PUERTOS 47. Competencia de las Autoridades Portuarias en materia de extinción de incendios producidos en la zona de servicios de los puertos Consulta sobre competencias de las Autoridades Portuarias en materia de extinción de incendios producidos en la zona de servicios de los puertos. Examen del artículo 66 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y Marina Mercante (LPMM) y artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL). Concurrencia y conciliación de competencias autonómicas y locales en el dominio público marítimo-terrestre; confirmación del anterior criterio por el Real Decreto 958/2002, de 13 de septiembre 1. ANTECEDENTES 1. En relación con la cuestión reseñada en el encabezamiento del presente informe, la Asesoría Jurídica del Ente Público Puertos del Estado emitió, con fecha 27 de enero de 2003, a petición del Presidente de la Autoridad Portuaria de Vigo, un informe en el que se sientan las siguientes conclusiones: «Primera. La normativa de régimen local atribuye al Municipio la competencia de protección civil y prevención y extinción de incendios. En el caso de municipios con población superior a 200.000 habitantes se trata de una competencia obligatoria. Segunda. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional como la del Tribunal Supremo ha reiterado, en sucesivos pronunciamientos, que el territorio nacional no se distribuye en términos municipales de una parte, y de otra, en territorios o bienes de dominio público, sino sólo en términos municipales, por tanto, los puertos, aunque sean bienes de dominio público, forman parte del término municipal y, en consecuencia, están incursos en la esfera de atribuciones del Ente local. 1 Dictamen de la Abogacía General del Estado de 25 de febrero de 2003 (ref.: A. G. Entes Públicos 11/03). Ponente: M.ª Jesús Prieto Jiménez. 573
47 Tercera. La Autoridad Portuaria debe prestar el servicio portuario de extinción de incendios en la superficie de agua de la zona de servicio del puerto, y el Ayuntamiento está obligado legalmente a prestar dicho servicio en las superficies terrestres de la zona de servicio del puerto, por cuanto su término municipal termina donde empieza la superficie de agua de la zona de servicio del puerto.» 2. Abogacía del Estado en Vigo emitió, con fecha 28 de enero de 2003 y a petición del Presidente de la Autoridad Portuaria de Vigo, una propuesta de informe en el que se alcanza la misma conclusión, señalando que «Por todo ello se entiende que las Autoridades Portuarias están obligadas a prestar el servicio público contra incendios a bordo de los buques, y que carecen de competencias relativas al servicio público que afecten a los incendios en tierra, en relación con el cual el municipio tiene competencias exclusivas.» 3. Con fecha 5 de febrero de 2003, el Presidente de la mencionada Autoridad Portuaria ha remitido a la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado los dos informes reseñados en los antecedentes 1.º) y 2.º) sometiendo a la consideración de este Centro directivo el criterio expuesto en los mismos. 4. Mediante oficio de 7 de febrero de 2003 la Abogacía del Estado en Vigo somete también a consulta de este Centro directivo su propuesta de informe de 28 de enero. 574 FUNDAMENTOS JURÍDICOS I. Para resolver la cuestión planteada en la consulta conviene, ante todo, precisar que la misma se refiere estrictamente a las competencias de las Autoridades Portuarias en materia de extinción de incendios producidos en la zona de servicios de los puertos, lo que delimita el ámbito de la consulta a los términos en que ha sido examinada por los informes que se someten a consideración de este Centro directivo, pero no agota el análisis de esta cuestión, pues deja al margen las eventuales competencias de las Autoridades Portuarias en materia de prevención de incendios. En este sentido, el informe de la Asesoría Jurídica del Ente Público Puertos del Estado pone de relieve que «El servicio contra incendios tiene como objeto el salvamento de personas y bienes en caso de incendio, la prevención y asistencia técnica en esta materia, así como el desarrollo de acciones tendentes a evitar dicho riesgo a los ciudadanos. Considerando la amplitud de las situaciones que pueden englobarse en el concepto de servicio de prevención y extinción de incendios, el legislador [...] lo ha concebido como un deber de colaboración entre las distintas Administraciones públicas.»
Coincide este Centro Directivo con esta configuración amplia de los servicios contra incendios que se prestan por las distintas Administraciones Públicas en sus respectivos ámbitos competenciales, que incluyen tanto actuaciones de prevención como servicios de extinción de incendios y que conllevan la necesaria coordinación y colaboración entre las mismas, como por otro lado es propio de toda la acción de los poderes públicos en materia de protección civil, que conforme a su Ley reguladora (Ley 2/1985, de 21 de enero), se define como «un servicio público en cuya organización, funcionamiento y ejecución participan las diferentes Administraciones públicas, así como los ciudadanos mediante el cumplimiento de los correspondientes deberes y la prestación de su colaboración voluntaria». A este respecto interesa destacar que el artículo 14 de la citada Ley 2/1985 contempla una serie de medidas preventivas que, sin perjuicio de las funciones y competencias que, en materia de prevención de riesgos específicos, otorgan las leyes a las diferentes Administraciones públicas, corresponderán también a éstas, entre ellas las siguientes: 47 «c) Asegurar la instalación, organización y mantenimiento de servicios de prevención y extinción de incendios y salvamento; d) Promover, organizar y mantener la formación del personal de los servicios relacionados con la protección civil y, en especial, de mandos y componentes de los servicios de prevención y de extinción de incendios y salvamento; [...] f) Asegurar el cumplimiento de la normativa vigente en materia de prevención de riesgos, mediante el ejercicio de las correspondientes facultades de inspección y sanción, en el ámbito de sus competencias.» Sin embargo, a pesar de partir de esta amplia configuración del servicio contra incendios, el mencionado informe de la Asesoría Jurídica de Puertos del Estado se limita, a continuación, a examinar las competencias de las Autoridades portuarias en relación con la prestación de lo que califica el servicio de extinción de incendios portuario, al que entiende referida la previsión del artículo 66 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos y Marina Mercante (LPMM), prescindiendo de toda consideración respecto a las funciones que en materia de prevención de incendios la propia LPMM encomienda a las Autoridades Portuarias, concretamente la de «controlar, en el ámbito portuario, el cumplimiento de los reglamentos de mercancías peligrosas y de seguridad e higiene, así como de los sistemas de seguridad y contra incendios, sin perjuicio de las competencias que correspondan a otros órganos de la Administración y específicamente de las sancionadoras por infracción de la normativa laboral» [art. 37.1.j) de la LPMM]. En este sentido, y a título de ejemplo, el artículo 123 del Reglamento de admisión, manipulación y almacenamiento de mercancías peligrosas (aprobado por Real Decreto 145/1989, de 120 de enero) califica como 575
47 lugares dedicados a actividades potencialmente peligrosas a los efectos previstos en los artículos 5 y 6 de la Ley 2/1985, de Protección Civil, a los puertos en los que se realicen operaciones de manipulación, almacenamiento y transporte interno de mercancías peligrosas, y ordena que en las zonas en que dichas mercancías se manipulen o almacenen, y con independencia de las medidas de protección de personas y bienes que deban establecerse con carácter general, se dispondrá de lo siguiente: 576 «a) Estudio de seguridad, que contenga la evaluación de los riesgos de incendio, explosión, derrames o fugas, así como de contaminación marítima en la que estén involucradas las mercancías peligrosas y en aquellos casos en los que se prevea que se derivarán consecuencias graves para el entorno de las zonas portuarias. b) Plan de Emergencia Interior, con la correspondiente organización de autoprotección, dotada de sus propios recursos para acciones de prevención de riesgos, alarma, evacuación y socorro, así como de extinción de incendios, rescate, salvamento y rehabilitación de servicios esenciales, siempre que sea posible. El Plan de Emergencia Interior, será elaborado y aprobado por los órganos correspondientes de las distintas Administraciones Públicas con competencia en las materias afectadas, acordándose su aplicación por las autoridades portuarias, cuando consideren que una emergencia requiere las actuaciones coordinadas previstas en el mismo. En los casos en los que por el tipo de sustancias y cantidad de las mismas que se manipulen, transiten o almacenen en las zonas portuarias, sea de aplicación lo previsto en la normativa reguladora de la prevención de accidentes mayores en determinadas actividades industriales, se estará a lo dispuesto en la misma y subsidiariamente a lo establecido en este Reglamento.» Con todo lo expuesto quiere ponerse de relieve que las competencias de las Autoridades Portuarias en materia de prevención y extinción de incendios son más complejas y entrañan una amplitud mayor que las que se circunscriben al servicio portuario contra incendios a que se refiere el artículo 66 de la LPMM en la interpretación que del mismo realizan los informes sometidos a la consideración de este Centro directivo en la consulta, centrándose por ello el presente informe en el examen de las competencias que derivan de este precepto. II. A estos efectos, conviene partir de señalar que el citado artículo 66 de la LPMM califica como servicios portuarios «Los servicios contra incendios, de vigilancia, seguridad, policía y protección civil portuarios, sin perjuicio de los que correspondan al Ministerio del Interior o a otras Administraciones Públicas» utilizando con ello un concepto restringido del servicio portuario contra incendios en cuanto diferenciado de los restantes servicios portuarios que menciona el mismo precepto, entre ellos los de seguridad y protección civil, y poniendo asimismo de manifiesto que tales servicios, que se definen como «actividades de prestación que tiendan a la consecución de los fines que a las Autoridades Portuarias se asignan por la
presente Ley y se desarrollan en su ámbito territorial», no se desarrollan en virtud de competencias atribuidas exclusivamente a las Autoridades Portuarias, sino que concurren con los que corresponden a otros órganos de la Administración del Estado e incluso a otras Administraciones públicas en virtud de sus respectivas competencias. En particular, como destacan los dos informes sometidos a consulta, en materia de prevención y extinción de incendios (también diferenciada de la protección civil), el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL) atribuye competencias en todo caso al municipio, imponiendo el artículo 26 con carácter obligatorio la prestación de los servicios de prevención y extinción de incendios en municipios con población superior a 20.000 habitantes, que deberán prestarlos por sí o asociados, correspondiendo en última instancia a la provincia «asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal», a cuyo efecto compete a la provincia «la coordinación de los servicios municipales entre sí» y «la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal» [arts. 31.2.a) y 36.1de la LBRL]. Tales servicios se deben prestar por el municipio en el correspondiente término municipal que delimita el territorio sobre el que esta entidad local ejerce sus competencias (art. 12 de la LBRL) y que, de acuerdo con la jurisprudencial del Tribunal Supremo y Tribunal Constitucional y con la doctrina del Consejo de Estado citada por el informe de la Asesoría Jurídica de Puertos del Estado (STS de 17 de marzo de 1980, SSTC 77/1984, 103/1988, 27/1988 y 149/1991, y dictámenes del Consejo de Estado de 10 de mayo de 1952 y 14 de febrero de 1957), incluye los terrenos que legalmente integran el dominio público marítimo-terrestre estatal, entre ellos los afectados a puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal (art. 4.11 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas), que constituyen el denominado dominio público portuario estatal (art. 14 de la LPMM) y que por ello se han de entender comprendidos dentro del ámbito territorial sobre el que el municipio ejercita sus competencias. Así lo entiende la STS de 17 de marzo de 1980 (Ar. 2201) en relación con el ejercicio de las competencias de los municipios en materia de urbanismo sobre terrenos integrados en el dominio público marítimo-terrestre, que se infieren de los preceptos que cita de la derogada Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 y de la también derogada Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956, en base a los cuales concluye que 47 «no existe división entre términos municipales y terrenos de dominio público [...], lo que implica que la zona marítimo-terrestre se encuentra dentro de la esfera de atribuciones de los Ayuntamientos, aunque haya de distinguirse entre la competencia por razón del dominio y la jurisdicción que el Municipio ejerce a través de la competencia propia de sus órganos privativos, en el ámbito especial que enmarca el término municipal, pues, de lo contrario, se incurriría en el confusionismo de equipa- 577
47 rar los conceptos de propiedad por un lado y jurisdicción por otro, posición esta mantenida por el Consejo de Estado en sus dictámenes de 10 mayo 1952 y 14 febrero 1957 y que ratifica el Decreto de la Presidencia, resolutorio de conflicto de atribuciones, de 8 noviembre 1962, al consignar, en el último de sus razonamientos, que el territorio nacional no se distribuye en términos municipales de una parte, y de otra, territorios o bienes de dominio público, sino sólo en términos municipales; y, además, y sobre todo porque el dominio público, cualquiera que pueda ser la configuración teórica, está concebido en nuestro Derecho positivo, no como una relación de poder, sino como una relación de propiedad, según los arts. 338 y 339 del Código Civil establecen, y sin que tal conclusión quede desvirtuada por la Ley de 26 abril 1969, número 28/1969, por cuanto si declara el dominio público sobre la zona marítimo-terrestre art. 1.º2, deja a salvo las facultades atribuidas a los municipios por la Ley de Régimen Local art. 10.1, párr. 2.º, y no exime al titular de la concesión de obtener las licencias, permisos y autorizaciones legalmente procedentes art. 15, viniendo a sancionar, de esta manera, la concurrencia de competencias en la zona marítimoterrestre, quedando atribuida a la competencia municipal el otorgamiento de licencias a tenor de lo dispuesto en los arts. 101 de la Ley de Régimen Local, 1.º, 3.º, 5.b), 8 y 21 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 junio 1955, 165 y 166 de la Ley del Suelo y 6.º del Decreto de 30 noviembre 1961.» También el Tribunal Constitucional ha mantenido en numerosas sentencias esta doctrina que compatibiliza la titularidad estatal sobre el dominio público marítmo-terrestre con el ejercicio de las competencias autonómicas y locales sobre las pertenencias demaniales, como recuerda la STC 149/1991, de 24 de julio, que resuelve varios recursos de inconstitucionalidad formulados contra la Ley de Costas, y que con cita de las anteriores SSTC 77/1984, 227/1988 y 103/1989) recuerda que 578 «Es sabido que, según una doctrina que muy reiteradamente hemos sostenido (SSTC 77/1984, fundamento jurídico 3.º, 227/1988, fundamento jurídico 14, y 103/1989, fundamento jurídico 6.ºa) la titularidad del dominio público no es, en sí misma, un criterio de delimitación competencial y que, en consecuencia, la naturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad.» De acuerdo con la doctrina expuesta, los servicios de prevención y extinción de incendios que, en los términos expuestos, competen a los municipios deben prestarse también en los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal que integran el dominio público portuario estatal de manera concurrente con la prestación, por parte de las Autoridades portuarias, del servicio contra incendios a que se refiere el artículo 66 de la LPMM. Resulta, por ello, necesario delimitar el alcance de las respectivas competencias atribuidas a los municipios y a las Autoridades portuarias en esta materia, compatibles únicamente en la medida en que, incluso
aunque recaigan sobre el mismo ámbito físico, tengan un objeto jurídico distinto, conforme a la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en la STC 113/1983 que cita el informe de la Asesoría Jurídica de Puertos del Estado y reiterada en las SSTC 40/1998, 118/1998, 166/2000 y 38/2002). III. En este sentido, la STC 40/1998, de 19 de febrero, que resuelve los recursos de inconstitucionalidad formulados contra la LPMM, examina la incidencia de las competencias autonómicas sobre ordenación del territorio y urbanismo sobre los puertos competencia del Estado recordando, con cita de las anteriores SSTC 113/1983 y 77/1984, que «el constituyente ha previsto la coexistencia de títulos competenciales con incidencia sobre un mismo espacio físico; de aquí que este Tribunal venga reiterando que la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio, siendo esta convergencia posible cuando, incidiendo sobre el mismo espacio físico, dichas competencias tienen distinto objeto jurídico», y añadiendo que «es precisamente esta posibilidad de concurrencia de títulos competenciales sobre el mismo espacio lo que obliga a buscar las fórmulas que, en cada caso, permitan su concreta articulación». Para el caso concreto de la competencia estatal sobre puertos de interés general, la STC 40/1998 (con cita de la anterior STC 77/1984) reitera que 47 «[...] la existencia de un puerto estatal no supone la desaparición de cualesquiera otras competencias sobre su espacio físico, ya que [...] la competencia exclusiva del Estado sobre puertos de interés general tiene por objeto la propia realidad del puerto y la actividad relativa al mismo, pero no cualquier tipo de actividad que afecte al espacio físico que abarca un puerto.» Pues bien, partiendo de estas consideraciones, conviene señalar que, de conformidad con el artículo 2.1 de la LPMM, «a los efectos de esta Ley se denomina puerto marítimo al conjunto de espacios terrestres, aguas marítimas e instalaciones que, situado en la ribera de la mar o de las rías, reúna condiciones físicas, naturales o artificiales y de organización que permitan la realización de operaciones de tráfico portuario [...]», entendiéndose por tal «las operaciones de entrada, salida, atraque, desatraque, estancia y reparación de buques en puerto y las de transferencia entre éstos y tierra u otros medios de transporte, de mercancías de cualquier tipo, de pesca, de avituallamientos y de pasajeros o tripulantes, así como el almacenamiento temporal de dichas mercancías en el espacio portuario» (art. 2.3 de la LPMM). El espacio físico del puerto comprende, pues, tanto espacios terrestres como aguas marinas e instalaciones destinados a la realización de operaciones de tráfico portuario, todas las cuales integran la denominada zona de servicio del puerto que, conforme al artículo 15.1 de la propia LPMM, «incluirá las superficies de tierra y de agua necesarias para la ejecución de 579
47 sus actividades», y que se diferencia de aquellas otras zonas «destinadas a tareas complementarias de aquéllas y los espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo de la actividad portuaria» (art. 15.1 de la LPMM). Pues bien, en una primera delimitación de las competencias de las Autoridades Portuarias y los municipios en materia de servicios contra incendios cabe señalar que, dado que «el ámbito territorial de competencia de las Autoridades Portuarias es el comprendido dentro de los límites de la zona de servicio del puerto y los espacios afectados al servicio de señalización marítima cuya gestión se les asigne» (art. 38 de la LPMM), en esas otras zonas destinadas a tareas complementarias y en los espacios de reserva la Autoridad Portuaria carece, sin lugar a dudas, de competencias en materia de servicios contra incendios, las cuales corresponden en exclusiva a los municipios en cuyo término municipal se integren los indicados espacios. Centrándonos con ello en la zona de servicio del puerto, y dado que la misma incluye, como queda expuesto, tanto superficies de tierra como superficies de agua destinadas al ejercicio de sus actividades (art. 15.1), y que tales actividades no pueden ser otras que las relacionadas con el tráfico portuario, que son en su mayoría marítimas pero que incluyen también operaciones terrestres (art. 2), parecía razonable, en principio, sostener que el servicio portuario contra incendios que, como actividad de prestación, encomienda el artículo 66 de la LPMM a las Autoridades Portuarias para la consecución de los fines que se les asignan por la propia Ley y se desarrollan en su ámbito territorial debería comprender el servicio de prevención y extinción de los incendios que se produzcan tanto en la parte de agua como en la de tierra de la zona de servicio del puerto con ocasión de las operaciones marítimas y terrestres relacionadas con el tráfico portuario cuya realización, autorización y control, en su caso, atribuye el artículo 36.a) a las citadas Autoridades marítimas. Sin embargo, el citado artículo 66 efectúa la indicada atribución de competencias a las Autoridades marítimas «sin perjuicio de la competencia de otras autoridades», por lo que el servicio portuario contra incendios ha de restringirse excluyendo de su ámbito físico la superficie de tierra de la zona de servicio del puerto incluida en el término municipal y, de su ámbito jurídico, los incendios que no guarden relación con operaciones de tráfico portuario. En este sentido, procede recordar que, como señalan las SSTC 149/1991 y 40/1998 antes citadas, «es obvio que la competencia autonómica sobre ordenación del territorio no se extiende al mar», y lo mismo puede decirse sobre las competencias municipales en materia de prevención y extinción de incendios, que lógicamente deberán desarrollarse en el ámbito terrestre de la zona de servicio del puerto, único que puede entenderse incluido en su término municipal. Y de otro lado, las competencias municipales en esta materia se ejercen respecto de todos los incendios que se produzcan en su término 580
municipal, con el objeto jurídico general de proteger a las personas y a los bienes, y con independencia del más específico encomendado a las Autoridades portuarias en relación con las operaciones de tráfico portuario, pues como señala el informe de la Abogacía del Estado de Vigo, el municipio se caracteriza por el principio de universalidad de fines propio de la Administraciones territoriales frente al principio de instrumentalidad que rige para la Administración institucional y que condiciona el alcance de sus competencias a la consecución de sus fines. Parece, en consecuencia, que la única manera de conciliar las competencias municipales en materia de prevención y extinción de incendios con el servicio portuario contra incendios que compete a las Autoridades Portuarias conforme al artículo 66 de la LPMM es entender que este último servicio se presta sólo en relación con las operaciones marítimas de tráfico portuario que se desarrollan en la parte de agua de la zona de servicio del puerto, como sostienen los informes jurídicos sometidos a consulta, correspondiendo al municipio en cuyo término se incluye el puerto la prestación de los servicios de prevención y extinción de incendios en la parte de tierra de la zona de servicio del puerto, incluyendo los que se produjeran con ocasión de operaciones terrestres de tráfico portuario, en particular, con ocasión del almacenamiento temporal de mercancías en el espacio portuario a que se refiere el artículo 2.3 de la LPMM. Esta conclusión aparece confirmada por el Real Decreto 958/2002, de 13 de septiembre, sobre Instalaciones de avituallamiento de combustibles en los puertos de interés general, cuya disposición adicional segunda ordena la extensión a las nuevas instalaciones de avituallamiento de buques que se autoricen del servicio contra incendios a buques a que se refiere el artículo 66.1 de la LPMM, estableciendo lo siguiente: 47 «El servicio contra incendios a buques a que se refiere el artículo 66.1 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, debe tener en cuenta las nuevas instalaciones de avituallamiento para combustibles en el puerto que, de acuerdo con lo dispuesto en este Real Decreto, se autoricen, pudiendo imponerse al concesionario aquellas medidas preventivas que sean exigibles de acuerdo con la normativa aplicable.» Y también confirman la conclusión expuesta las sentencias que cita el informe de la Abogacía del Estado en Vigo en cuanto niegan la existencia de responsabilidad de la correspondiente Autoridad Portuaria por los daños derivados de incendios producidos con ocasión del almacenamiento temporal de mercancías en el espacio portuario, considerando que la ocupación del dominio público marítimo terrestre autorizada mediante la contraprestación de la correspondiente tasa no entraña un contrato de depósito ni genera, por ello, responsabilidad contractual de la Administración portuaria por el incendio (expresamente excluida en las ordenanzas del puerto) y negando la existencia de responsabilidad patrimonial por no 581
47 ser los daños imputables en relación de causa efecto al servicio público portuario (sentencia del Tribunal Supremo de 23 de septiembre de 2000, Sala de lo contencioso-administrativo; sentencia del Tribunal Supremo de 30 de julio de 1999, Sala de lo Civil; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 14 de noviembre de 1995 y sentencia de la Audiencia Provincial de Pontevedra de 18 de febrero de 1997). De acuerdo con lo expuesto, puede formularse la siguiente CONCLUSIÓN Las competencias que en materia de extinción de incendios en la zona de servicios del puerto competen a las Administraciones Portuarias conforme al artículo 66 de la LPMM se limitan a los que se produzcan con ocasión de las operaciones marítimas de tráfico portuario que se desarrollen en la parte de agua de la zona de servicio del puerto, correspondiendo al municipio en cuyo término se incluye el puerto la prestación de los servicios de extinción de incendios en la parte de tierra de la referida zona de servicio. 582