Sistemas de información de agua potable y saneamiento: reflexiones en torno a un seminario de análisis Coordinador: Roberto Olivares Septiembre, 2010
Sistemas de información de agua potable y saneamiento: reflexiones en torno a un seminario de análisis, 2010 Roberto Olivares, Coordinador roberto.olivares@aneas.com.mx Jaime Collado, Consultor collado.jaime@gmail.com Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento de México, A. C.; Roberto Olivares, Coordinador; Jaime Collado, Consultor 2010 2
Contenido Presentación... 11 1 Introducción... 13 2 Sistemas de información de agua potable y saneamiento... 15 2.1 Voluntarios... 18 2.2 Condicionalmente obligatorios... 22 2.3 Obligatorios... 22 3 Acopio de información de agua potable y saneamiento... 27 3.1 Estimaciones... 32 3.2 Datos... 33 3.3 Base de datos... 35 3.4 Estadísticas o indicadores... 37 3.5 Información... 39 3.6 Sistemas de información... 41 4 Variables básicas de un sistema de información de agua potable y saneamiento... 45 4.1 Extracción de agua... 47 4.2 Asignación del agua... 48 4.3 Macro y micromedición... 51 4.4 Cobertura de agua potable, alcantarillado, drenaje y saneamiento... 52 4.5 Costo de provisión de los servicios... 54 4.6 Tarifas de los servicios... 57 4.7 Ingresos de los organismos operadores... 60 4.8 Calidad del agua... 61 4.9 Rentabilidad de un organismo operador... 63 4.10 Series de tiempo... 65 5 Coordinación de un sistema de información de agua potable y saneamiento... 67 5.1 Validación de datos... 68 5.2 Análisis de datos... 70 3
5.3 Actualización de indicadores... 71 5.4 Sistema computacional... 73 5.5 Personal y capacitación... 74 6 Beneficios de un sistema de información de agua potable y saneamiento... 75 6.1 Procesos de mejora continua... 75 6.2 Rendición de cuentas... 76 6.3 Evaluación comparativa de organismos operadores... 78 6.4 Apoyo para el diseño de políticas públicas... 81 6.5 Contribución a la toma de decisiones para otorgar apoyos de programas presupuestarios... 83 6.6 Apoyo para el diseño de productos financieros... 84 6.7 Difusión de información... 86 6.8 Evaluación de políticas públicas... 88 6.9 Regulación de tarifas... 90 6.10 Acciones de protección ambiental... 92 6.11 Gobernanza del agua... 93 7 Bases para construir un sistema nacional de información de agua potable y saneamiento... 97 7.1 Coordinación de actores... 97 7.2 Uso del sistema nacional de información de agua potable y saneamiento... 99 7.3 Control de la validez de los datos del SNIAPS... 100 7.4 Financiamiento del SNIAPS... 101 7.5 Diseño de la base de datos, información contextual, indicadores, índices y análisis sistemáticos... 102 7.6 Difusión del SNIAPS... 105 7.7 Capacitación del personal... 107 Conclusiones... 109 Referencias... 111 Anexo 1 Programa del Seminario de Análisis sobre Sistemas de Información en Organismos Operadores de Agua y Saneamiento... 113 Anexo 2 Declaración de Metepec... 115 4
Ilustraciones Ilustración 1. Destino del agua suministrada... 50 Ilustración 2. Agua rentable y no rentable... 64 Ilustración 3. Confiabilidad de los datos... 69 5
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Tablas Tabla 1. Categorías de la información del cuestionario para la encuesta de INEGI... 30 Tabla 2. Datos básicos para un sistema de información de agua potable y saneamiento.. 35 Tabla 3. Número de indicadores de agua potable y saneamiento... 46 Tabla 4. Población en viviendas y sin vivienda, 2005... 53 Tabla 5. Población nacional con cobertura de agua potable, alcantarillado y saneamiento... 53 Tabla 6. Aguas residuales en México, 2009... 62 Tabla 7. Incremento en el impacto público de la participación... 80 Tabla 8. Ejemplo de indicadores e índices... 104 7
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Siglas ADERASA Asociación de Entes Reguladores de Agua y Saneamiento de las Américas ANEAS Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento de México AWWA American Water Works Association BID Banco Interamericano de Desarrollo BM Banco Mundial CCA Consejo Consultivo del Agua, A. C. CIE Clasificación Internacional de Enfermedades CONAGUA Comisión Nacional del Agua DBMS Data base management system DBO 5 Demanda bioquímica de oxígeno en cinco días consecutivos IBNET International Benchmarking Network for Water and Sanitation Utilities, WB IMTA Instituto Mexicano de Tecnología del Agua INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática IWA International Water Association N Nitrógeno NOM Norma Oficial Mexicana OFWAT Office of Water Services, United Kingdom OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico OO Organismo operador OOAPS Organismo operador de agua potable y saneamiento PBR Presupuesto basado en resultados PIB Producto interno bruto PIGOO Programa de Indicadores de Gestión de Organismos Operadores, IMTA PURC Public Utility Research Center, University of Florida PTAR Planta de tratamiento de aguas residuales SAOP Secretaría del Agua y Obra Pública del Estado de México SAPAL Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León SED Sistema de Evaluación del Desempeño SIMAPAG Sistema Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Guanajuato SINAIS Sistema Nacional de Información en Salud, SS SNIAPS Sistema Nacional de Información de Agua Potable y Saneamiento SS Secretaría de Salud WB World Bank 9
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Presentación En México, algunos organismos operadores de agua potable y saneamiento cuentan con sistemas de información que obedecen a iniciativas propias. La finalidad de tales sistemas es mejorar la gestión técnica, comercial y financiera de los mismos organismos, así como la calidad de los servicios que prestan y, al operar de manera independiente, la información que consigna cada uno de ellos no siempre es comparable con la de otros esfuerzos similares. Por otra parte, al no existir un ente regulador de los servicios de agua potable y saneamiento en México, no se ha establecido una contabilidad regulatoria que especifique qué variables deben medirse, con qué métodos y con qué protocolo dar a conocer esa información. Tampoco existe un esfuerzo continuo y amplio en la academia ni en las organizaciones de la sociedad civil dedicado a observar la evolución en las coberturas ni en la calidad de esos servicios públicos o servicios al público, tan esenciales para toda la población. En consecuencia, la Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento de México, ANEAS, ha dado pasos firmes para impulsar la creación de un Sistema Nacional de Información de Agua Potable y Saneamiento, SNIAPS, que permita identificar no sólo los problemas internos de los organismos operadores, sino su relación con la gestión integrada de los recursos hídricos y la protección ambiental del entorno en que sus asociados prestan los servicios básicos. Por ello, ANEAS, en colaboración con el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, el Public Utility Research Center de la Universidad de Florida y el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, convocó al Seminario de Análisis Sobre Sistemas de Información en Organismos Operadores de Agua Potable y Saneamiento, del 12 al 14 de mayo de 2010 en Metepec, Estado de México, en el cual se discutieron diversos aspectos orientados al análisis de los sistemas de información de los organismos operadores y al establecimiento del Sistema Nacional de Información de Agua Potable y Saneamiento. Varios programas presupuestarios de la administración pública federal emplean diversos indicadores relativos a la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento. Sin embargo, al ser éstos simplificaciones de la realidad y, en múltiples ocasiones, insuficientes para tener una idea clara de la visión de conjunto, se suele agregar o combinar varios indicadores en índices todavía más globales. Paradójicamente, tanto los 11
indicadores como los índices, si bien diseñados para tener un panorama holístico, carecen de elementos para analizar un detalle específico cuando se presenta la necesidad de abordar el fondo de los problemas que impiden proveer el servicio público más básico, ya no se diga con eficiencia sino al menos con eficacia. Es por esa razón que los organismos operadores de agua potable y saneamiento de México optan por construir un Sistema Nacional de Información de Agua Potable y Saneamiento. El motivo que los impulsa no es identificar al organismo operador que realiza mejor su trabajo, sino analizar con profundidad qué condiciones le permiten operar mejor que otros a fin de puedan éstos emular el mismo camino o adaptarlo a sus circunstancias particulares. Lograr un consenso para establecer un Sistema Nacional de Información de Agua Potable y Saneamiento bajo estándares científicos permitirá no sólo realizar evaluaciones comparativas de organismos operadores y determinar, por ejemplo, su margen de utilidad o de pérdidas, sino considerar todos los elementos que inciden directamente en la prestación del servicio. Y no únicamente eso, el SNIAPS es un paso decidido para que los organismos operadores muestren su preferencia por la rendición de cuentas; la asignación del presupuesto con base en resultados; para difundir información fundamental en el diseño y evaluación de políticas públicas de agua y saneamiento; para incidir en la regulación económica de las tarifas de los diversos servicios, y en la habilitación de la ciudadanía para que pueda participar de manera informada en la gobernanza del agua, en general, y en la gestión del agua destinada para los usos urbanos, en particular. Para hacer realidad el SNIAPS se necesita coordinar a los actores que contribuirán con datos, información y análisis; establecer los criterios de control de la validez de los registros que se den de alta; buscar fuentes de financiamiento estables; construir y operar la base de datos, definir la información contextual requerida, diseñar los indicadores e índices básicos para los diseñadores de políticas públicas y para quienes asignan los presupuestos; identificar a quienes realizarán los análisis sistemáticos con la información recabada, y difundir sus contenidos bajo el principio de máxima publicidad de la información pública. En el presente libro se realiza una reflexión acerca de las deliberaciones sostenidas durante el seminario y se identifican posibles cursos de acción. Dr. David Korenfeld Federman Presidente de ANEAS 12
1 Introducción La Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento de México, A. C., en colaboración con el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, el Public Utility Research Center de la Universidad de Florida y el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, convocó al Seminario de Análisis Sobre Sistemas de Información en Organismos Operadores de Agua Potable y Saneamiento, del 12 al 14 de mayo de 2010 en Metepec, Estado de México. El objetivo fundamental del seminario fue analizar los sistemas de información que actualmente mantienen los organismos operadores y, con ello, generar propuestas institucionales innovadoras para enriquecerlos. Con la ayuda de los expertos nacionales e internacionales citados, se analizaron las mejores alternativas para determinar y establecer los mecanismos de administración de la información a partir de la colección de datos generados por los prestadores de los servicios de agua potable y saneamiento. Se debatieron los protocolos para acopiar datos de manera clara, precisa y contundente, sujetos a sistemas de control de calidad y en los casos idóneos los métodos para transformarlos en indicadores e índices de procesos, resultados e impactos. Fue una apreciación unánime que los datos básicos, los indicadores, los índices y los análisis deben usarse considerando la diversidad de condiciones en que se suministran los servicios y el perfil de cada organismo operador, para no igualar a los desiguales. También fue un consenso que la base de datos debe preservarse en toda su complejidad y magnitud a efecto de estar en condiciones de realizar cálculos con mayor profundidad y minuciosidad. Durante el seminario se destacó la importancia estratégica que revisten los sistemas de información de los organismos operadores para el país, ya que esa información se utiliza como un parámetro para el acceso al financiamiento de los programas federalizados, así como un insumo para el sector privado vinculado al sector, el sector académico y organismos internacionales pero, principalmente, debe cumplir la función de permitir al propio organismo operador contar con los elementos de evaluación relevantes que fomenten la mejora continua de sus procesos y, con ello, elevar su desempeño. Asimismo, se indicó que la evaluación comparativa, en ocasiones referida por su anglicismo benchmarking, debe contar con criterios claros que consideren el contexto en el que se prestan los servicios, lo que obliga a la creación de categorías de comparación tomando en cuenta su ámbito institucional, las posibilidades de instrumentar prácticas de 13
economía de escala y de aglomeración, así como la dinámica social, demográfica y ambiental, dado que es inequitativo comparar a organismos con escaso desarrollo institucional con aquellos que llevan un largo tiempo en su consolidación y que han alcanzado importantes niveles de desempeño en su gestión. Se debatió, asimismo, retomando el espíritu de la propuesta del proyecto de la Ley de Agua Potable y Saneamiento que impulsa la ANEAS en la Cámara de Senadores, el trabajo conjunto que están desarrollando la Secretaría del Agua y Obra Pública del Estado de México con la Comisión de Recursos Hidráulicos del Congreso del Estado, para promulgar el proyecto de la nueva Ley de Agua para el Estado de México, en la que se aborda la creación de un ente regulador de la prestación del servicio. La propuesta de creación de ese ente regulador se sustenta, precisamente, en la instrumentación de un sistema de información adecuado para elaborar los indicadores de gestión de cada organismo operador de agua potable y saneamiento. Los participantes del seminario reflexionaron en la posibilidad de establecer un nuevo orden jurídico que permita a los organismos operadores mejorar la gestión del agua destinada para usos urbanos. Se comentó la posibilidad de otorgar en concesión el tratamiento de las aguas residuales, tema en el cual se ha avanzado muy poco en los marcos normativos estatales y municipales. El potencial que guarda la comercialización de las aguas residuales que, previo a su tratamiento y verificación de que su reúso no afecta la disponibilidad aguas abajo, puede incorporarse al desarrollo económico de los municipios para fortalecer sus ingresos, situación en la cual radica una de las ventajas competitivas de los organismos operadores. Por último, los participantes hicieron eco en su percepción de que se debe abandonar el paradigma del incremento de la oferta de agua a través de nuevas fuentes de abastecimiento y poner en marcha los instrumentos tecnológicos orientados a la recuperación del agua no contabilizada y no rentable, por ejemplo, con la sectorización de las redes de suministro, y buscar la prestación sostenible del servicio de agua potable. Al procurar una menor extracción de agua de las fuentes de abastecimiento, se incide en la reducción de la presión hídrica en la cuenca o acuífero correspondiente. Estas acciones deben ir acompañadas de programas de protección de fuentes y recarga de acuíferos, apegándose a la norma oficial mexicana correspondiente, ya que el lugar más seguro para almacenar el agua es, precisamente, un acuífero. En el presente volumen se reflexiona en torno a los temas debatidos en el seminario de referencia. 14
2 Sistemas de información de agua potable y saneamiento El primer nivel para operar un sistema de información de agua potable y saneamiento es el que manejan los organismos operadores de agua potable y saneamiento. En México podría haber tantos organismos operadores de agua potable y saneamiento como localidades o municipios hay (187,938 localidades y 2,455 municipios conforme al II Conteo de Población y Vivienda 2005 realizado por INEGI) pero, en la actualidad, existen sólo 2,356 organismos operadores, de acuerdo con el Programa de Indicadores de Gestión de Organismos Operadores, PIGOO, que mantiene el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua <www.pigoo.gob.mx>, y muy pocos de ellos, del orden de 30, tienen un sistema de información disponible en internet. No obstante, los 777 organismos operadores que atienden a ciudades con más de 7,500 habitantes, cubren los servicios de agua potable y saneamiento en 806 municipios, 1,071 localidades y a 70 325,658 habitantes, conforme a las estimaciones que INEGI realizó en 2009. El objetivo de estos sistemas de información internos a los organismos operadores es identificar las áreas que tienen potencial para instaurar mejoras o hacer más eficaces, e incluso eficientes, los servicios. El segundo nivel se da en instituciones educativas y de investigación; en organizaciones no gubernamentales de alcance nacional o capítulos nacionales de organizaciones internacionales; en asociaciones profesionales internacionales; en instituciones financieras, por lo general multilaterales, y en proveedores privados que operan nacionalmente bajo concesiones o contratos de prestación de servicios. Estos sistemas de información no siempre están disponibles para el escrutinio público bajo el principio de máxima publicidad; en muchas casos no son esfuerzos sistemáticos y sólo se conocen los informes de algunos años, y con frecuencia la información que reportan se reduce a indicadores de interés particularmente específico para las actividades que despliegan. Un tercer nivel se presenta en órganos gubernamentales que operan programas presupuestarios sin ejercer las funciones de regulación económica. El interés de soportar esos sistemas de información es contar con criterios de decisión para otorgar o declinar los apoyos y subsidios que incentivan a los organismos operadores con el fin de que provean un mejor o más eficaz servicio o de que se mantengan cumpliendo la normativa mexicana. Estos sistemas de información no suelen ser del dominio público y su información también se ciñe a los objetivos específicos de sus operadores. 15
Categorías de la información Estimación. Aproximación de una cantidad que no se ha medido o que no se puede calcular con exactitud mediante una conjetura basada en la experiencia. Dato. Medición realizada en actividades profesionales, de investigación o desplegadas por grupos de interés. Toda medición tiene un rango de error (sesgo, inexactitud, diferencia con el valor medio) y de precisión (baja resolución, gran variancia). Base de datos. Conjunto de datos con calidad controlada por medio de protocolos de medición, y en ocasiones de estimación, así como de verificación, validación, aceptación y ordenamiento de los datos. Estadística 1. Ciencia que estudia la recolección, análisis, interpretación o explicación y presentación de los datos. También provee herramientas para la estimación, predicción y pronóstico del estado de un área del conocimiento con base en datos. Estadística 2. Función matemática de la muestra de un conjunto de datos; el término alude tanto a la función misma como al valor que toma con una muestra específica. Indicador o estimador. Estadística 2. Simplificación no distorsionada de la realidad. Índice. Agregado o compuesto de indicadores; suele ser más relevante que un indicador para puntos de vista amplios. Información. Datos, estadísticas, estimaciones, aspectos contextuales y análisis de los mismos incorporados en libros, ensayos, informes, investigaciones, auditorías y casos de estudio, así como en censos y estadísticas nacionales e internacionales. Sistema de información. Conjunto ordenado de informaciones relacionadas entre sí que contribuyen a determinado objeto. Conocimiento. Se adquiere al comprender la información sobre un tema. Administración del conocimiento. Se da al desarrollar la habilidad para usar el conocimiento en la toma de decisiones. Sagacidad. Astucia y prudencia; previsión y prevención de las cosas. Sabiduría. Grado más alto del conocimiento. Conducta prudente. 16
Un cuarto nivel de sistema de información de agua potable y saneamiento es uno de amplio espectro: que se atenga al principio de máxima publicidad; que contribuya a la rendición de cuentas de los ayuntamientos y de sus empresas paramunicipales; que permita fiscalizar el destino de los impuestos y contribuciones no tributarias de los contribuyentes; que permita la evaluación comparativa de un organismo operador de agua potable y saneamiento a lo largo del tiempo, o bien, entre varios organismos operadores a un mismo tiempo; que contenga la información necesaria para regular económicamente la prestación del servicio de agua y saneamiento, con independencia de que el municipio preste el servicio directamente, que lo haya concesionado a la iniciativa privada o que el servicio sea comunitario; que satisfaga las necesidades de información de órganos gubernamentales, centros educativos y de investigación, organizaciones no gubernamentales, instituciones financieras y de la sociedad en general, y que permita diseñar mejores políticas públicas en el subsector de agua potable y saneamiento, así como evaluarlas y controlarlas. No obstante, mientras mayor amplitud tenga el objetivo de un sistema de información de agua potable y saneamiento, mayores problemas de coordinación, financiamiento y difusión tendrá. En consecuencia, para diseñar un sistema nacional de información de agua potable y saneamiento, se requiere el concurso de diversas entidades públicas y privadas, y definir el objetivo u objetivos del mismo, así como los protocolos de medición, verificación, validación, análisis y difusión de la información. Los sistemas de información de agua potable y saneamiento actuales en México por lo general sólo reportan indicadores diversos, sin la base de datos, el contexto en el cual se prestan los servicios y con un escaso o nulo análisis de la información. Con frecuencia, estos sistemas se constriñen a soportar los objetivos de las instituciones que los operan y no pretenden ser de interés general. La mayor parte de los sistemas de información de agua potable y saneamiento activos en México, registran alguno de los siguientes indicadores: 1. Cobertura del servicio (agua potable, alcantarillado y saneamiento), 2. Calidad del servicio (tiempo de conexión y reconexión de tomas; servicio continuo o por tandeos; presión del agua; estructura tarifaria monótonamente creciente o servicio medido; pago mínimo o servicio medido), 17
3. Desempeño físico (volumen de agua extraída, potabilizada, distribuida, mermada, usada, consumida, recolectada, tratada y reintegrada a un cuerpo de aguas nacionales; volumen de agua facturada, cobrada, no contabilizada y no rentable), 4. Desempeño financiero (costos de extracción, potabilización, distribución, recolección, tratamiento y facturación; pago de derechos de uso del agua, pago por servicios ambientales y pago de derechos de uso de cuerpo receptor para descarga de aguas residuales no tratadas; tarifas de conexión y reconexión de tomas; tarifas de uso, recolección y tratamiento del agua; monto del volumen de agua facturada, cobrada y no rentable), 5. Costo de capital (bombas, acueductos, canales, plantas de potabilización, red de distribución, colectores, plantas de tratamiento y emisores), 6. Calidad del agua (extraída, abastecida y tratada), y 7. Atención a los usuarios (rapidez de respuesta a aclaraciones, grado de participación en la revisión tarifaria y promoción de la cultura del agua). Algunos de los sistemas de información, en particular los operados por las Comisiones Estatales del Agua, suelen emplearse sin carácter vinculante para llevar a cabo evaluaciones comparativas, denominadas por lo general con el anglicismo benchmarking. Los sistemas de información de agua potable y saneamiento pueden ser voluntarios u obligatorios. 2.1 Voluntarios Estos sistemas de información se construyen y usan, fundamentalmente, por los organismos operadores de agua potable y saneamiento con fines internos y persiguen, en esencia, la mejoría de su desempeño. Por medio de ellos se identifican las áreas susceptibles para optimizar procesos administrativos; añadir puntos de medición en la red de distribución; expandir la infraestructura requerida con el fin de incrementar la 18
cobertura de abastecimiento de agua potable, la recolección de aguas servidas y su tratamiento, y en general, para mejorar la prestación de los servicios que proveen. Otros sistemas de información voluntarios son operados por organizaciones no gubernamentales, universidades y centros de investigación, organizaciones gremiales y por instituciones financieras. Los sistemas de información voluntarios y externos a los organismos operadores pretenden, por lo general, comparar para varias ciudades la parte más visible de la prestación del servicio de agua potable y saneamiento: la cobertura y las tarifas; difundir indicadores e información geográfica a la sociedad en general por medio de internet; intercambiar experiencias con miras a mejorar el desempeño de los organismos operadores, y evaluar la rentabilidad y la calificación financiera para determinar el tipo de crédito al que pueden estar sujetos los organismos operadores. Estos sistemas de información centran su interés en áreas urbanas, casi siempre en ciudades con más de 20,000 habitantes, y la información correspondiente a las zonas rurales se aborda sólo esporádicamente. El principal obstáculo de los sistemas de información voluntarios y externos a los organismos operadores de agua potable y saneamiento es que éstos carecen de incentivos para contribuir con sus datos. Los organismos operadores requieren dedicar tiempo y personal capacitado con el fin de recolectar, organizar y reportar la información requerida, lo cual se traduce en un costo. En consecuencia, el organismo operador debe encontrar utilidad en la información reportada en el sistema de información. Un sistema de información que sólo señala las falencias de un organismo operador, pero que no muestra la manera en que éste puede mejorar, tiene una alta probabilidad de encontrar reticencia del organismo operador para entregarle información. La utilidad de la información, aunque sea en su forma más elemental: un indicador o índice, requiere un objetivo claro. Por tanto, es necesario que los organismos operadores que contribuyen con datos para el funcionamiento de un sistema de información sepan qué utilidad les brindará un indicador, lo cual es un prerrequisito para que le den seguimiento a la evolución del indicador durante su vida útil. Aun así, los indicadores son insuficientes para fortalecer a un organismo operador en los ámbitos financiero e institucional; para ello se requiere un análisis de la información, es decir, de los indicadores y su contexto, y tomar las decisiones apropiadas que conduzcan a disipar las carencias identificadas. 19
Utilidad de la información Si bastara la teoría para mejorar el desempeño de las instituciones, los manuales serían suficientes para hacer eficientes a todos los organismos operadores de agua potable y saneamiento. Al comparar diversos organismos operadores, no se trata de saber quién hace mejor las cosas, sino cómo las hace. Por ello, es necesario adaptar las buenas prácticas de los organismos que operan en condiciones similares, al entorno en el cual se desenvuelve el organismo operador que requiere mejorar su desempeño. Ing. Emiliano Rodríguez Briseño Director del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León, Guanajuato Por otra parte, la importancia de la información cambia con el tiempo. Esto es, un índice de cobertura de agua potable carece de sentido en una zona donde se tiene cobertura universal con cierta antelación; dependiendo de la situación específica, quizá un indicador de continuidad del servicio, presión en la red o calidad del agua abastecida sea de mayor relevancia. Incluso para un investigador, agente financiero, miembro de una organización no gubernamental o usuario en una zona con cobertura universal, tal indicador y su comparación con otras regiones sería trivial. La superación en un área del desempeño de un organismo operador también ocasiona la revisión y actualización de los indicadores significativos. Asimismo, un cambio en las políticas públicas o estrategias sectoriales conduce a reevaluar las prioridades para mantener el seguimiento de un indicador. Las diferencias en el contexto bajo el cual los organismos operadores prestan el servicio de agua potable y saneamiento son tan pronunciadas que resulta, en principio, importante medir la evolución del desempeño de cada prestador en el tiempo. Cuando se desea comparar la evaluación de varios organismos operadores en el mismo momento, se requiere que tengan fuentes de abastecimiento, número y dispersión de tomas, proporción de uso residencial a industrial y costos de prestación del servicio similares, entre los aspectos más sobresalientes. Sin embargo, el elemento más importante e 20
imprescindible de toda evaluación comparativa es que vaya acompañada de una explicación del porqué un organismo operador es más eficaz o eficiente en términos económico-financieros que otro que presta el servicio en condiciones similares. Los indicadores que más llaman la atención a los sistemas de información voluntarios y externos a los organismos operadores son las coberturas y las tarifas. Por lo general una cobertura se define como la razón entre la población servida y la población total. Sin embargo, si un organismo operador sirve, además de la cabecera municipal, a 200 poblaciones rurales, como es el caso de Culiacán, Sinaloa, su cobertura de agua potable no es comparable con un organismo operador que sólo abastece a una ciudad, como es el caso de León, Guanajuato. Por otra parte, hay organismos operadores, como el Sistema Intermunicipal de Agua Potable y Alcantarillado de Jalisco, que cubre todo el municipio de Guadalajara y a su zona metropolitana en los municipios de Tlaquepaque, Tonalá y Zapopan, pero que excluye a otros poblados de estos municipios, los cuales son abastecidos por otros organismos operadores. Asimismo, en una ciudad pueden existir prestadores del servicio por parte de fraccionamientos o asociaciones de colonos, y en un municipio puede haber varios prestadores comunitarios o aguadores en las zonas rurales. Entonces, cuando se hace referencia a la cobertura de agua y se desea que el dato tenga la significancia de un indicador, éste debe reflejar la población que cuenta con el servicio en el área de influencia del organismo operador. De manera similar, la tarifa por el servicio de agua potable sin un referente al costo de extracción, potabilización, distribución, recolección y tratamiento resulta de poca utilidad. Como ilustración, en Mérida, Yucatán, la extracción de aguas subterráneas se hace a una hondura aproximada de 8 m y en la ciudad de México, Distrito Federal, los pozos de agua penetran hasta los 300 m de profundidad. Es obvio que los costos de extracción en ambas ciudades son muy distintos. Por ello, para que la tarifa adquiera mayor relevancia cuando se emplea como un indicador y no como un simple dato, se requiere desglosar la proporción que se utiliza para extracción, potabilización, distribución, recolección, tratamiento y gestión del organismo operador, así como la de sus previsiones para expandir la cobertura de los servicios que provee y, si es el caso, sus utilidades. 21
2.2 Condicionalmente obligatorios Algunos órganos gubernamentales que no prestan el servicio pero que operan programas presupuestarios en el subsector de agua potable y saneamiento, solicitan información para registrar de manera sistemática ciertos indicadores particularmente coberturas de agua potable, volumen de agua potabilizada o desinfectada, tarifas y volumen de aguas residuales tratadas que satisfacen el derecho a saber de los gobernados por medio de publicaciones impresas o electrónicas: aunque es un sistema de información voluntario, sirve el propósito de escrutinio público, o bien, representa la base para una evaluación de los organismos operadores mediante comparaciones. Asimismo, estos órganos exigen el cumplimiento de algunas normas técnicas no obligatorias por ejemplo, eficiencia global, composición particular de la población servida y cumplimiento de normas de calidad del agua en los efluentes de plantas de tratamiento como condición para que los organismos operadores puedan acceder a los fondos y subsidios que adjudican y a la devolución de derechos que autorizan: se trata de sistemas de información condicionalmente obligatorios. 2.3 Obligatorios Estos sistemas son diseñados y operados por entes reguladores. La regulación es una intervención del Estado en monopolios naturales o legales para simular las condiciones que se darían en un mercado impulsado por la competencia efectiva. Esa intervención se da por lo general en cuotas y tarifas, protección al consumidor, protección ambiental, estrategias sectoriales y en la normativa jurídica que busca producir los efectos que en teoría se presentan en los mercados competitivos. El origen de la regulación en una economía de mercado es la existencia de economías de escala y aglomeración en algunas actividades que se traducen en una disminución de los costos medios cuando aumenta el nivel de producción. Ante esta condición, la máxima eficiencia se alcanza cuando la demanda se satisface por una única entidad prestadora de servicios de agua, lo cual genera ausencia de competencia, pilar fundamental de la economía de libre mercado. En consecuencia, el objetivo de la regulación es proteger a los usuarios de los posibles abusos que podrían resultar de un mercado de monopolios, como es el sector de agua y saneamiento, debido a dos tipos de ineficiencia: i) en cuanto a la 22
prestación del servicio, en el sentido de que los costos sean excesivamente altos y ii) que los precios de los servicios no reflejen el costo económico de proveerlos y por ello los usuarios no tengan conciencia del valor del agua. Entonces, el problema fundamental del regulador es obtener suficiente información sobre el estado técnico y financiero del organismo operador para estar en condiciones de determinar el monto apropiado de las tarifas, además de que requiere acopiar esta información de manera continua y auditable. En general, los métodos para determinar tarifas implican que el regulador necesita una gran cantidad de información del prestador real y un conocimiento acabado de su operación. Lo primero es salvable aunque tremendamente costoso y conflictivo mediante procedimientos exhaustivos de entrega de información; sin embargo, lo segundo es aún más difícil de conseguir. Una empresa tiene incentivos para mostrar que lo eficiente es operar como lo hace en la práctica, mientras que el regulador cuenta con poca información para desarrollar un modelo de operación alternativo. Las diferencias de información entre reguladores y empresas reguladas la así llamada asimetría de información afectan las funciones de costos y de demanda. Muchas decisiones regulatorias están basadas en datos contables, y sólo pueden ser tan buenas como la calidad de esa información. Sin embargo, si no existe un control regulatorio sobre las prácticas contables, los entes reguladores carecen de información detallada sobre las estructuras de los costos, debido a que no está generada por cuentas financieras estándar. Si la información contable de un operador es inconsistente a través del tiempo e incongruente con otros organismos operadores, se requieren desarrollar protocolos de contabilidad, auditoría y certificación lo que se conoce como contabilidad regulatoria para mejorar la calidad de las decisiones regulatorias. El problema de la asimetría de información aumenta de manera considerable cuando las empresas de agua y saneamiento, en busca de no depender exclusivamente del servicio regulado, diversifican sus operaciones al participar en actividades no reguladas, con lo cual obtienen el máximo beneficio de sus economías de escala y aglomeración. La diversificación dificulta al regulador acopiar y depurar los costos de la actividad regulada, posibilita el subsidio de costos entre los productos regulados y no regulados, y facilita la transferencia de utilidades vía costos entre la empresa de agua regulada y sus empresas relacionadas. Para evitar estos problemas y aprovechar la información de costos y el contexto en que los organismos operadores proveen el servicio de agua potable y saneamiento, se establece 23
el concepto de contabilidad regulatoria, el cual implica medidas prácticas y concretas para determinar tarifas, en primer lugar, pero también para: Aplicar reglas y procedimientos transparentes que permitan estandarizar la generación y registro de la información necesaria para regular el servicio, Recopilar en forma sistemática la información estandarizada y el contexto en el cual se prestan los servicios sujetos a regulación, y Diseñar sistemas de información para la comparación, validación y evaluación del desempeño de las empresas reguladas. En síntesis, la contabilidad regulatoria registra, como mínimo, la gestión del patrimonio y la contabilidad tradicional, pero también documenta el desempeño técnico operativo, la administración de bienes, la gestión comercial, la calidad de las decisiones económicofinancieras de la actividad regulada y esclarece la transferencia de costos entre servicios regulados y no regulados. Regulación Los organismos operadores de agua potable y saneamiento deberían estar sujetos a regulación para protegerlos de los vaivenes de la vida política en sus municipios, entidades federativas y el país. Lo ideal es que sean administrados para prestar un servicio esencial a la sociedad y, por tanto, con independencia de los partidos políticos. Al agua no se le puede sustraer de su carácter político porque es un tema de interés público, pero sí se le debe excluir de los intereses partidistas y procesos electorales. Dr. Polioptro Fortunato Martínez Austria Director General del Instituto Mexicano de Tecnología del Agua 24
La contabilidad regulatoria, así como sus sistemas de información asociados, pueden incluir tantos temas como intereses manifiesten los usuarios de los servicios regulados. En su origen, estos sistemas de información registraban métodos para determinar tarifas, esquemas de regulación tarifaria, procedimientos para revisión de tarifas, indexación de tarifas, costo de capital y subsidios. Sin embargo, las últimas generaciones de este tipo de sistemas de información también incluyen intereses más generales como la calidad del agua, la protección ambiental, el resultado del pago por servicios ambientales y las modalidades de la participación pública en los aspectos regulatorios. En suma, es importante comprender que los indicadores que se registran en un sistema de información voluntario, condicionalmente obligatorio u obligatorio ofrecen sólo una visión puntual de la realidad en la cual se prestan los servicios de agua potable y saneamiento. Los indicadores revelan su utilidad cuando se acompañan de información más extensa; por ello, se requiere reforzar el diseño de los sistemas de información actuales para que incluyan, en vez de indicadores, las bases de datos y el contexto de provisión del servicio que permitan realizar un análisis y explicar el motivo por el cual un organismo operador de agua potable y saneamiento es más eficaz o eficiente en comparación con otro que funciona en situaciones semejantes. 25
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3 Acopio de información de agua potable y saneamiento La principal cualidad que puede ofrecer un sistema de información de agua potable y saneamiento es que su contenido sea útil para tomar decisiones que conduzcan a mejorar el desempeño de los organismos operadores y, la segunda, es tener la certeza de que el rango de error en sus registros está acotado con límites preespecificados. Un tercer atributo es que la información se genere con base en métodos científicos, y la cuarta es que se recolecte de manera periódica. Más allá de la utilidad de los datos, del control de su calidad, de su base científica y de su regularidad, una quinta y más cuesta arriba cualidad es que contenga una explicación plausible en torno al motivo por el cual algún organismo operador es ineficaz en algunas zonas del área bajo su responsabilidad o ineficiente en su gestión. Física y economía Efectividad. Capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera. Eficacia. Capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera. Grado en que algo es efectivo para lograr una meta. Eficiencia. Grado en que los recursos, como la infraestructura, la información, el tiempo o el dinero, se utilizan para lograr el efecto previsto. La efectividad es un concepto binario: se tiene o no se tiene. La eficacia, aun cuando su principal enfoque es el logro como tal, también atiende al grado en que algo es efectivo. Por otra parte, la eficiencia alude a los recursos empleados en producir los efectos deseados. Por consiguiente, un organismo operador primero debe ser eficaz para proveer el servicio de agua potable y saneamiento y después transformarse en eficiente: no es posible promover la eficiencia en los sitios donde no se tiene cobertura efectiva. Un caso 27
excepcional es cuando los organismos operadores, e incluso los prestadores privados en alguna colonia o fraccionamiento, son eficientes desde el comienzo de sus actividades. Los aguadores y prestadores comunitarios tienen mayores dificultades para alcanzar una eficiencia apropiada, incluso mucho tiempo después de haber sido establecidos. Cualidades adicionales de los sistemas de información de agua potable y saneamiento son, por ejemplo, que operen con protocolos establecidos para la medición, ordenamiento y difusión estandarizada de los datos, indicadores e información contextual; que sean producto de una coordinación interinstitucional para superar la heterogeneidad, dispersión e incompletitud en los conceptos, definiciones y métodos; que su contenido sea de interés público de tal manera que permita ejercer derechos y cumplir obligaciones, y que sea apropiado para diseñar, evaluar e idealmente controlar las políticas públicas relativas a la materia objeto de su instauración y operación. Sin embargo, no existe un sistema de información de agua potable y saneamiento con tales características, y menos aún que tenga cobertura nacional. Por una parte, no existen evidencias de que el diagnóstico del Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006, en cuanto a información ambiental se refiere, haya sido superado. Organización de la información ambiental El Gobierno Federal no ha contado con una eficiente organización para la recopilación, procesamiento, análisis y difusión de la información ambiental, debido a la estructura y visión centralizada. Los estados y los municipios no acopian la información de sus territorios y los sectores del Gobierno Federal no se responsabilizan de esa información, tampoco se ha promovido la cultura orientada a compartir información a nivel gubernamental. Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006 Reproducción textual 28
Por otra parte, tampoco existen indicios para que, en lo que toca a la organización de la información del subsector agua potable y saneamiento, pueda desestimarse la vigencia del diagnóstico ambiental elaborado hace diez años. De acuerdo con el Programa de Indicadores de Gestión de Organismos Operadores, PIGOO, que mantiene el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua <www.pigoo.gob.mx>, sólo 30 de los 2,356 organismos operadores tienen un sistema de información disponible vía internet, en los que se constata la heterogeneidad, dispersión e incompletitud de los conceptos, definiciones y métodos de cálculo de los indicadores que reportan. En consecuencia, la organización para medir, verificar, registrar, analizar y difundir la información de agua potable y saneamiento entre distintos gobiernos de un mismo orden, gobiernos de distintos órdenes, asociaciones gremiales, centros educativos y de investigación, empresas privadas, instituciones financieras y organizaciones no gubernamentales cuando se carece de un ente regulador que tenga la función exclusiva para emitir lineamientos coercitivos en la materia requiere, para acordar un curso de acción, del esfuerzo combinado de todos los actores, incluidos los órganos cuyas funciones abarcan normar y coordinar las disposiciones bajo las cuales se deben proporcionar los datos e información de interés nacional a los diferentes sectores de la sociedad. El Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática es el órgano del gobierno federal que se encarga de normar y coordinar el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica. La Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica estipula, en su artículo 78, que la información de interés nacional es la que i) aborda los temas de la atmósfera, biodiversidad, agua, suelo, flora, fauna, residuos peligrosos y residuos sólidos, ii) resulta necesaria para sustentar el diseño y la evaluación de las políticas públicas de alcance nacional, iii) se genera de manera regular y periódica, y iv) se elabora con base en métodos científicos. En ese contexto, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática planea realizar en 2010 una Encuesta Nacional de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento a fin de realizar el levantamiento de la información que permita evaluar las políticas públicas establecidas en relación con el segundo objetivo rector del sector hidráulico del Programa Nacional Hídrico 2007-2012: Incrementar el acceso y calidad de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. La encuesta pretende obtener la información estadística relativa a la eficacia administrativa, financiera, técnica y ambiental de los prestadores formales de los servicios 29
de agua, alcantarillado y saneamiento en localidades urbanas para fortalecer el Sistema de Información de la Comisión Nacional del Agua y contribuir a la construcción del componente Medio Ambiente del Subsistema Nacional de Información Geográfica y del Medio Ambiente. Asimismo, se abocará a elaborar un inventario adicional de otros prestadores que suministran agua en el municipio (prestadores mixtos, comunitarios y privados) y a obtener datos relativos a la ubicación espacial de las fuentes de abastecimiento de agua, plantas potabilizadoras y de tratamiento de aguas residuales, así como de los sitios de descarga. El procedimiento será enviar un cuestionario para que lo contesten 777 prestadores de servicios en tiempos establecidos, idealmente el secretario del ayuntamiento, el secretario de obras públicas o el director del organismo operador de agua potable y saneamiento. Los prestadores que componen la población de la muestra atienden a 1,071 localidades urbanas con más de 7,500 habitantes, ubicadas en 806 municipios de las 32 entidades federativas, en las cuales habitan 70 325,658 personas. El cuestionario estará dirigido para recabar información de tipo administrativo y financiero, así como de gestión y desempeño, conforme se detalla en la Tabla 1. Tabla 1. Categorías de la información del cuestionario para la encuesta de INEGI Administración y finanzas Gestión y desempeño Situación administrativa y jurídica Captaciones Personal ocupado Potabilización Información contable Tomas de agua inversiones Conexiones al alcantarillado Tratamiento de aguas residuales municipales Facturación Ingresos Tarifas Gastos Con independencia de la institución u organización que diseñe el levantamiento de datos y su depuración, validación, almacenamiento, análisis y difusión, una de las decisiones más importantes que deben tomarse para alimentar un sistema de información de agua 30
potable y saneamiento es seleccionar la exactitud y precisión de los datos registrados, ya que ello impacta de manera directa el costo para mantener el sistema de información. Propiedades básicas de las mediciones Exactitud. Grado de cercanía entre la medición de una cantidad y su valor real. La exactitud de una medición está relacionada con el valor medio de una variable aleatoria. Una medición poco exacta puede mejorarse calibrando los instrumentos de medición. Precisión. Grado en que las mediciones repetidas, sin cambio en las condiciones, muestran los mismos resultados. La precisión está relacionada con la variancia de una variable aleatoria. Una medición poco precisa puede mejorarse empleando un instrumento con mayor resolución. Resolución. Es el cambio más pequeño en una variable que produce una respuesta en el instrumento de medición. Mientras mayor resolución tiene un aparato puede medir variaciones más pequeñas. Un sistema de medición puede ser exacto pero no preciso, preciso pero no exacto, ni exacto ni preciso, o exacto y preciso. En términos generales, obtener un dato preciso es más costoso que obtener uno exacto. Por ello, en ocasiones deben estimarse los valores de una cantidad con mediciones indirectas que resultan más económicas que una medición directa. Adicionalmente, en el subsector de agua potable y saneamiento no todos los datos requeridos provienen de mediciones directas sino de procedimientos administrativos. En esos casos también se aplican los conceptos de exactitud y precisión: existen métodos más exactos, precisos y económicos que otros, por lo que es imprescindible decidir un nivel de aceptabilidad en la exactitud y precisión de los datos, estimaciones o resultados de los procedimientos en función de su costo para adquirirlos. 31
3.1 Estimaciones El caso más típico para el subsector de agua potable y saneamiento es la población. Ésta no es responsabilidad de los organismos operadores paramunicipales, mucho menos de los prestadores mixtos, comunitarios o privados. La atribución recae en el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, pero los censos de población se realizan cada decenio, aunque en fechas recientes se han hecho conteos de población quinquenales. Aunque el Consejo Nacional de Población produce predicciones del crecimiento de la población, lo hace en ámbitos territoriales que no se corresponden con las áreas de influencia de los organismos operadores de agua potable y saneamiento. En consecuencia, para evaluar, por ejemplo, el consumo unitario en el área de cobertura de un organismo operador en particular se requiere contar la población, o bien, estimarla, lo cual resulta bastante más económico. En general, cualquier indicador per cápita que pretenda derivarse de un sistema de información debe enfrentarse a la decisión de contar la población o estimarla. Si se contara con estimaciones anuales oficiales en el área de cobertura de cada organismo operador, ésa sería la información que debería usarse; como ése no es el caso, es necesario recurrir a estimar la población en el territorio específicamente servido. Las fugas en las redes de distribución de agua potable, por definición, no están sujetas a medición. Sin embargo, la merma de agua que se presenta en ellas impacta en el desempeño económico de los organismos operadores y en la conservación de las fuentes de abastecimiento también. El volumen de agua que se escapa en las fugas, por tanto, debe ser estimado y diferenciado del volumen que se abastece a edificios públicos bajo condiciones de exención del pago por el servicio. Tanto la merma de agua en las fugas como el volumen exento de pago son parte del agua no rentable. Otro de los casos que requiere alguna estimación es cuando se desea comparar, por ejemplo, el costo de personal por metro cúbico servido entre varios organismos operadores y, en algunos de ellos, se carece de cobertura total de macromedición. Si no se tiene certeza del volumen de agua extraída, éste puede estimarse de manera indirecta, para el caso de aguas subterráneas, con la potencia de la bomba sin macromedición y el consumo de energía eléctrica y, para el caso de aguas superficiales, con curvas elevaciones-gastos en los canales de conducción. En una situación donde no se tiene micromedición en la entrega domiciliaria del agua potable no es posible realizar comparaciones del resultado de acciones de cultura del agua y comunicación social para disminuir el consumo de agua, de la efectividad de los costos 32
en la disminución del consumo unitario, ni del impacto relativo que las cuotas fijas y el servicio medido tienen sobre la protección ambiental, el pago por servicios ambientales y el uso sostenible del agua. La ausencia de micromedidores también dificulta determinar qué tomas son susceptibles de facturarse con un consumo mínimo, así como aplicar el obturamiento adecuado de las tomas para conminar a las usuarios morosos a fin de que salden sus adeudos y, por consiguiente, comparar el tiempo que toma disipar las cuentas por cobrar relativas al obturamiento, mismas que deben tratarse de manera separada a las que se derivan de la suspensión del servicio. En ocasiones se solicita a un organismo operador cuyas redes de distribución carecen de la infraestructura suficiente o adecuada para realizar macro y micromediciones, los volúmenes facturado y cobrado. Si se desea efectuar comparaciones con organismos operadores que sí realizan mediciones, entonces se requiere estimar esos volúmenes de acuerdo con un protocolo durante el periodo de transición entre la ausencia y el establecimiento de la medición. De manera similar, muchos aspectos susceptibles de ser mejorados, tanto en el ámbito de la gestión de un organismo operador como en la actitud de la sociedad hacia el agua, descansan en contar con mediciones apropiadas, ya que sólo lo que se mide y evalúa se puede mejorar. 3.2 Datos Los datos es decir, los valores que provienen de mediciones directas son la estructura fundamental de todo sistema de información. Y, si bien es cierto que los datos duros no son tan duros como pudiera pensar quien desconoce la manera en que se miden, sistematizan y difunden, también lo es que los indicadores son menos útiles para quien sabe cómo determinarlos a partir de los datos duros y para quien requiere combinar los datos básicos de una manera distinta a la decidida para los indicadores. Los datos relativos al uso del agua son básicos porque todas las personas físicas o morales, privadas o públicas, urbanas o rurales que los generan por medio de mediciones deben hacerlo conforme a alguna Norma Oficial Mexicana o Norma Mexicana o al menos conforme a algún manual de buenas prácticas o de acuerdo con los principios de certificación internacional, si es que pretenden que sean tomados en cuenta o 33
diseminados por alguna autoridad o, incluso, para acceder a programas federalizados u obtener créditos de la banca comercial o de fomento. En consecuencia, ningún sistema de información de agua potable y saneamiento que busque incidir en la opinión pública puede quedar al margen de los criterios técnicos de medición de los que se derivan los datos. Además, si quienes organizan y controlan un sistema de información, junto con quienes aportan datos e información y con quienes analizan los contenidos y difunden los resultados, pretenden servir como una comunidad epistémica red de profesionales con experiencia y competencia reconocidas en un área específica del conocimiento y con una pretensión de autoridad en los conocimientos relevantes para diseñar políticas públicas en ese campo (Haas, 1992), entonces la confiabilidad, comparabilidad y utilidad de los registros soportados por el sistema de información no deben ser objeto de suspicacias. Un demérito similar se da cuando los datos son erróneos debido a negligencia en su observación o registro: la información que se derive de esos datos será inválida y, por tanto, no se podrá emplear para realizar análisis ni mucho menos para evaluar o comparar el desempeño de distintos organismos operadores. El objetivo de un sistema de información de agua potable y saneamiento no es diseñar las normas técnicas para recolectar datos, sino apegarse a esos protocolos. La organización de un sistema de información debe decidir el tipo de información que contendrá, la frecuencia de su acopio, la exactitud y precisión de los datos, el formato en el cual deberá registrarse cada entrada de los datos y la información del contexto en el cual se proveen los servicios, y los análisis a que serán sujetos sus datos e informaciones. La situación ideal es que todos los registros de un sistema de información de agua potable y saneamiento, hecha excepción de la información contextual, provengan de datos medidos directamente. Por ello, es conveniente focalizar el objetivo que persigue el sistema de información a fin de que su operación y mantenimiento no resulte oneroso para los organismos operadores, o bien, a efecto de que no se traslade su costo a los usuarios de los servicios. Aunque sería fabuloso contar con un solo sistema que satisfaga todas las necesidades de información de los organismos operadores, ayuntamientos, entidades federativas, gobierno federal, usuarios de los servicios, organizaciones no gubernamentales, académicos, empresas privadas, asociaciones profesionales y gremiales, instituciones financieras y la sociedad en general como respuesta al compromiso por la transparencia 34
y rendición de cuentas, su organización, coordinación, ejecución y financiamiento resultaría gravoso. Por ello, comenzar con un sistema básico, que registre los datos esenciales, sería suficiente, Tabla 2. Tabla 2. Datos básicos para un sistema de información de agua potable y saneamiento 1. Volumen de extracción de agua (superficial, subterránea o marina) 2. Valor nominal de los títulos de asignación 3. Grado de macro y micromedición 4. Coberturas de agua potable, alcantarillado, drenaje y saneamiento 5. Costos de la provisión de los servicios (desagregándolos en costo de derechos por la extracción de aguas nacionales, energía, personal, insumos, administración, cobranzas, derechos por uso de cuerpo receptor para la descarga de aguas residuales y porcentaje de la tarifa que se destina al financiamiento para la expansión de la infraestructura) 6. Tarifas de agua potable, alcantarillado, drenaje, saneamiento y aguas residuales 7. Ingresos (incluyendo derechos por conexiones; estudios de factibilidad para la provisión de servicios; servicios de agua potable, alcantarillado, drenaje, tratamiento de aguas residuales y venta de aguas residuales tratadas; subsidios; presupuesto; transferencias; donativos; créditos, y derechos administrativos y sus accesorios) 8. Calidad del agua abastecida y descargada a un cuerpo receptor 9. Rentabilidad del organismo operador 10. Evolución de los usos y consumos de agua 3.3 Base de datos La manera más tradicional de almacenar los datos de un sistema de información, más allá de las impresiones en hojas de papel, es en una hoja de cálculo. Ésta tiene la ventaja de que ahí mismo se pueden ejecutar operaciones aritméticas para calcular distintos indicadores e índices, como les conoce por lo general en el subsector de agua potable y saneamiento a las estadísticas. 35
Un medio más efectivo para un sinnúmero de tareas es almacenar los registros en una base de datos, la cual consiste en un conjunto organizado de datos con calidad controlada. En este tipo de programas de cómputo se puede decidir no sólo cuáles operaciones ejecutar sino de qué manera desplegar la información. No obstante, la principal ventaja de una base de datos es que sus registros deben satisfacer un protocolo de calidad, es decir, antes de proceder al registro de un dato debe verificarse y validarse que cumple con los estándares de exactitud y precisión decididos de antemano. Las bases de datos se manejan por medio de sistemas de administración de bases de datos, los cuales almacenan los contenidos de las bases de datos, permiten el registro y mantenimiento de los datos, y facilitan la realización de búsquedas y el acceso a otras funciones. Un Sistema de Manejo de Bases de Datos (DBMS, por sus siglas en inglés) es un conjunto de programas de computadora que controla la creación, mantenimiento y el uso de una base de datos. Permite a diferentes usuarios acceder a la misma base de datos mediante programas de cómputo diversos para consultar y recuperar los datos en un formato estructurado: en vez de tener que escribir programas de cómputo para extraer la información, el usuario puede hacer preguntas simples en un lenguaje de consulta. El Sistema de Manejo de Bases de Datos también facilita el control de acceso a los datos, asegura la integridad de los datos, maneja la concurrencia de acceso a la base de datos por distintos usuarios, y permite restaurar la base de datos a partir de copias de seguridad. Asimismo, un DBMS tiene la capacidad de presentar a los usuarios la información de la base de datos de manera lógica. La función de un sistema de información de agua potable y saneamiento no es diseñar una base de datos ni un manejador de bases de datos, sino usarlos para extraer el máximo beneficio de la información acopiada. Lo importante para el sector agua es decidir qué información deberá recopilarse, mantenerse y difundirse, y solicitar la ayuda de un profesional de la computación para que diseñe, en ese ámbito, la base de datos y su manejador. La interfaz para un usuario de la base de datos debe ser lo más simple posible. Simplicidad mas no simpleza Todas las cosas deben hacerse lo más simple posible, pero no más simple que eso. Albert Einstein 36
3.4 Estadísticas o indicadores En el subsector de agua potable y saneamiento se acostumbra denominar a las estadísticas como indicadores o índices. Se les considera como una medida de desempeño o ejecución, y con frecuencia se utilizan para ayudar a un organismo operador a definir y evaluar sus logros, por lo general en términos del avance hacia sus metas de largo plazo. Además de permitir un análisis de los resultados obtenidos, los indicadores pueden ayudar a predecir los resultados futuros. Un indicador es un cálculo hecho con los datos básicos, y un índice una aglomeración o composición hecha a partir de indicadores. Visto de otra manera, con los datos básicos se puede calcular cualquier indicador o índice pero, no con cualquier conjunto de indicadores es posible deducir cuáles fueron los datos básicos. Por esa razón, es preferible que una base de datos, e incluso un sistema de información, registre datos básicos y no los cálculos realizados con ellos. Esos cálculos pueden efectuarse con cualquier Sistema de Manejo de Bases de Datos al momento de hacer una consulta o de exportarla a una hoja de cálculo. Hay indicadores que responden con un cierto retraso a la situación que guarda la provisión de los servicios de agua y saneamiento, como podrían ser, por ejemplo, la morbilidad debida a tracoma, arsenicosis o fluorosis, en un lugar y periodo específicos. Existen otros indicadores que son contemporáneos al estado del servicio de agua y saneamiento, como la morbilidad por enfermedades infecciosas intestinales, el volumen de agua potabilizado, los ingresos del organismo operador por los servicios entregados, el volumen de aguas residuales tratadas y el consumo de agua per cápita en el área de responsabilidad del organismo operador. Asimismo, otros indicadores son prospectivos de las condiciones bajo las cuales se presta el servicio. Por ejemplo, si el porcentaje de la tarifa que se destina al financiamiento para la expansión de la infraestructura es nulo, no es posible esperar que se disipen los rezagos en las coberturas, a menos que se cuente con un subsidio o donación. Otro ejemplo de indicador que responde con antelación es el valor de las acciones de una empresa de agua y saneamiento, ya que por lo general su cotización empieza a declinar antes de que la rentabilidad de la empresa disminuya y comienza su ascenso antes de que la vitalidad económica de la empresa logre recuperarse de una recesión o desaceleración. En cualquier caso, las características ineludibles de todo indicador es que debe ser: 37
1. Específico, 2. Medible, 3. Obtenible, 4. Relevante, y 5. Acotado en el tiempo. La mnemotecnia inglesa establece que un indicador debe ser SMART: specific, measurable, achievable, relevant, and time-bounded. Adicionalmente, para que adquieran significancia, los indicadores deben estar vinculados al valor que tomarían en un estado ideal, a los valores observados en un tiempo considerado como la base para comparación, o bien, relacionados con los valores mínimos o máximos posibles. El objetivo de contar con un referente es que se pueda evaluar qué proporción de un resultado corresponde a la intervención de algún proyecto específico y cuál se debe a acciones paralelas o catalizadoras. Quizá una de las razones por las cuales en el subsector de agua y saneamiento así como en otros ámbitos de la evaluación del desempeño y del presupuesto basado en resultados se prefiere hablar de indicadores en vez de estadísticas, es porque la mayor parte de las personas asocia a éstas con valores continuos y no enteros. Aunque una estadística sí puede tomar valores enteros e incluso binarios, en los círculos de calidad se ha establecido una subcultura de indicadores con el fin de saber qué tan bien funciona una empresa, una oficina gubernamental o una organización sin fines de lucro. De esta manera, es común referirse a indicadores de procesos cuando se requiere saber si se han realizado o no un diagnóstico, plan estratégico de acción, informes periódicos o especiales, acuerdos entre varias organizaciones, códigos y reglamentos, promociones para la participación social, acciones para el desarrollo de capacidades, páginas de internet, etcétera. Los indicadores de gestión permiten comparar la evaluación del desempeño esto es, el cumplimiento de las obligaciones inherentes de varias empresas. Cuando se realiza una comparación temporal a una misma empresa, es posible hacer un seguimiento al 38
resultado de las decisiones tomadas por la gerencia y por la dirección. Un uso común de la comparación de indicadores de gestión entre empresas similares es la posibilidad de identificar debilidades y fortalezas para facilitar la toma de decisiones y la asignación de incentivos. En el dominio específico de agua potable y saneamiento, cada vez son más frecuentes los indicadores ecológicos, que se enfocan en las evoluciones de la extracción de agua, contaminantes vertidos en cuerpos de agua, recarga de acuíferos, volúmenes almacenados en presas y del pago por servicios ambientales, aunque estos últimos no se verifiquen. Si se desea evaluar un objetivo que integra a largo plazo beneficios económicos, sociales, ambientales y de otras categorías, se deben construir indicadores de impacto. Cuando se pretende convertir un sistema de indicadores en una evaluación comparativa en ocasiones conocida por su anglicismo benchmarking, es necesario que las empresas similares midan las mismas variables, con el mismo protocolo y de manera consistente en el tiempo. En consecuencia, es sumamente aconsejable minimizar la cantidad de indicadores, sin disminuir su extracción de información relevante, y tener presente que no existe un conjunto de indicadores perfecto, ya que se puede generar compensación o redundancia entre sus atributos. El objetivo esencial de un sistema de indicadores de desempeño es que permita medir, comparar y tomar acciones correctivas para mejorar la gestión de los organismos operadores de agua potable y saneamiento. 3.5 Información La etimología latina del vocablo información, como concepto o idea, se materializa para el caso de las bases de datos en el registro: cualquier categoría de información producida de manera consciente o como subproducto de las actividades de un organismo operador y conservada debido a su valor o utilidad. La información sólo proporciona respuesta a una pregunta planteada, y depende de la persona informada si esa respuesta le produce conocimiento o no e incluso si la motiva para tomar alguna decisión. 39
Quizá la definición más simple de información (Lin, 2008) es que la información es la cantidad de datos después de comprimir los datos. Sin embargo, desde el punto de vista de la comunicación, la información es el mensaje que un emisor envía a un receptor. La comunicación puede ser vista como procesos de transmisión de información regidos por cuatro normas semióticas: 1. Pragmática. Interesada en el propósito de la comunicación; relaciona el lenguaje con la acción, 2. Semántica. Considera el contenido de la comunicación, 3. Sintáctica. Es la forma, en términos de lógica y gramática, usada para representar el mensaje, y 4. Empírica. Son las características físicas del medio de comunicación. No obstante, desde el punto de vista del subsector de agua potable y saneamiento, la información comprende los datos, estadísticas, estimaciones, contexto de la prestación de los servicios y el análisis de todos esos elementos, cuando están incorporados en libros, ensayos, informes, investigaciones, auditorías y casos de estudio, así como en censos y estadísticas locales, regionales, nacionales e internacionales. Libertad de expresión La libertad de información es una extensión de la libertad de palabra, un derecho humano fundamental reconocido en el derecho internacional, que hoy se entiende en general como la libertad de expresión en cualquier medio, ya sea oral, escrito, impreso, auditivo, por medio de internet o a través del arte. Eso significa que la protección de la libertad de expresión, como un derecho, incluye no sólo el contenido, sino también los medios de expresión. 40
Aunque la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental considera como sujetos obligados sólo a las entidades federales, sería conveniente que los organismos operadores de agua potable y saneamiento se adhirieran al principio de máxima publicidad de la información pública y que garantizaran el acceso a la información que posean en relación con la prestación del servicio, a fin de que toda persona conozca los detalles esenciales para ejercer derechos y cumplir obligaciones. 3.6 Sistemas de información Hoy en día, la forma más común de organizar un sistema de información es disponiendo las bases de datos en hipercubos, los cuales permiten al usuario desplegar sólo la información que desea mediante el empleo de filtros. De esa manera, se pueden desplegar datos puntuales, series de tiempo, promedios, sumas, seleccionar conjuntos de registros cuyos valores se encuentran dentro de un rango temporal o espacial especificado por el usuario, realizar búsquedas de uno o varios organismos operadores para un día, mes, año o años específicos, e incluso exportar a una hoja de cálculo cualquier búsqueda ejecutada con el fin de efectuar más operaciones aritméticas o matemáticas y graficar los resultados. Esas tablas y gráficas, a su vez, se pueden usar en un procesador de textos o en un programa para proyectar diapositivas. Por ejemplo, en México existen varios sistemas de información que operan con tablas dinámicas, manejadores de bases de datos y con hipercubos amigables para consulta por el usuario. El Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática tiene varios sistemas de información disponibles vía internet. Uno de ellos es el correspondiente a la información de la población y su relación con el servicio de agua potable y drenaje, ya que todavía no se aborda el saneamiento. El cubo de población basado en los censos y conteos de población más recientes contiene información de: subregión de planeación; mesoregión; región hidrológico-administrativa; entidad federativa; municipio; número de localidades; nombre de la localidad; población de la localidad; año; número de viviendas; ocupantes en viviendas; agua potable en la vivienda, fuera de la vivienda pero dentro del terreno, de un hidrante, de otra vivienda o sin cobertura; y, drenaje hacia la red pública, fosa séptica, río, lago, mar, suelo, barranca, grieta o sin cobertura. El usuario puede seleccionar una o varias variables, un rango de población, un periodo específico y el sistema de información despliega únicamente la información solicitada, misma que puede exportarse a una hoja de cálculo para efectuar más operaciones o gráficas. 41
La Comisión Nacional del Agua distribuye cada año, adjunto a las Estadísticas del Agua en México, un disco compacto o un DVD que contiene un cubo de uso de las aguas nacionales, escrito en un lenguaje para manejador de bases de datos. En ese sistema computacional se puede desplegar la información de: subregión de planeación; mesoregión; región hidrológico-administrativa; entidad federativa; año; fuente de abastecimiento; zona de disponibilidad para el pago de derechos de uso del agua; y, los volúmenes concesionados o asignados para los usos agrícola inscrito, agrícola pendiente, agroindustrial, pecuario, acuícola, múltiple, doméstico, industrial, termoelectricidad, hidroelectricidad, público urbano, servicios y comercial. El usuario puede seleccionar las variables que desee y los rangos requeridos para filtrar sólo la información que busca. La Secretaría de Salud mantiene en internet el Sistema Nacional de Información en Salud, SINAIS, que es un manejador de bases de datos que exporta de manera automática a una hoja de cálculo cualquier consulta que se haga. La información disponible es: número de defunciones, causa de la defunción según la Clasificación Internacional de Enfermedades (CIE), certificado por quién, derechohabiente de qué institución, edad en años, edad quinquenal, entidad de defunción, lugar de lesión, marginación estatal, marginación municipal, nacionalidad, referente indígena, región de residencia, sexo, sitio de la defunción, población de la localidad de defunción, localidad con menos de 15 mil habitantes, zona con menos de 2 mil 500 habitantes, zona metropolitana, año de defunción y año de registro de la defunción. El sistema puede filtrar prácticamente todas las variables en la forma en que uno lo desee: se puede seleccionar el año y la enfermedad y consultar el número de defunciones en una localidad específica, o bien, se puede seleccionar la localidad y el año y consultar las defunciones y causas acaecidas ahí. Las combinaciones de consulta son prácticamente ilimitadas. Estos sistemas de información son parte de las funciones de las entidades federales que los sostienen y, en consecuencia, su financiamiento corre a cargo de todos los contribuyentes, ya que están contenidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Adicionalmente, el objetivo de esos sistemas de información es de espectro amplio, esto es, no persiguen un propósito específico más allá que dar máxima publicidad a la información pública. En el tema del servicio de agua potable y saneamiento, se tendría una primera opción si se estableciera un ente regulador. Éste tendría la atribución y el presupuesto para el acopio de la información bajo estándares de una contabilidad regulatoria y la función de dar a conocer sus evaluaciones comparativas a la población servida e incluso a la que no tenga interés jurídico en el servicio de una localidad en particular. El costo de operación del ente 42
regulador podría estar considerado en el Presupuesto de Egresos de la Federación, si fuese un regulador de escala nacional, en los presupuestos de las entidades federativas, si los entes reguladores fuesen de alcance regional, o bien, cobrando un canon por regulación a los usuarios del servicio de agua potable y saneamiento. Sin embargo, en el caso de los organismos operadores de agua potable y saneamiento, entre cuyas funciones no están considerados los sistemas de información ni se tienen previstos en su presupuesto, se requieren incentivos firmes a fin de que un sistema de información funcione de manera apropiada en primer lugar y, posteriormente, para que la información acopiada y los resultados de la evaluación del desempeño de los organismos operadores se utilice de manera eficaz en el mejoramiento de su gestión. Dicho de otra forma, el simple hecho de tener un sistema de información no garantiza que se utilizará en realidad por los directores de los organismos operadores en su labor diaria, por los cabildos o congresos locales cuya responsabilidad es asignar el gasto corriente y de inversión, por el Congreso local en su función de revisar la cuenta pública, o por grupos de la sociedad civil organizada en el ejercicio de su derecho a saber y proponer. Esto pone de relieve la vacuidad de una visión tecnocrática, que ve a un sistema de información o incluso peor, a un conjunto de indicadores de gestión como una herramienta con mérito propio, así como la falacia de una perspectiva populista, que estima asegurado el uso de un sistema de información sólo por hallarse a disposición general. Ninguna organización construye un sistema de información porque tenga mérito intrínseco. Los sistemas de información se ponen en marcha porque i) soportan de manera directa las actividades básicas para un organismo operador, como la asignación de su presupuesto, la planificación de la expansión de su cobertura, el desarrollo de políticas públicas del agua y sus programas presupuestarios asociados, o porque ii) proporcionan información para la rendición de cuentas. Así, los sistemas de información son a menudo empleados para soportar un sistema de evaluación del desempeño (SED), la asignación del presupuesto con base en resultados (PBR), el diseño de políticas públicas basadas en evidencias y la gestión basada en resultados. No obstante, un error común es sobrecargar un sistema de información. Esto se observa con mayor claridad cuando se trabaja con indicadores de desempeño. Por ejemplo, el sistema de vigilancia y control de Colombia, SINERGIA, contaba con 940 indicadores de resultados en 2002, lo cual era difícil de manejar para la rendición de cuentas y los usos de la información, por lo cual se redujo el número de indicadores a alrededor de 500 (Mackay, 2007). Asimismo, el sistema de vigilancia y control de Chile cuenta con 1,550 43
indicadores de rendimiento y, aunque se considera un número muy alto, el Ministerio de Finanzas posee la capacidad para utilizar la información de manera efectiva. En el caso de México, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público manejaba en 2007 del orden de 5,000 indicadores para sus 250 programas presupuestarios, sin contar otros subprogramas, y no cuenta todavía con un sistema de asignación del presupuesto basado en resultados. Por otra parte, algunos sistemas de información operan sin coordinación, por lo que una sola secretaría puede poseer varios sistemas, cada uno con sus propias definiciones de datos, fuentes de información, periodicidad de acopio y mecanismos de aseguramiento de la calidad, si es que los hay. Por ejemplo, en 2004 la Secretaría de Desarrollo Social tenía ocho sistemas de información independientes (World Bank, 2004). Una clase esencial de información comprende los datos financieros relativos al gasto de diversos programas presupuestarios, razón por la cual, su calidad y disponibilidad deben estar garantizadas. Para que el presupuesto basado en resultados, la administración de los programas asociados con políticas públicas y la responsabilidad gubernamental sean una realidad, se requiere que la información sobre los costos y resultados de los programas gubernamentales estén vinculados. Irónicamente, muchas evaluaciones de diseño, consistencia, resultados e incluso de impacto de programas presupuestarios omiten la revisión del gasto, lo que dificulta aquilatar la efectividad de los costos de cada programa y la vigencia de la hipótesis de que los mercados obtienen su equilibrio en el punto de máxima eficiencia. El objetivo de un sistema de información no es acopiar grandes cantidades de información relacionada al desempeño de organismos operadores ni producir numerosas evaluaciones de alta calidad per se, ya que ello significaría que el sistema de información está impulsado por el suministro de información. Más bien, el objetivo es lograr una utilización intensiva del sistema y que se corrobore que el mismo, además de ser efectivo en sus costos, apoya las funciones esenciales de los gobiernos, en particular, el mejoramiento en la gestión de los organismos operadores de agua potable y saneamiento. Por tanto, el uso del sistema de información es el criterio de éxito. 44
4 Variables básicas de un sistema de información de agua potable y saneamiento El diseño, financiamiento, operación, mantenimiento, actualización y difusión de los contenidos de un sistema de información de agua potable y saneamiento, a fin de que contribuya a mejorar la prestación del servicio y la gestión del organismo operador, no es algo que pueda alcanzarse con recursos prestados: se requiere un esfuerzo institucional decidido y una voluntad política para lograr la no siempre fácil coordinación interinstitucional. Antes de decidir qué variables debe contener un sistema de información, se requiere definir qué uso se le dará a ésta. Los contenidos de un sistema de información cuyo objetivo es poner a disposición de la población en general la información pública bajo el principio de máxima publicidad no pueden ser los mismos que los requeridos por un ente regulador del servicio público o servicio al público de agua potable y saneamiento. Asimismo, las necesidades de información de universidades y centros de investigación, de instituciones financieras y empresas privadas, así como de los propios organismos operadores, de las asociaciones gremiales o de las organizaciones no gubernamentales son muy diversas. Por ese motivo, muchos sistemas de información de agua potable y saneamiento contienen registros que no son comparables entre sí. Un gran número de sistemas de información no almacenan información propiamente dicha, sino sólo indicadores, con los cuales, en innumerables ocasiones, no es posible siquiera reconstruir los datos básicos empleados para su cálculo. La Tabla 3 da una idea de qué tan complicado puede ser comparar indicadores de distintos sistemas de información. El principio básico de todo sistema de información es evitar, hasta donde sea posible, la redundancia de sus registros. Por ejemplo, es irrelevante seleccionar como indicador el consumo de agua per cápita, cuando también se consigna el volumen de agua medido en las viviendas y la población servida en la localidad, ya que ese indicador es una estadística que se puede calcular fácilmente con los datos básicos: la función esencial de los manejadores de bases de datos es, precisamente, esa. 45
Tabla 3. Número de indicadores de agua potable y saneamiento Institución Número de indicadores Mexicana Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) 39 Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA) 28 Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) 10 Consejo Consultivo del Agua (CCA) 12 Bal-Ondeo 10 Extranjera Office of Water Services (OFWAT) 7 American Water Works Association (AWWA) 14 Universidad Politécnica de Valencia (SIGMA) 169 Internacional Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento 80 de las Américas (ADERASA) International Benchmarking Network for Water and Sanitation 25 Utilities (IBNET) World Bank (WB) 45 International Water Association (IWA) 133 Puede haber, y siempre habrá, múltiples sistemas de información de agua potable y saneamiento, cada uno procurando satisfacer las necesidades de sus promotores, con independencia de si logra cumplirlas o no. Para cada uno de esos sistemas se seleccionará un conjunto de datos básicos y, obviamente, si se persigue realizar las aspiraciones de todos los actores en un solo sistema de información, éste requerirá, en principio, de un gran número de datos básicos con los cuales se puedan calcular múltiples indicadores. Sin embargo, si se desea tener sólo un sistema de información con la colaboración y respaldo de múltiples organizaciones, una alternativa a un conjunto inmanejable de indicadores o registros es hacer concesiones mutuas entre el espectro de usuarios y los contenidos del sistema. Una posibilidad es que a mayor número de usuarios y categorías de usuarios, menor debiera ser el detalle de los registros de un sistema de información, si se sostiene su uso como criterio de éxito. De manera similar, resulta atractivo suponer que mientras más limitado sea el ámbito de consulta de un sistema de información, se podría tener mayor profundidad en la cobertura de sus registros. 46
Aun así, aunque esas decisiones correspondan a las organizaciones que conjunten esfuerzos para crear un sistema de información con pretensiones de ser un referente inevitable, la información mínima que tal sistema debe contener para ser útil en el mejoramiento de la provisión del servicio de agua potable y saneamiento, así como en la gestión de los organismos operadores, es la que se contiene en la Tabla 2. 4.1 Extracción de agua Conocer el volumen de agua que se extrae de las diversas fuentes de abastecimiento es esencial para determinar posteriormente, con un manejador de bases de datos y no como un indicador diversas eficacias: de conducción, distribución y uso del agua. Las tres son distintas en carácter y, sin embargo, por lo general sólo se habla de eficiencia técnica, comercial y global, aunque no sean eficiencias porque no están tasadas con los recursos económicos que se emplean para lograr sus objetivos. Las eficacias de conducción y distribución son fundamentales para distinguir qué porcentaje del volumen de agua extraído en efecto se usa para los propósitos que motivaron su extracción, qué fracción se desperdicia en fugas y qué parte no es rentable por tener exención constitucional para su pago o por incapacidad del organismo operador para cobrar las facturas, con independencia de sus respectivas eficiencias en el uso de los recursos, lo cual es otra categoría de evaluación. El volumen de extracción de agua también sirve para aquilatar la eficacia de los programas de cultura del agua y de educación ambiental, en general, en virtud de que el agua, como servicio urbano, se comporta de manera sumamente inelástica. Esto es, el uso del agua para fines domésticos y residenciales disminuye sólo moderadamente con aumentos significativos en sus tarifas. Incluso con aumentos drásticos en las tarifas, el volumen de agua usado en las viviendas tiene un límite inferior que resulta muy difícil de abatir por cuestiones de supervivencia humana. Contribuye a este panorama de la eficacia en el uso del agua, el escalonamiento de las estructuras tarifarias que no permite al usuario saber cuándo usó más agua por negligencia o necesidad temporal, ni se le recompensa por haber hecho un esfuerzo para usar menos agua y obtener los mismos beneficios. La eficacia en el uso del agua incluso sirve para sopesar el impacto de los programas de pago por servicios ambientales hidrológicos en la reducción de uso del agua para fines público urbanos o, al menos, para su parte residencial. 47
Elasticidad económica Variable elástica. Aquella que cambia mucho en respuesta a cambios pequeños de otras variables. Variable inelástica. Aquella que no cambia mucho en respuesta a cambios pequeños, e incluso grandes, de otras variables. El volumen de extracción del agua, ya sea superficial o subterránea, también permite evaluar el impacto de las políticas públicas para disminuir la presión hídrica en una zona específica, los resultados de los programas de recuperación ambiental de las cuencas y la eficacia jurídica de los reglamentos para estabilizar acuíferos. En caso de que la fuente de abastecimiento sea el mar, el volumen de extracción es asimismo útil para determinar diversas eficacias. Como parte del contexto bajo el cual se presta el servicio de agua potable y saneamiento, es conveniente registrar la distancia entre la fuente de abastecimiento y el lugar de su uso, ya que sería de poca utilidad comparar dos ciudades si una de ellas realiza la conducción por gravedad y la otra por bombeo, debido a que los costos son muy diferentes. Asimismo, la comparación relevante entre dos ciudades que se abastecen con aguas subterráneas requiere que las profundidades de bombeo, las tarifas eléctricas y las distancias de conducción y distribución sean similares. 4.2 Asignación del agua El derecho de uso del agua con fines público urbanos está formalmente reconocido en un título de asignación. Muchas ciudades han acumulado varios títulos de asignación de aguas superficiales y subterráneas, algunas poseen sólo un título y otras no tienen 48
ninguno. Bastantes ciudades extraen más agua que la amparada por sus títulos de asignación, ya sea porque están en una zona de veda y no se les puede ampliar su derecho de uso del agua o porque se hallan en una cuenca o acuífero cuyos recursos hídricos están concesionados en su totalidad. Algunas otras ciudades extraen un porcentaje muy reducido del valor nominal de su título de asignación, ya sea porque para el cálculo de su reserva de agua se previó un crecimiento de la población mayor al observado o porque alguna industria dejó de operar en el ámbito de responsabilidad de su organismo operador. Categorías del agua Agua. El volumen de agua en la Tierra, prácticamente constante desde hace millones de años, es de 1,385'994,200 kilómetros cúbicos. Agua renovable. Es la cantidad de agua que escurre de manera periódica sobre un área específica. En las tierras continentales del planeta es de 39,600 km 3 /año y en México de 458.1 kilómetros cúbicos al año. Recursos hídricos. Es el volumen de agua que se halla en ríos, lagos y acuíferos y que puede usarse como una fuente de abastecimiento de agua estable para los ecosistemas dulceacuícolas, los usos sociales y las actividades económicas. En el planeta es de 29 426,000 Mm 3 /año y en México 352,703 millones de metros cúbicos al año. Servicio de agua potable. Prestación desempeñada por una organización o empresa para extraer, conducir, potabilizar y distribuir en las viviendas, edificaciones y terrenos un volumen constante o periódico de agua que cumple con la Norma Oficial Mexicana NOM-127-SSA1-1994 y sus modificaciones a cambio de una contraprestación pecuniaria. km 3 : Un kilómetro cúbico son mil millones de metros cúbicos 49
En México se tienen asignados 11,157.93 Mm 3 /año para uso doméstico y público urbano, de los cuales se suministran 10,331.76 Mm 3 /año, se desinfectan 9,941.50 Mm 3 /año, se potabilizan 2,724.49 Mm 3 /año y se tratan 2,500.63 Mm 3 /año de aguas residuales (México, 2010). En promedio nacional, el destino del agua suministrada es el que se presenta en la Ilustración 1. Fugas en tomas, 19% Agua rentable, 35% Fugas en la red, 19% Dependencias públicas, 7% Tomas clandestinas, 20% Ilustración 1. Destino del agua suministrada Como información contextual del valor nominal del título de asignación para cada ciudad u organismo operador es útil saber, asimismo, el grado de presión hídrica del río, cuenca o acuífero; si existen reservas de agua, vedas o reglamentos de uso y distribución de las aguas nacionales; si existen bancos o mercados en los cuales la ciudad pueda adquirir volúmenes adicionales de agua, y si es que se tiene la experiencia en el intercambio de volúmenes originalmente concesionados a otros sectores hacia los usos público urbanos. Tanto la extracción como la asignación de agua sirven para evaluar el uso eficaz del agua en el ámbito de acción de los organismos operadores de agua potable y saneamiento. 50