Julio 2008 AÑO 5 No 20 SANTO DOMINGO, REPÚBLICA DOMINICANA Retos del sector privado Fiscalía, Aduanas contrabando y persecución Elaboran mapa riesgo-corrupción Acuerdos internacionales de Comercio y Reglas de Origen DGA clausura primera maestría en Aduanas y Negociaciones Comerciales DGA auspicia exposición fotográfica en conmemoración de la gesta heróica del 4 de junio de 959
C O N T E N I D O 04 La Columna del Director 05 Aduanas y el Cáncer de la Corrupción: Globalización y competitividad plantean nuevos retos 08 Retos del sector privado: Aliado estratégico en la transformación de las aduanas 2 Fiscalía,Aduanas,contrabando y persecución 4 Elaboran mapa riesgo-corrupción: DGA y USAID suscriben Acuerdo Pro Transparencia 6 Aduanas nuevas 2 Solicitud de Certificación de Origen 23 Aduanas operará moderno equipo de inspección de contenedores 25 Acuerdos Internacionales de Libre Comercio y Las Reglas de Origen 28 Cooperación Internacional e Integración Regional ADUANAS www.dga.gov.do
Consejo de Dirección Monumento Heroes de CMEH / Angel de la Libetad, de Domingo Liz / Fotografía: Fernely Lebrón 30 Desafío empresarial 34 DGA clausura primera maestría en Aduanas y Negociaciones Comerciales 37 Legislación Congreso de Estados Unidos: Contenedores deberán ser escaneados 39 Posición de la OMA ante una ley que exige el escaneo 00% de contenedores 4 DGA auspicia exposición fotográfica en conmemoración 4 de junio de 959 46 Kunio Mikuriya, nuevo Secretario General de la OMA 48 Aduanas organiza despedida de funcionanrio de Inmigración y Aduanas de EE.UU. 50 Centro de Documentación y Biblioteca de la DGA 52 Noticias de la COLE 54 Aduanagrama L ic. Miguel Cocco Gue rre ro Presidente Dra. Ruth Méndez Miembro L ic. L uis Ml. Sánchez D íaz Miembro D r. Edua rdo Rod ríguez Miembro Ing. Heriberto Minaya Miembro L ic. Victoria Efre s de Ze lle r Secretaria Gerencia Lic. Miguel Cocco Guerrero Director General Lic. Victoria Efres de Zeller Asistente del Director Dra. Ruth Méndez Sub-Directora Administrativa Lic. Luis Ml. Sánchez Díaz Sub-Director Operativo Dr. Eduardo Rodríguez Sub-Director Técnico Lic. Berkis Luna Sub-Directora Zona Franca Lic. Leticia Peña Sub-Directora General Ing. Heriberto Minaya Sub-Director Tecnología y Comunicaciones Ing. Gregorio Lora Asesor Colaboradores Eduardo Rodríguez Luis Ml. Sánchez José Sosa Valentín Jorge Medrano César Zorrilla Heriberto Minaya José Rivas Tavárez Gabino José Polanco Vicente Paulino Yoni Martínez Juan Antonio Mejía Manuela Santos de Ricardo Editor Director de Publicaciones Distribución Diseño Gráfico Collages Fotos interior Impresión Ing. Gregorio Lora Alexis Gómez Rosa Departamento de Relaciones Públicas Fernely Lebrón (809) 599-260 Fernely Lebrón José Ramón Cuevas, Milvio Pérez y Red Virtual Editora Amigo del Hogar
OPINIÓN LA COLUMNA DEL DIRECTOR Lic. Miguel Cocco Guerrero Director General de Aduanas Uno de los propósitos que nos fijamos al inicio de la actual gestión en el servicio aduanero dominicano, consiste en lograr un mayor nivel de acercamiento del servicio aduanal hacia los usuarios, con igual énfasis que el que hemos reservado siempre para los que son los temas tradicionales de modernización y cambios estructurales, y como premisa para alcanzar un cambio radical en la mentalidad de los actores que participan del comercio transfronterizo de la República Dominicana. Lograr esa proximidad sobre la base de la transparencia y de la facilitación del comercio, haciendo valer, sin embargo, un reconocimiento primario de que no se respiraría otra atmósfera que la de la equidad ajustada al cumplimiento de la Ley, y la de la determinación sin torceduras a la hora de atender cualquier situación que demandara del uso del rigor sancionatorio. Los acuerdos de cooperación celebrados con diferentes estamentos del sector privado nacional, el intercambio y provisión abierta de informaciones, así como la creación de herramientas tecnológicas y procedimientos diversos que permiten una interactuación permanente con el servicio en el que la distancias y las horas ya no cuentan, han provisto la vía segura para el establecimiento de un nivel de comunicación propicio y franco, del que podemos augurar incluso mejores resultados de cara al futuro inmediato. Nos anima y nos compromete el hecho de que hoy día se valore a la institución aduanera de manera diametralmente opuesta a como se hacía hasta hace muy pocos años atrás. Recientemente, la Agencia de los Estados Unidos para Desarrollo Internacional (USAID) calificó de exitoso el foro constituido por la Aduana Dominicana y el sector privado. Destacaba los avances en las materias de facilitación, la sinergia y el alto nivel de comunicación que se ha creado y que, decimos nosotros, constituye la base del interés que nos hemos propuesto a lo largo de todos estos años, en adición al cumplimiento de la responsabilidad recaudatoria inherente a la institución. Como hemos asegurado en otras ocasiones, la entrada en vigencia del DR-CAFTA ha sido asumida y aprovechada como una oportunidad para acentuarnos en los temas que han estado pendiente en la aduana dominicana. No resultaría fortuito destacar que ese éxito ha sido el fruto de ampliar el esquema de trabajo hacia todos los que interactúan con la entidad, de una u otra manera. Nos anima y nos compromete el hecho de que hoy día se valore a la institución aduanera de manera diametralmente opuesta a como se hacía hasta hace muy pocos años atrás. Pues, de ser estigmatizada como un modelo de corrupción, hoy se valora y se adopta como una franja de lucha sin reservas contra ésta; tarea que ha sido incluso ampliada hacia temas antes ignorados como eran los de narcotráfico y el lavado de activos. El propósito es y debe ser invariable. 4 ADUANAS www.dga.gov.do
ANÁLISIS Aduanas y el Cáncer de la Corrupción La globalización y la competitividad plantean nuevos retos JOVANNY FÉLIZ Al encontrarnos en el marco histórico de la globalización y al analizar el grado de competitividad que demanda de todos los países del mundo, así como los retos que plantea este fenómeno en las regiones más pobres del planeta, propicia es la ocasión, para meditar sobre los procesos históricos que han motivado a que muchos de nuestros pueblos vivan la cruel realidad de pobreza, miseria material y de valores, en la forma de contrarrestarlos. En los referidos procesos nos encontramos con que la corrupción ha sido unos de los peores males que han afectado a los estados y más en lo particular a los de las regiones de Latinoamérica y el Caribe. La corrupción atrapa a millones de personas en la pobreza, afirmó Huguette Labelle, presidenta >> ASISTENTE DEL FISCAL, DGA jovannyfeliz@gmail.com de Transparency International, para quien A pesar de la década de avances en la definición de leyes y normativas anticorrupción, los resultados que hoy presentamos indican que todavía queda mucho por hacer antes de que podamos registrar una mejoría de los ciudadanos más pobres del mundo. La República Dominicana no estaría preparada para competir en el marco de la demanda que exige la globalización, a menos que profundice en la lucha contra ese flagelo, ya que la infección no permitiría un buen desarrollo económico, y más aun de su ciudadanía. La corrupción crea un desequilibrio en los proyectos de desarrollo de los pueblos, haciendo cada vez más rico al rico y poderoso y más pobre al pobre desesperanzado. El índice de percepciones de corrupción (IPC) para el 2006, dado a conocer en un reporte espe- www.dga.gov.do ADUANAS 5
cializado de Transparency International Berlin, el 06 de noviembre de ese año (www.transparency.org) registra los niveles de este tipo de cáncer en 63 países, y pone de manifiesto la fuerte correlación existente entre la corrupción y la pobreza. Casi tres cuartas partes de los países tomados en el IPC tienen una puntuación inferior a cinco (incluidos todos los países con ingresos bajos y casi todos los estados africanos, de los que solo se salvan dos), lo cual demuestra que la mayoría de los países del mundo se enfrentan a niveles graves de corrupción nacional. Setenta y un países, cerca de la mitad de los países evaluados, entre ellos República Dominicana con un porcentaje de 2.8%, se sitúan por debajo de los tres puntos de percepción, lo que indica que la corrupción se percibe como una realidad extendida en todos esos países, según la fuente antes citada. Una de las circunstancias que contribuye al desarrollo de este cáncer es la falta de información de los ciudadanos por parte de las autoridades y funcionarios que trabajan con los recursos estatales, y, además, la impunidad que impera en los países enfermos, los cuales no pueden resolver su situación, puesto que su instituciones no son lo suficientemente fuertes y descentralizadas para combatir el crecimiento de las células cancerígenas. La Aduana dominicana goza hoy en día de personalidad jurídica y autonomía funcional, presupuestaria, administrativa, técnica y patrimonio propio, lo que le permite desarrollar y concretizar un proceso de cambios La corrupción atrapa a millones de personas en la pobreza. estructurales, tecnológicos y una mayor calificación de sus recursos humanos ante los nuevos roles que se le imponen de administrar los acuerdos comerciales. La DGA ha asumido como uno de sus principales retos la lucha contra esta enfermedad, desarrollando herramientas que trazan las sendas a seguir, a sabiendas de que hay que enfrentar un mal que por años ha quebrantado la salud de nuestro pueblo. Con esta actitud, aduanas procura establecer un ejemplo, entre otros propósitos, para que el país pueda estar preparado para sostenerse en los nuevos paradigmas de competitividad y eficiencia que imponen la globalización, el libre comercio y la integración de los mercados. Muestra de los esfuerzos realizados por aduanas para ponerse a la altura de los nuevos tiempos, es la inauguración del 6 ADUANAS www.dga.gov.do
moderno Centro Regional de Capacitación Aduanera Prof. Juan Bosch para formación y desarrollo de los empleados de la administración aduanera. También, la firma de múltiples acuerdos interinstitucionales y de cooperación internacional, así como la transparencia y sistematización de los procedimientos aduaneros. Pese a los avances experimentados, la aduana permanece vigilante y consciente de que se debe mantener el esfuerzo día a día, porque son muchos los que se dejan esclavizar por el referido cáncer, que invade al cuerpo social, infectando y destruyendo sus tejidos de convicción. El Estado en su conjunto, sector público y privado, tiene la ingente tarea de profundizar unido en las tareas de erradicación de este cáncer. No puede existir la impunidad. A grandes males, grandes soluciones. La aduana actúa de manera inflexible en el orden institucional bajo el criterio de que aquel que esté enfermo de este mal es cortado en términos jurídicos y enviado a los órganos correspondientes que prevé la Ley. En esta virtud, es que hoy más que nunca, encontramos a la Dirección General de Aduanas combatiendo campalmente y sin doblez, las manifestaciones que surgen tales como el contrabando, el lavado de activos, el trafico de drogas, de influencias, haciendo una profilaxis institucional y enfrentando las grandes presiones burocráticas que puedan presentarse al momento de extirpar la enfermedad. La corrupción juega con los estamentos de las naciones, manipula el poder y destruye las esperanzas de los pueblos, estando ligada a todas las esferas sociales y económicas, culturales, militares, civiles y hasta religiosas que rigen en las comunidades; y ante este flagelo la Organización Transparencia Internacional, entre otras cosas, recomienda: La capacitación profesional para garantizar que los intermediarios honestos comprendan mejor su función. Sanciones legales para profesionales de derecho, economía o contabilidad que permiten la corrupción. Los resultados que hoy presentamos indican que todavía queda mucho por hacer antes de que podamos registrar una mejoría significativa en las vidas de los ciudadanos más pobres del mundo Un examen más exhaustivo de la función de los centros económicos que presentan una transparencia insuficiente a la hora de facilitar transacciones corruptas. Así, pues, es menester destacar que la Dirección General de Aduanas se ha anticipado a estas recomendaciones de la Organización Transparencia Internacional y se afirma con certeza en la tarea de extirpar el cáncer de la corrupción. www.dga.gov.do ADUANAS 7
ALIANZA ESTRATÉGICA Retos del sector privado: Aliado estratégico en la transformación de las aduanas LIC. LUIS ML. SÁNCHEZ DÍÂZ luis.sanchez@dga.gov.do >> SUBDIRECTOR OPERATIVO La Comisión Económica Para América Latina (CEPAL) señala que las políticas de desarrollo de un país constituyen instrumentos para crear condiciones de competitividad. En ese orden las instituciones públicas para la toma de decisiones deben coordinar acciones que incorporen estrategias vitales del sector privado: aprendizaje de la innovación y tecnología adecuada, infraestructura física eficiente, recursos humanos administrados con políticas claras, priorizando la calificación de éstos, entre otros factores. La transformación del mundo por la globalización económica ha empujado a los países a buscar, ampliar y asegurar mercados, proliferando los acuerdos de libre comercio (Ej: DR-CAFTA, República Dominicana, Centro América con los EE.UU.), obligando al Estado a redefinir políticas gubernamentales; entre éstas, redimensionar la función tradicional, fiscalista y recaudadora de impuestos de las Aduanas, para convertirlas en instrumentos de políticas económicas, y con su aliado estratégico, el sector privado, alcanzar el objetivo propuesto de ente facilitador del comercio internacional. Desde esta perspectiva las Aduanas tienen que adecuarse a 8 ADUANAS www.dga.gov.do
las demandas de los operadores económicos, representados en el sector privado, parte integral motorizadora de la dinámica económica, receptor principal de los grandes beneficios derivados de una Aduana eficiente, transparente, equitativa y efectiva, que trabaje conjuntamente con el gobierno para acreditar y afianzar atractivos comerciales del país, que permitan situarlo con ventajas competitivas. Por lo visto, el sector privado tiene un reto, le asiste una gran cuota de responsabilidad para lograr las mejoras que está demandando el sistema integral de nuestras Aduanas, debiendo contribuir proactivamente para que factores distorsionantes, que inciden negativamente en el Servicio de Aduana: falsas declaraciones, seguridad comercial, valores, costos, entre otros, sean superados, disminuyendo la brecha tradicional que ha existido en este sentido entre el sector oficial y el privado, comercial importador e industrial. Es de resaltar lo expresado por el Ing. Lisandro Macarrulla, presidente del Consejo Nacional de la Empresa Privada (CO- NEP), durante una mesa de trabajo sobre los fondos de pensiones, presidida por el Dr. Leonel Fernández, Presidente de la República, y el Dr. Rafael Alburquerque, Vicepresidente, celebrada el día 3 de julio por SIPEN: a las empresas privadas les corresponde una gran cuota de responsabilidad, abrirse a la sociedad, hacer visible sus libros, mejorar las prácticas de gobierno corporativo y abrir su capital accionario a nuevos inversionistas. En este contexto, el Marco Normativo de la OMA para El sector privado, por su papel decisivo en la transformación del servicio de Aduanas, debe participar con iniciativas de cooperación que contribuyan eficazmente a lograr las reformas que la adecue a los nuevos tiempos. Asegurar y Facilitar el Comercio Global, expresa en el pilar No.2 (Aduanas-Empresas) que las Administraciones de Aduanas deberán asociarse con el sector privado a fin de que éste participe activamente en la tarea de optimizar la transparencia, eficacia, seguridad y facilitación comercial de la cadena logística internacional. Conforme las Directrices de alto nivel para los acuerdos de cooperación entre los Miembros de la OMA y el sector privado con vistas a reforzar la seguridad de la cadena logística y facilitar la circulación del comercio internacional, los riesgos en las Aduanas disminuirán en la medida que éstas puedan contar con sus socios de los medios comerciales para evaluar y abordar las amenazas a su propia cadena; beneficiándose las empresas que muestren voluntad en fortalecer la seguridad, minimizar riesgos, para que Aduanas cumpla sus funciones relativas a la seguridad y a la facilitación del comercio legítimo. Como refiriéramos en artículo anterior, dada la importancia del tema de la seguridad en el comercio internacional, siguiendo las recomendaciones y mandatos de la OMA a los países miembros, es que han surgido alianzas empresariales con el Estado; entre las más importantes, auspiciadas por los Estados Unidos, nuestro principal socio comercial, resaltamos las siguientes, con la observación de que las dos primeras tienen representación en el país:. Coalición Empresarial para un Comercio Seguro (BASC, siglas en inglés). 2. Iniciativa de Seguridad de www.dga.gov.do ADUANAS 9
Contenedores (CSI, por las siglas en inglés). 3. Alianza Aduanas-Empresariado contra el Terrorismo (TPAT, siglas en inglés). 4. Código Internacional Protección de buques e Instalaciones Portuarias (ISPS). Las ventajas mínimas que podrían derivarse de esta integración para el sector privado incluyen: circulación rápida de la carga de bajo riesgo, por la reducción de controles Aduaneros, traduciéndose en disminución de tiempo y costos; mayores niveles de seguridad; optimización de costos de la cadena logística, eficiencia en la seguridad; reputación, crédito para la organización o empresas beneficiadas; mayores oportunidades comerciales; mejor conocimiento de los requisitos aduaneros, además de generar una fluida comunicación entre ambos sectores. Con la promulgación de la Ley No.226-06, de Autonomía funcional, presupuestaria y administrativa de la Dirección General de Aduanas, se crean las bases para el afianzamiento de esta relación, ya que manda a la institución a simplificar, sistematizar y estandarizar procedimientos del despacho Aduanero, asimilando recomendaciones de la Ronda de Doha de la OMC para facilitar el comercio, disminuyendo trámites y tiempo de demora en puerto de las mercancías, demanda de muchos años del sector privado organizado, cumplidor de las obligaciones tributarias aduaneras. Cabe mencionar que la DGA ha suscrito, además, acuerdo de cooperación con la Asociación de Industrias de la República Dominicana para enfrentar de manera conjunta, oportuna y eficaz, los grandes desafíos que como país estamos abocados, frente a los acuerdos de libre comercio, destacando, después de una evaluación ponderada de cooperación entre ambos sectores, los beneficios altamente positivos hasta el momento logrados. Este acuerdo fomenta la interacción institucional, intercambio de información oportuna y adecuada, aprovechando la capacidad técnica especializada de la DGA y del Sector Industrial para desarrollar programas de fortalecimiento de capacidades, que coadyuven a la productividad de alto valor agregado, demandada a las empresas industriales o de servicios por el sorprendente y vertiginoso crecimiento económico del país. Comprende, además, estadísticas, volúmenes y valores de mercancías importadas y exportadas, productos y renglones de impuestos liquidados; adecuación tecnológica, procesos, agilización de trámite del despacho; normativa legal aduanera, acuerdos de libre comercio y apoyar esfuerzos de la Dirección General de Aduanas para enfrentar, de manera conjunta, el frau- 0 ADUANAS www.dga.gov.do
de comercial en el tráfico internacional. Así también negociaciones de acuerdos comerciales, actualización de técnicos en nomenclatura, valoración, normas de origen, propiedad intelectual, entre otros, por parte de técnicos especializados de la DGA; intercambios con las industrias asociadas para que estos últimos conozcan procesos de producción, uso de insumos, materiales y equipos importados. El sector privado, por su papel decisivo en la transformación del servicio de Aduanas, debe participar con iniciativas de cooperación que contribuyan eficazmente a lograr las reformas que la adecue a los nuevos tiempos, adoptando modelos de negocios modernos, éticos y competitivos. Desde esta perspectiva otras instituciones del Estado Dominicano, vinculadas al comercio exterior, igualmente le asiste el deber de apoyar los esfuerzos que realiza el gobierno vía las Aduanas. No menos responsabilidad tienen, ante la dinámica del comercio que se plantea, la Autoridad de Puerto, que debe adecuar la infraestructura física, tecnológica y legal, aboliendo prácticas manuales y obsoletas, como también Agricultura y Salud Pública, que deben crear procedimientos informáticos para eficientizar el registro y la expedición de certificados de mercancías importadas, así como los organismos de seguridad, cuyas intervenciones arbitrarias desdicen de la propia autoridad del Estado por atomización de funciones, pues están llamados a jugar un rol auxiliar del Servicio de Aduanas. La Ley 226-06 de Autonomía referida, promovida por la presente administración de Aduanas, establece que si no se cumplen los estándares óptimos en el servicio, la Administración Aduanera no podrá exigir compensación de pago por servicio prestado que no se haya ofrecido, conforme los requisitos en el artículo 4, párrafo 2 de la misma. Debe resaltarse, como altamente positivo, que sea una institución pública del país, sector catalogado por lo regular de deficiente, la que por autogestión genere los recursos económicos en base a eficiencia recaudatoria, hasta condicionarse el cobro de la tasa sólo cuando el servicio se realice en un tiempo máximo de 24 horas para el despacho de las mercancías, lo que solamente se logra en base a una plataforma técnica, capaz y estable, no improvisada. www.dga.gov.do ADUANAS
LEGAL Fiscalía, Aduanas, contrabando y persecución VAUGHN GONZÁLEZ >> COLABORADOR El delito de contrabando en la República Dominicana está definido y sancionado en la ley 3489, para el Régimen Legal de Aduanas, modificada por la ley 226-06, que otorga personalidad jurídica y autonomía funcional, presupuestaria, administrativa, técnica y patrimonio propio a la Dirección General de Aduanas. Es el artículo 67 de la mencionada ley que califica como delito de contrabando la introducción o la salida del territorio nacional, así como el transporte interno, la distribución, el almacenamiento o la venta pública o clandestina de mercancías, implementos, productos, géneros, maquinarias, repuestos, materias primas, objetos y artículos con valor comercial o artístico que hayan sido pasados por las aduanas del país, en complicidad o no con cualquier funcionario o autoridad, sin haber cumplido con todos los requisitos ni satisfecho el pago total de los derechos e impuestos previstos por las leyes de importación y de exportación. Además, reputa como delito de contrabando, el tráfico con mercancías exoneradas, sin llenar previamente los requisitos de la ley de exoneraciones para la venta de las mismas. Por su parte, el párrafo del artículo 200 de tal ley, establece que será considerado contrabando, y es reo de dicha infracción, la persona, nacional o extrajera, que al ingresar o salir del territorio nacional, por vía aérea, marítima o terrestre, portando dinero o títulos, valores al portador, o que envíe los mismos por correo público o privado, cuyo monto exceda la cantidad de diez mil dólares, moneda de los Estados Unidos de América (US $0,000.00) u otra moneda extrajera, o su equivalente en mo-neda nacional, no lo declare o declare falsamente su cantidad en los formularios preparados al efecto. Mientras que, el mismo artículo 200 de dicho texto legal, castiga el ilícito tratado de la siguiente manera: Comiso de los artículos, dineros, productos, géneros o mercancías objeto del contrabando; Comiso de los animales, vehículos, embarcaciones u otros medios de transporte, y de los objetos o instrumentos que hayan servido para la comisión del hecho, siempre que pertenezcan al autor o a sus cómplices y que el valor de los objetos, productos, géneros o mercancías del contrabando exceda la suma de cinco 2 ADUANAS www.dga.gov.do
mil pesos; Multa igual al doble de los derechos e impuestos de toda especie cuyo pago hubiese eludido el autor, cuando se trate de objetos, productos, géneros o mercancías cuya entrada o salida esté prohibida; Reclusión menor de dos a cinco años, en caso de reincidencia, el imputado será condenado a la pena de prisión de no menor de tres años, ni más de diez. La multa será al triple de los derechos o impuestos, cuando se trate de objetos, productos, géneros o mercancías sujetas al pago de ellos, y al triple del valor cuando se trate de objetos, productos, géneros o mercancías cuya entrada o salida esté prohibida por la tercera u otra subsiguiente infracción, la pena será de reclusión mayor, y la multa será igual al cuádruplo de los derechos e impuestos, o al cuádruplo del valor, según se trate de objetos, productos, géneros o mercancías sujetas al pago de impuestos o derechos, o cuya entrada o salida esté prohibida. En caso de que se compruebe la existencia de bienes inmuebles adquiridos como consecuencia del contrabando, se podrá iniciar el procedimiento de expropiación por vía del Tribunal de tierras, mediante el procedimiento contradictorio en que la Dirección General de Aduanas deberá aportar la prueba de sus imputaciones. Obviamente, para combatir este ilícito que afecta gravemente a toda nación que aspira a desarrollarse y para lograr las sanciones correspondientes, en nuestro país hay Fiscales Adjuntos del Distrito Nacional, en funciones ante la Dirección General de Aduanas, los cuales reunimos los perfiles exigidos por el Estatuto del Ministerio Público. Al respecto, a dichos Fiscales Adjuntos se nos hizo una evaluación, el 0 de abril del 2005, sobre competencias conductuales, conocimientos jurídicos básicos, aptitudes y valores, obteniendo como resultado la calificación de excelente, significando esto que nuestros perfiles están muy por encima de lo definido como óptimo. En sentido general, nuestra labor al combatir el contrabando se resume diciendo que se nos han otorgado 66 órdenes de arresto, las cuales han correspondido a igual números de procesos investigativos, llevados a cabo junto a las autoridades aduanales del país. Además, contamos con: dos procesos en la fase de juicio de fondo; Un proceso con sentencia de fondo; Tres procesos en la fase de apelación; Seis procesos en la fase de audiencia preliminar; Veinte y cuatro procesos en la fase de medidas de coerción; Un proceso con suspensión condicional del procedimiento; Once procesos con investigaciones abiertas; Tres procesos con acuerdos definitivos; Y, dos expedientes archivados. Entonces, es evidente que por las razones anteriormente expuestas, los Fiscales Adjuntos del Distrito Nacional que desempeñamos nuestras funciones ante la DGA, hemos dado cumplimiento a los artículos 40 y siguientes, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 243, 259 y siguientes, 279 y siguientes, 285 y siguientes, 293 y siguientes, 298 y siguientes, 305 y siguientes; y, 40 y siguientes del Código Procesal Penal Dominicano, los cuales hacen referencia, respectivamente, a la suspensión condicional del procedimiento, a las órdenes de arresto, a otras medidas de coerción, al procedimiento preparatorio, a la investigación preliminar, al desarrollo de la investigación, a la conclusión del procedimiento preparatorio, a la audiencia preliminar, al juicio y al recurso de apelación. Ahora bien, nuestra mayor labor como fiscales especializados en perseguir el delito de contrabando, ha sido resolver los conflictos que se nos han presentado por medio de la resolución alternativa, logrando de tal forma satisfacer las aspiraciones del Estado ante este tipo de conducta lesiva. La percepción que tenemos los fiscales respecto a la lucha de los jueces dominicanos frente al delito mencionado es muy positiva, ya que todos los casos que hemos sometidos han sido decididos en estricto apego a las normas jurídicas y de procedimiento establecidas para sancionarlo. De modo y manera, que estos han sido los resultados de un arduo y serio trabajo al combatir el contrabando cometido en la República Dominicana. Así pues, como consecuencia de esos resultados y la acogida muy positiva que hemos obtenido por parte de los jueces dominicanos, afirmo con vehemencia que desde la Fiscalía del Distrito Nacional y la Dirección General de Aduanas existe una responsable y eficiente persecución al contrabando. www.dga.gov.do ADUANAS 3
CONVENIO >> El convenio firmado por el Lic. Miguel Cocco Guerrero, Director General de Aduanas, y el Sr. Richard Goughnour, Director de USAID, contó con la presencia de altos funcionarios de ambas instituciones. Elaboran mapa riesgo-corrupción Aduanas y Agencia Internacional para el Desarrollo (USAID) suscriben Acuerdo Pro Transparencia Departamento de Prensa >> DGA prensa.aduanas.dga.gov.do En interés de continuar fortaleciendo los procedimientos aduanales en el despacho de las mercancías, la Dirección General de Aduanas (DGA) y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (UASID), suscribieron un acuerdo para implementar un Plan de Transparencia en el trámite de despacho de aduana que, en su etapa de prueba piloto, se ejecuta desde el mes de febrero en el Puerto Multimodal Caucedo. El convenio firmado por el Director General de Aduanas, licenciado Miguel Cocco Guerrero, y el director de USAID, Richard Goughnour, procura contribuir con los esfuerzos de reforma e integridad que viene realizando la DGA, para mejorar la calidad y hacer más transparente los trámites de despacho de las mercancías. El acuerdo comprende la elaboración de un mapa de riesgo de corrupción, analizar las causas que lo provocan y el diseño del Plan de Transparencia, a través de la asistencia técnica en la sistematización del trabajo. Asimismo, establece realizar la evaluación de los riesgos y debilidades existentes en el proceso de despacho de mercancías en el puerto Multimodal Caucedo, por medio del análisis y revisión de los 4 ADUANAS www.dga.gov.do
>> Momento en que el Sr. Richard Goughnour y el Lic. Miguel Cocco, estampaban sus firmas para formalizar el Acuerdo Pro Transparecia DGA-USAID. trámites en todas sus fases y hacer las recomendaciones que permitan optimizar la eficiencia y calidad del servicio y reducir la ocurrencia de malas prácticas. A través del acuerdo los funcionarios de aduanas recibirán entrenamiento y asistencia especializada para la implementación de las estrategias de transparencia contempladas en el plan. El organismo estadounidense reconoce la voluntad y el esfuerzo desplegado por la presente administración de aduanas, para mejorar los servicios a los usuarios y producir un verdadero cambio institucional que convierta a la aduana en un modelo de la administración pública dominicana. Los objetivos básicos consignados en el acuerdo se encaminan a fortalecer la demanda de la sociedad civil por una gestión pública transparente, participativa y responsable, y mejorar la capacidad para monitorear el desempeño de la gestión pública, así como fortalecer y establecer los mecanismos de las instituciones gubernamentales para prevenir, detectar y sancionar los actos de corrupción. Las entidades firmantes se comprometen a intercambiar informaciones para garantizar el cumplimiento de las estrategias diseñadas y la efectividad de las medidas correctivas que se apliquen. Asimismo, Aduanas se compromete a designar un equipo de técnicos que sirva como contrapartida para interactuar con los consultores designados por la USAID, en la ejecución del Plan de Transparencia que, en su fase de prueba piloto, tendrá una duración de cuatro meses, es decir, de febrero de este año, cuando se inició, al mes de mes de junio cuando concluirá. www.dga.gov.do ADUANAS 5
ESPECIAL La Revista Aduanas y el Centro de Documentación de la DGA se complacen en presentar, por considerarlo de gran valor para sus lectores y dado que estas ideas encajan perfectamente con los lineamientos generales que sigue la aduana dominicana de hoy en su proceso de transformación, el siguiente trabajo publicado en marzo del 2006 por James T. Walsh en la revista Finanzas & Desarrollo del Fondo Monetario Internacional (FMI). Walsh, quien fuera Subjefe de División en el Departamento de Finanzas Públicas del FMI, expone lo que serían unas aduanas expeditas y ahonda en los temas de seguridad, modernidad y facilitación del comercio internacional como pilares indispensables para lograr la eficacia en la administración de las nuevas aduanas. Aduanas nuevas El objetivo de cuadrar las nuevas inquietudes en materia de seguridad con la necesidad de facilitar el comercio plantea enormes dificultades para muchas administraciones de aduanas. >> JAMES T. WALSH La administración de aduanas no es la institución más popular del mundo. En muchos países se destaca, sobre todo, por su corrupción e ineficiencia y, en un clima de libre comercio ideal, simplemente no existiría. Sin embargo, su presencia es casi inevitable. Incluso su función recaudadora sigue teniendo importancia, pues en el futuro inmediato los impuestos al comercio seguirán siendo una fuente apreciable de ingresos para muchos países, especialmente aquellos en desarrollo. Las aduanas desempeñan una función crucial en la recaudación de otros impuestos, especialmente el IVA. Por ello, el FMI un decidido partidario de liberalizar el comercio destina una buena parte de su asistencia técnica a mejorar la eficacia de estas instituciones. En general, además, se está brindando más atención a la facilitación del comercio en el contexto de la Ronda de negociaciones de Doha, y los ministros estiman que la iniciativa del marco integrado multiinstitucional es un modelo viable de desarrollo comercial en los países menos desarrollados. Fronteras fiscales y controles fronterizos Cuál es la función principal de una administración de aduanas? En el actual clima de inquietud en materia de seguridad, los funcionarios de aduanas desempeñan diversas tareas, principalmente relacionadas con el movimiento transfronterizo de mercancías. Además de recaudar los ingresos tributarios derivados del creciente comercio de mercancías, realizan una labor importante en otras áreas del control fronterizo en los países en desarrollo, más de la mitad del IVA suele recaudarse en la frontera, combaten el contrabando, administran las 6 ADUANAS www.dga.gov.do
>> Inspección de contenedores en el puerto de Long Beach, California. complejas disposiciones de los cada vez más numerosos acuerdos regionales de comercio (hasta la fecha se han notificado 60 acuerdos a la OMC), reúnen estadísticas de comercio internacional, y abordan los problemas de seguridad (función que ha adquirido prominencia, sobre todo en Estados Unidos tras los atentados terroristas de septiembre de 200). A pesar del alto grado de liberalización del comercio alcanzado en las últimas décadas, el ingreso arancelario sigue siendo un componente central de las finanzas públicas en muchos países en desarrollo, sobre todo los más pobres. Mientras que en los países desarrollados de la OCDE las tasas arancelarias recaudadas (ingreso arancelario como porcentaje del valor de las importaciones) han disminuido a menos de la mitad en los últimos 25 años, en otros países esa reducción ha sido menos marcada. En África, la tasa arancelaria recaudada, en promedio, sigue siendo especialmente elevada. En África subsahariana los impuestos al comercio representan alrededor de la cuarta parte del ingreso tributario total y, en Asia y el Pacífico, alrededor del 9% (véase el cuadro). Los flujos de comercio han registrado un aumento vertiginoso desde 980 (especialmente en los países en desarrollo), debido en parte a la reducción de las tasas arancelarias (véase el gráfico). Estos volúmenes de comercio determinan la carga de trabajo de una administración de aduanas. Por consiguiente, es probable que se le siga exigiendo cada vez más, y el problema consistirá en asegurarse de que los impuestos sobre el comercio se recaudan con el menor daño posible al comercio internacional. Para facilitar el comercio, muchas veces es necesario mejorar la administración de aduanas. Para ello deberán abordarse varios problemas fundamentales. Sin embargo, en la típica administración de aduanas no reformada, la evaluación y recaudación de impuestos al comercio se hace íntegramente en base a una inspección física exhaustiva de los embarques en el punto de entrada. Esta labor se complica debido a una legislación anticuada que en muchos casos prescribe una inspección completa y a políticas de impuestos al comercio que comportan amplias diferencias en las tasas, y exenciones generalizadas, lo cual hace aun más difícil fiscalizar los flujos de comercio. En cierta medida, se usan tecnologías de la información para procesar y registrar los embarques, aunque se hace un escaso esfuerzo por aplicarlas para facilitar la observancia en el sector privado, o la inspección. Frecuentemente, la liberación de los embarques registra largos e impredecibles retrasos durante el control de aduanas (20 días o más). Los procedimientos para regular operaciones de rutina que, no obstante, son esenciales por ejemplo, fijación de valores de importación precisos y controles frente al abuso de las exenciones son arbitrarios, y en muchos casos no se aplican bien. Los procedimientos burocráticos inhiben el intercambio de información y la coo- www.dga.gov.do ADUANAS 7
peración con otras unidades gubernamentales, incluida la administración tributaria. Además, en muchos casos la corrupción está generalizada y se considera un aspecto normal de la actividad comercial. Usualmente, las relaciones entre el sector privado y la administración de aduanas son hostiles. En ambos sectores, la moral es baja y las sospechas elevadas, muchas veces con razón. Esto debe cambiar Elementos fundamentales de la modernización Está de moda referirse a la labor de una administración de aduanas, y a su mejoramiento, como a un aspecto de la facilitación del comercio. No obstante, esta jerga moderna es orwelliana, porque la administración tributaria siempre obstaculiza el comercio. El fin de la modernización es reducir los obstáculos o sea, los costos administrativos y de la observancia incurridos por el gobierno y las empresas, respectivamente a un mínimo compatible con los objetivos de política asignados a la administración de aduanas. Estos obstáculos pueden tener un costo elevado. Según un estudio publicado por la UNCTAD en 994, a comienzos de los años noventa el costo de las transacciones comerciales representó entre el 7% y el 0% del valor del comercio mundial. En otros estudios se estima que el costo de los trámites fronterizos representa para el comerciante alrededor del 27% del valor del embarque y que, frecuentemente, es mucho mayor en los países en desarrollo. Se calculó que, incluso dentro de la Unión Europea, el costo de los controles fronterizos internos, antes de su eliminación, representaba entre el 3% y el 4% del valor del comercio interno, aun cuando no se aplicaban impuestos al comercio. RECUADRO Encarar los problemas en materia de seguridad La percepción de un mayor riesgo de terrorismo tras los ataques de septiembre de 200 ha generado un renovado interés en la inspección física de los embarques, sobre todo en Estados Unidos. En ese país, el aspecto que más preocupa es el envío de armas de destrucción masiva en buques portacontenedores, y el posible trastorno en gran escala de los principales puertos. Inicialmente, el aumento de las inspecciones causó ingentes y costosos retrasos en los puertos de entrada de Estados Unidos. Para evitar incrementar los costos para el comerciante (y quizá para reducirlos, incluso) se han venido estableciendo acuerdos con otros países para que funcionarios estadounidenses inspeccionen ahí los embarques destinados a Estados Unidos. Esto agiliza el despacho de mercancías tras su llegada a Estados Unidos. En mayo de 2005 el servicio de aduanas había suscrito 22 acuerdos bilaterales en el marco de la ISC, que incluían 36 puertos en Europa, Asia, África, Oriente Medio y América del Norte. Es particularmente difícil abordar las inquietudes en materia de seguridad y, al mismo tiempo, facilitar el comercio (y minimizar el costo de la observancia). Estados Unidos está abordando enérgicamente el problema de la seguridad, de manera bilateral, mediante su Iniciativa de Seguridad de Contenedores (ISC) (véase el recuadro ). Por su parte, la Organización Mundial de Aduanas estableció un marco normativo para asegurar y facilitar el comercio mundial, que fue adoptado en junio de 2005. Para reducir el costo económico de las operaciones aduaneras ineficientes se requieren cambios fundamentales en las condiciones externas en que funciona la administración de aduanas y en sus métodos de operación. El objetivo es crear una administración eficaz que permita recaudar derechos e impuestos de conformidad con la legislación, de manera eficiente y con el menor grado posible 8 ADUANAS www.dga.gov.do
de corrupción e influencia política. Los resultados obtenidos en muchos países ponen de relieve algunos de los aspectos que hacen posible el buen funcionamiento de una administración de aduanas: Separación patente entre la formulación de la política tributaria y su gestión, con leyes y normas simples y transparentes. Confidencialidad de la información sobre el contribuyente. Criterios de ejecución, incluidas metas de ingreso y expectativas de servicio, y recursos necesarios para su aplicación. Administradores de aduana profesionales, bien capacitados y remunerados. Código de conducta para el personal, en que se puntualizan nítidamente las expectativas y las consecuencias del incumplimiento. Función de auditoría interna eficaz. Procedimientos de recursos precisos y eficaces y, en general, un clima que alienta a los contribuyentes a plantear los problemas relativos a la interpretación del derecho tributario y su administración (por ejemplo, mediante consultas con las asociaciones del sector). Para promover estos aspectos se requieren cuatro cambios fundamentales: RECUADRO 2 El éxito de la modernización en Marruecos y Ghana Marruecos y Ghana han modernizado exitosamente la administración tributaria. Marruecos. En 996 los contenedores permanecían en el puerto de Casablanca por 6 días, en promedio, de los cuales 0 eran atribuibles a controles de aduana. Las autoridades iniciaron un programa de reforma que incluyó el mejoramiento del código aduanero, la simplificación de procedimientos, la aplicación de controles basados en la evaluación de riesgos, la adopción de normas de ejecución y auditorías internas eficaces, el uso eficiente de tecnología de la información, y consultas con el sector privado. En tres años el período de procesamiento de las declaraciones de aduana se redujo de 0 días a 3 horas y, tras cinco años, el 85% de las declaraciones pasó a procesarse en menos de una hora y media, sin costo aparente en cuanto al ingreso aduanero recaudado (Banco Mundial, 2002). Ghana. En la década de 990 se aplicaron reformas a la política comercial con miras a atraer inversión extranjera directa y promover la competitividad. En 998 se había hecho patente que, para lograr el éxito de esas reformas, era necesaria también una reforma del servicio de aduanas. La introducción de un sistema electrónico de documentación del comercio (Ghana Community Network, GCNet) que permite el intercambio de datos entre los participantes en el proceso de importación (aduanas, Ministerio de Comercio, Banco de Ghana, navieras, transportistas y bancos) fue un aspecto clave de la reforma. El GCNet se creó en base al sistema TradeNet de Singapur, que posteriormente se adaptó y aplicó en Mauricio. En 2003 el tiempo necesario para procesar documentos de importación se había reducido de 24 horas a 0 minutos, mientras que, en promedio, los pagos bancarios se efectuaban en 0 minutos, en lugar de horas, como ocurría antes. Establecer políticas comerciales coherentes y una legislación complementaria bien delineada. Dada su función de recaudador de ingresos, la administración de aduanas es un instrumento de la política comercial y fiscal. Para que los beneficios sociales generados por una administración de aduanas puedan contrarrestar los costos que trae aparejados, son esenciales medidas de política bien formuladas, simples y encapsuladas en una legislación transparente que describa la política y los medios para su implementación. Adoptar procedimientos modernos y sencillos. Una administración de aduanas debe resolver una amplia gama de problemas particulares, muchos de los cuales ponen en peligro los ingresos y otros objetivos de política. Por ejemplo, los bienes que están exentos de derechos porque se encuentran en tránsito a otro país, o se usan para producir exportaciones, podrían ser desviados fraudulentamente al mercado interno. Las exenciones para bienes específicos, condicionadas quizás a un uso particular, también pueden ser objeto de abusos. Las mercancías podrían subvaluarse a fin de reducir los derechos por pagar. Para protegerse de estos riesgos sin interferir excewww.dga.gov.do ADUANAS 9
James T. Walsh. Aduanas nuevas, reproducido de la revista Finanzas & Desarrollo. Marzo del 2006. sivamente con el comercio legítimo se requieren procedimientos bien concebidos y sencillos, complementados con el uso de sistemas informáticos y métodos modernos de intercambio de datos. Hacer un uso sustancial de autoevaluaciones de los contribuyentes y reemplazar los controles físicos por controles posteriores a la liberación. La condición clave para una buena administración tributaria es el cumplimiento voluntario por parte del contribuyente, y la autoevaluación es la clave de dicho cumplimiento; o sea, un sistema que se vale de los contribuyentes para la declaración y el pago de impuestos, pero que además estipula un control complementario de la declaración y sanciona las declaraciones falsas. Esto es tan aplicable en el caso de las aduanas como en los del IVA y el impuesto a la renta. En el contexto de las aduanas, supone un menor hincapié en la inspección física en el punto de entrada los importadores (o sus agentes) declaran los derechos a pagar y un mayor hincapié en el control eficaz una vez autorizada la entrada de las mercancías, mediante una verificación posterior a su liberación. Incorporar estructuras orgánicas e incentivos que promueven la integridad y eficacia de la gestión aduanera. La administración de aduanas debe tener una misión bien definida, actuar sin interferencias políticas y estar capacitada para cooperar con la administración tributaria y otras unidades gubernamentales. Si bien la corrupción no puede erradicarse, dada la magnitud de los posibles beneficios del movimiento ilegal de mercancías, puede mitigarse si se recompensa a los funcionarios cuando efectúan bien su labor, y se les sanciona en caso contrario. Ciertas actividades aduaneras pueden subcontratarse en el sector privado, por ejemplo, a empresas de inspección. El riesgo de esto es que podrían no abordarse los problemas de incapacidad interna. Una tarea de enormes proporciones No es fácil lograr el cambio, pero muchos países, como Marruecos y Ghana, han demostrado que es posible (véase el recuadro 2). La modernización de la administración de aduanas requiere una planificación estratégica, muchas veces en condiciones difíciles, y una firme voluntad política. Entre los desafíos de esta tarea se incluyen: obtener ingresos frente a la continua expansión del comercio y a las complicaciones asociadas con los acuerdos regionales de comercio, erradicar la corrupción, afrontar los rápidos cambios en los sistemas de comercio, cumplir con una amplia gama de funciones no relacionadas con el ingreso (en particular, abordar los problemas de seguridad) y, al mismo tiempo, minimizar los obstáculos para el comercio legítimo. Esta labor es particularmente difícil debido a la amplitud de las medidas que deben adoptarse en materia de procedimientos, legislación, estructuras orgánicas e incentivos, tecnología de la información y relaciones con el sector privado. También se necesitan recursos, aunque en muchos casos lo que ha faltado es empeño, no dinero. Por cierto, los instrumentos que una administración de aduanas moderna necesita para cuadrar las nuevas inquietudes en materia de seguridad con el objetivo de facilitar el comercio uso de métodos más eficaces para evaluar el riesgo e intercambio más eficiente de información entre el sector privado y la administración de aduanas, y entre las administraciones de diferentes países son los mismos que precisan los países en desarrollo para reducir los costos de la observancia para los comerciantes y recaudar ingresos más eficazmente. Es difícil calcular los posibles beneficios de la modernización: en el pasado, esta generalmente ha traído aparejados muchos otros cambios (por ejemplo, en las estructuras y los derechos arancelarios), lo cual hace difícil aislar los efectos de la reforma administrativa. Además, ha habido pocos intentos por calcular los costos de la observancia para los contribuyentes, sobre todo antes y después de la reforma. Si bien es difícil cuantificar con precisión los posibles beneficios de modernizar la administración de aduanas, es evidente que las ventajas de elevar los ingresos y mejorar los servicios para los comerciantes pueden ser considerables. James T. Walsh, actualmente jubilado, fue Subjefe de División en el Departamento de Finanzas Públicas del FMI. Referencias: Banco Mundial, 2002, Best Practice in Customs Reform Lessons from Morocco, PREM Note No. 67 (Washington). Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, 994, Recommendations and Guidelines for Trade Efficiency (Ginebra). De Wulf, Luc, y José B. Sokol, compiladores, 2005, Customs Modernization Handbook (Washington: Banco Mundial)., 2005, Customs Modernization Initiatives: Case Studies (Washington: Banco Mundial). Keen, Michael, compilador, 2003, La transformación de la aduana: Problemas y estrategias para reformar la administración aduanera Washington: Fondo Monetario Internacional). 20 ADUANAS www.dga.gov.do