1 2 ÍNDICE DE TRANSPARENCIA EN LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN CHILE - JULIO 2014 - ALBERTO PRECHT JEANNETTE VON WOLFERSDORFF PILAR GALLEGUILLOS Agradecemos el apoyo financiero y estratégico de la Fundación Konrad Adenauer y de la Fundación AVINA para la realización este informe. 3 1 www.chiletransparente.cl 2 www.pluralchile.org 3 La Fundación Konrad Adenauer y la Fundación Avina han firmado un convenio con Chile Transparente; éste se asoció con el centro de ideas y acción Plural para la ejecución de la iniciativa.
1. EL ÍNDICE DE TRANSPARENCIA EN PARTIDOS POLÍTICOS El Índice de Transparencia en Partidos Políticos es una iniciativa conjunta del Capítulo Chileno de Transparencia Internacional, Chile Transparente, y el centro de ideas y acción Plural. Mide la transparencia pro-activa de los partidos políticos en Chile, y será actualizado anualmente. PARA QUÉ UN ÍNDICE DE TRANSPARENCIA? Distintos estudios muestran que en Latinoamérica y en Chile los partidos políticos son las organizaciones políticas peor evaluadas por la ciudadanía. La confianza que la sociedad tiene en ellos es una de las más bajas de América Latina: así por ejemplo, en 2013, solamente un 15% de los chilenos indicaban tener mucha o algo de confianza en los partidos 4. Además, en septiembre del mismo año, sólo un 35% de los ciudadanos manifestó identificarse con algún partido 5. Estos han dejado de ser los principales interlocutores de los ciudadanos y sus demandas lo que plantea un desafío de reconstrucción de confianzas. En este contexto, el Índice de Transparencia en Partidos Políticos se presenta como una herramienta tanto para los partidos políticos como para la ciudadanía. Busca facilitar e incentivar la transparencia pro-activa y el acceso a información vía las páginas web de los partidos. De esta manera, el Índice pretende contribuir a fortalecer tanto su democracia interna como su institucionalidad. Complementario a ello, el Índice de Transparencia en Partidos Políticos busca también entusiasmar a los ciudadanos, a mirar los partidos como instituciones necesarias sin las cuales nuestro sistema político no puede funcionar. En vez de resignarnos frente a sus bajos niveles de transparencia y rendición de cuentas, el Índice busca facilitarle al ciudadano comparar un partido con otro, en un formato lúdico y entendible. De esta manera espera contribuir al proceso de recuperación de confianza entre ciudadanía y partidos políticos, siendo ellos pilares fundamentales de nuestra república democrática. La definición de los indicadores del Índice de Transparencia en QUÉ MIDE EL ÍNDICE? Partidos Políticos se basa en la discusión planteada por Chile Transparente, capítulo chileno de Transparencia Internacional, en su estudio Transparencia en los Partidos Políticos (2013), el que propone a los partidos políticos 4 Auditoría a la Democracia 2014, PNUD, con datos del Latinbarrómetro 2013, pág. 288-290. 5 Idem, con datos de la encuesta CEP. www.partidostransparentes.cl 2
mantener a disposición permanente y actualizada, a través de sus páginas web, información que es propia del partido y de interés público. En consecuencia, se crearon 22 indicadores que miden la transparencia pro-activa de los Partidos Políticos en Chile. Abarcan tres áreas de transparencia que son consideradas de interés público: (i) transparencia en la estructura y los procedimientos internos del partido; (ii) transparencia en la ideología y posición programática del partido y (iii) transparencia en el financiamiento y los vínculos que el partido mantiene con terceros. La evaluación mide 3 dimensiones por índice de transparencia: el contenido ( qué se informa? = 5 puntos), el formato ( cómo se informa? = 1 punto) y la actualización de la información disponible ( cuándo se informa? = 1 punto). En total, cada indicador de transparencia puede llegar a obtener un máximo de 7 puntos. El Índice considera una metodología participativa que CÓMO PARTICIPAN LOS PARTIDOS? tiene como objetivo involucrar a los partidos políticos tanto pre-, como post-evaluación. En estas dos etapas los partidos políticos tienen la oportunidad de aclarar dudas, recibir asesoría y mejorar su transparencia pro-activa, instancia aprovechada por varios de los partidos políticos de Chile. De esta manera, nos informamos acerca de la voluntad de los partidos políticos para avanzar en la construcción de confianza hacia la ciudadanía. Desde ya queremos dejarlos cordialmente invitados a seguir profundizando su desempeño en materia de transparencia para la futura actualización del Índice de Transparencia en Partidos Políticos. Para cada uno de los 12 partidos que hoy están CÓMO PARTICIPAN LOS CIUDADANOS? legalmente constituidos en Chile, se calculó un promedio simple de los puntajes alcanzados en los 22 indicadores de transparencia que componen el Índice de Transparencia en Partidos Políticos. No obstante, nuestro equipo no pretende fijar con ello "un puntaje final" por partido. Por el contrario, cada ciudadano puede variar las ponderaciones de los indicadores en www.partidostransparentes.cl para así comparar los partidos en Chile acorde a la importancia que asigna cada uno de forma individual a las diferentes áreas que recomendamos transparentar en partidos políticos. www.partidostransparentes.cl 3
2. LOS RESULTADOS DEL ÍNDICE JULIO 2014 El siguiente cuadro presenta los resultados del primer Índice de Transparencia en Partidos Políticos, julio 2014. Se muestran los 22 indicadores de transparencia agrupados por áreas y subáreas, así como el promedio simple que los 12 partidos políticos actualmente constituidos en Chile han alcanzado en cada uno, respectivamente. Área Sub-área Indicador de Transparencia Transparencia en estructura y procedimientos internos Transparencia en ideología y posición programática Transparencia en financiamiento y vínculos con terceros Estructura y Organización Personas del Partido Promedio Simple 12 Partidos Estructura Orgánica 4,1 Facultades de los órganos 4,1 Número de afiliados 1,2 Contactos 3,8 Personas que dirigen el partido 3,6 Registro histórico de la Directiva Central 1,8 Representantes en cargos públicos 3,4 Marco Normativo Estatuto del Partido 5,1 Origen y Principios Procedimientos para postulación a cargos 3,8 Resoluciones de órganos disciplinarios 2,9 Código de Ética/Conducta 1,7 Procedimientos para afiliarse 4,0 Reseña histórica 4,0 Declaración de principios 4,1 Línea Programa base 4,1 programática Actualidad del País 1,2 Financiamiento Ingresos 1,0 Vínculos con Terceros Egresos 1,0 Balance Anual 0,6 Vínculos institucionales 3,0 Agenda del Presidente 1,4 Actividades Públicas 1,3 Promedio simple (puntaje máximo: 7) 2,77 Los indicadores muestran que las áreas más débiles de transparencia se encuentran en el área de financiamiento y vínculos con terceros. En él se encuentra el indicador con peor desempeño promedio de los partidos políticos: balance anual (puntaje promedio de los partidos: 0,6 de 7). Cabe recordarse, no obstante, que los balances de los partidos políticos ya son considerados www.partidostransparentes.cl 4
como información pública por la misma ley orgánica constitucional de partidos políticos. Así, en su artículo 34 indica que El Director del Servicio Electoral solicitará los libros y la documentación anexa para su revisión e inspección, por lo menos una vez en cada año calendario, y mantendrá copia de estos antecedentes, los que quedarán a disposición del público para su consulta, de acuerdo con las normas que aquél señale. Le siguen en bajo desempeño los indicadores Ingresos y Egresos (puntaje promedio de los partidos: 1 de 7). Los únicos partidos políticos que presentan información relacionada al área anteriormente mencionada corresponden al Partido Socialista, el Partido Progresista y el Partido Ecologista Verde. Es de fundamental importancia obtener en el futuro acceso a información sobre el financiamiento de los partidos políticos, para así demostrar ante la opinión pública la independencia de las decisiones del partido de sus fuentes de financiamiento y para mejorar las relaciones de confianza entre la ciudadanía y los partidos. Los siguientes indicadores que presentan bajo desempeño (puntaje promedio de los partidos: 1,2 de 7) corresponden a Número de afiliados e información programática acerca de la Actualidad del país. Información acerca de ambos indicadores ha sido presentada únicamente por el Partido Progresista y el Partido Socialista. Cabe destacar también que hay 5 partidos políticos en Chile que no publican absolutamente ninguna posición programática a la ciudadanía. Se trata del Partido Humanista, Partido Igualdad, Mas Región, UDI y RN. No presentan ni un programa oficial, ni diagnósticos y propuestas de políticas públicas para desafíos de la actualidad. Abrirse hacia la transparencia programática significaría abrir espacio para las soluciones proactivas y constructivas que tanto se necesitan para solucionar los desafíos presentes de la sociedad. Por otro lado, el indicador Estatuto del Partido es el indicador que presenta un mayor puntaje promedio, alcanzando 5,1 puntos. Este documento es presentado en sus páginas web por la mayoría de los partidos políticos, con excepción de la UDI, del Partido Humanista y del Partido Igualdad. www.partidostransparentes.cl 5
3. RESUMEN DE RESULTADOS POR PARTIDO 6 Resultado Final Partido Comunista de Chile: El Partido Comunista obtuvo una calificación de 2,91 sobre un máximo de 7. Esta calificación fue obtenida a través de un promedio simple de los 22 indicadores que componen el Índice de Transparencia en Partidos Políticos. El Partido Comunista obtuvo una puntuación máxima en 2 de los 22 indicadores, Estatutos del Partido y Programa base. En el lado contrario, obtuvo una puntuación igual a 0 en 8 de los 22 indicadores. Estos indicadores corresponden a Número de afiliados, Ingresos, Egresos, Balance, Registro histórico Directiva Central, Actualidad del País, Agenda del Presidente y Actividades Públicas. Resultado Final Partido Demócrata Cristiano: El Partido Demócrata Cristiano obtuvo una calificación de 2,91 sobre un máximo de 7. Esta calificación fue obtenida a través de un promedio simple de los 22 indicadores que componen el Índice de Transparencia en Partidos Políticos. El partido obtuvo puntaje máximo en 4 de los 22 indicadores, por la publicación de sus Estatutos, Resoluciones de órganos disciplinarios, Procedimientos para postulación a cargos y Programa Base. En el lado contrario, han obtenido puntuación de cero en 10 de los 22 indicadores. Estos corresponden a Número de Afiliados, Registro histórico Directiva Central, Representantes en cargos públicos, Actualidad del País, Ingresos, Egresos, Balance Anual, Vínculos institucionales, Agenda del Presidente y Actividades Públicas. Resultado Final Partido Ecologista Verde: El Partido Ecologista Verde obtuvo una calificación de 2,91 sobre un máximo de 7. Esta calificación fue obtenida a través de un promedio simple de los 22 indicadores que componen el Índice de Transparencia en Partidos Políticos. El Partido Ecologista Verde ha obtenido un desempeño destacado, con puntuación igual a 7, en 2 de los 22 indicadores. Estos corresponden a Reseña Histórica y Programa base. Por el contrario, se contabilizan un total de 7 indicadores con puntuación igual a cero. Ellos corresponden a Número de Afiliados, Registro histórico Directiva Central, Código de Ética/Conducta, Actualidad del país, Balance Anual, Agenda del Presidente, y Actividades Públicas 6 La presentación de los partidos se efectúa en orden alfabético. www.partidostransparentes.cl 6
Resultado Final Partido Humanista: El Partido Humanista obtuvo una calificación de 0,84 sobre un máximo de 7. Esta calificación fue obtenida a través de un promedio simple de los 22 indicadores que componen el Índice de Transparencia en Partidos Políticos. El Partido Humanista ha obtenido una puntuación superior a cero en 5 de los 22 indicadores. Estos corresponden a Reseña Histórica, Contactos, Personas que dirigen el partido, Representantes en cargos públicos y Vínculos institucionales. Se contabiliza un total de 17 indicadores con valor igual a cero. Resultado Final Igualdad: El Partido Igualdad obtuvo una calificación de 0,11 sobre un máximo de 7. Esta calificación fue obtenida a través de un promedio simple de los 22 indicadores que componen el Índice de Transparencia en Partidos Políticos. En términos generales, todos los indicadores del partido se encuentran por debajo del promedio de los partidos políticos. El único indicador en que se encuentra una puntuación distinta de cero, es en Contactos. En dicho indicador el Partido Igualdad obtuvo 2,5 puntos. Resultado Final Partido Mas Región: El Partido Mas Región obtuvo una calificación de 1,09 sobre un máximo de 7. Esta calificación fue obtenida a través de un promedio simple de los 22 indicadores que componen el Índice de Transparencia en Partidos Políticos. El Partido Mas región ha obtenido una puntuación superior a cero en 7 de los 22 indicadores. Estos corresponden a Estructura Orgánica, Facultades y atribuciones de los órganos, Contactos, Estatuto del Partido, Procedimientos internos para postulación a cargos, Requisitos y procedimientos para afiliarse, y Vínculos institucionales. Se contabiliza un total de 15 indicadores con valor igual a cero. Resultado Final Partido Por la Democracia: El Partido por la Democracia obtuvo una calificación de 3,50 sobre un máximo de 7. Esta calificación fue obtenida a través de un promedio simple de los 22 indicadores que componen el Índice de Transparencia en Partidos Políticos. El Partido por la Democracia ha obtenido un desempeño destacado en los indicadores Estatuto del Partido, Procedimientos internos para postulación a cargos, Resoluciones de www.partidostransparentes.cl 7
órganos disciplinarios, Declaración de Principios y Programa Base. En estos indicadores el partido ha obtenido una puntuación máxima igual a 7. En el lado opuesto, se contabilizan un total de 7 indicadores con puntuación igual a cero. Sus desempeños más bajos se encuentran en los indicadores Número de afiliados, Actualidad del País, Ingresos, Egresos, Balance Anual, Agenda del Presidente y Actividades Públicas. Resultado Final Partido Progresista: El Partido Progresista obtuvo una calificación de 4,60 sobre un máximo de 7. Esta calificación fue obtenida a través de un promedio simple de los 22 indicadores que componen el Índice de Transparencia en Partidos Políticos. El Partido Progresista alcanzó la puntuación máxima en 6 de los 22 indicadores. Estos indicadores corresponden a Facultades y atribuciones de los órganos, Número de afiliados, Registro histórico directiva central, Estatuto del partido, Programa base y Actualidad del país. En el lado contrario, alcanza su desempeño más bajo en 4 de los 22 indicadores, obteniendo 0 puntos. Estos indicadores corresponden a Resoluciones de órganos disciplinarios, Código de ética/conducta, Reseña histórica y Balance anual. Resultado Final Partido Renovación Nacional: El Partido Renovación Nacional obtuvo una calificación de 2,86 sobre un máximo de 7. Esta calificación fue obtenida a través de un promedio simple de los 22 indicadores que componen el Índice de Transparencia de Partidos Políticos. El desempeño más alto del Partido Renovación Nacional ha sido en el indicador Estatuto del Partido, con una puntuación de 7. Por el contrario, ha obtenido una puntuación igual a cero en 9 de los 22 indicadores. Estos indicadores son Número de afiliados, Resoluciones de órganos disciplinarios, Código de ética/conducta, Reseña histórica, Programa base, Actualidad del País, Ingresos, Egresos y Balance Anual. Resultado Final Partido Radical Socialdemócrata: El Partido Radical Socialdemócrata obtuvo una calificación de 3,34 sobre un máximo de 7. Esta calificación fue obtenida a través de un promedio simple de los 22 indicadores que componen el Índice de Transparencia en Partidos Políticos. El Partido Radical Socialdemócrata obtuvo una puntuación máxima en 6 de los 22 indicadores. www.partidostransparentes.cl 8
Estos indicadores corresponden a Facultades y atribuciones de los órganos, Estatutos del partido, Procedimientos internos para postulación a cargos, Reseña histórica, Declaración de principios y Programa base. Por el contrario, obtuvo un puntaje mínimo en 9 de los 22 indicadores. Los indicadores con puntuación igual a cero corresponden a Número de afiliados, Registro histórico directiva central, Código de ética/conducta, Actualidad del País, Ingresos, Egresos, Balance Anual, Agenda del Presidente y Actividades Públicas. Resultado Final Partido Socialista de Chile: El Partido Socialista de Chile obtuvo una calificación de 6,50 sobre un máximo de 7. Esta calificación fue obtenida a través de un promedio simple de los 22 indicadores que componen el Índice de Transparencia en Partidos Políticos. El desempeño del Partido Socialista ha sido sobresaliente. Contabiliza un total de 17 indicadores con puntuación máxima de 7. Los restantes 5 indicadores también obtienen puntuaciones destacadas por sobre el promedio de los partidos políticos. Ellas corresponden a Agenda del presidente, donde obtuvo 4 puntos; Procedimientos internos para postulación a cargos, Ingresos y Egresos, con puntuación igual a 4,5 y, finalmente, obtuvo 6,5 puntos en el indicador Vínculos Institucionales. Resultado Final Partido Unión Demócrata Independiente: El Partido Unión Demócrata Independiente obtuvo una calificación de 1,68 sobre un máximo de 7. Esta calificación fue obtenida a través de un promedio simple de los 22 indicadores que componen el Índice de Transparencia en Partidos Políticos. El Partido Unión Demócrata Independiente ha obtenido una puntuación destacada en los indicadores Requisitos y procedimientos para afiliarse y Reseña histórica. En ambos alcanzó una puntuación de 6 puntos. Por el contrario, presenta una puntuación igual a cero en 13 de los 22 indicadores. Estos corresponden a Número de Afiliados, Registro histórico Directiva Central, Estatuto del partido, Procedimientos para postulación a cargos, Resoluciones de órganos disciplinarios, Código de ética/conducta, Programa base, Actualidad del País, Ingresos, Egresos, Balance Anual, Agenda del Presidente y Actividades Públicas. www.partidostransparentes.cl 9
4. EL IMPERFECTO MARCO REGULATORIO PARA LOS PARTIDOS EN CHILE 7 Al momento de recomendar mayor transparencia en partidos políticos, debe considerarse el entorno regulatorio en el cual se envuelven. Mientras el marco regulatorio actual no impone requisitos mínimos de transparencia para los partidos políticos -como así lo hacen otras legislaciones como la recientemente aprobada ley de acceso a la información de Colombia 8 - tampoco les entrega financiamiento fiscal permanente fuera de los períodos electorales. UNA PERSONA UN VOTO? O UN PESO UN VOTO? Como es de esperar, los aportes reservados y anónimos, de los cuales la ciudadanía desconoce la identidad de sus donantes, están repartidos de forma desigual a los partidos políticos (vea cuadros abajo). Esta desigualdad toma un peso mayor en períodos no electorales, cuando los partidos dependen 100% del financiamiento que reciben de sus propias inversiones y de fuentes privadas 9. Debe considerarse, también, que sin contrapeso vía financiamiento fiscal aumenta la probabilidad de que los partidos sean influenciados por sus financistas privados y mayoritariamente anónimos, y no por la voz de los ciudadanos. Ello puede restar legitimidad a la democracia chilena. Total de Aportes Reservados recibidos por Partidos Políticos (Cifras en $ millones) Partido 10 Total 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 UDI 12.166 1.386 1.944 53 92 2.313 1.175 138 197 1.282 3.586 RN 5.118 694 428 86 1.111 1.250 153 802 594 DC 3.145 390 391 385 496 146 924 412 PS 1.906 150 532 111 115 111 198 690 PPD 1.125 152 208 257 193 217 96 PRSD 491 62 32 3 201 160 7 26 PRI 347 149 48 137 13 CP 159 159 PRO 101 17 84 PC 67 14 17 9 6 138 8 PL 16 16 PH 15 3 3 2 2 5 PFP 5 5 24.662 2.851 3.552 253 92 4.548 3.601 438 197 3.616 5.514 Fuente: Servicio Electoral (SERVEL). 7 El capítulo 4 refleja la opinión de sus autores, Alberto Precht, Jeannette von Wolfersdorff y Pilar Galleguillos, - y no representa una visión institucional. 8 Vea artículo 5 letra en http://www.centrodememoriahistorica.gov.co/descargas/ley-trasnparencia-accesoinfo.pdf. 9 Se trata principalmente de cuotas de afiliados, inversiones propias, créditos y donaciones de personas naturales o jurídicas. www.partidostransparentes.cl 10
Total de Aportes Anónimos recibidos por Partidos Políticos (Cifras en $ millones) Partido 10 Total 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 PRO 172,37 168,00 4,37 PRI 94,73 58,34 36,39 PC 66,71 2,04 7,55 3,03 1,46 3,36 49,26 PI 47,13 0,05 47,08 DC 41,13 15,15 8,46 0,06 17,46 PH 25,08 25,08 PARC 24,61 16,11 8,50 PS 16,37 0,00 2,20 10,53 3,64 UDI 15,76 9,84 5,92 RN 2,40 2,40 PPD 1,44 1,44 PRSD 1,30 1,30 IC 1,03 1,03 CP 0,68 0,68 PL 0,68 0,08 0,61 ANI 0,09 0,09 511,50 38,43 18,34 10,53 61,37 47,00 182,41 153,43 Fuente: Servicio Electoral (SERVEL). Acerca de las donaciones reservadas, en los hechos es altamente probable que los partidos sí conozcan la identidad de las personas que les aportan de forma reservada, mientras la ciudadanía la desconoce. Lo anterior constituye una relación sensible, entre política y dinero. Recomendamos la eliminación de todas las donaciones que no revelan la identidad de sus aportantes, como es el caso tanto de las donaciones reservadas, y de las donaciones anónimas, combinado con más fiscalización y penalización para aportes que se hacen fuera del sistema formal establecido. Cabe mencionar, también, que el manual de consulta para el gasto electoral de las elecciones 2013 del SERVEL no entrega herramientas concretas para la fiscalización de las donaciones anónimas, que según la ley 19.884 no podrán exceder de 20 Unidades de Fomento (UF) 11. El manual indica que una de las formas para registrar las donaciones anónimas en partidos políticos es vía la 10 UDI: Unión Demócrata Independiente; RN: Renovación Nacional; ANI: Asociación Nacional de los Independientes; DC: Democracia Cristiana; PS: Partido Socialista; PPD: Partido por la Democracia; PRSD: Partido Radical Socialdemócrata; PARC: Partido de Acción Regionalista de Chile; PRI: Partido Regionalista Independiente; CP: Chile Primero; PRO: Partido Progresista; PC: Partido Comunista; PL: Partido Liberal; PH: Partido Humanista; Partido Igualdad; PFP: Partido Fuerza País, IC: Izquierda Ciudadana. 11 Ley 19.884, artículo 17. www.partidostransparentes.cl 11
publicación del monto global recibido por este concepto, junto con la publicación del número de los aportantes. En teoría, este procedimiento deja dudas abiertas. En especial, surge la pregunta si este mecanismo permite corroborar que cada uno de los donantes efectivamente no haya excedido el límite establecido en la ley. Aparte de la eliminación de las donaciones cuyo aportante no se conoce, será importante considerar en el futuro un financiamiento FINANCIAMIENTO PÚBLICO Y fiscal permanente para los partidos PERMANENTE PARA LOS PARTIDOS POLÍTICOS políticos en Chile. Este podría fortalecer el respaldo ciudadano que los partidos logran, y podría establecerse vía una fórmula que reconozca tanto los resultados electorales de cada partido, como su capacidad de recibir aportes de una amplia masa de personas naturales 12. Recomendamos que el financiamiento público sea acompañado de requisitos mínimos de transparencia, que abarquen tanto la estructura y los procedimientos internos del partido, como su posición programática, el financiamiento y los vínculos que el partido mantiene con terceros. Aparte de no considerar financiamiento público permanente para los partidos políticos, y tampoco promover transparencia y rendición de OTRAS DIFICULTADES PARA LA cuentas, la Ley orgánica constitucional de TRANSPARENCIA Y DEMOCRACIA INTERNA Partidos Políticos (Ley No 18.603) tiene otras falencias importantes que dificultan la gestión transparente de los partidos. Cabe mencionarse aquí la exigencia mínima de afiliados que los partidos políticos necesitan para poder constituirse -que como ha sido de público conocimiento se presta a prácticas incorrectas para lograr el número mínimo de firmantes que exige la ley- y la exigencia de resultados electorales mínimos para poder mantenerse como institución en el sistema. Ambos aspectos son de suma relevancia a la hora de debatir sobre mayor transparencia en los partidos políticos. Significan una excesiva burocracia para los partidos, lo que potencialmente desvía la atención de los partidos en vez de ayudarles a focalizarse en su rol intermediador entre el ciudadano y el Estado. La cantidad de afiliados que se le exigen a los partidos, además, dificulta el establecimiento de mayor transparencia y democracia interna en los partidos. 12 Por ejemplo, vía un matching fund que co-financiaría con fondos públicos donaciones privadas de montos bajos. www.partidostransparentes.cl 12
En su artículo 3 la Ley Orgánica Constitucional de Partidos Políticos señala que los partidos políticos existirán como tales cuando se hubieren constituido legalmente en a lo menos ocho de las Regiones en que se divide políticamente el país o en un mínimo de tres de ellas, siempre que estas últimas fueren geográficamente contiguas 13. Adicionalmente, señala que será necesario que se afilie al partido un número de ciudadanos con derecho a sufragio equivalente, a lo menos, al 0,5 por ciento del electorado que hubiere sufragado en la última elección de Diputados en cada una de las Regiones donde esté constituyéndose, según el escrutinio general practicado por el Tribunal Calificador de Elecciones 14. Según los resultados de la elección de diputados del año 2013 (vea cuadro en la página 14), los partidos requerirán la menor cantidad de afiliados para formalizarse, cuando se creen en las tres primeras regiones del país 15 sumando un total de 1.668 afiliados necesarios 16. No obstante, para poder levantar candidatos a cargos públicos de elección popular en todas las regiones del país, CÓMO CONSTRUIR UN PROYECTO POLÍTICO COMÚN CON MÁS DE 30.000 AFILIADOS? los partidos también requieren constituirse legalmente en todas las regiones del país. Según la última elección parlamentaria, en noviembre del 2013, en Chile hoy día se requerirían 33.493 afiliados, para crear un partido político de carácter nacional. Este número mínimo de afiliados que un partido político debe tener es difícil de alcanzar, no solo por los altos costos monetarios considerando que la inscripción debe hacerse ante notario, sino también, por la dificultad de encontrar tal número de afiliados para un proyecto político común, que participen debidamente de la creación y de la operación del mismo. Cada actualización de la declaración de principios o cada reforma de los estatutos, por ejemplo, se puede convertir en un asunto casi inmanejable, pensando que podría ser votado potencialmente por 33.493 afiliados, cuando el partido respectivo opera a nivel nacional. 13 Artículo 3 Ley N 18.603, Orgánica Constitucional de Partidos Políticos. 14 Artículo 6 Ley N 18.603, Orgánica Constitucional de Partidos Políticos. 15 Regiones de Arica y Parinacota, Tarapacá y Antofagasta. 16 Por ejemplo, este fue el camino seguido por el Partido Humanista al crear el partido Humanista del Norte que se inscribió en las regiones de Arica y Parinacota, Tarapacá y Antofagasta en enero del año 2014, para luego fusionarse con el Partido Humanista en junio del mismo año. El mismo camino fue elegido por el partido Igualdad del Norte, que tras inscribirse en marzo del año 2014 en las tres primeras regiones del país, se fusionó con el partido Igualdad en junio del mismo año. El Partido Ecologista Verde del Norte, por su parte, se constituyó en junio del año 2012, en las regiones de Tarapacá, Antofagasta y Atacama, para fusionarse en junio del año 2014 con el Partido Ecologista Verde. www.partidostransparentes.cl 13
Votación Electoral de Diputados 2013 2009 Región Población electoral 0,5% Población electoral 0,5% efectiva efectiva XV Región de Arica y Parinacota 71.082 355 82.438 412 I Región de Tarapacá 86.040 430 100.959 505 II Región de Antofagasta 176.547 883 198.842 994 III Región de Atacama 99.175 496 114.593 573 IV Región de Coquimbo 259.838 1.299 277.608 1.388 V Región de Valparaíso 723.164 3.616 817.396 4.087 RM Región de Metropolitana de Santiago 2.658.126 13.291 2.785.363 13.927 VI Región del L. Gral. Bernardo O Higgins 366.481 1.832 414.644 2.073 VII Región del Maule 437.920 2.190 473.386 2.367 VIII Región del Biobío 854.235 4.271 939.536 4.698 IX Región de la Araucanía 389.950 1.950 421.282 2.106 XIV Región de Los Ríos 161.787 809 174.484 872 X Región de Los Lagos 313.826 1.569 347.440 1.737 XI Región Aisén 37.733 189 43.744 219 XII Región de Magallanes y de la Antártica 62.620 313 72.132 361 Fuente: Elaboración Propia con Datos del Servicio Electoral (SERVEL) 6.698.524 33.493 7.263.847 36.319 La cantidad mínima de afiliados que la ley orgánica constitucional exige para la creación de un partido político ha sido justificado por el Tribunal Constitucional en 1987 17. Según su fallo, tal cantidad de afiliados no afecta la esencia del derecho de asociación política, porque no se desconoce su existencia ni se impide su libre ejercicio, pues no lo torna impracticable 18. El requisito de la cantidad mínima de afiliados tiene según el mismo párrafo - el objeto de asegurar seriedad en la formación de los partidos políticos y evitar una proliferación excesiva a fin de que ellos asuman, con una base de sustentación ciudadana sólida, las grandes tareas que están llamadas a cumplir. Más aún, cita en su artículo 24 la ley 14.851, de 1962, que exigía la concurrencia de 10.000 adherentes para la constitución de un partido político que representaba, aproximadamente en la época, un 0,4% de la población electoral, porcentaje que, por cierto, se aproxima bastante al requerido por el proyecto en estudio. 17 Fallo del Tribunal Constitucional, ROL N 43, 24.02.1987. 18 Artículo 23, Fallo del Tribunal Constitucional, ROL N 43, 24.02.1987. www.partidostransparentes.cl 14
Evidentemente, con el crecimiento LOS PARTIDOS NACIONALES REQUIEREN DE 3 VECES poblacional en Chile, este argumento LA CANTIDAD MÍNIMA DE AFILIADOS QUE EN EL en 2014 ya no es válido. Hoy en día, AÑO 1987, SIN HABER RECIBIDO RECURSOS con el número de votos obtenidos en ADICIONALES PARA SOLVENTAR ESTA EXIGENCIA la elección de diputados del año 2013, se exige a los partidos más de tres veces la cantidad mínima de afiliados 19 que en el año 1987, - sin haber dotado a los partidos de recursos adicionales para poder solventar esta exigencia. En el primer mandato de la presidenta Michelle Bachelet se presentó un proyecto de ley para modificar el número mínimo de afiliados por región que se exige a los partidos políticos 20. En ella se consideraba reducir la exigencia de un número mínimo de afiliados para la constitución de un partido político desde un 0,5 por ciento a un 0,2 por ciento del electorado que hubiere sufragado en la última elección de diputados. Sin embargo, este proyecto fue retirado en Julio del 2010 por el gobierno de Sebastián Piñera. Cobra relevancia, también, el proyecto de ley que busca modificar la Ley Orgánica Constitucional de Partidos Políticos, y que se encuentra desde Mayo del 2013 en su primer trámite constitucional, en la comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización en el Senado 21. Este proyecto no contempla ningún cambio en el requisito sobre el mínimo de afiliados para la inscripción de partidos políticos, aun cuando impone nuevas obligaciones sobre la estructura y democracia interna de los partidos. Con ello ignora las complejidades para no decir imposibilidad- de aunar voluntades y lograr acuerdos entre 30 mil afiliados. Más aún, el proyecto de ley citado no sólo establece como requisito la existencia de un nuevo órgano en la estructura orgánica de los partidos, la comisión política, sino que también pone requisitos sobre el mínimo de sesiones que este órgano debe tener. Mientras propone exigir a la comisión política sesionar, a lo menos, dos veces al mes, propone exigir a los órganos representativos regionales sesionar, a lo menos, dos veces al año. Todas estas exigencias se realizan sin siquiera discutir el apoyo financiero que los partidos políticos requerirán para estas actividades, ni tampoco la dificultad de mantener organizados y debidamente informados a todos sus afiliados. 19 Un partido político que aspirara a convertirse en un partido de carácter nacional, según la elección de diputados de 2013, requerirá 33.493 afiliados, a lo menos. 20 Boletín 5887-06 Título: Establece nueva Ley Orgánica Constitucional de los Partidos Políticos. Mayo, 2008. 21 Boletín 8937-06. Modifica la Ley Orgánica Constitucional de Partidos Políticos. Mayo, 2013. www.partidostransparentes.cl 15
El proyecto de ley que ingresó en mayo del 2013 tampoco considera la volatilidad en la exigencia que introdujo la ley 20.568 que regula la inscripción automática y el voto voluntario. En el mismo año 2013 se pudo observar la primera votación de diputados bajo el nuevo sistema de registro electoral. En esta oportunidad la concurrencia a las urnas disminuyó respecto al año 2009, por lo que en términos prácticos la exigencia de número de afiliados requeridos para constituir un partido político disminuyó. Sin embargo, es necesario considerar la volatilidad que introduce la inscripción automática y el voto voluntario a la exigencia mínima de afiliados de los partidos políticos ya que la próxima elección de diputados puede modificar la exigencia mínima de afiliados, generando inestabilidad en las disposiciones reglamentarias para la constitución de partidos políticos. Establecer una cantidad mínima de afiliados EVITAR LA PROLIFERACIÓN DE LOS PARTIDOS, en Chile tenía 3 objetivos, según el Tribunal PERO CON UN MECANISMO DISTINTO Constitucional 22 : (i) seriedad en la formación de los partidos políticos, (ii) evitar una proliferación excesiva, y (iii) una base de sustentación ciudadana sólida. Sin embargo, la seriedad en la formación de los partidos políticos justamente se ve afectada por la excesiva cantidad mínima de afiliados que la ley exige. Además, y contrario a lo indicado por el Tribunal Constitucional en el año 1987, para sustentar un partido en la ciudadanía no se requiere de grandes números de afiliados, sino más bien partidos programáticos y transparentes. Por último, también debería repensarse el mecanismo para evitar la proliferación excesiva de partidos políticos en el escenario público. En vez de establecer barreras de entrada para la creación de un partido vía una excesiva cantidad mínima de afiliados, podrían establecerse exigencias más altas respecto a la democracia interna y a la transparencia en los partidos, con las debidas fiscalizaciones y sanciones en caso en incumplimiento. Importa más que un partido opere con profesionalismo y probidad que con una gran cantidad de afiliados. De esta manera, se establecería automáticamente una barrera de entrada para que partidos envíen candidatos suyos al congreso. Junto con ello, se podría pensar en una barrera adicional para presentar candidaturas, cuando los partidos no hayan alcanzado un resultado electoral mínimo por ejemplo el 5% de la última elección parlamentaria. En este caso, podría pensarse exigir a los partidos unir firmas 22 Artículo 23, Fallo del Tribunal Constitucional, ROL N 43, 24.02.1987. www.partidostransparentes.cl 16
personales en éstas regiones en las cuales pretende presentarse, por ejemplo, el 0,1% de los electores regionales de la última elección parlamentaria. Este es el camino elegido por la ley electoral alemana 23, por ejemplo, en que se establece además un máximo de 2.000 firmas. En el mismo caso de Alemania la ley orgánica de partidos políticos no considera tampoco un mínimo de afiliados. Para registrar un nuevo partido político, es necesario que el partido en formación acredite que su estructura prevista lo habilita para asegurar que pueda tomar influencia en la creación de voluntades políticas a nivel nacional o regional, y que pretende seriamente poder enviar representantes al parlamento, y tomar con ello un rol representativo para la ciudadanía respectiva. 24 En este sentido, el tribunal constitucional alemán aprobó la creación de un partido basado en 400 afiliados. 25 En resumen, cabe decir que la exigencia de establecer un mínimo de afiliados para los partidos en Chile debería repensarse como barrera de entrada al escenario político. En vez de ello, será recomendable exigir más democracia interna, apoyado vía el establecimiento de un mínimo de transparencia. Ello no solo resguardaría el debido derecho de los ciudadanos de organizarse políticamente, sino también facilitaría que los partidos construyan con sus afiliados un proyecto político común, incorporando la debida transparencia que facilitaría la participación de todos los afiliados. ANÁLOGAMENTE, REPENSAR LOS REQUISITOS Junto con ello se recomienda revisar PARA CANDIDATURAS INDEPENDIENTES también las barreras de entradas para las candidaturas independientes. Hoy en día, la Ley Orgánica Constitucional sobre votaciones populares y escrutinio (Ley No. 18.700) establece en su artículo 10 las exigencias para candidaturas independientes a Diputados o Senadores. Requerirán del patrocinio de un número de ciudadanos igual o superior al 0,5% de los que han sufragado en el distrito electoral o en la circunscripción senatorial, según se trate de candidaturas a Diputados o Senadores, respectivamente. Análogamente a lo indicado acerca de las barreras de entrada para los partidos políticos, será recomendable repensar la cantidad de firmas necesarias para presentarse como candidato independiente. 23 Vea 27 del Bundeswahlgesetz en http://www.gesetze-im-internet.de/bwahlg/bjnr003830956.html" \l "BJNR003830956BJNG000402307. 24 2, inciso. 1, frase 1 de la ley orgánica de partidos políticos, Alemania. 25 BVerfGE 24, 332. www.partidostransparentes.cl 17
Adicionalmente a ello, se recomienda en futuro exigir a los candidatos independientes un mínimo de transparencia -igual como a los partidos- a nivel programático y financiero. Una excesiva diversificación de candidaturas sin mínimos requisitos tornará difícil el ejercicio de control de la gestión pública, y que dificultaría posteriormente encontrar acuerdos legislativos para desafíos pendientes en el país. Adicionalmente al establecimiento de una excesiva cantidad de afiliados mínimos, cabe mencionarse que la ley orgánica constitucional de partidos políticos dispone actualmente que las entidades se disuelven cuando no alcanzan el 5% de los sufragios válidamente emitidos en una elección de diputados, en cada una de a lo menos ocho regiones o en cada una de a lo menos tres regiones contiguas. 26 No obstante de ello, sus parlamentarios igual ingresan al parlamento. Ello lleva a la situación irónica de tener representantes de partidos políticos en el Congreso, que pertenecían a partidos que fueron disueltos por el SERVEL posterior a la elección, como ocurre actualmente con el diputado y presidente del Partido Liberal 27, Vlado Mirosevic. Para evitar ser disueltos, justo en Junio ACROBACIA LEGAL: LAS FUSIONES DEL AÑO 2014, del 2014, se formalizaron fusiones de 5 PARA EVITAR LA DISOLUCIÓN DE 5 PARTIDOS partidos: el Partido Humanista (PH), el Partido Progresista (PRO), el Partido Igualdad (PI), el Partido Ecologista Verde (PEV) y el Partido MAS- Región (MAS). Mientras tanto, 7 partidos habían logrado resultados electorales suficientes para mantenerse inscrito en el registro de partidos que mantiene el Servel: Renovación Nacional (RN), el Partido Demócrata Cristiano (DC), la Unión Demócrata Independiente (UDI), el Partido por la Democracia (PPD), el Partido Socialista Chile (PS), Partido Comunista (PC) y el Partido Radical Socialdemócrata (PRSD). Parece carecer de toda lógica exigir a los partidos disolverse, cuando no alcanzan un cierto resultado electoral, - mientras sí pueden enviar hasta 3 parlamentarios al parlamento, los que quedarían sin partido respectivo. 26 Causal de disolución contemplada en el N 2 del artículo 42 de la ley N 18.603. No obstante, si un partido político eligiere al menos cuatro parlamentarios, sean Diputados o Senadores, conservará su calidad de tal, y no se disolverá. 27 El Partido Liberal cambió su nombre a Partido Progresista del Norte, para luego fusionarse con el Partido Progresista. Actualmente, el Partido Liberal no se encuentra legalmente constituido. www.partidostransparentes.cl 18
Partido Político Registro de Partidos (SERVEL) 28 Fecha creación 29 Partidos Fusionados en 2014 1 RN 1988 1987 2 DC 1988 1957 3 UDI 1988 1983 4 PPD 1989 1987 5 PS 1990 1933 6 PC 2010 1922 7 PRSD 1994 1994 8 PH Junio 2014 1983 P. Humanista y P. Humanista del Norte 9 PRO Junio 2014 2010 P. Progresista y P. Progresista del Norte 10 PI Junio 2014 2009 P. Igualdad y P. Igualdad del Norte 11 PEV Junio 2014 2008 P. Ecologista Verde y P. Ecologista Verde del Norte 12 Más- Región Junio 2014 2008 P. Movimiento Amplio Social y P. Fuerza del Norte Fuente: Servicio Electoral (SERVEL) Llama la atención, que todos los partidos que se fusionaron para mantener su existencia legal, lo hicieron con partidos satélites creados en el norte del país, partidos que claramente solo tenían una existencia y vida partidaria en la forma y fueron utilizados solamente para el fin de que los partidos matrices no perdieran reconocimiento legal. En resumen, cabe indicar que las exigencias a mayor trasparencia en partidos políticos deberían estar acompañadas de forma coherente con un marco regulatorio que no solamente otorga cofinanciamiento público y constante a los partidos, sino que también incentiva mayor transparencia y democracia interna de los partidos. Es necesario establecer exigencias realistas respecto a la cantidad de afiliados mínimos que los partidos deben tener, así como repensar la barrera del 5% que obliga a los partidos disolverse cuando no alcanzan esta votación mínima. El objetivo será evitar que los partidos políticos estén constantemente preocupados de su continuidad, junto con incentivar que concentren sus esfuerzos en transparencia, rendición de cuentas y el fortalecimiento de la democracia, tanto interna como externa. 28 Las fechas muestran la última inscripción de los partidos respectivos, en el registro de partidos políticos que se mantiene en manos del Servel. Fue establecido por la ley orgánica constitucional de partidos políticos (Ley No 18.603), promulgada en marzo del 1987. 29 Datos según reseñas históricas que transmiten los partidos en sus páginas web. www.partidostransparentes.cl 19