Director: Ali Kazancigil Editor: David Makinson Maquetista: Jacques Carrasco Ilustraciones: Florence Bonjean Realización: Marita Viscarro

Revista trimestral publicada por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura con la colaboración de la Comisión Española de Cooperación con la UNESCO y del Centre UNESCO de Catalunya. Vol. XLVII, Núm. 2, 1995 Condiciones de abono en contraportada interior. Director: Ali Kazancigil Editor: David Makinson Maquetista: Jacques Carrasco Ilustraciones: Florence Bonjean Realización: Marita Viscarro Corresponsales Bangkok: Yogesh Atal Beijing: Liw Ruixiang Berlín: Oscar Vogel Budapest: György Enyedi Buenos Aires: Elizabeth Jelin Canberra: Geoffroy Caldwell Colonia: Alphons Silbermann Dakar: T. Ngakoutou Delhi: André Béteille Estados Unidos: Gene M. Lyons Florencia: Francesco Margiotta Broglio Harare: Chen Chimutengwende Hong Kong: Peter Chen Londres: Chris Caswill México: Pablo González Casanova Moscú: Marien Gapotchka Nigeria: Akinsola Akiwowo Ottawa: Paul Lamy Seúl: Chang Dal-joong Tokyo: Hiroshi Ohta Túnez: A. Bouhdiba Temas de los próximos números Valores fundamentales a través de las fronteras La opinión pública y el comportamiento electoral Ilustraciones: Portada: «Towards United Nations. April 25; 1945», sello americano en ocasión de la Conferencia de San Francisco. A la derecha: Refugiados de Srebrenika en la escuela de Seriei, bajo control de los soldados de las Naciones Unidas. Noel Quidu/Gamma

Revista internacional de ciencias sociales Junio 1995 144 Organización de las relaciones internacionales Gene M. Lyons Oran R. Young Donald J. Puchala Marie-Claude Smouts Leon Gordenker Gene M. Lyons Mark Hong Elizabeth Riddell-Dixon Olga Pellicer W. Ofuatey-Kodjoe Editorial Resúmenes Introducción Perspectivas Sistema y sociedad en la escena mundial: consecuencias para las organizaciones internacionales Imágenes del mundo, orden mundial y guerras frías: la mitohistoria y las Naciones Unidas Las organizaciones internacionales y la desigualdad entre los Estados El cincuentenario de las Naciones Unidas: Desarrollo institucional Organizaciones internacionales e intereses nacionales Los Estados pequeños en las Naciones Unidas Los movimientos sociales y las Naciones Unidas Problemas Éxitos y debilidades de la reciente acción de Naciones Unidas en materia de seguridad internacional Las Naciones Unidas y la protección de los derechos de individuos y de grupos 207 209 215 221 239 255 269 291 309 321 339 351 RICS 144/Junio 1995

206 Benjamin Rivlin El desarrollo: dilemas y tensión en las Naciones Unidas 371 Salvador Cardus y Joan Estruch John Keane Debate abierto Un antinacionalismo de conveniencias 387 Naciones y nacionalismo: respuesta a Cardús y Estruch 395 Boletín del MOST 399 Servicios profesionales y documentales Calendario de reuniones internacionales 409 Libros recibidos 411 Publicaciones recientes de la UNESCO 413 Números aparecidos 415

Editorial L io^/r ft, *\ La celebración del 50 aniversario de la ONU y de la UNESCO 1 es la ocasión adecuada para proceder a evaluar el funcionamiento y actividades del sistema de las Naciones Unidas desde 1945. También supone un motivo de reflexión, a partir de la evaluación comentada, del papel actual y futuro de este inmenso conjunto de organizaciones, programas, fondos e institutos, inmersos en un sistema internacional o una sociedad internacional (estos términos designan interpretaciones diferenciadas de la realidad) que se halla en pleno cambio, tras el fin de la guerra fria. La UNESCO conmemora su cincuentenario con una serie de manifestaciones, cuyo objeto, probablemente el más significativo, será contribuir, mediante un serio esfuerzo de reflexión, a lo que su Director general, M. Federico Mayor Zaragoza ha llamado «la refundación de la asamblea del sistema de las Naciones Unidas y, en particular, de la UNES CO». Por su parte, los Estados miembros, en la 27 C/14 resolución adoptada en 1993 por la Conferencia general de la UNESCO, han señalado que la celebración del Cincuentenario «crea un clima excepcionalmente propicio para iniciativas innovadoras que permitan abordar los grandes temas del porvenir». El año 1995 mostrará si los Estados soberanos, que tienen la clave de la cuestión, están animados por una voluntad real de definir claramente las tareas de la ONU y de sus instituciones especializadas, y de poner en marcha las necesarias reformas esforzándose por dotarlas con medios organizativos y presupuestarios para que puedan responder de forma más efectiva a los desafíos del presente. Estas organizaciones han obtenido, en cincuenta años, resultados remarcables, pero también han experimentado fracasos en materia de mantenimiento de la paz y desarrollo económico y social. Cabe decir que, ciertamente, estas organizaciones poseen numerosos defectos, pero si tenemos en cuenta los medios de acción con que han sido dotadas por los Estados, el balance que presentan está lejos de ser negativo. El conjunto de artículos que publicamos en este número ha sido preparado en estrecha cooperación con l'academic Council on the United Nations System (ACUNS) 2. Expresamos aquí nuestro agradecimiento a los miembros del ACUNS que han contribuido en este número, a su director ejecutivo actual, Tom Weiss y, sobre todo, a Gene M. Lyons, fundador y primer director ejecutivo del ACUNS. Antiguo director del Departamento de ciencias sociales de la UNESCO y corresponsal de la RICS en los Estados Unidos, él ha sido el consejero editorial, particularmente activo, de este número. Le estamos m u y agradecidos por el remarcable trabajo llevado a término por el éxito de este número 3. 1. Por lo que se refiere a UNESCO. 1995 es el cincuenta aniversario de la adopción del Acto constitutivo de la Organización, celebrado en Londres el 16 de noviembre de 1945. El nacimiento oficial de la Institución data del 4 de noviembre de 1946. 2. ACUNS tiene por objeto alentar y apoyar la enseñanza y la investigación sobre cooperación internacional, interesándose particularmente en los programas e instituciones del sistema de las Naciones Unidas. La dirección de la secretaría es: Tomas G. Weiss, Executive Director, The Academic Council of the United Nations System. Brown University, Watson Institute, 2 Stimson Avenue, Providence, RI 02912-1983, Estados Unidos. 3. Cabe señalar también un número reciente de la RICS (núm. 138, 1993) sobre «Las organizaciones internacionales». RICS 144/Junio 1995

Resúmenes Sistema y sociedad en la escena mundial: Consecuencias para las organizaciones internacionales Oran R. Young En el presente trabajo se comparan y contrastan el análisis de sistemas y el análisis de la sociedad internacional como modos de razonamiento sobre el papel de las organizaciones internacionales en la escena mundial. El análisis de sistemas, que ve en las condiciones materiales las fuerzas motrices de la vida internacional, recalca la función de las organizaciones internacionales como vehículos para la persecución de los objetivos de las grandes Potencias, y como mediadoras -o «gerentes de conflictos»- de las relaciones entre esas Potencias. En cambio, el análisis de la sociedad internacional se refiere a las organizaciones internacionales como foros para la diplomacia de conferencias, mecanismos para la persecución de objetivos comunes y agentes en la creación y funcionamiento de los regímenes de regulación. Los recientes cambios en el sistema internacional modificarán probablemente el contenido, pero no el carácter, del papel que desempeñan las organizaciones internacionales, a medida que vamos dejando atrás la era de la descolonización y la tensión entre el Este y el Oeste. Por su parte, los cambios en la sociedad internacional podrían tener consecuencias más profundas para las organizaciones internacionales, al realzar el papel de los actores no estatales en la vida internacional o redefinir las funciones constituyentes que guían la interacción entre los miembros de la sociedad internacional. Imágenes del mundo, orden mundial y guerras frías: La mitohistoria y las Naciones Unidas Donald J. Puchala El período que siguió a la Segunda Guerra Mundial fue una «Era de la ideología», durante la cual tres mitos sociales compitieron para afirmarse a escala universal, a saber, el «mito del comunismo virulento», propuesto por las elites occidentales, con los americanos a la cabeza, el «mito de la revolución socialista mundial», promovido por las elites comunistas, y el «mito del imperialismo y el subdesarrollo económico», defendido por las elites del tercer mundo. Todos estos mitos tenían fundamentos discutibles en la realidad objetiva; pero sus partidarios creían en ellos, y su influencia en las relaciones internacionales de la posguerra fue poderosa. Así como estos mitos enfrentados impedían cualquier acuerdo internacional que tuviera alguna importancia, la competencia ideológica socavó la cooperación internacional. Las Naciones Unidas fueron víctimas de este proceso, y en consecuencia durante estos cincuenta años su actividad ha sido decepcionante. Con el colapso de la Unión Soviética y el descrédito del marxismo-leninismo, la competencia ideológica en el escenario político mundial ha disminuido, para bien de la cooperación en las Naciones Unidas. Sin embargo, en el horizonte podrían asomar otras guerras frías ideológicas. RICS 144/Junio 1995

210 Resúmenes Las organizaciones internacionales y la desigualdad entre los Estados Marie-Claude Smouts Por segunda vez después de la Segunda Guerra Mundial, se produce una conmoción en el sistema internacional como consecuencia de la irrupción en masa de nuevas entidades políticas caracterizadas por su fragilidad política y su debilidad económica. La primera ola producida por la descolonización dista de haber sido absorbida, como lo demuestra el derrumbe de un gran número de Estados africanos. La nueva ola, producto de la desaparición de la Unión Soviética, desestabiliza una zona particularmente delicada en el confín de Europa, Asia y el Cercano Oriente. Esta multiplicación de entidades que reivindican la calidad de Estados a pesar de que no están consolidadas ni sus fronteras, ni su estructura política, ni su viabilidad económica trastorna las categorías establecidas y la forma clásica de analizar el funcionamiento de las organizaciones intergubernamentales teóricamente fundadas en el principio de la igualdad soberana. La desigualdad ya no puede interpretarse según los criterios habituales del poder. Ya no reside en la diferencia de recursos materiales e inmateriales, sino en la esencia misma de la construcción política, en la naturaleza de las relaciones entre el poder y la población, en el grado de representatividad y de efectividad. La gran pregunta consiste en saber de qué manera puede la cooperación multilateral establecer un mínimo de regulación en un sistema en que un gran número de los actores son incapaces de garantizar a sus poblaciones el mínimo de seguridad, de servicios y de bienestar sin los cuales es imposible orden internacional alguno. El cincuentenario de las Naciones Unidas: Desarrollo institucional Leon Gordenker El desarrollo de las instituciones internacionales en el sistema de las Naciones Unidas ha dado lugar en los 50 últimos años a un pluralismo sin precedentes en el ámbito de la cooperación internacional. Se han puesto de manifiesto formas totalmente nuevas de cooperación y posibilidades totalmente imprevistas. Organizaciones y personas que nunca habían tenido nada que ver con la cooperación internacional participan hoy regularmente en programas transnacionales dimanados de la labor del sistema de las Naciones Unidas. El establecimiento oficial de estructuras institucionales ha hecho necesaria una mayor participación de funcionarios de gobierno y, a su vez, entidades no estatales de diversa índole han empleado también las estructuras oficiales c o m o medio de acceso, información y persuasión. Todo ello ha propiciado el desarrollo de relaciones transnacionales oficiosas y esta nueva forma de participación encuadra bien con el gran interés por la protección de los derechos humanos y la promoción de la democracia por el conducto de la cooperación internacional. Organizaciones internacionales e intereses nacionales Gene M. Lyons En el presente trabajo se hacen dos preguntas: puede decirse que la experiencia de participar en organizaciones internacionales ha cambiado en algo el modo en que los Estados deciden cuáles son sus intereses nacionales?; y cuáles son las consecuencias del hecho de que esas organizaciones estén agrupadas en dos sistemas relacionados entre sí pero distintos: las Naciones Unidas, en las que participan todos los Estados y donde rige el principio de igualdad soberana, y el sistema dominado por las democracias industrializadas? La conclusión del trabajo es que hay pruebas convincentes de que la situación de interdependencia, y la subsiguiente participación en las organizaciones internacionales, obliga a los gobiernos a tener cada vez más en cuenta los intereses de los demás cuando formulan y persiguen sus propios intereses. No obstante, los dos sistemas de organizaciones internacionales trasuntan una brecha entre los Estados industrializados y los Estados en desarrollo, que ha sustituido a la guerra fría como factor divisorio en las relaciones internacionales.

Resúmenes 211 Los Estados pequeños en las Naciones Unidas Marck Hong Las Naciones Unidas ofrecen un foro que permite a los Estados pequeños intervenir en las relaciones internacionales de un m o d o que antes no hubiera sido posible. En el presente artículo, por «Estados pequeños» se entiende los que tienen una población máxima de diez millones de habitantes, o sea, unos 120 de los 184 miembros actuales de la Organización Mundial. Los Estados pequeños se caracterizan por su vulnerabilidad económica, ambiental y militar. Para aprovechar al máximo su superioridad numérica, han de desarrollar estrategias que les permitan cooperar en torno a un programa común y a una serie de objetivos igualmente comunes. Otro medio de adquirir mayor influencia es hacer funciones de mediación y aportar ideas y conocimientos técnicos a la solución de complejos problemas internacionales. Las épocas de transición, como los primeros años que siguen a la guerra fría, ofrecen a los Estados pequeños oportunidades especiales para influir en el cambio y, con ello, promover sus intereses. Los movimientos sociales y las Naciones Unidas Elizabeth Riddell-Dixon Las Naciones Unidas no prestan actualmente suficiente atención a las necesidades de los marginados. Los movimientos sociales, por su parte, no sólo hablan en representación de los oprimidos y quienes están en situación desventajosa sino que, y esto es más importante, sirven de cauce para que ellos mismos den a conocer sus problemas. Esos movimientos aportan útiles conocimientos que no se pueden obtener fácilmente de otras fuentes y prestan una asistencia sobre el terreno efectiva y relativamente poco costosa. Desde la perspectiva de mejorar la situación de quienes sistemáticamente carecen de privilegio alguno, los movimientos sociales pueden desempeñar una función más importante, la de impugnar los supuestos básicos y presentar marcos alternativos para hacer frente a los problemas de fines del siglo XX y principios del siglo XXI. Estos movimientos, si bien no sirven de cura para todas las enfermedades, pueden aportar a las Naciones Unidas una contribución singular y valiosa. Sin embargo, el carácter «estadocéntrico» de las Naciones Unidas redunda en desmedro de sus posibilidades de aprovechar los beneficios de una cooperación más plena con los movimientos sociales. Es preciso facilitar una mayor participación de los movimientos sociales y, además, ampliar la gama de los grupos que participan para poder incluir una mayor participación del Sur y abrir mayores posibilidades a los grupos locales. Éxitos y debilidades de la acción reciente de Naciones Unidas en materia de seguridad internacional Olga Pellicer El presente trabajo discute el problema de la desilusión y el escepticismo entre numerosos Estados miembros de Naciones Unidas ante actividades recientes del Consejo de Seguridad. Después del breve período de confianza en el papel de la ONU en el mantenimiento de la paz que siguió al fin de la guerra fría, se advierte ahora una crisis de credibilidad en el Consejo de Seguridad producida por el contenido de algunas Resoluciones y los resultados desiguales obtenidos por las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz. La credibilidad de las Naciones Unidas requiere el consenso más amplio posible en torno a sus actividades, en particular aquellas que involucran el uso de la fuerza. Sin embargo, ese consenso está lejos de alcanzarse. El cincuenta aniversario de la Organización es un buen momento para evaluar la experiencia de los últimos años e identificar las circunstancias que han contribuido a sus aciertos y las que contribuyen a cuestionar su credibilidad. Después de reflexionar brevemente sobre los puntos anteriores, el presente artículo hace una evaluación de dos experiencias: la participación de la ONU en El Salvador, considerada una de las operaciones más exitosas, tanto en su fase de mediación como de puesta en marcha de los acuerdos alcanzados; y la intervención armada con fines de asistencia humanitaria, uno de los aspectos

212 Resúmenes más polémicos de la acción reciente de Naciones Unidas. El objetivo del análisis es destacar y contrastar aquellos motivos que, en el primer caso, contribuyeron al éxito y en el segundo han producido escepticismo y desconfianza. Con base en ese estudio, la autora propone un papel más modesto pero más viable y legítimo para las Naciones Unidas a fin de siglo. Las Naciones Unidas y la protección de los derechos de individuos y grupos W. Ofuatey-Kodjoe A partir de la Segunda Guerra Mundial se han registrado enormes progresos en la protección de los derechos humanos de individuos y grupos y la mayor parte del mérito corresponde a las Naciones Unidas. Estos progresos se han realizado básicamente por conducto de la Carta y la práctica de las Naciones Unidas. La labor de las Naciones Unidas en el establecimiento de normas internacionales de derechos humanos por conducto de convenciones, declaraciones y resoluciones ha arrojado en gran medida resultados positivos. Sin embargo, los intentos de la Organización de llevar a la práctica y hacer cumplir esta norma, indirectamente por conducto de mecanismos establecidos para distintos temas o de investigaciones sobre distintos países o por conducto de la intervención humanitaria, no han sido realmente satisfactorios. Como explicación se ha aducido la politización de la cuestión de los derechos humanos y los efectos negativos que ella ha surtido en cuanto a la falta de liderazgo y de capacidad institucional. Los problemas de los derechos humanos de individuos y grupos han pasado a ocupar una vez más un lugar de primer plano en razón de los actuales trastornos en el mundo, caracterizados por conflictos étnicos que han cobrado dimensiones de genocidio. Las Naciones Unidas, para hacer frente a estos problemas, deben seguir haciendo valer su derecho de intervenir en Estados para proteger los derechos humanos. Además, las Naciones Unidas deben consolidar su capacidad institucional para hacer frente a estos problemas. En todo caso, a largo plazo la única forma de proteger en forma duradera los derechos humanos consiste en persuadir a los pueblos y gobiernos de la necesidad de prácticas democráticas. El desarrollo: dilemas y tensión en las Naciones Unidas Benjamin Rivlin Los intentos de la comunidad internacional por alcanzar los objetivos económicos sociales enunciados en la Carta de las Naciones Unidas han suscitado continuamente tensión en cuanto a la forma de hacerlo. La principal fuente de enfrentamiento se encuentra en que las democracias industrializadas del Norte y los países subdesarollados del Sur enfocan de distinta forma las estrategias y los programas de desarrollo. La pugna, si bien ha tenido lugar en distintos foros, ha consistido en esencia en que los Estados del Sur exigen una rápida justicia económica redistributiva, que es incompatible con la política y las prácticas del orden democrático liberal del Norte. Este conflicto ha tenido lugar en los dos sistemas de organizaciones internacionales, el universal de las Naciones Unidas y el de las democracias industrializadas, representado por el Grupo de los Siete. Dentro de las Naciones Unidas, los Estados del Sur han centrado toda su acción en la Asamblea General mientras los organismos de Bretton Woods se han hecho eco en general de las opiniones de los Estados del Norte. Durante muchos años el debate en la Asamblea General acerca del desarrollo económico ha predominado en las Naciones Unidas. A partir delfinal de la guerra fría, la atención en ellas ha pasado a centrarse en el Consejo de Seguridad y el mantenimiento de la paz. La Asamblea General, en un intento de reorientar la atención hacia los problemas de los países en desarrollo, ha pedido al Secretario General que prepare Un programa de desarrollo, similar al Programa de paz que redactó a petición del Consejo de Seguridad.

Resúmenes 213 El antinacionalismo bienpensante Salvador Cardús y Joan Estruch A pesar de las profesiones de fe de neutralidad desde la que se estudia el nacionalismo en ciencias sociales, lo cierto es que dominan las corrientes que lo califican negativamente. En general, se le asocian comportamientos considerados sin base racional, atribuyéndose al nacionalismo la responsabilidad del fanatismo, la xenofobia y, en general, de la agresividad hacia los «otros». El artículo se aparta de estas corrientes y busca las raíces de los prejuicios antinacionalistas, tanto en los condicionamientos epistemológicos como, principalmente, en los implícitos políticos desde cuya perspectiva se aborda la cuestión, como la defensa a ultranza de la estabilidad por encima del conflicto, el menosprecio por los derechos de las naciones emergentes, y especialmente el silencio analítico de los analistas ante la existencia de un potente nacionalismo de estado. Finalmente se proponen unas reflexiones críticas sobre el supuesto de una hipotética Europa «posnacional», que los autores contraponen a una «construcción nacional europea», construida a partir de un modelo respetuoso con la Europa de los pueblos y de las naciones, y no sólo únicamente de los Estados. Naciones y nacionalismo. Respuesta a Cardús y Estruch John Keane El nacionalismo, contrariamente a la identidad nacional, es un programa político que siempre ha tenido como consecuencia la exclusión. Supone, en efecto, que grupos definidos como «naciones» pueden y deben formar Estados territoriales como los que se han constituido desde los tiempos de la Revolución francesa y la independencia de Estados Unidos. En la práctica el programa nacionalista se orienta a instaurar el control soberano del Estado sobre un territorio claramente delimitado. Como es raro que una nación pueda vivir físicamente separada de las demás, el nacionalismo conlleva el separatismo y la xenofobia. Los nacionalistas no están simplemente en contra de los «extranjeros», sino que, además, son partidarios de crear «su» propio Estado en el que «su» nación detente el monopolio del poder o goce al menos de una situación oficial privilegiada. No es sorprendente que muchas veces tenga como consecuencia la discriminación cultural y el hostigamiento físico y, en casos extremos, las expulsiones masivas y el genocidio.

Introducción Gene M. Lyons La Carta de las Naciones Unidas se levantó de las cenizas de la Segunda Guerra Mundial para servir de nuevo marco de organización de las relaciones internacionales. La Carta proyectó un sistema de seguridad internacional que tenía como fundamento la cooperación constante de las Potencias victoriosas y estableció un sistema sumamente descentralizado de organismos funcionales a fin de aumentar la cooperación en diversas actividades económicas y sociales. La Carta expresaba un conjunto ilustrado de aspiraciones que dimanaban esencialmente de las tradiciones liberales de Occidente. En todo caso, en muchas de sus disposiciones había un alto grado de ambigüedad como consecuencia de las soluciones de avenencia a que se había llegado en las negociaciones, primero entre las Potencias occidentales y la Unión Soviética en Dumbarton Oaks y luego, en la Conferencia de San Francisco, entre las Potencias que la patrocinaban y los demás Estados que habían prometido durante la guerra sumarse a la alianza de las Naciones Unidas. La Carta, en comparación con el Pacto de la Sociedad de las Naciones, ha superado la prueba del tiempo. Como documento constitucional, ha demostrado una flexibilidad que ha permitido a las Naciones Unidas ajustarse a las circunstancias de los años de posguerra, distintas de las previstas a la época de su redacción. Estos cambios en las circunstancias fueron en gran medida resultado de la guerra fría y la desintegración de los imperios europeos. La guerra fría dividió a los aliados en tiempo de guerra y el número de Estados, especialmente de África, Asia y la región del Caribe, que alcanzaron la independencia tras la descolonización, hizo que los miembros de la Organización mundial aumentaran más del doble. El cincuentenario de la Carta se celebra en un nuevo entorno internacional. La guerra fría ha terminado; algunos Estados descolonizados se han integrado en una economía mundial cada vez más interdependiente mientras otros siguen luchando contra la pobreza y la inestabilidad política y social y siguen fuera del marco principal del intercambio económico; tras el derrumbe de la Unión Soviética y su dominación sobre Europa oriental ha surgido una nueva ola de Estados independientes; los Estados calificados en la Carta de «ex enemigos», Alemania y el Japón, se han convertido junto con los Estados Unidos en centro de un sistema trilateral de poder económico que configura gran parte del entorno internacional en el que se mueven las Naciones Unidas; las fuerzas económicas y los movimientos sociales transnacionales impugnan en nuestros días el papel preeminente que se asignaba a los Estados en el sistema internacional; los conflictos que amenazan la paz internacional suelen serlo entre facciones dentro de Estados y no entre Estados, y el papel de la fuerza militar ha cobrado menos importancia en muchas controversias en las que están enjuego cuestiones económicas o morales. Los artículos que aparecen en este número extraordinario de la Revista Internacional de Ciencias Sociales han sido preparados en cooperación con el Consejo Académico del Sistema de las Naciones Unidas y obedecen a dos propósitos: evaluar la actuación de las organizaciones internacionales, especialmente las del sistema de las Naciones Unidas, a partir de RICS 144/Junio 1995

216 Gene M. Lyons 1945 y, a la luz de esa evaluación, sugerir qué papel cabe a las organizaciones internacionales en el sistema en evolución de relaciones internacionales. El sistema internacional que surge «cincuenta años después de la Carta de las Naciones Unidas» es tan distinto del de la guerra fría como lo era el mundo de 1945 del que había entre las dos grandes guerras del siglo XX. Sin embargo, no hay Potencias victoriosas, como las había en 1945 (o, por lo demás, en 1815 y 1919) que convoquen una gran conferencia para reorganizar las relaciones internacionales. El futuro se configurará por un proceso de evolución y no por designio. Los artículos están divididos en tres secciones; en primer lugar, una serie de monografías que examinan las organizaciones internacionales desde distintas perspectivas; en segundo lugar, una serie de monografías que se centran en los actores, tanto los Estados como las entidades no estatales, y en particular con los movimientos sociales y las instituciones financieras e industriales transnacionales y, en tercer lugar, un análisis de las organizaciones internacionales en tres ámbitos, la paz y la seguridad internacionales, los derechos humanos y la asistencia humanitaria, así como de los programas de las Naciones Unidas en materia de desarrollo económico y social. En el primer artículo de la primera serie, Oran Young se refiere a la función de las organizaciones internacionales a la luz de dos planteamientos dominantes en el estudio de las relaciones internacionales, el sistema internacional y la sociedad internacional. Pregunta «qué está en juego en la distinción entre sistema y sociedad en los estudios sobre la escena mundial?» y, al final, reconoce que ambos planteamientos contribuyen a que comprendamos mejor a las organizaciones internacionales, el de "sistema" porque las organizaciones internacionales, a pesar de tener un programa cada vez más amplio, siguen sirviendo de marco para la atención de los intereses de grandes Potencias y el de «sociedad» porque nos permite incorporar en nuestro análisis los cambios que dimanan, por ejemplo, de la importancia cada vez mayor de las entidades no estatales y de los cambios sustanciales en uno de los grandes cimientos de la sociedad internacional, el concepto de soberanía. En el artículo siguiente, escrito por D o n Puchala, se analiza gran parte de los procesos formales de las Naciones Unidas y se sostiene que las posiciones que adoptan los Estados miembros de las organizaciones internacionales obedecen a ciertos «mitos» que dimanan de una mezcla de la experiencia histórica y los sistemas de creencia. Esos «mitos», si bien no tienen mayor fundamento en la realidad, ejercen gran influencia en la forma en que los gobiernos interpretan el mundo. En el curso del último siglo han predominado tres mitos: el del socialismo universal aplicado por la ex Unión Soviética; el anticomunismo rabioso que impulsaba a los Estados Unidos y sus principales aliados y las imágenes antioccidental y anticolonial que tenían los países en desarrollo como consecuencia de la experiencia degradante por la cual la mayoría de ellos había pasado con el colonialismo. En nuestros días se configuran nuevos mitos sobre la base, igual que siempre, de circunstancias de control y dominación, tanto como de diferenciación cultural. Puchala predice que, teniendo en cuenta el pasado, esos mitos han de encontrar eco en los salones de las organizaciones internacionales, las Naciones Unidas en particular, y ejercer influencia en la función que pueden desempeñar las Naciones Unidas en las relaciones internacionales. Marie-Claude Smouts introduce otra perspectiva en el análisis de las organizaciones internacionales. Las Naciones Unidas no sólo son de carácter estadocéntrico sino que están organizadas sobre la base de la igualdad soberana de los Estados Miembros. Sin embargo, insiste, los Estados son «desiguales» no sólo desde el punto de vista de los recursos que tienen sino también desde el de su capacidad para atender, por conducto de sus gobiernos, las necesidades de su población. Desde este punto de vista, la «igualdad soberana» es una ficción jurídica que no sólo carece de fundamento en la realidad sino que además redunda en desmedro de la capacidad del sistema de las Naciones Unidas de movilizar una acción efectiva para hacer frente a los problemas del mundo. Según Smouts, «la gran pregunta consiste en saber en qué medida puede la cooperación internacional establecer un cierto orden en un grupo tan dispar de actores, sin que nadie sepa a ciencia cierta qué representan [muchos de ellos] ni cómo podrían garantizar a la población un mínimo de seguridad, de

Introducción 217 EL SISTEMA DE NACIONES UNIDAS TRIBUNAL INTERNACIONAL DE JUSTICIA ASAMBLEA GENERAL CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL CONSEJO DE SEGURIDAD SECRETARIADO CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN FIDUCIARIA Comité de Estado Mayor Comités permanentes y comités de procedimiento Operaciones de Mantenimiento de la Paz: Comisiones principales Autoridad Provisional de las Naciones Unidas en Comboya (APRONUC) Comités permanentes y comités de procedimiento Otros órganos subsidiarios OIT Organización Internacional del Trobajo FAO Organización de las NN.UU. para la Fuerza de Protección de las Naciones Unidas (UNPROFOR) Misión de Verificación de las Nociones Unidas en Angola (UNAVEM II] UNRWA Oficina de So'wro y de Trabajos de las NN.UU. para los Refugiados de Palestina y el Oriente Próximo Agriculruray y la Alimentación UNESCO Organización de las NN.UU. para la Educación, la Gencia y la Cultura Misión de Observadores de las Naciones Unidos en el Salvador ONUSAL] Misión de las Nociones Unidas para el Referéndum del Sahara Occidental (MINURSO) I» AIEA Agencia Internacional de la Energía OMS Organización Mundial de la Salud ' Misión de Observación de las Naciones Unidas para Iraq y Kuwait (UNIKOM) * Atómica INSTRAW Instituto Internacional de Investigación y Formación para la Promoción de'a Mujer HABITAT Centro de las NN.UU. para los Asentamientos Humanos UNCTAD Conferencia de las NN.UU. sobre Comercio y Desarrollo PNUD Programa de las NN.UU. para el Desarrollo PINUCD Programa Internacional de NN.UU. para el Control de Drogas PNUMA Programa de las NN.UU. para el Medio Ambiente FNUAP Fondo de las NN.UU. para las actividades en materia de Población ACNUR Alto Comisariodo de las NN.UU. para los Refugiados UNICEF Fondo de las NN.UU. para la Infancia FNUDM Fondo de NN.UU. para el Desarrollo de la Mujer UNITAR Instituto de las NN.UU. pora la Formación y la Investigación *PAM Programa Alimentario Mundial -CIT Centro Internacional para el Comercio UNCTAD/OMC COMISIONES TÉCNICAS Comisión para el Desarrollo Social Comisión de Derechos Humanos Comisión de Estupefacientes Comisión de la Condición de la Mujer Comisión de Población Comisión Estadística Comissió de prevendo de Críms i Justicia Criminal Comissió de Ciencia i Tecnologia pel desenvojupament Comissió del Desenvolupament sostenible COMISIONES REGIONALES, Comisión Económico para Áfrico Comisión Económica para Europa Comisión Económica para Latinoamérica y el Caribe Comisión Económico y Social para Asia y el Pacífico Comisión Económica y Social para Asia Occidental Grupo del Banco Mundial i BIRD Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo Asociación Internacional de Desarrollo Sociedad Financiera Internacional Agencia Multilateral de Garantía d'lnversió Fondo Monetario Internacional OIAC Organización Internacional de Aviación Civil UPU Unión Postal Universal UIT Unión International de Telecomuncaeiones OMM Organización Meteorológica Mundial OMI Organización Marítimo Internacional OMPI Organización Internacional de la Propiedad Intelectual FIDA Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola UNIDO ' Misión de Ayuda de NN.UU. en Ruanda (UNAMIR) Misión de NN.UU. en Haití (UNMIH) Fuerza Provisional de las Naciones Unidas en el Líbano (FPNUL) Fuerza de las Naciones Unidas de Observación de la Separación (FNUOS) - Fuerza de los Naciones Unidas paro el Mantenimiento de la Paz en Chipre (UNFICYP) ' Grupo de Observadores Militares de las Naciones Unidas en la India y el Pakistán (UNMOGIP) ' Organismo de las Naciones Unidas para la Vigilancia de la Treuga (ONUVT) Operación de NN.UU. en Mozambique (ONUMOZ) Misión de Observadores de NN.UU. en Liberia (UNOMIL) - Misión de Observadores de NN.UU. en Georgia UNOMIG) UNU Universidad de las NN.UU. WFC Consejo Mundial de la Alimentación COMITÉS DE SESIÓN Y PERMANENTES COMITÉS AD HOCY DE EXPERTOS Organización de las NN.UU. para el Desarrollo Industrial OMC Organización Mundial del Comercio UNDRO Oficina del Coordinodor de los NN.UU. para el Socorro en caso de Catástrofe' Principales programas y órganos de Ins NN.UU Agencias especializadas y otros organismos autónomos del sistema. Otras comisiones, comités y órganos ad hoc y relacionados *Unidad del Secretariado UNITED NATIONS October 1 99a Estructura del Sistema de las Naciones Unidas, noviembre de 1993 UNESCO 1995

218 Gene M. Lyons bienestar y de servicios sin los cuales es imposible orden alguno». Leon Gordenker examina luego el sistema de las organizaciones internacionales que se ha desarrollado a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial prácticamente desde la nada. En su análisis encuentra un sistema inusitadamente amplio de instituciones con un «grado de pluralismo nunca antes previsto». No sólo existe una amplia gama de arreglos institucionales para hacer frente a los problemas internacionales, sino también una gran variedad de personas, que representan a los gobiernos en general, así como de unidades subgubernamentales y una variedad casi infinita de otras organizaciones, que participan en un amplio espectro de procedimientos y funcionan con distinto grado de actividad y complejidad. En muchos aspectos, el pluralismo del sistema trasunta la experimentación que el sistema de las Naciones Unidas ha promovido en los cincuenta últimos años. El pluralismo significa, por una parte, crecimiento y desarrollo, así como oportunidades de liderazgo, y se encuadra bien en el mayor interés en la democratización, o incluso en el de una base más popular para el sistema. Por la otra, el pluralismo por sí solo no basta para garantizar un proceso más efectivo de adopción de decisiones. La cuestión del liderazgo político nos lleva a la segunda serie de ensayos, que se refiere a los «actores» en las organizaciones internacionales. Gene Lyons, en su artículo relativo a los Estados Miembros, plantea dos grandes interrogantes: «Puede decirse que la experiencia de participar en organizaciones internacionales ha cambiado en algo el modo en que los Estados deciden cuáles son los intereses nacionales?» Y «cuáles son las consecuencias del hecho de que esas organizaciones estén agrupadas en dos sistemas relacionados entre sí pero distintos: las Naciones Unidas, en las que participan todos los Estados y donde rige el principio de igualdad soberana y el sistema dominado por las democracias industrializadas?» Lyons llega a la conclusión de que los compromisos multilaterales afectan a los intereses nacionales, pero de distinta forma. Las Potencias medianas, como el Canadá y los países nórdicos, por ejemplo, se valen hoy del multilatéralisme como importante marco de su política exterior. Al mismo tiempo, los Estados Unidos (a pesar de ser un gran arquitecto del sistema de las Naciones Unidas y aportar importantes contribuciones a él) aplican un concepto estrecho de interés nacional y propician cada vez más el sistema de organización de las democracias industrializadas. Así, «los dos sistemas de organizaciones internacionales trasuntan una brecha entre los países industrializados y los países en desarrollo que ha sustituido a la guerra fría como factor divisorio en las relaciones internacionales». Mark Hong se refiere luego a los «Estados pequeños», para los cuales el sistema de las Naciones Unidas constituye un importante foro de participación en las relaciones internacionales. Si se toma como criterio una población de 10 millones de habitantes, de un total de 184 miembros de las Naciones Unidas, 120 pueden ser calificados de pequeños Estados. Sin embargo, la característica más importante de los pequeños Estados es su vulnerabilidad. Incluso los que han prosperado dependen en enorme grado para su supervivencia de los recursos externos. Además, muchos Estados pequeños son propensos a desastres naturales o causados por el hombre y corren el riesgo de quedar al margen cuando se adoptan grandes decisiones acerca de las normas y los principios de la interacción internacional. Únicamente en el sistema de las Naciones Unidas, en esta era postimperial, los Estados pequeños han tenido la ocasión de formar coaliciones en torno a problemas que revisten importancia para ellos y de tratar de ejercer influencia en la política de los grandes Estados. Su acción nunca puede ser determinante, pero pueden poner de manifiesto que lo que haga el Consejo de Seguridad carecerá de legitimidad a menos que haya un amplio consenso tras las decisiones de los cinco miembros permanentes y pueden poner de relieve que las votaciones en la Asamblea General, aunque se trate sólo de recomendaciones, expresan una voluntad general y que el precio que se paga por desestimarlas puede ser el de desestabilizar las relaciones internacionales. Los artículos de Lyons y Hong se refieren a los Estados. Elizabeth Riddell-Dixon, por su parte, se refiere al papel cada vez más importante de las entidades no estatales que ya había mencionado Gordenker como faceta del pluralismo en el sistema de las Naciones Unidas. La Carta de las Naciones Unidas sirve de base para que las organizaciones no guberna-

Introducción 219 mentales presten servicios a título consultivo a órganos de las Naciones Unidas y la Organización Internacional del Trabajo siempre ha tenido un sistema tripartito de participación en la cual, junto con los gobiernos, han estado representados los sindicatos y los grupos de empresarios. En todo caso, el sistema de las Naciones Unidas sigue siendo esencialmente estadocéntrico y limita el papel que pueden desempeñar en él las entidades no estatales. A pesar de ello, los organismos médicos y de socorro integrados por voluntarios tienen una participación cada vez mayor en las operaciones humanitarias masivas, los movimientos sociales son fundamentales en la tarea de llevar a la práctica las disposiciones de los tratados de derechos humanos y las instituciones financieras privadas tienen más influencia que los gobiernos en cuanto al control de los mercados monetarios. Riddell-Dixon centra su atención en los movimientos sociales, pero sugiere un marco en el cual se puede estudiar la función de otras entidades no estatales y advierte que, para que las Naciones Unidas sean una organización eficaz, será preciso que las entidades no estatales tengan un papel más importante del que les está reservado actualmente en el sistema. La última serie de ensayos se refiere a dos grandes cuestiones. En primer lugar, Olga Pellicer estudia la reactivación del papel del Consejo de Seguridad en «una perspectiva desde el Sur». Al terminar la guerra fria se ha superado el estancamiento en el Consejo. Rusia y China, en particular, no están aún absolutamente de acuerdo con los tres miembros permanentes de Occidente, pero son renuentes a vetar propuestas cuando se advierte una determinación unificada de los Estados Unidos, Francia y Gran Bretaña, especialmente en los casos de asistencia humanitaria. Además, este Consejo más activo ha autorizado desde 1990 (y la guerra del Golfo) operaciones de mantenimiento de la paz de «segunda generación» en casos que, de lo contrario, se habrían calificado de cuestiones de «jurisdicción interna». Pellicer pasa revista a esta función ampliada y al escepticismo cada vez mayor respecto del Consejo de Seguridad que se encuentra en particular en los países del Sur. Centra su atención en los casos de El Salvador y de Somalia, el primero un «éxito» y el segundo más polémico, y se pregunta en qué forma pueden las operaciones de las Naciones Unidas en el ámbito de la paz y la seguridad establecer una amplia base de apoyo que conlleve mayor legitimidad. Las operaciones de mantenimiento de la paz de «segunda generación» se han establecido básicamente en atención a conflictos internos que entrañan violaciones en gran escala de los derechos humanos o, según el Consejo, constituyen amenazas a la paz internacional. En los casos de Bosnia y Rwanda, la cuestión ha revestido suficiente gravedad como para que haya acusaciones de genocidio. De una u otra forma, todas guardan relación con la amplia variedad de tratados de derechos humanos que se han concertado desde 1945. W. Ofuatey-Kodjoe hace una reseña de la evolución de este derecho internacional en materia de derechos humanos y del papel central que ha cabido a las Naciones Unidas en su negociación. Insiste en que la próxima tarea consiste en ponerlos en práctica. Una posibilidad estriba en hacerlo por conducto de decisiones del Consejo de Seguridad encaminadas a establecer vínculos entre las violaciones de los derechos humanos y las amenazas a la paz internacional. Ello puede ocurrir en ciertos casos seleccionados, pero es más probable que las normas se puedan poner en práctica en forma efectiva dando mayores incentivos para su cumplimiento y ampliando las prácticas democráticas que hacen que los derechos humanos estén incorporados en la práctica "'de gobiernos y sociedades. Por último, Benjamin Rivlin hace una reseña crítica pero constructiva de los programas de las Naciones Unidas en el campo del desarrollo económico y social. Las Naciones Unidas han pasado por diversas etapas en el proceso de experimentación con programas para promover el desarrollo económico y tecnológico, especialmente en los países del sur. Estas etapas se caracterizaban, progresivamente, por los primeros programas de asistencia técnica, los proyectos de preinversión del PNUD, los programas de préstamos en gran escala del Banco Mundial, la política de ajuste estructural del Fondo Monetario Internacional y el concepto de «desarrollo sostenible» encaminado a que los proyectos de crecimiento económico tuviesen en cuenta la necesidad de proteger el medio ambiente de la degradación. En todo caso, el crecimiento económico ha dejado

220 Gene M. Lyons de ser una forma adecuada de medir el desarrollo, el cual tiene que evaluarse desde el punto de vista más amplio de si la gente puede vivir una vida productiva libre de la ansiedad de la violencia, el ocio y el desastre inminente, tanto como de la falta de bienes materiales. Rivlin examina la evolución de los programas de desarrollo de las Naciones Unidas y aduce que existe una inquietante falta de acuerdo acerca del sentido y los propósitos del desarrollo, especialmente en vista de los cambios en el carácter de la economía mundial. Los artículos que aparecen en el presente número de la Revista no abarcan todos los aspectos de la labor de las organizaciones internacionales, siquiera de las que comprenden el sistema de las Naciones Unidas. Sin ser completos, se refieren en todo caso a problemas fundamentales de la organización de las relaciones internacionales una vez transcurridos cincuenta años desde la firma de la Carta y en momentos en que estamos por entrar en el siglo XXI. Entre ellos hay que mencionar los cambios en el carácter de la soberanía, la función que incumbe al liderazgo político, el pluralismo de los arreglos institucionales, las cuestiones de legitimidad y responsabilidad y la forma en que las entidades no estatales impugnan las premisas básicas del sistema tradicional de Estados. Los artículos fueron preparados a fin de ensayar y estudiar construcciones teóricas y abrir una gama de opciones de política a las autoridades. Cabe esperar que estimulen un amplio debate en los ministerios de relaciones exteriores, en centros de investigación y en los pasillos de las Naciones Unidas. Cincuenta años después de la Conferencia de San Francisco podemos afirmar con confianza que las organizaciones internacionales han de subsistir y que lo que procede ahora es hacer que sirvan para superar nuevos problemas y atender nuevas aspiraciones. Traducido del inglés

Sistema y sociedad en la escena mundial: consecuencias para las organizaciones internacionales Oran R. Young Muchos estudiosos de las relaciones internacionales, entre ellos los neorrealistas estadounidenses (Waltz, 1979, Keohane, ed., 1986), se han dedicado especialmente a estudiar el sistema internacional, y en particular el papel de las condiciones materiales como fuerzas motrices que determinan las interacciones entre las entidades que constituyen este sistema. Otros, como los tradicionalistas ingleses (Bull, 1977), y un grupo creciente de nuevos institucionalistas (Young, 1994), se concentran en la sociedad internacional y hacen hincapié en las instituciones sociales como factores determinantes de los resultados colectivos en el plano internacional. Qué está en juego en esta distinción entre sistema y sociedad de los estudios sobre la escena mundial? Son los modos de razonamiento relacionados con el análisis de sistemas y con el análisis de la sociedad internacional conflictivos, o bien complementarios?' Tiene la distinción entre sistema y sociedad consecuencias fundamentales para nuestra comprensión del papel de las organizaciones internacionales en la escena mundial? Están cambiando el sistema internacional y la sociedad internacional de un modo que puede afectar el papel de las organizaciones internacionales, y en particular el sistema de las Naciones Unidas? El presente trabajo considera estas cuestiones en tres fases. En la primera sección se Oran R. Young es miembro del claustro del Dartmouth College, y Director del Dickey Center Institute of Arctic Studies y del Institute of International Environmental Governance; su dirección es: 6193 Mundough Center, Darmouth College, Hannover, New Hampshire 03755, Estados Unidos de America. establece la distinción entre sistema y sociedad en la escena mundial y se trata de demostrar que los modos de análisis relacionados con estas perspectivas son distintos pero básicamente complementarios. En la segunda sección se da una definición de organización internacional y se exploran las consecuencias del análisis de sistemas y del análisis de la sociedad internacional para nuestra concepción del lugar que corresponde a las organizaciones internacionales en la escena mundial. La tercera sección trata de los cambios que se están produciendo en el sistema internacional y en la sociedad internacional, y se pregunta qué consecuencias probables tendrán estos cambios para las organizaciones internacionales en general, y para las Naciones Unidas en particular. Sistema y sociedad U n sistema es un conjunto de entidades materiales que interactúan de modo regular y, por consiguiente, predecible. El sistema solar, por ejemplo, se compone del sol y de un conjunto de planetas que giran en torno a él, en órbitas predecibles. Los grandes ecosistemas marinos son grupos de plantas y animales, con su entorno físico, que interactúan en función de complejas relaciones de interdependencia. Los sistemas económicos comprenden conjuntos de entidades (como asociaciones, empresas o RICS 144/Junio 1995

222 Oran R. Young individuos) orientadas a conseguir un máximo de bienestar, que establecen relaciones de intercambio de carácter mutuamente beneficioso. Con arreglo a este concepto, los sistemas pueden variar en función de diversas dimensiones, c o m o la distribución de las capacidades, el nivel de interdependencia, la división del trabajo, la diferenciación de los papeles y la estabilidad. Según esta definición, el sistema internacional es un conjunto de entidades de base territorial y organización política, que interactúan para alcanzar su propio bienestar (denominado con frecuencia, con fines de análisis, el interés nacional). Esta articulación suele ser denominada sistema de los Estados, lo que es perfectamente aceptable siempre y cuando se entienda que los Estados, en este contexto, son entidades materiales y no estructuras sociales. Este sistema de Estados tiene varias características propias, entre ellas un número amplio, pero no ilimitado, de unidades constituyentes, un alto grado de variabilidad entre estas unidades con arreglo a la mayoría de las medidas de la capacidad (por ejemplo, tamaño geográfico, población, disponibilidad de recursos naturales, capacidad de producción, acceso a tecnologías adelantadas), un nivel bajo, pero en aumento, de interdependencia entre sus componentes, y una escasa diferenciación funcional entre sus miembros. Suponiendo que los Estados considerados individualmente sean entidades con una finalidad propia, el análisis de sistemas en las relaciones internacionales -como la economía neoclásica- no sólo trata de explicar y predecir las fortunas de los diversos Estados de resultas de las interacciones internacionales, sino también de trazar la dinámica del sistema global, con arreglo a los factores sistémicos tales como la estabilidad. Gran parte del análisis resultante se ha centrado en las consecuencias de la distribución del poder -en el sentido material o estructural- entre los miembros del sistema internacional, tanto para las pautas de conflicto y cooperación que aparecen a nivel internacional como para la solidez del sistema en general. Muchos especialistas se han referido, por ejemplo, a la estabilidad relativa de los sistemas bipolares en comparación con los sistemas multipolares (Deutsch y Singer, 1964; Waltz, 1964; Rosecrance, 1966). Más recientemente ha habido un vivo debate sobre la medida en que la presencia de un factor hegemónico -un Estado que posea un dominio de recursos materiales- es necesaria para alcanzar una cooperación sostenida a nivel internacional (Kindleberger, 1973, Keohane, 1984, Snidal, 1985). En la actualidad, otros elementos sistémicos se han incorporado al debate acerca del poder, como materias de análisis para los estudios de las relaciones internacionales. Uno de ellos se centra en la idea de la interdependencia, y consiste en la medición de las tendencias a la interdependencia entre los miembros del sistema internacional (Waltz, 1979; Rosecrance y Stein, 1973), y en el cálculo de las consecuencias del aumento general de la interdependencia que se supone ha ocurrido durante la posguerra (Keohane y Nye, 1977-1989). Otro tema que ha suscitado un vigoroso debate es el de la medida en que la estructura anárquica del sistema internacional obliga a los Estados considerados individualmente -a diferencia de los miembros individuales de los sistemas económicos- a concentrarse en la obtención de un máximo de ganancias, no absolutas sino relativas (Snidal, Gricco y Powell, en Baldwin, ed., 1993). Como indican los modelos precedentes, uno de los principales objetivos de los estudios del sistema internacional es formular y poner a prueba propuestas de tipo legislativo, como generalizaciones de base empírica producidas por los partidarios de la epistemología positivista o neopositivista. Este modo de plantear el sistema internacional tropieza desde luego con graves obstáculos. En lo relativo a la mayoría de las cuestiones de interés para los estudiosos de las relaciones internacionales, el conjunto de casos es reducido y las posibilidades de llevar a cabo experimentos controlados insignificantes. Sin embargo, esto mismo puede decirse, en gran parte, de otros sistemas (el sistema climatológico de la Tierra, o el sistema solar) respecto de los cuales los análisis positivistas han producido resultados impresionantes y de alta complejidad. Además, es perfectamente posible que los esfuerzos por asimilar el sistema internacional a una forma más amplia y genérica del análisis de sistemas (por ejemplo, la teoría del sistema general 2, permitan superar estos obstáculos y arrojar luz sobre cuestiones de interés para los estudiosos de las relaciones internacionales (Deutsch, 1963). En

Sistema y sociedad en la escena mundial: consecuencias para las organizaciones internacionales 223 todo caso, el objetivo fundamental del análisis de sistemas no se pone en duda. Los que lo hacen son en su gran mayoría positivistas o neopositivistas, dedicados a la búsqueda de propuestas empíricamente verificables acerca del funcionamiento del sistema internacional. Una sociedad, en cambio, es un grupo socialmente definido con normas reconocidas (y sus consiguientes prácticas) que determinan las condiciones de ingreso (e incluso pueden influir en la identidad de los miembros; Wendt, 1992) y regulan las relaciones entre los pertenecientes al grupo. Los que se dedican al estudio de las sociedades suelen hacer una distinción entre las normas constituyentes, como la que prescribe la igualdad soberana entre los miembros de la sociedad internacional, y las normas de regulación, como la que exige, para la protección de la capa de ozono, la eliminación gradual de la producción y el consumo de aerosoles en un plazo determinado (Kratochwil, 1989; Onuf, 1989). De ello se sigue que cualquier sociedad puede definirse no sólo en función de su composición propia, sino también con arreglo a una combinación única de normas constituyentes y reguladoras que la diferencian de otras sociedades. Según esta concepción, las sociedades son artefactos humanos que pueden existir, y existen, a cada nivel de la organización social. Sería igualmente apropiado hablar de sociedades indígenas en pequeña escala, compuestas por unos pocos miles de miembros, sociedades nacionales que abarcan millones de miembros, y la sociedad de los Estados, integrada por otras vastas y complejas sociedades. Lo que es igualmente importante, las sociedades pueden ser de carácter formal, creadas en virtud de un contrato social global o de una serie de acuerdos explícitos, o informal, en el sentido de que reflejan determinadas prácticas que se producen en ausencia de un contrato social explícito (Buzan, 1993). En las últimas generaciones, la mayoría de los estudiosos de las relaciones internacionales han enfocado el sistema internacional como una sociedad de Estados compuesta de unidades de base territorial cuyos gobiernos, que poseen el monopolio de la fuerza legítima, toman opciones colectivas autoritarias respecto a toda una serie de cuestiones públicas 1. Los miembros de esta sociedad son soberanos por lo menos en tres sentidos del término: ejercen la autoridad exclusiva sobre la mayoría de las cuestiones comprendidas en su jurisdicción interna, por cuanto son libres de administrar sus asuntos internos según juzguen adecuado; son iguales jurídicamente, en el sentido de que ninguno de los miembros de la sociedad internacional puede ejercer autoridad sobre los otros; y son autónomos, por cuanto ningún gobierno internacional o supranacional tiene autoridad para tomar decisiones que vinculen a los miembros, ni dispone del poder necesario para hacer cumplir estas disposiciones. Esto no significa que los Estados, considerados individualmente, estén autorizados a hacer lo que quieran, en sus relaciones mutuas o en el trato que dan a sus ciudadanos. Por el contrario, los actos internos y externos de los Estados están regulados por un vasto y creciente conjunto de normas de regulación (Lyons y Mastanduno, eds., de próxima publicación). Sin embargo, el papel de la soberanía estatal en la sociedad internacional supone una impresionante diferencia entre esta sociedad y la mayor parte de las sociedades que actúan a otros niveles de la organización social. Dentro del marco general u orden social establecido por la sociedad internacional, han surgido numerosos arreglos institucionales que comparten las normas constituyentes de esta sociedad pero son más limitados en su alcance funcional, marco geográfico y composición, y que regulan las interacciones en áreas determinadas (Krasner, ed., 1983). Estos regímenes internacionales o sistemas de gobernación, como suelen llamarse, van desde las normas relativas a la adquisición de tecnologías militares (el régimen de no proliferación nuclear) hasta las reglas que regulan el comercio internacional (el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio), pasando por las normas aplicables a las cuestiones ambientales (el acuerdo relativo a la contaminación del aire de un país a otro de Europa). El estudio de estos acuerdos institucionales más limitados es hoy día un elemento central del nuevo institucionalismo en las relaciones internacionales (Young, 1994). Los que se dedican a reflexionar acerca de la sociedad internacional se interesan no sólo en las fortunas de los miembros de esta sociedad sino también -y más en particular- en el papel de las instituciones sociales como factores determinantes de los resultados colectivos

224 Oran R. Young Visión humorística de las relaciones internacionales durante la guerra fría. s>ivjm Soijro/Edimnju a nivel internacional. En un plano más general, se trata de idear procedimientos para aislar los efectos de las instituciones -en contraste con las condiciones materiales o las ideascomo fuerzas sociales motrices de la vida internacional (Young, 1992). Sin embargo, la mayoría de los estudiosos de la sociedad internacional están motivados también por el deseo de explorar los vínculos entre los arreglos institucionales y una serie de cuestiones normativas como el orden y la justicia, la eficiencia económica o el desarrollo sostenible. En los últimos años, los estudios de los procesos que (re)forman los regímenes internacionales, y los mecanismos por los cuales estos arreglos institucionales afectan al comportamiento de los actores, son una industria cada vez más próspera (Haas, Keohane y Levy, eds., 1993). Lo que empezó como una iniciativa norteamericana, se ha convertido en una ola creciente de interés por los regímenes internacionales que se está propagando rápidamente por Europa, y por otros continentes (Rittberger, ed., 1993). En términos epistemológicos, los estudios de los arreglos institucionales son más variados que los análisis de sistemas en el campo de las relaciones internacionales. Con frecuencia los tradicionalistas o clasicistas británicos han centrado sus estudios en la sociedad internacional en el contexto de un programa concebido en oposición al positivismo de muchos partidarios del análisis de sistemas en los Estados Unidos (Bull, 1966). En cambio, el nuevo institucionalismo, y más concretamente el movimiento general del análisis de regímenes. muestra una fuerte tendencia al empirismo. Incluso así, muchos estudiosos de las instituciones internacionales han adoptado un planteamiento normativo en el cual las normas de la sociedad internacional se consideran prescripciones que deben obedecerse, o una orientación reflexivista para la cual las normas internacionales son artefactos humanos que han de entenderse como interpretaciones sociales de la realidad por parte de actores que participan en una empresa común (Kratochwil y Ruggie, 1986; Keohane. 1988). Como era inevitable, esta diversidad epistemológica hace que evaluar el progreso en los estudios de la sociedad internacional sea más difícil que estimar las contribuciones de los análisis a nuestra comprensión de las relaciones internacionales. No obstante, en un sentido importante, esta diversidad es también fuente de vigor intelectual, puesto que nos permite aplicar una variedad de técnicas analíticas a una serie de preocupaciones comunes. A qué conclusión podemos llegar pues acerca de la relación entre el análisis de los sistemas y el análisis de las instituciones sociales como modos de razonamiento para los estudiosos de las relaciones internacionales? El examen precedente nos permite, creo, aclarar varias afirmaciones confusas, y a menudo conflictivas, que se han hecho en publicaciones recientes sobre los conceptos de sistema y sociedad. No parece útil, por ejemplo, oponer estas perspectivas y encontrar una razón para elegir una u otra como base de los estudios de las relaciones internacionales en general, o de las organizaciones internacionales en particu-