Comisión de Participación Ciudadana MESA DE ANÁLISIS TERCER SECTOR MARCO LEGAL PARA LAS ASOCIACIONES CIVILES LIC. FERNANDO CASTRO Y CASTRO* Señores diputadas, señores diputados, miembros de la Comisión de Participación Ciudadana, les agradezco la gentileza de habernos invitado para que en esta información de orden informativo, les podemos dar cuenta de los empeños que como ciudadanos hemos trabajado ante los antecedentes de esta misma Comisión de Participación Ciudadana, tanto en la LVI Legislatura, cuanto en la LVII Legislatura, ya que presentamos nuestra iniciativa de ley en el año de 1995, fue motivo de deliberaciones de la Comisión, de presentación a la Plenaria de la Honorable Cámara de Diputados; lamentablemente desestimado por un anteproyecto de ley que fue turnado a la Comisión de Gobierno y Puntos Constitucionales, y retomamos la iniciativa cuando estaba a cargo, cuando presidía la Comisión de Participación Ciudadana en la LVII Legislatura, el señor diputado Ricardo Cantú, y volvimos a hacer la presentación que también volvió a tener una alternativa, un anteproyecto que quedó depositado en los antecedentes, pero que ya no pudimos seguir debatiendo para tener la oportunidad de que la discutiera la Plenaria de la Cámara de Diputados. Por lo tanto, en este momento tenemos la ocasión de relacionarles los puntos más destacados de esa iniciativa, y procedo, por lo mismo, a presentarles la síntesis. Debo decirles a ustedes que estoy hablando como portavoz de varias organizaciones civiles a favor de desarrollo social, y me refiero al Centro Mexicano para la Filantropía, al Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia, Foro de Apoyo Mutuo, y específicamente la Fundación Miguel Alemán. * Director General de la Fundación Miguel Alemán A.C., Profesor de Derecho Administrativo y Teoría Política en la Universidad Iberoamericana. 25
La Participación Social en el Tercer Milenio El documento que deposité a consideración de ustedes, con la denominación de Marco legal para las asociaciones civiles, tiene una introducción sobre su justificación, que para el caso lo omito, porque son los argumentos de convicción que nosotros tenemos para presentar este instrumento jurídico, pero sí retomo su cuerpo en el apartado de problemática a resolver. México cuenta con un vigoroso y creciente sector no lucrativo, comprometido con el desarrollo social, cuyas acciones deben de ser estimuladas para fomentar su consolidación y ampliar las oportunidades para su crecimiento. Esta nueva forma organizada de participación de la ciudadanía, obliga a repensar los viejos esquemas de participación social, y por lo mismo, los marcos legales que la sustentan. Actualmente no existe una política pública hacia las organizaciones civiles; afirmando lo anterior con base en el marco legal actual es insuficiente, no son consideradas de interés público, no existen espacios y mecanismos reales de participación e intervención en el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes, programas y políticas públicas; no facilitan que los ciudadanos participen en la prestación de servicios sociales; no contempla la organización de canalizar recursos públicos hacia las organizaciones, las prerrogativas fiscales son diferenciadas y limitadas; no se contempla a las organizaciones como un actor social estratégico, existe poco conocimiento de ellas, no existe un sistema de información a nivel federal de las organizaciones, existen obstáculos a las organizaciones multilaterales para el financiamiento directo a las organizaciones civiles. La relación gobierno organizaciones, es discrecional, y en el mejor de los casos, reducida a la política social. Acciones propuestas. Existe la necesidad de adecuar el marco legal actual, con el propósito de contar con un medio idóneo que promueva y estimule a la participación ciudadana y la reconozca como uno de los ejes del desarrollo social sostenible de nuestra nación. 26
Comisión de Participación Ciudadana Contar con bueno, ahora dicen, unas nuevas realidades de organización sobre las organizaciones, pero en fin, el texto todavía considera al concepto nacional; contar con estímulos de todo tipo, que no solamente facilite la operación de las organizaciones civiles, sino que animen la más amplia participación organizada de los individuos, en respuesta a un compromiso de responsabilidad social. Por ello es imprescindible avanzar hacia un marco jurídico nacional, que posibilite el fomento de las acciones de los ciudadanos en el campo del desarrollo social, en una perspectiva de corresponsabilidad entre sociedad civil y gobierno, entendida como el cumplimiento de responsabilidades distintas pero complementarias, en la construcción del bienestar de la población, que impulse y libere las energías de la sociedad para crear o fortalecer las accidentes, múltiples organizaciones que dediquen sus esfuerzos a la ayuda social y a la construcción de un México más humano y más justo. El señor Presidente nos habló de que tenían registradas 8 mil asociaciones civiles; nosotros desde el punto de vista técnico, el Centro Mexicano de Filantropía ha elaborado un directorio que ha comprobado, que ha certificado de 5 mil de ellas, pero sabemos que existen 30 mil organizaciones; de esas 30 mil organizaciones les hemos consultado esta propuesta a 15 mil organizaciones, claro, nos ha tomado seis años el estar insistiendo en esta actividad ciudadana. La propuesta de la ley de fomento a las actividades de desarrollo social de las organizaciones civiles, que nuevamente se presenta hoy, pretenda contribuir a ello. Propuesta de la ley de fomento, su alcance. Nuestra propuesta la ubicamos en lo que podríamos identificar como la macrotendencia a la democratización en México, en particular en el ámbito de la nueva relación gobierno-sociedad, y más específicamente en el campo de diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas. 27
La Participación Social en el Tercer Milenio Tiene como inspiración los grandes principios que sustentan nuestra convivencia y que se expresan en nuestra Constitución. Propone la búsqueda de un proyecto de desarrollo nacional estrechamente ligado a las aspiraciones de una vida digna para todos los mexicanos; considera a la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo. Establece que el desarrollo implica la concurrencia con responsabilidad social de los sectores público, privado y social; garantiza la participación de la población, el derecho de asociación y el derecho de petición, suponen que la participación ciudadana es el elemento constitutivo de nuestra realidad social y política, que ha de tenerse como principio básico de quehacer político; desde esa perspectiva estimular el desarrollo de las organizaciones civiles se convierte en una estrategia de primera importancia para hacer realidad los derechos fundamentales que consagra nuestro régimen constitucional. Sus ejes. La regulación propia del orden jurídico en este caso, está orientada al fomento más que al control, a un ordenamiento que permita potenciar y no ahogar la iniciativa particular a favor de los demás; se funda en la consideración de que las organizaciones civiles que se constituyen para realizar acciones de bienestar y desarrollo social, son de interés público. Esto es, organizaciones privadas con fines públicos, y pasa por los siguientes ejes: a) Respeto a la libertad de asociación establecida por el artículo noveno constitucional. b) Respeto a la autonomía e independencia de las organizaciones civiles. c) Facilidades y estímulos fiscales. d) Acceso a recursos públicos. 28
Comisión de Participación Ciudadana e) Derecho a participar en el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes, programas y políticas públicas. f) Atribuciones claras y ciertas de la Administración Pública en su relación con las organizaciones civiles. Su fundamento constitucional. En esta propuesta tiene como fundamento constitucional diversas disposiciones que dan, independientemente de las implícitas, que dan base a la participación de los ciudadanos en el campo del bienestar y desarrollo social. Sin embargo, sería deseable y conveniente para una mayor claridad revisar y adecuar la redacción de los preceptos constitucionales que sustentan la participación ciudadana a las cambiantes realidades del país. En dicha revisión, se enfatizaría que por justicia social el Estado tiene la obligación de promover la solidaridad social pública y privada, y apoyar con los recursos que la sociedad le confía, las actividades que voluntariamente y sin ánimo de lucro, realizan las personas, tanto individuales como colectivas, para prestar servicios de utilidad social. Por tal razón presentamos también una propuesta de modificación al artículo 25 constitucional, de la Constitución federal. Contenido de la ley. Estructura y aspectos centrales. Sobre la estructura. El cuerpo de ley que comprende doce artículos organizados en cinco capítulos y un artículo transitorio, ordenados de la siguiente manera: Capítulo primero. Disposiciones generales. Capítulo segundo. Del registro de las organizaciones civiles. Capítulo tercero. Derechos y obligaciones de las organizaciones civiles. Capítulo cuarto. De las sanciones. 29
La Participación Social en el Tercer Milenio Capítulo quinto. Del recurso administrativo. Artículos transitorios y artículos transitorios, aspectos centrales de los diversos capítulos. Sobre el título. El objeto de la ley es fomentar, como su nombre lo indica, las actividades de desarrollo social que realizan las organizaciones civiles, y no a las organizaciones mismas; esto en virtud de que no se crea una nueva figura jurídica, y no se introducen cambios en la regulación de las diferentes figuras legales asociativas existentes, que pudieran llegar a limitar la garantía social de asociación, constitucional de asociación. La propuesta respeta totalmente la autonomía interna de las organizaciones civiles, no contiene disposiciones que lesionen la libertad para la toma de decisiones y funcionamiento internos; las organizaciones seguirán funcionando en términos de los estatutos que cada una haya elaborado para sí. Sobre los capítulos. Capítulo primero. Disposiciones generales. El capítulo contiene lo siguiente: La naturaleza de la ley. Se determina que el fomento es federal, de orden público y de interés social. b) Objeto. Es el fomento federal a las actividades de desarrollo social que realicen las organizaciones civiles en beneficio de la población. c) Definiciones básicas. Se explica que se considera como actividades de desarrollo social, sus características que son: sin ánimo de lucro y en beneficio de terceros, y con sentido de corresponsabilidad y transparencia, sin fines confesionales o política partidista, y los principios bajo los cuales deben de actuar las organizaciones civiles, 30
Comisión de Participación Ciudadana la solidaridad, la filantropía, la asistencia, independientemente de la forma jurídica que adopte. d) Las actividades a fomentar. Contienen un amplio listado, 17 fracciones, que pretende incluir la gama de actividades que realizamos, las organizaciones civiles que van desde la asistencia y filantrópico, hasta las promociones de desarrollo, pasando por la defensa de los derechos humanos, la educación cívica y la protección al medio ambiente. e) Algunas fuentes de financiamiento. Establece el mecanismo innovador, de poder realizar actividades económicas con el propósito de aportar de forma íntegra sus rendimientos para las actividades del desarrollo social. f) El reconocimiento de que las actividades que realizan las organizaciones civiles, son de interés social. g) Las obligaciones de las autoridades. Se establecen las acciones que las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la Administración Pública Federal, tienen que realizar para que propicien, reconozcan y atiendan con toda oportunidad, atención y respeto, las actividades de las organizaciones civiles, dando la seguridad jurídica que impida la discrecionalidad con la que el gobierno ha manejado sus relaciones con ellas. Asimismo, se propone la colaboración de los distintos niveles de gobierno, federación, estados y municipios, mediante la celebración de convenios de coordinación. h) La autoridad responsable a aplicar la ley, se propone que sea la Secretaría de Desarrollo Social. Inicialmente cuando presentamos en 1995, dejamos en blanco qué autoridad sería la responsable para que fuera una decisión de los señores diputados y diputadas, y 31
La Participación Social en el Tercer Milenio ellos fueron los que insistieron que se aplicara como autoridad la Secretaría de Desarrollo Social. Lo aclaro porque no es una preferencia política o una preferencia administrativa, fue una propuesta que se recogió. Capítulo segundo del registro de las organizaciones civiles. Se crea un registro voluntario para la inscripción de las organizaciones que quieran acogerse a la ley, con el objeto de desarrollar un sistema de información pública que favorezca el conocimiento y la visibilidad de las organizaciones civiles, dedicadas al desarrollo social, además de verificar el cumplimiento de la ley; se establecen sus funciones y los requisitos a cumplir por las organizaciones civiles para su inscripción. Capítulo tercero. De los derechos y obligaciones de las organizaciones civiles. Entre los derechos que se proponen están: a) El ser partícipes de la formulación, seguimiento y evaluación de los programas en materia de desarrollo social, así como poder colaborar con la prestación, en la prestación de servicios públicos. b) Acceder a recursos y fondos públicos. c) Gozar de prerrogativas fiscales y beneficios económicos y administrativos, de acuerdo a las disposiciones jurídicas de la materia. Entre las principales obligaciones que se adquieren están, tienen que ver con la corresponsabilidad y transparencia que debemos a la sociedad en el manejo de recursos, máxime si se trata de recursos públicos. a) Mantener informado al registro de cambios sustantivos en sus estatutos. b) Mantener a disposición de las autoridades competentes y del público, la información social, la información sobre sus actividades y de su contabilidad. 32
Comisión de Participación Ciudadana c) Destinar todos los recursos al cumplimiento de su objeto social. d) Carecer de ligas de dependencia y/o subordinación con partidos políticos y abstenerse de realizar actividades político partidistas o de proselitismo religioso. e) Informar a la autoridad que en su caso otorgue recursos públicos sobre el uso y destino de esos recursos. Capítulo IV. De las sanciones. Se prevén, se refieren, sobre todo, a la falta de probidad en el manejo de los recursos o incumplimiento del objeto social; no implican la disolución de la organización infractora, sino únicamente y en última instancia, la cancelación definitiva del registro que conlleva la pérdida de las prerrogativas. Capítulo V. Del recurso administrativo. Se prevé como medio de defensa de las organizaciones civiles, la posibilidad de impugnar los actos de autoridades que incumplan o apliquen inexactamente la ley, utilizando el recurso de inconformidad en términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Artículo transitorio. Establece las disposiciones formales de inicio de la vigencia. A manera de conclusión. Consideramos que esta ley cumple con los contenidos sustantivos para un marco de fomento a las actividades de desarrollo social, contenidos que se fueron construyendo y perfeccionando a lo largo de varios años de reflexiones y discusiones internas entre las organizaciones civiles y como resultado del proceso que se ha mencionado, estos contenidos son: a) Reconocimiento y valoración de las organizaciones y su actividad social b) Un régimen de prerrogativas que fomenten la acción de la sociedad civil. c) Obligaciones claras de las organizaciones civiles. d) Atribuciones definidas de la Administración Pública Federal en la vinculación con las actividades de sus organizaciones. e) Mecanismos de contraloría social del marco de una nueva relación gobiernosociedad. 33
La Participación Social en el Tercer Milenio Propuestas de reformas constitucionales. Desde la consideración de que sería deseable y conveniente dar mayor solidez jurídica al fomento de las actividades de desarrollo, ser social, se elaboraron las siguientes propuestas: Adición al artículo 25 constitucional. Debo de decir que independientemente el valor intrínseco de estas adiciones, sin embargo, la aprobación de una ley federal de desarrollo está también fundamentada en las actuales disposiciones constitucionales, simplemente queremos transparentar ese compromiso, nada menos en que nuestra ley fundamental, y además procurar alentar ya en la misma Constitución a estas responsabilidades. Adición al artículo 25 constitucional. El Estado, por justicia social, alentará y promoverá la solidaridad social, tanto la pública con participación ciudadana, como la privada que procura por razones de responsabilidad social, estimular, mejorar o promover el bienestar de la población. El Estado impulsará la democracia participativa y política de los ciudadanos, tanto en el orden federal como el estatal y el municipal, que se asocia lícita y voluntariamente para coadyuvar a la defensa de los derechos humanos y sociales, o para fomentar la cultura cívica o cuando luchen por preservar y mejorar de modo sostenible el medio ambiente, o cuando se organizan para gestionar acciones y programas públicos a favor del bienestar social, como dispongan las leyes reglamentarias que se dicten al respecto. Otorgará, el Estado, apoyos administrativos a favor de las actividades que voluntariamente y sin ánimo de lucro, realicen las personas tanto individuales como colectivas para prestar servicios de utilidad pública; las que se aporten, las que aporten recursos materiales o económicos a favor del desarrollo social, cultural y económico del país, serán acreedoras a beneficios fiscales, de acuerdo con las leyes reglamentarias que rija la materia. 34
Comisión de Participación Ciudadana Otra propuesta de redacción para el último párrafo. El Estado otorgará apoyos legales, administrativos y fiscales a las personas tanto individuales como colectivas que voluntariamente y sin animo de lucro presten servicios de utilidad pública y realicen actividades en favor del desarrollo social, cultural y económico del país. Adición al artículo tercero constitucional, párrafo inicial; se subraya la adición. La adición que imparta el Estado, tenderá a desarrollar, armónicamente, todas las facultades del ser humano y fomentará en él, a la vez, el amor a la patria y a la conciencia de la solidaridad. Se agrega: "nacional e internacional en la independencia de la justicia". El actual texto del artículo tercero constitucional habla de la solidaridad internacional y omite en la educación, la solidaridad nacional. Modificación a la fracción tercera del artículo 27 constitucional: Omitir en su línea cuarta la palabra "no", y la palabra "más", agregar la palabra "los", y omitir la palabra "que" para rezar de la siguiente manera: "... las instituciones de beneficencia pública y privada -texto actual- que tengan por objeto el auxilio de los necesitados la investigación científica, la difusión de la enseñanza, la ayuda recíproca de los asociados o cualquier otro objeto lícito, podrán adquirir los bienes raíces indispensables para su objeto inmediato o directamente destinados a él, con sujeción a lo que determine la ley reglamentaria..." Señoras diputadas, señores diputados, un resumen: Hemos hecho una amplia consulta democrática e instrumentado una estrategia de difusión muy amplia, sin 35
La Participación Social en el Tercer Milenio temor a equivocarnos, afirmamos que es la propuesta de ley más cabildeada, si todas las leyes necesitaran esa intensidad de cabildeo, seguramente no habría leyes. Sin embargo, la iniciativa en el nivel federal no ha llegado a su culminación. Muchas y de distinta índole han sido las causas, se ha ignorado el problema o no se ha comprendido; se promueven soluciones inmediatas, limitadas o insatisfactorias, o peor, aún controladoras, propiciadoras de un clima de inseguridad e incertidumbre, obstaculizando la participación y acción de la ciudadanía. Por lo tanto, señores, hemos puesto en manos del señor Presidente, la propuesta de la ley de fomento a las actividades de desarrollo social de las organizaciones civiles y, naturalmente, estamos muy interesados en participar en los debates de esta Honorables Comisión de Participación Ciudadana, en el afán de poder incluir este tema como una de las resoluciones de ustedes. Muchísimas gracias. 36