Banco de México Política Monetaria Auditoría de Desempeño: 10 0 98001 07 0128 GB 126 Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la planeación específica utilizada en la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realización. Objetivo Fiscalizar el desempeño en términos de eficacia y eficiencia de la política monetaria y su instrumentación, a fin de procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional. Alcance El universo está integrado por el total de las Operaciones de Mercado Abierto que utilizó el BANXICO para la instrumentación de la política monetaria en el ejercicio fiscal de 2010, las cuales se componen de las subastas de crédito, por 5,380,828.0 millones de pesos; de las subastas de depósito, por 188,701.0 millones de pesos, y de las subastas de Bondes D, por 22,000.0 millones de pesos. La muestra se compone de un porcentaje de las Operaciones de Mercado Abierto realizadas por el BANXICO en el ejercicio fiscal de 2010, como sigue: el 6.2% de las subastas de crédito, por 333,096.0 millones de pesos; el 28.2% de las subastas de depósito, por 53,261.0 millones de pesos, y el 40.8% de las subastas de Bondes D, por 8,975.0 millones de pesos. Antecedentes En México, durante la década de los años ochenta se observaron inflaciones altas e inestables como consecuencia de los mecanismos de indización de precios y de la situación de dominancia fiscal en la que se encontraba la economía. Para finales de los años ochenta, tanto el nivel como la volatilidad de la inflación mostraron un cambio a la baja. Este cambio tuvo su origen en la aplicación de una secuencia de programas de estabilización basados en políticas que buscaban coordinar la interacción de los agentes económicos en el sistema nominal de la economía, en particular anclando la evolución de dicho sistema al restringir los movimientos del tipo de cambio, y en la renegociación de la deuda externa, así como en el otorgamiento de la autonomía al BANXICO. No obstante, la devaluación del peso en diciembre de 1994 no sólo aumentó la inflación, sino que generó también una situación de renovado riesgo de dominancia fiscal. 1
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 En una economía con una inflación baja y estable, los precios reflejan, por un lado, qué tan deseado es un bien o servicio y, por el otro, cuál es su disponibilidad. Sin embargo, si el nivel general de precios aumenta a tasas altas y variables, entonces los precios pierden mucho de su poder como señales para los consumidores, productores y otros agentes de la economía, por lo que la información con la que cuentan es más incierta, y dificulta la toma de decisiones sobre consumo, producción, inversión y ahorro, entre otras. Es por ello que una responsabilidad fundamental del BANXICO es preservar la función de los precios como señales en la economía, para que mediante éstos se pueda realizar eficientemente la producción, la distribución y el consumo de bienes y servicios. Por supuesto, una inflación alta e inestable genera otros problemas importantes. En primer lugar, la inflación tiene efectos semejantes a un impuesto, y es altamente regresiva, lo que tiende a aumentar la desigualdad del ingreso. La estabilidad de la inflación es un logro importante, ya que permite que las perturbaciones que la afectan, como pueden ser los aumentos en los precios internacionales de las materias primas o en impuestos, no tengan efectos permanentes sobre ésta, y que más bien sus efectos tiendan a desvanecerse. Además, la estabilidad de la inflación se retroalimenta con la credibilidad del objetivo de inflación, de tal forma que éste puede utilizarse para coordinar las expectativas de inflación y así mantener un ambiente de inflación baja y estable. En México se han implementado tres regímenes de política monetaria, los cuales se señalan a continuación: Régimen de Saldos Acumulados. Este objetivo operacional fue utilizado del 13 de septiembre de 1995 al 9 de abril de 2003. La instrumentación de la política monetaria bajo este régimen se hace esencialmente igual a la de objetivo operacional sobre saldos diarios con la diferencia de que se utilizan los saldos acumulados en un periodo de varios días como objetivo. Los saldos acumulados utilizados como objetivo eran los saldos promedio de las cuentas corrientes de las instituciones de crédito dentro del BANXICO en un periodo de 28 días. De manera similar al régimen de saldos diarios, cuando existe un corto (saldo acumulado objetivo negativo) el banco central inyecta toda la liquidez que el sistema necesita durante el periodo de medición pero una parte de ésta, el monto del corto, la provee a tasas de interés penales. Régimen de Saldos Diarios. Este objetivo operacional fue utilizado del 10 de abril de 2003 al 20 de enero de 2008. Los saldos diarios utilizados como objetivo eran los saldos de las cuentas corrientes de las instituciones de crédito dentro del BANXICO. Bajo este régimen, implementar una política monetaria neutral fue equivalente a otorgar o retirar la liquidez necesaria para que el promedio de las cuentas corrientes de los bancos en el BANXICO finalicen todos los días en cero. Para señalar una política monetaria restrictiva, el Banco Central continúa inyectando toda la liquidez que el sistema necesita; sin embargo, una parte de ésta, el monto del "corto" (saldo objetivo negativo), la provee a tasas de 2
interés penales. Una postura de política monetaria laxa se señala mediante saldos objetivos positivos. Régimen de Objetivo Operacional de Tasas de Interés. La transición A partir de 2003, el BANXICO realizó algunas modificaciones encaminadas a la instrumentación de su política monetaria. En primer lugar, el objetivo sobre las cuentas corrientes de la banca dejó de fijarse sobre los saldos acumulados y comenzó a determinarse sobre el saldo final diario. Asimismo, el BANXICO decidió anunciar su postura de política monetaria en fechas predeterminadas en lugar de hacerlo en cualquier momento. La necesidad de restringir la política monetaria llevó al Banco, en abril de 2004, a complementar el anuncio del nivel del corto con señalamientos más precisos sobre el nivel deseado de las condiciones monetarias o tasas de interés. Específicamente, mediante sus comunicados, el Banco logró que las tasas de interés de fondeo interbancario a un día se ajustaran en movimientos puntuales y estables. Una vez alcanzada la consolidación de la estabilidad macroeconómica y el mayor desarrollo de los mercados financieros, establecer un objetivo operacional sobre las tasas de interés fue un paso natural. De esta manera, la adopción de la tasa de fondeo interbancario a un día como objetivo operacional en sustitución del corto concluyó la transición iniciada en 2003. Los anuncios de política monetaria a partir de abril de 2004 establecieron tasas de interés mínimas, por lo que el mercado operó de facto siguiendo una tasa señalada por el BANXICO. Se destaca que el último movimiento de las tasas de fondeo interbancario relacionado con un cambio en el corto fue en febrero de 2005. En este sentido, la migración formal a un objetivo operacional de tasas de interés se instrumentó sin alterar la forma en que el BANXICO llevaba a cabo sus operaciones. También, el cambio facilitó la comprensión de las acciones de política monetaria y homologó su instrumentación a la política monetaria que seguían varios bancos centrales del mundo. Cuando se realizó el cambio hacia un objetivo operacional de tasas de interés, se implementaron las adecuaciones siguientes, que empezaron a funcionar a partir del 21 de enero de 2008: Se eliminó el objetivo operacional sobre el saldo diario ( corto ) de las cuentas corrientes de los bancos con el BANXICO y se sustituyó por una tasa objetivo para las operaciones de fondeo bancario a plazo de un día. Las operaciones de mercado abierto tuvieron como objetivo llevar a cero el saldo agregado de las cuentas corrientes de los bancos al final del día. El BANXICO continuó inyectando o retirando toda la liquidez faltante o sobrante del sistema mediante estas operaciones. 3
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 Las tasas a las que se remuneran excedentes en las cuentas corrientes o se cobran los sobregiros siguieron siendo de cero y de dos veces la tasa de fondeo bancario a plazo de un día, respectivamente. Bajo este esquema, la política monetaria actual cuenta con cuatro elementos importantes: 1) Anuncio de una meta de inflación explícita: el BANXICO conduce su política monetaria con el fin de alcanzar una inflación anual del Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) de 3.0% y mantenerla permanente alrededor de ese nivel. 1 2) Análisis sistemático de la coyuntura económica y de las presiones inflacionarias con base en lo cual se toman decisiones de la política monetaria: para la toma de decisiones de política monetaria es importante que se realice la correcta identificación de las presiones de inflación y sus posibles efectos sobre las expectativas del público. 3) Descripción de los instrumentos que utilizará el Banco Central para alcanzar sus objetivos: el BANXICO cuenta con dos instrumentos principales por medio de los cuales induce cambios a la política monetaria: las referencias expresas sobre las condiciones monetarias que se dan a conocer en los comunicados de prensa de política monetaria y el corto. 4) Una política de comunicación que promueva la transparencia, credibilidad y efectividad de la política monetaria: los documentos que apoyan la estrategia de comunicación del BANXICO son el Programa Monetario y los Informes sobre la Inflación. Un Banco Central no puede controlar directamente la inflación ni las variables que la determinan. Sin embargo, los bancos centrales cuentan con los instrumentos necesarios para afectar de manera directa a ciertas variables que, a su vez, tienen impacto sobre la inflación. Dentro de estas variables se encuentran, entre otras, las tasas de interés de corto plazo y los saldos de las cuentas corrientes de la banca en el banco central. El BANXICO equilibra los excesos o faltantes de liquidez del mercado interbancario mediante sus operaciones de mercado abierto. Las condiciones bajo las cuales el BANXICO inyecta o retira esta liquidez aseguran que se cumpla el objetivo para la tasa de fondeo interbancario a un día. Las operaciones de mercado abierto equilibran la liquidez del sistema para que el saldo agregado de las cuentas corrientes que los bancos tienen en el BANXICO finalice diariamente en cero. Las Operaciones de Mercado Abierto que comúnmente realizan los bancos centrales en los mercados de dinero son las siguientes: Compra venta de valores gubernamentales en directo. Compra venta de valores en reporto. 1 Existe un margen de incertidumbre respecto al cumplimiento preciso y puntual de la meta debido a la amplia variedad de factores que están fuera del control de la autoridad monetaria e inciden en el comportamiento de la inflación; se ha establecido un intervalo de variabilidad de más/menos un punto porcentual alrededor del objetivo del 3.0%, Informe Anual 2010, BANXICO. 4
Emisión y colocación de valores. Créditos y depósitos con instituciones financieras. Para facilitar el objetivo operacional diario, se han utilizado diferentes instrumentos con los cuales se retira liquidez en el sistema en el mediano y largo plazo. Depósitos de Regulación Monetaria: depósitos obligatorios en el Banco Central que son remunerados a la tasa de fondeo bancario. Colocación de deuda: ya sea de instrumentos emitidos por banco central (BREMS) o por el Gobierno Federal (Bondes o Cetes). En conclusión, para alcanzar la meta de inflación el BANXICO utiliza básicamente dos instrumentos de política monetaria que son la tasa de interés de corto plazo y las Operaciones de Mercado Abierto para mantener en equilibrio los saldos de las cuentas corrientes de la banca en el Banco Central. Asimismo, debe considerar que las acciones de política monetaria inciden con ciertos rezagos sobre la economía y, en especial, sobre la evolución de los precios, y que dichos rezagos son variables. Por ello, la autoridad monetaria debe tomar sus decisiones tras una cuidadosa evaluación de la coyuntura económica, ponderando las condiciones monetarias y financieras prevalecientes, así como las perspectivas para la inflación futura, entre otros factores. Resultados 1. Control Interno Se comprobó que las áreas encargadas de las operaciones de la política monetaria en el BANXICO han diseñado un sistema de control interno que ofrece una seguridad razonable para la ejecución de sus actividades. 2. Eficacia Estabilidad del poder adquisitivo de la moneda Se comprobó que para cumplir con el mandato constitucional de procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, el BANXICO estableció como objetivo alcanzar en el mediano plazo una inflación anual del Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) de 3.0%, con un intervalo de variabilidad de más/menos un punto porcentual. El instrumento que utilizó el BANXICO para operar su política monetaria fue el objetivo para la Tasa de Interés Interbancaria a un día, y decidió mantenerla constante en 4.5% durante 2010; este objetivo guió la instrumentación de su política, y al utilizar esa tasa de interés, inyectó o retiró diariamente del sistema la liquidez o sobrante de dinero mediante las Operaciones de Mercado Abierto (OMA), para mantener en equilibrio los saldos de las cuentas corrientes de la banca en el banco central. Se constató que la inflación general anual durante 2010 fue en promedio de 4.16%, resultado superior en 1.16 puntos porcentuales a la meta objetivo de 3.0% y en 0.16 puntos porcentuales al límite superior del rango de variabilidad establecido por el BANXICO. 5
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 Se verificó que la diferencia marginal de 0.16 puntos porcentuales entre la inflación general anual promedio ocurrió en un contexto en que se presentaron diversos choques que incidieron en los resultados del Índice Nacional de Precios al Consumidor, donde se destacó especialmente la elevación en los precios de los energéticos asociada al alza en las cotizaciones internacionales de estos bienes, aumentos en diversas tarifas determinadas por distintos niveles de gobierno como es el caso del transporte público y los derechos por suministro de agua. Por otra parte, la inflación general anual promedio durante 2010 fue menor al incremento que se determinó para el salario mínimo (4.85% en las tres áreas geográficas del país). Ello permitió que durante 2010 se recuperara el nivel del salario mínimo en términos reales, es decir, su poder adquisitivo. Se comprobó que en el periodo 2005 2010 el índice de inflación fluctuó entre 3.6% y 5.3%, mostrando una tendencia a la baja en los años 2009 y 2010, aunque por arriba del límite superior del rango de variabilidad establecido de 4.0%. El mayor nivel de inflación respecto de la meta objetivo del 3.0% fue resultado de los aumentos de los precios de las materias primas en el mercado internacional y de los precios internos de los energéticos, así como por el incremento de las tarifas de los servicios públicos, la entrada en vigor del IETU y el ajuste a la alza del IVA y del IEPS en algunos bienes y servicios. De lo expuesto en este resultado se concluye que el BANXICO cumplió razonablemente con su mandato constitucional de procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, ya que con la instrumentación de la política monetaria en 2010 alcanzó un índice de inflación de 4.16%, similar a la cota superior del intervalo de variabilidad establecido por el BANXICO, y menor en 0.69 puntos porcentuales al incremento autorizado al salario mínimo de 4.85%, con lo cual ese resultado se ajusta a su esquema de objetivos de inflación para procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional. 3. Eficiencia Sesiones de la Junta de Gobierno Se constató que la Junta de Gobierno del BANXICO realizó las sesiones para tomar las decisiones de la Política Monetaria que se instrumentó en el ejercicio fiscal de 2010; acordó que se tomaría en cuenta la situación macroeconómica actual y su implicación en la Política Monetaria a fin de apoyar las decisiones de la Junta de Gobierno, y que vigilaría la trayectoria de las expectativas de inflación de mediano y largo plazo, así como otros indicadores que pudieran alertar acerca de presiones inesperadas y de carácter generalizado sobre los precios, con el fin de que, en su caso, el Instituto Central ajuste su política monetaria para alcanzar la meta de inflación del 3.0%, y que la Junta de Gobierno de BANXICO utilizó como base para la toma de decisiones de política monetaria en el ejercicio 2010, evaluaciones de coyuntura económica del país. 4. Tasa de Interés Se comprobó que la Junta de Gobierno del BANXICO determinó una tasa de interés interbancaria a un día en un nivel de 4.5% y mantenerla sin cambios durante todo el año. 6
5. Subastas de Crédito Se verificó que en el ejercicio fiscal de 2010 el BANXICO realizó las subastas de crédito para inyectar recursos al mercado de dinero cuando fue necesario. Dichas subastas se realizaron conforme a los lineamientos establecidos por el BANXICO. 6. Subastas de Depósito Se verificó que en el ejercicio fiscal de 2010 el BANXICO realizó las subastas de depósito para retirar liquidez del mercado de dinero cuando fue necesario, conforme a los lineamientos establecidos por el BANXICO. 7. Emisión Bondes D Se verificó que en el ejercicio fiscal de 2010 el BANXICO realizó la emisión de Bondes D con fines de regulación monetaria, conforme a los lineamientos establecidos por el BANXICO. 8. Convocatorias, posturas y asignaciones Se constató que el BANXICO registró en una bitácora de eventos y en una base de datos la información de las convocatorias publicadas para las subastas de crédito, de depósito y de Bondes D, que realizó en ejercicio fiscal de 2010; las posturas presentadas para participar en las subastas de crédito, de depósito y de Bondes D, y que dentro de esas posturas se encuentran las asignaciones realizadas en los tres tipos de subastas. 9. Política de Comunicación Se constató que el Banco de México contó con una política de comunicación sobre la política monetaria aplicada en el ejercicio fiscal de 2010 con la publicación de los elementos siguientes: los lineamientos sobre la política monetaria a seguir en ese ejercicio; los informes correspondientes al primero y segundo semestre de 2010, los cuales contienen los resultados obtenidos de la aplicación de la política monetaria en ese ejercicio fiscal, de la inflación y de la situación económica que vivió el país en esos momentos; los informes sobre la situación económica nacional y los factores que influyen para determinar la inflación; los resultados por trimestre sobre la inflación y proyecciones de inflación en 2011, y el entorno económico en que se encontraba el país en esos periodos, y sus comunicados de prensa. 10. Registro Contable Se comprobó que el Banco de México realizó el registro contable de los recursos que asignó en las Operaciones de Mercado Abierto utilizadas en el ejercicio fiscal de 2010. Dictamen: limpio Dictamen La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría y las pruebas selectivas 7
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen; que se refiere sólo a las operaciones revisadas. La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, el Banco de México cumplió con eficacia y eficiencia la instrumentación de la política monetaria, conforme a su objetivo prioritario de procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, de conformidad con las disposiciones normativas aplicables a dicha política. Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1. Evaluar el control interno de las áreas administrativas del BANXICO que estuvieron involucradas en la instrumentación de la política monetaria en el ejercicio fiscal de 2010. 2. Analizar los instrumentos de política monetaria utilizados por el BANXICO para comprobar que coadyuvaron a la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda. 3. Revisar los instrumentos de política monetaria utilizados por el BANXICO para verificar que coadyuvaron a cumplir con el objetivo de inflación. 4. Comprobar que la Junta de Gobierno del BANXICO hubiera realizado las sesiones, en 2010, relacionadas con la política monetaria, y que se hubiesen tomado en cuenta las evaluaciones de coyuntura económica para la toma de decisiones en materia monetaria. 5. Examinar los comunicados del BANXICO sobre la determinación de la tasa de interés interbancaria a un día que sirvió de guía para la instrumentación de la política monetaria. 6. Analizar las Operaciones de Mercado Abierto (OMA) para inyectar recursos al mercado de dinero (subastas de crédito) en el ejercicio fiscal de 2010, a fin de comprobar que éstas se realizaron con apego a los lineamientos establecidos por el BANXICO. 7. Revisar las OMA para retirar liquidez del mercado de dinero (subastas de depósito) en el ejercicio fiscal de 2010, para comprobar que se realizaron conforme a los lineamientos establecidos por el BANXICO. 8. Revisar la emisión de Bondes D, con fines de regulación monetaria en el ejercicio fiscal de 2010, para constatar que se efectuaron conforme a los lineamientos del BANXICO. 9. Revisar las convocatorias de las subastas (de crédito, de depósito o de Bondes D) para verificar que se realizaron conforme a los lineamientos del BANXICO. 10. Revisar la recepción de las posturas de las subastas (de crédito, de depósito o de Bondes D) para verificar que se realizaron conforme a los lineamientos del BANXICO. 8
11. Revisar la asignación de las subastas (de crédito, de depósito o de Bondes D) para comprobar que se realizaron conforme los lineamientos establecidos del BANXICO. 12. Analizar los informes sobre la ejecución de la política monetaria del primer y segundo semestre de 2010, así como los comunicados emitidos de las actividades del BANXICO para comprobar que dicho ente contó con una política de comunicación y que informó oportunamente sobre las decisiones de política monetaria en el ejercicio fiscal de 2010. 13. Comprobar el registro contable de los montos asignados en las OMA utilizadas como instrumentos de la política monetaria en el ejercicio fiscal de 2010. Áreas Revisadas Las direcciones generales de Operaciones de Banca Central y de Planeación y Presupuesto, y la Contraloría del BANXICO. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar y/o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación y que les dio a conocer esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado. 9