Roj: ATS 2597/2017 - ECLI: ES:TS:2017:2597A Id Cendoj: 28079130012017200494 Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso Sede: Madrid Sección: 1 Fecha: 28/03/2017 Nº de Recurso: 543/2017 Nº de Resolución: Procedimiento: RECURSO CASACIÓN Ponente: DIEGO CORDOBA CASTROVERDE Tipo de Resolución: Auto AUTO En la Villa de Madrid, a 28 de marzo de 2017 HECHOS PRIMERO.- Por la Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que ostenta por ministerio de la ley, se presentó escrito de preparación de recurso de casación contra la sentencia de 23 de noviembre de 2016 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía con sede en Sevilla (Sección Primera ), que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Leandro contra la Consejería de Fomento y Vivienda así como contra la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía, en reclamación de ejecución de acto administrativo firme al amparo del artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa [LJCA]. El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía tuvo el recurso por preparado mediante auto de 31 de enero de 2017, emplazando a las partes para su personación ante esta Sala en el plazo de treinta días y acordando el envío de las actuaciones judiciales, así como del expediente administrativo. En el proceso la Letrada de la Junta actuó en representación de la Consejería de Fomento y Vivienda, siendo la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía representada por Dña. Macarena Peña Camino. Con fecha 17 de febrero de 2017 la Letrada de la Junta se personó ante esta Sala como parte recurrente. SEGUNDO.- El 8 de febrero Dña. Macarena Peña Camino, procuradora de los tribunales, en nombre y representación de la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía, presentó también escrito de preparación del recurso de casación contra la misma sentencia de 23 de noviembre de 2016, recurso que se tuvo por preparado por auto de 17 de febrero de 2017 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia con sede en Sevilla (Sección Primera ). En dicho auto se señala que <<[p]or auto de fecha 31 de enero de 2017 se ha tenido por preparado Recurso de Casación por el LETRADO DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA contra la misma sentencia, remitiéndose los autos y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo con emplazamiento de todas las partes, habiendo sido turnado a la Sección 103 de dicho Tribunal con número de Recurso de Casación 543/2017>>. El órgano jurisdiccional tuvo por preparado el recurso de casación acordando además la remisión del escrito de preparación del recurso y el auto <<como anexo a la Casación 543/2017 seguida ante la Sección 103, donde deberán personarse las partes, sirviendo el emplazamiento realizado con la preparación del recurso de casación del letrado de la Junta de Andalucía>>. Con fecha 9 de marzo de 2017, se personó ante esta Sala a resultas de la notificación realizada del auto de 31 de enero de 2017, es decir, en el recurso de casación preparado por la Letrada de la Junta de Andalucía. De este iter procesal se desprende, por tanto, que se han presentado sendos escritos de preparación de recurso de casación frente a la sentencia de 23 de noviembre de 2016, escritos que en ambos casos proceden de la Junta de Andalucía, si bien uno fue presentado por la Consejería de Fomento y Vivienda y el segundo por la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía. 1
TERCERO.- El asunto dirimido en la sentencia de instancia deriva del recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dña. Aurora Barranca Alcántara, procuradora de los tribunales y de D. Leandro, contra la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía y contra la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía (AVRA) en reclamación de dos mil cuatrocientos euros con fundamento en la resolución de concesión de subvención emitida por la Empresa Pública del Suelo de Andalucía (EPSA) [predecesora de la actual AVRA] en fecha 27 de enero de 2010. La subvención se había concedido en el marco del programa de ayudas al pago de la renta de alquiler de la vivienda, si bien en la resolución de concesión de la ayuda se especificaba que <<La subvención será abonada por la Empresa Pública de Suelo de Andalucía en pagos trimestrales, previa presentación por la Agencia de Fomento de Alquiler( en el pago de un mes desde el vencimiento del último recibido abonado) de la acreditación del abono de la renta del alquiler de dicho periodo, del preceptivo informe suscrito por ésta y de la declaración responsable de la persona beneficiaria manifestando que las circunstancias que dieron lugar a la concesión de la subvención no han cambiado>>. Realizada la correspondiente reclamación previa en vía administrativa en dos ocasiones, mediante sendos escritos del Director de la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía de mayo y julio de 2015, se contestó que las ayudas de este programa están sujetas a la disponibilidad obtenida de la transferencia de fondos del Estado (Ministerio de Fomento) a la Junta de Andalucía (Consejería de Fomento y Vivienda), transferencia que no se habría realizado en su totalidad. La parte recurrente, sobre la base del art. 29.2 LJCA, instó la ejecución de lo que consideraba un título ejecutivo firme que le reconocía el derecho al cobro del importe correspondiente de la subvención solicitada. El recurso se tramitó por el procedimiento abreviado, en virtud de la remisión realizada por el art. 29.2 al art. 78 de la LJ. CUARTO.- Interpuesto el recurso contra las Administraciones mencionadas en reclamación de 2.400 euros más intereses legales con fundamento en la resolución de concesión de subvención de 27 de enero de 2010, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó sentencia el 23 de noviembre de 2016. Recordando sentencias anteriores en supuestos equivalentes, sostiene el órgano jurisdiccional que <<[t]ambién ahora estamos ante un acto firme, en este caso dictado el 27 de enero de 2010, que en su parte dispositiva reconoce al ahora demandante una subvención por importe de 2.400 euros anuales, y máximo de veinticuatro meses. Si bien se condicionaba el pago a la previa presentación de la documentación justificativa que se relaciona y en el expediente administrativo consta la presentación de los seis primeros trimestres, lo cierto es que frente a las reclamaciones formuladas interesando el pago del importe pendiente de la ayuda, la Agencia codemandada no puso objeción al respecto, amparándose, al igual que en otros supuestos resueltos por esta misma Sección (así, sentencia de 30 de junio de 2015, recurso número 319/2015 ), en que la necesaria transferencia de fondos estatales no se había producido (folios 22 y 28 del expediente administrativo). Introduce ahora en el acto de la vista, el óbice relativo a la falta de justificación del pago de algunos trimestres, así como en el incumplimiento sobrevenido por el recurrente del requisito relativo a la edad para ser beneficiario de la ayuda. Sin embargo, como se ha dicho en otras ocasiones por esta misma Sala (sentencia de fecha 13 de mayo de 2015, recuso número 704/2013 ), no es admisible que en informe posterior se justifiquen las razones de la decisión de la Administración, pues ello pone en evidencia la falta de motivación de aquella ( art. 54, 63 y 89 de la Ley de Procedimiento ), máxime en un supuesto en que se solicita la ejecución de acto firme, extremo fundamental que determina la resolución de la presente controversia. Así, hay que admitir que el análisis de la cuestión de fondo debe quedar muy limitado en estos procedimientos por la propia actuación administrativa impugnada - se trata de ejecutar un acto firme ( art. 29.2 de la ley de la jurisdicción )-. Y lo cierto es que las demandadas no han acreditado que hayan ejecutado dicho acto, por lo que se está en el caso de acceder a la pretensión formulada. Y ello, sin perjuicio de que la Administración pueda comprobar las condiciones asumidas por el beneficiario e iniciar si procediera un expediente de minoración o reintegro en caso de incumplimiento>>. Añade - remitiéndose a pronunciamientos anteriores - que tampoco cabe asumir los argumentos ofrecidos en vía administrativa por la Agencia codemandada, referidos a la eventual complejidad de su estructura y al aumento de sus competencias. QUINTO.- Frente a la sentencia reseñada se presentaron en plazo sendos escritos de preparación. En el primero de ellos, el presentado por la Letrada de la Junta de Andalucía el 23 de enero de 2017, según lo establecido en el artículo 89.2.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa [LJCA]), la recurrente aduce que se ha producido una infracción del ordenamiento jurídico, y, en particular, del artículo 29.2 LJCA. Sostiene que <<[e]specíficamente, se trata de determinar la correcta interpretación del artículo 29.2 de la LJCA, relativo a la ejecución de un acto administrativo firme, cuando el acto en cuestión consiste en el reconocimiento de una ayuda, con pago diferido y fraccionado en trimestres (8 trimestres en concreto, equivalente a dos años de ayuda al pago de la renta de alquiler de vivienda), condicionado al cumplimiento o mantenimiento, por parte del beneficiario, de los requisitos exigidos por la normativa aplicable>>. En la medida en que el pago efectivo de la subvención se produce una vez se han justificado los extremos exigidos en la normativa, <<la obligación de pago no se origina sino en el momento 2
en que el sujeto beneficiario justifica los gastos y declara responsablemente que sigue cumpliendo con los requisitos establecidos en la convocatoria, es decir fundamentalmente que sigue habitando la vivienda, que ha abonado el alquiler al propietario y que sigue siendo menor de treinta y cinco años para los que se acogieron a este colectivo de especial protección. Y todas estas cuestiones se pueden valorar por el órgano judicial ya que el artículo 29.2 de la LJCA contempla un proceso de naturaleza declarativa, no ejecutiva, es decir, que es un proceso declarativo en el que se construye un título ejecutivo que es la sentencia, la cual podrá ser posteriormente ejecutada si la Administración Pública sigue sin cumplirla, instando cualquiera de las partes su ejecución forzosa. Ahora bien, puesto que se trata de un proceso declarativo y no ejecutivo, el órgano jurisdiccional entra a conocer con plena cognición, dirimiendo el fondo de la controversia, sin estar condicionada por el contenido de los actos administrativos que se tratan de ejecutar, lo que significa que si el Juzgado o Tribunal entiende que dichos actos son contrarios al ordenamiento jurídico, no dictará la sentencia estimatoria que lleve a la ejecución que se pretendía. El Juez no está en modo alguno constreñido por la condición de firmeza de la resolución administrativa inicial. La naturaleza plenamente cognitiva de este proceso permite que el titular del órgano judicial tenga plenas facultades para analizar la legalidad del acto administrativo en cuestión>>. Completa su argumentación con referencias a eventuales infracciones de la jurisprudencia relativa al negocio jurídico de la subvención. En cuanto a la concurrencia del interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, la parte recurrente argumenta que su pretensión se ubica en los apartados b) y c) del art. 88.2, dado fundamentalmente el numeroso espectro de beneficiarios de esta línea de subvenciones cuya situación jurídica sería similar a la debatida en el pleito de instancia. SEXTO.- El segundo escrito de preparación, el presentado por Dña. Macarena Peña Camino en nombre y representación de la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía, se presenta en términos sustancialmente idénticos al anterior, si bien contiene variaciones en lo concerniente a la concurrencia del interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Así, la recurrente considera que se dan los supuestos de los artículos 88.2.a ) y 88.2.c) LJCA. En relación con el primero de los supuestos, citando jurisprudencia que estima contradictoria, afirma que <<los Juzgados son unánimes en cuanto a la interpretación del artículo 29.2 de la LJCA en relación con las resoluciones declarativas y condicionadas de la subvención y todos ellos son contrarios al criterio interpretativo de la Sección Primera de la Sala de lo contencioso del TSJA de Sevilla. A continuación, bajo la rúbrica de "sentencia susceptible de extensión de efectos" recoge una argumentación al amparo del art. 88.2.c) LJCA que reproduce en buena medida expressis verbis lo recogido en el escrito de preparación mencionado en el Fundamento Jurídico anterior. SÉPTIMO.- La Sala de instancia tuvo por preparado el primer recurso de casación por auto de 31 de enero de 2017, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia dentro del plazo de treinta días ante esta Sala. Tuvo, a su vez, preparado el segundo por auto de 17 de febrero de 2017, ordenando la remisión del escrito de preparación y del auto al Tribunal Supremo <<como anexo a la Casación 543/2017 seguida ante la Sección 103, donde deberán personarse las partes, sirviendo el emplazamiento realizado con la preparación del Recurso de Casación del Letrado de la Junta de Andalucía>>. Comparecieron ante esta Sala las partes recurrentes, la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía, representada por la Letrada de la Junta de Andalucía, y la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía, representada por Macarena Peña Camino, y la parte recurrida, D. Leandro, representado por Dña. Aurora Barranca Alcántara. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde, Magistrado de la Sala RAZONAMIENTOS JURIDICOS PRIMERO.- Como cuestión previa, y desde un punto de vista formal, debe señalarse que el escrito de preparación cumple con las exigencias del artículo 89.2 LJCA, por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde el punto de vista de los subapartados a) y b) del artículo 90.4 LJCA. Así, el escrito se ha estructurado en apartados separados, encabezados con un epígrafe expresivo de su respecto contenido y se ha razonado en el mismo tanto la recurribilidad de la resolución de instancia por este cauce extraordinario como la observancia de los requisitos de legitimación y plazo. De otro lado, se han identificado debidamente las normas cuya infracción se imputa a la sentencia de instancia, cumpliéndose con la carga procesal de justificar, primero, su incardinación en el Derecho estatal; segundo, su alegación en el proceso de instancia y su toma de consideración por la sentencia impugnada; y tercero, su relevancia en el sentido del fallo. 3
Finalmente, esta Sección considera que las partes recurrentes han realizado el imprescindible esfuerzo argumental, con singular referencia al caso, en relación a la concurrencia del interés casacional objetivo en función de alguno de los supuestos enunciados en los apartados 2 y 3 del artículo 88 LJCA. SEGUNDO.- Comprobada, pues, la ausencia de impedimentos formales para la admisión del recurso de casación, procede determinar ahora si la cuestión litigiosa reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia respecto de aquellos supuestos que sí han sido justificados por las partes. Tal y como hemos destacado en los antecedentes de esta resolución, la controversia en la instancia versaba sobre si en los supuestos en los que la Administración reconoce a un particular el derecho al cobro de una ayuda o subvención pero con pago diferido y condicionado al cumplimiento o mantenimiento, por parte del beneficiario, de los requisitos exigidos por la normativa aplicable, la falta de pago de una de esas liquidaciones, sin que en vía administrativa pero sí en vía judicial se haya objetado incumplimiento alguno, permite acudir al procedimiento ejecutivo previsto en el art. 29.2 de LJ. De modo que, en tales circunstancias, los problemas que se plantean son los siguientes: por un lado, si puede entenderse que existe en estos casos un título ejecutivo que pueda instarse por la vía del art. 29.2 de la LJ ; por otro, si en este procedimiento abreviado puede la administración aducir motivos de incumplimiento que no adujo en vía administrativa. Ambos escritos de preparación refieren la concurrencia del supuesto previsto en el art. 88.2.c) LJCA, según el cual podrá apreciarse que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia cuando la resolución que se impugna <<[a]fecte a un gran número de situaciones, bien en sí misma o por trascender del caso objeto del proceso>>. Y esta Sección considera que concurre el interés casacional esgrimido, no solo por estar justificado por la parte y corroborado por la documentación obrante en las actuaciones judiciales, singularmente en la procedente del Defensor del Pueblo Andaluz, que la situación de partida (ayudas sujetas al cumplimiento de ciertas condiciones en el momento de su liquidación) afecta a un número elevado de personas, sino porque se plantean cuestiones jurídicas relacionadas con la intervención de las partes cuando se utiliza el cauce previsto en el art. 29.2 de la LJ y el alcance de conocimiento y control que tienen los órganos judiciales en estos casos, cuestión esta que trasciende del caso concreto y exige un pronunciamiento del Tribunal Supremo. Todo ello sin prejuzgar en este momento el fondo del asunto, que habrá de ser dirimido por la correspondiente Sección de Enjuiciamiento. TERCERO.- Sentado, pues, que la resolución judicial de instancia es recurrible a través de este cauce procesal extraordinario, que el escrito de preparación cumple todos los presupuestos y requisitos exigibles, y que apreciamos la concurrencia de un interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia que justifica su admisión, queda por dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 90.4 LJCA, a cuyo tenor <<Los autos de admisión precisarán la cuestión o cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo e identificarán la norma o normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso>>. En cumplimiento de este mandato, declaramos que la norma que en principio debe ser objeto de interpretación es el artículo 29.2 de la LJCA y los restantes preceptos de esta ley que resulten necesarios, para determinar: por un lado, si puede entenderse que existe en estos casos un título ejecutivo que pueda instarse por la vía del art. 29.2 de la LJ ; por otro, si en este procedimiento abreviado puede la administración aducir motivos de incumplimiento que no adujo en vía administrativa. CUARTO.- Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación. QUINTO.- Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto. Por todo lo anterior, La Sección de Admisión acuerda: 1) Admitir a trámite los recursos de casación preparados en representación de la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía y de la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía contra la sentencia de 23 de noviembre de 2016 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía con sede en Sevilla (Sección Primera ) 4
2) Declarar que la cuestión planteada en el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistente en determinar por un lado, si puede entenderse que existe en estos casos un título ejecutivo que pueda instarse por la vía del art. 29.2 de la LJ ; por otro, si en este procedimiento abreviado puede la administración aducir motivos de incumplimiento que no adujo en vía administrativa. 3) Publíquese este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación. 4) Comuníquese inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto. 5) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala Tercera, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos. Así lo acuerdan y firman. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez D. Manuel Vicente Garzon Herrero D. Segundo Menendez Perez D. Octavio Juan Herrero Pina D. Eduardo Calvo Rojas D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco D. Diego Cordoba Castroverde D. Jose Juan Suay Rincon D. Jesus Cudero Blas 5