en la indemnización que reciben las personas lesionadas en accidentes? Y qué costo tendría la administración de ese sistema? En teoría, hay respuestas para las tres preguntas. Pero de hecho, dado el poco esfuerzo concentrado en estas cuestiones, nuestras respuestas todavía son poco precisas. De todas formas, algo se puede decir al respecto. En primer lugar, las estadísticas no muestran que la imposición de responsabilidad tenga un efecto pronunciado en el número de muertes o lesiones en la carretera. Las muertes y lesiones no son mucho más altas en los países donde la ley no permite que los perjudicados pongan 1
pleitos, en comparación con los países con leyes de responsabilidad eficaces. Ello significa que no es la amenaza de ser considerado responsable de un accidente lo que disuade a la mayoría de las personas de conducir en forma peligrosa. Tal vez conducen cuidadosamente porque temen recibir una multa de la policía o les preocupa la posibilidad de resultar heridos en un accidente. Cualesquiera que sean las razones para conducir en forma segura, la adición de una perspectiva de responsabilidad jurídica no produce un efecto de disuasión mucho mayor. Otra razón puede ser la de los seguros. La mayor parte de los países permite a los conductores obtener seguros contra las pérdidas que causan por conducir sin cuidado. Esos seguros reducen considerablemente el impacto financiero de la responsabilidad. De la misma manera, la responsabilidad no tiene un efecto importante en la indemnización media de la víctima. Por lo menos en los países industriales, si no hubiera un sistema de responsabilidad, la indemnización de las víctimas de accidentes no sería muy diferente. La principal razón es la existencia de sistemas de seguros bien desarrollados y ampliamente utilizados. Los seguros tal vez no cubran a las personas contra todas las órdenes de pagar daños y perjuicios que puedan recibir de los tribunales, pero no hay ninguna razón por la cual no se pueda simplemente ampliar la cobertura. Por último, la adopción de una norma que exija que los conductores que causan accidentes indemnicen a las víctimas entrañaría gastos administrativos enormes. En los Estados Unidos, hay que gastar más de un dólar para conseguir con procedimientos jurídicos un dólar para la víctima. Por el contrario, el costo administrativo de los sistemas de seguros es muy inferior, de 10 a 20 centavos por dólar que recibe la víctima. Lo que precede es una mera descripción de los hechos. La evaluación de las normas jurídicas alternativas depende de los objetivos sociales. Si éstos incluyen la prevención de los accidentes mortales, la indemnización de las víctimas y la reducción de los costos administrativos, los que formulan las políticas podrían muy bien llegar a la conclusión de que el sistema de responsabilidad por los accidentes automovilísticos no es una buena idea. Esta es la conclusión a que llegaron los neozelandeses a mediados del decenio de 1970. Renunciaron al derecho a interponer pleitos no sólo por los accidentes automovilísticos sino por todos los daños personales. Sobre la base de un cálculo similar al descrito antes, decidieron limitar la facultad de los ciudadanos a recurrir al sistema jurídico (Recuadro 1). El derecho y la economía aplicados a la reforma judicial El análisis económico de la ley puede también ser una herramienta valiosa para considerar modelos alternativos para la reforma de las instituciones jurídicas. Este enfoque sugiere tres principios amplios para la reforma: la reducción del ámbito de la ley, la simplificación de la ley y el uso de incentivos para modificar el acceso al sistema jurídico. Reducción del ámbito de la ley Los reformadores y planificadores sociales deben siempre considerar la posibilidad de reducir el ámbito de la ley. La reducción de la demanda de servicios jurídicos puede liberar una gran cantidad de talento humano para otras actividades, como la práctica de la medicina, la construcción de carreteras, etcétera. Las personas con formación jurídica hacen siempre hincapié en los derechos y es posible que no tengan en cuenta los costos de la ampliación de los derechos, en comparación con los beneficios. Sin embargo, los países en desarrollo no pueden permitirse desperdiciar recursos humanos y económicos resolviendo reclamaciones que no son importantes o que la ley no puede hacer mucho por solucionar. 2
Simplificación de la ley Las normas jurídicas pueden llegar a ser muy complicadas. Su simplificación puede reducir el consumo de unos recursos escasos. Una manera de reducir drásticamente los litigios es utilizar listas o tablas predeterminadas para calcular las indemnizaciones por daños que pueden obtener las victimas de accidentes, en lugar de dejar que la cuestión se someta a pronunciamiento judicial. Este es el enfoque que adoptan muchos países cuando se determina la indemnización por lesiones en el empleo. No es probable que el uso de tablas reduzca mucho el factor de disuasión. En cuanto a la indemnización de las víctimas, quienes teman recibir una indemnización insuficiente de los tribunales siempre pueden ampliar la cobertura de su seguro. En muchos casos, lo más sencillo es lo mejor, especialmente cuando los recursos son escasos y una mayor complejidad no representaría notables beneficios sociales marginales. Modificación del acceso al sistema jurídico Qué acceso deben tener las personas al sistema jurídico? Es necesario que puedan entablar demandas siempre que el monto que tengan que pagar a su abogado para iniciar el juicio les parezca aceptable, dadas las posibilidades de ganar? Estas son externalidades importantes para el uso de servicios jurídicos, y las autoridades no deben permitir que los particulares determinen por sí solos cuándo quieren iniciar un juicio. A veces conviene imponer aranceles o desalentar de otra manera la utilización del sistema jurídico. En otros casos, tal vez se quiera alentar a las personas a iniciar juicios subvencionando los pleitos. Los siguientes ejemplos ilustran cada una de esas posibilidades. El primero es sumamente sencillo. Imaginemos que los juicios no disuaden en absoluto a los conductores de automóviles. Supongamos también que la sociedad no obtiene ningún beneficio de que las víctimas sean indemnizadas a través de los tribunales porque todos tienen seguros contra accidentes. En esta situación no deberían iniciarse juicios porque con ello sólo se desperdiciarían recursos jurídicos. Pero de todos modos habría juicios. Muchas víctimas de accidentes pensarán que pueden ganar un juicio y obtener una gran cantidad de dinero. Tal vez sepan, teóricamente, que los juicios desperdician recursos sociales, pero muchos lo harían de todas maneras porque si no lo hicieran estarían renunciando a un dinero gratuito. La realidad no es tan sencilla, ciertamente. Pero este ejemplo demuestra que el cálculo de una persona para decidir si iniciar o no una demanda es muy distinto del cálculo que un planificador social desearía que hiciera. En algunos casos, los derechos adicionales u otros obstáculos para desalentar las demandas privadas están justificados. En el segundo ejemplo, no se producen demandas, pero sería bueno que se produjeran. En este caso, cabe aducir que deberían subvencionarse los pleitos. Supongamos que el posible causante de un daño puede eliminar, gastando sólo cinco centavos, la posibilidad de un perjuicio muy posible valorado en US$1.000. Supongamos, por otro lado, que una víctima tenga que pagar US$2.000 para iniciar una demanda y, en caso de ganarla, recuperaría el monto del perjuicio (US$1.000). En esta situación, nadie haría juicio, porque la víctima debería gastar US$2.000 para ganar US$1.000. La consecuencia de que nadie inicie demandas es que el responsable original diría: Podría gastar cinco centavos para evitar el riesgo de tener que pagar US$1.000, pero qué necesidad tengo de hacerlo? Nadie me va a demandar, y prefiero ahorrar mis cinco centavos. Pero si el gobierno subvencionara el juicio, el posible causante del daño diría: Si causo este daño de US$1.000, me van a poner pleito, porque la víctima va a recibir una subvención. Como 3
no quiero pagar US$1.000 en daños y perjuicios, gastaré estos cinco centavos para eliminar esa posibilidad. La voluntad del Estado de subvencionar un pleito resuelve el problema en su totalidad, porque induce a los posibles causantes del daño a tomar precauciones para no provocarlo. En otras palabras, no hay pleito. Como antes, las cosas no son tan sencillas en el mundo real. No obstante, es fácil crear situaciones realistas que no incentiven la incoación de pleitos y, en el caso de que los favorezcan mediante una subvención, cambien a mejor el comportamiento de otros. Hay muchas esferas en que tendría probablemente sentido modificar el volumen de litigios en uno o en otro sentido. Estas intervenciones deben ser determinadas por las autoridades teniendo en cuenta los objetivos sociales y los elementos específicos de cada situación. Es demasiado lo que se juega la sociedad, para dejar que el número de litigios dependa únicamente de los particulares. Bibliografía adicional Palmer, Sir Geoffrey. 1994. New Zealand s Accident Compensation Scheme: Twenty Years On. University of Toronto Law Journal 44(2): 223-73. Shavell, Steven. 1987. Economic Analysis of Accident Law. Cambridge, Mass.: Harvard University Press. ---. 1997. The Fundamental Divergence between the Private and the Social Motive to Use the Legal System. Journal of Legal Studies 26(2): 575-612. Nota basada en una conferencia de Steven Shavell (Profesor de Derecho y Economía y Director del Centro de Derecho, Economía y Empresas de la Facultad de Derecho de la Universidad de Harvard) dictada el 9 de febrero de 1999 en un seminario de la Red PREM sobre reforma judicial. Si tiene interés en temas similares, le invitamos a participar en el Grupo Temático sobre instituciones jurídicas. Póngase en contacto con Geoffrey Shepherd, teléfono interno 31912, o Richard Messick, teléfono interno 87942. 4
[BOTTOM, PAGE 4] El propósito de esta serie es presentar un resumen de prácticas recomendadas y conclusiones importantes en materia de políticas sobre temas relacionados con la Red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión Económica (PREM). Notas PREM se distribuye ampliamente al personal del Banco y también se publica en el sitio electrónico de la Red (http://prem). Los interesados en redactar una nota para la serie Notas PREM pueden enviar un mensaje por correo electrónico a Sarah Nedolast indicando el tema. Para obtener más ejemplares de esta nota, los interesados pueden llamar al Servicio de Asesoría de la Red, teléfono interno 87736. Preparado para el personal del Banco Mundial [LOGO IN ENGLISH, OR:] PREM Network Reducción de la Pobreza y Gestión Económica 5
[FOOTER, PAGE 1] VICEPRESIDENCIA DE ECONOMÍA DEL DESARROLLO Y RED SOBRE REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y GESTIÓN ECONÓMICA [RIGHT COLUMN, PAGE 1] El análisis económico de la ley es una herramienta conceptual indispensable para el diseño y la reforma de los sistemas jurídicos [LEFT COLUMN, PAGE 2] Los reformadores y los planificadores sociales deben siempre considerar la posibilidad de reducir el ámbito de la ley [RIGHT COLUMN, PAGE 3] Es demasiado lo que se juega la sociedad, para dejar que el número de litigios dependa únicamente de los particulares 6
[BOX 1, PAGE 2] RECUADRO 1 REDUCCIÓN DE LA DEMANDA DE SERVICIOS JURÍDICOS: LA LEY DE INDEMNIZACIONES DE ACCIDENTES DE NUEVA ZELANDIA En 1972 Nueva Zelandia eliminó el derecho a iniciar demandas por la mayoría de los daños sufridos como resultado de las acciones de otra persona. Se instituyó en cambio un sistema en que se indemniza a las víctimas de accidentes con cargo a un fondo común que se financia con un impuesto sobre la nómina. Con arreglo al sistema de daños y perjuicios del common law al que sustituyó, el hecho de que una víctima de un accidente recibiera o no una indemnización dependía de innumerables factores tales como cuándo y dónde se produjo el accidente, si el causante del daño tenía seguro, y la habilidad del abogado de la víctima. Por el contrario, la Ley de Indemnización por Accidentes de 1972 proporciona a todos los ciudadanos una protección ininterrumpida contra todos los daños accidentales, ya sea que ocurran en el trabajo, en la carretera, en el hogar o en cualquier otra parte. Cada año unos 150.000 neozelandeses reciben asistencia financiera del fondo, como se dice en un informe del gobierno sobre la ley, para recuperar su posición en la vida y en el trabajo de la comunidad y cubrir en parte los costos y las pérdidas financieras causadas por el daño. Ya antes de que se introdujeran algunos ahorros en 1992, el sistema costaba menos de $NZ 1 por día (alrededor de US$0,5) per cápita. En un examen del sistema realizado por un ex primer ministro que fue uno de sus creadores se llegaba a la conclusión de que la retirada de los casos de daños personales del ámbito de los tribunales había representado un éxito completo: Las comparaciones internacionales ponen de manifiesto que el plan ha sido muy económico... La cobertura es amplia, el costo relativamente bajo y la reducción del sufrimiento humano evidente... La experiencia de otros países indica claramente que los sistemas del common law basados en la culpabilidad para la indemnización de los daños son económicamente ineficientes, costosos, discriminatorios e interminables... El sistema de Nueva Zelandia permite que muchas más personas presenten reclamaciones por los daños sufridos que lo que se hacía con arreglo a la ley de responsabilidad civil... En Nueva Zelandia, la eliminación de los casos por daños personales previstos en esa ley ha sido un éxito. El bienestar de los neozelandeses ha aumentado gracias a ello. Fuente: Palmer 1994. 7