LECCIONES APRENDIDAS Y BUENAS PRÁCTICAS EN PROYECTOS FOMIN DE ASOCIACION PÚBLICO-PRIVADA EN LATINOAMERICA Y EL CARIBE : Ramón Espelt febrero de 2013
Índice 1. Introducción 2. Objetivo de la consultoría 3. Avance de Lecciones Aprendidas y Buenas Prácticas 2
1. Introducción El Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), lleva desde el año 2008, apoyando a los gobiernos de América Latina y el Caribe en la mejora de su capacidad para planificar, diseñar y gestionar proyectos de Asociación Público Privada (APPs) FOMIN ha intervenido con diferentes grados de intensidad en 12 países, tanto a nivel nacional como sub-nacional. Desde 2004, el FOMIN ha movilizado US$14,9 millones en 18 proyectos de cooperación técnica, que sirvieron como catalizador para obtener otros US$671 millones de inversión y más de US$4.000 millones en inversiones privadas previstas a través de asociaciones público-privadas. En este contexto, el objetivo de esta consultoría es documentar las lecciones aprendidas por los socios de FOMIN en la región e identificar las buenas prácticas implementadas a lo largo de todo el Ciclo de los Proyectos de Asociación Pública Privada, y apoyar en su diseminación especialmente a los países mas pobres y pequeños de la región o al nivel sub-nacional, que carecen de capacidades a llevar a cabo APPs. 3
2. Objetivo de la consultoría (i) Se seleccionaron ocho proyectos de colaboración en cuatro países de la región para realizar un análisis ex-post, por medio de entrevistas con los distintos agentes implicados, con el objetivo de identificar las lecciones aprendidas y buenas prácticas. Los proyectos contemplados para el citado análisis son: COLOMBIA: Apoyo al MHCP en Identificación y Selección Proyectos Asociación Público Privada MÉXICO: PIAPPEM: Programa para el impulso del las APPs en los estados mexicanos FIDESUR GUANAJUATO CHIAPAS URUGUAY: PLAN DE APOYO A LAS ALIANZAS PÚBLICO PRIVADAS BRASIL: FEDERAL: Programa Nacional de Desarrollo Institucional de APPs MINAS GERAIS: Programa de Colaboración Público-Privada (CPP) Hasta la fecha se ha realizado el trabajo de campo en los tres primeros países. 4
2. Objetivo de la consultoría (ii) Como etapas principales, dentro del ciclo de implementación de proyectos APP, en las que FOMIN ha prestado su apoyo estarían: Análisis y evaluación del marco legal e institucional existente El desarrollo del marco legal y regulatorio El diseño y establecimiento de la institucionalidad específica La capacitación del sector público y privado El desarrollo de metodologías para la evaluación, estructuración y seguimiento de proyectos El diseño, estructuración y lanzamiento al mercado de proyectos piloto Aunque no todos los proyectos de cooperación analizados incluyeron la totalidad de las etapas, las entrevistas realizadas como trabajo de campo versaron sobre todas ellas, hubiesen tenido o no apoyo expreso de FOMIN, ya que las lecciones aprendidas son igualmente válidas. A continuación se resumen algunas lecciones aprendidas y buenas practicas que derivan de las conversaciones mantenidas. 5
3. Avance de Lecciones Aprendidas y Buenas Prácticas (i) Marco legal e institucional Se considera importante un marco legal específico (nueva ley APP) por la clarificación del entorno legal y por la mayor confianza y credibilidad cara al sector privado, aunque existe la duda de si puede ser mejor empezar a desarrollar proyectos APP con el marco existente y después de contar con experiencia concreta, redactar una nueva ley APP que de respuesta a las carencias y lagunas detectadas (de manera similar a lo acaecido a nivel federal en México). El desarrollo de una ley específica sirve además para diferenciar el esquema APP de las Privatizaciones, evitando el rechazo social que estas suelen suscitar. El desarrollo reglamentario posterior es crucial ya que permite solucionar posibles déficits o inconsistencias de la nueva ley. Se evidencia una falta de conocimiento de los representantes del poder legislativo sobre la materia lo que dificulta el debate sobre la nueva ley, siendo recomendable un amplio apoyo parlamentario cara a enviar un mensaje al sector privado sobre la política de APPs en el país. Como regla general las nuevas leyes habilitan la posibilidad de que el Estado viabilice los proyectos con pagos presupuestarios en esquema de disponibilidad, contemplan el obligado reparto de riesgos entre sector público y privado y la forma de regular y desarrollar iniciativas privadas. Solo en algunos casos definen la institucionalidad especifica que sería la unidad especializada en la materia y marcan sus competencias. Es crucial la existencia de una figura con un considerable peso político que catalice y lidere las acciones necesarias para implementar los cambios necesarios en el marco legal e institucional para implementar las APPs. 6
3. Avance de Lecciones Aprendidas y Buenas Prácticas (ii) Diseño y establecimiento de la institucionalidad específica Aunque todos los interlocutores abundan en la importancia de la existencia de una institucionalidad específica que actúe como unidad APP, encargada de liderar el desarrollo de la APPs, apoyando y, en su caso, estructurando proyectos para los organismos inversores, siendo asimismo la entidad encargada de la difusión del conocimiento entre las administraciones subnacionales, en muchos casos ha sido difícil o imposible implementarla. En el caso uruguayo se ha establecido la institucionalidad ya que la CND actúa como unidad APP ylaley le da ese rol pero no obliga a los organismos a utilizarla y existiría algo de solape de responsabilidades entre el MEF y la OPP, organismos responsables de analizar las estructuraciones y aprobar proyectos de APP. En el caso colombiano, no se ha resuelto aún este tema no existiendo una unidad específica APP, estando ese rol disperso entre la DNP y las distintas agencias inversoras/estructuradoras de proyectos, pudiendo identificarse a la ANI, pero solo para proyectos de transporte (en los que también actúa como contraparte), existiendo además otros organismos estructuradores que actúan como intermediarios entre la ANI y los asesores externos (Fondo Adaptación, Fonade). Asimismo existiría un cierto solape de responsabilidades entre el MHCP y la DNP a la hora de analizar las estructuraciones y aprobar proyectos de APP. En el caso de los estados mexicanos analizados se han implementado unidades UP3 que actúan como estructuradores a demanda de los organismos inversores, aunque no siempre es obligada su participación. Suelen estar ubicadas en la Secretaría de Hacienda, existiendo a veces el problema de que los miembros de las unidades APP tienen también otras funciones que limitan su disponibilidad. Dentro de los cometidos de las unidades APP analizadas no se contempla de forma específica las labores de apoyo en el control y monitoreo de los contratos. 7
3. Avance de Lecciones Aprendidas y Buenas Prácticas (iii) Diseño y establecimiento de la institucionalidad específica Suelen aparecer reticencias por parte de los organismos inversores respecto al rol de las unidades APP dada la perdida de control y decisión que perciben los funcionarios en relación con el método tradicional del contrato de obra pública. Hay veces que las estructuraciones la realiza la Unidad y otras veces son lideradas por los organismos inversores (con asesores) y la Unidad solo controla y supervisa. En ambos casos se detectan problemas de coordinación cuando no hay sintonía entre los equipos implicados. En algunos casos, cuando las Unidades están ubicadas en la Secretaria de Hacienda, puede existir un conflicto de interés debido a la posible coexistencia del rol de estructurador con el de supervisor o evaluador del marco contractual resultante y de su consideración a efectos fiscales. Los entrevistados opinan de manera mayoritaria que es necesario difundir las APPs a un nivel subnacional o municipal, creando unidades de APP locales que sean los interlocutores para la estructuración y tramitación ante los organismos centrales. Varios entrevistados coincidieron en que las unidades APP deberían prestar apoyo no sólo a los organismos o agencias inversoras, sino también al poder ejecutivo y legislativo al más alto nivel, a fin de asegurar traspaso de conocimiento que genere coherencia y solvencia en las grandes líneas estratégicas en la materia. Es recomendable iniciar el proceso de implementación del marcos legales e institucionales específicos para el desarrollo de las APPs cuando exista un horizonte de estabilidad política, es decir al comienzo de los periodos legislativos ya que los cambios de interlocutores políticos suelen ocasionar paralizaciones o demoras. 8
3. Avance de Lecciones Aprendidas y Buenas Prácticas (iv) Capacitación del sector público y privado La valoración de las actividades de formación contempladas en estos proyectos es muy positiva pero hay opiniones sobre la necesidad de efectuar una planificación previa del programa de capacitación, de sus fases, alcance y profundidad dependiendo de los destinatarios del mismo. Se ha detectado en algunos casos una falta de continuidad por parte de los receptores designados por los organismos o ministerios ejecutores, recomendándose estabilidad en el equipo designado para acometer los proyectos de APP. Una preocupación común es la movilidad laboral de los funcionarios o trabajadores públicos dedicados a los APPs y en ese sentido parece importante que la formación sea continua y a varios niveles. Esta continuidad, impartiendo cursos a nivel de diplomado o superior, puede apoyarse en entidades docentes (caso del Tecnológico de Monterrey o la Universidad Politécnica de Madrid). La valoración de los diplomados impartidos por estas instituciones ha sido muy positivo La capacitación se debería dirigir tanto al sector publico como al privado ya que la formación a nivel empresarial ha sido en general obviada en los proyectos analizados. Habría sido muy conveniente que los miembros del gobierno y los legisladores hubiesen tenido una capacitación básica acerca de los principios de las APPs ya que esto hubiese facilitado en gran medida las discusiones en sede parlamentaria. Todos los entrevistados coinciden en la necesidad de difundir el conocimiento a nivel subnacional y municipal. 9
3. Avance de Lecciones Aprendidas y Buenas Prácticas (v) Desarrollo de metodologías para la evaluación, estructuración y seguimiento de proyectos La opinión general es que las metodologías y guías han sido bien diseñadas y que son útiles y necesarias. En algunos casos pueden resultar excesivamente teóricas y por ello recomiendan realizar versiones simplificadas, sobre todo pensando en su utilización por las entidades subnacionales. Aunque en general se han desarrollado por parte de asesores especializados manuales similares en distintos países, la opinión general es que la labor principal del asesor, aparte de la adecuación del respectivo manual a cada país, es formar a las unidades correspondientes en su utilización. En muchos casos las metodologías no son de aplicación obligatoria (en Uruguay, sólo son obligatorias para la propia CND) existiendo una opinión general sobre la conveniencia de que fueran obligatorias para cualquier organismo que estructure APPs. Diseño, estructuración y lanzamiento al mercado de proyectos piloto Laeleccióndelosproyectospilotonohasurgidode un análisis o evaluación de elegibilidad sino que en general han primado los criterios políticos y se reconoce que la principal motivación para el recurso a las APPs, ha sido la restricción presupuestaria, más que el valor de la participación privada. En algunos casos se detecta poca comunicación con el sector privado y con las entidades financieras en la fase de estructuración. A veces ha existido algo de precipitación en la publicidad de los proyectos. 10
GRACIAS. Ramon Espelt respelt@deloitte.es ramon.espelt@telefonica.net 11