Seguro de Invalidez y Sobrevivencia: el caso de Chile gonzalo reyes 1 1 Jefe División de Estudios, Superintendencia de Pensiones, Chile. 323
Discutiremos el caso de la reforma chilena dentro del marco de la reciente reforma previsional. Esta es una reforma muy amplia al sistema chileno, en la que se perfeccionaron muchos puntos con el objetivo de mejorar el desempeño, aumentar la cobertura y fomentar la competencia en el sistema, y en la que se incluye un cambio respecto de cómo opera el Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS). Mostraremos el diagnóstico que motivó ese cambio y discutiremos en qué consiste la reforma legal que esperamos comience a implementarse a partir del año 2009. I. Funcionamiento actual del SIS en Chile 2 El SIS es un seguro que complementa los ahorros individuales para financiar una pensión de invalidez o de sobrevivencia. Se declara la invalidez en caso de pérdida total o parcial de la capacidad de trabajo por causas de enfermedad común la invalidez causada por enfermedad laboral o accidentes del trabajo tiene un régimen separado en Chile. Los beneficios de sobrevivencia se entregan a los beneficiarios del afiliado, definidos por la ley, en caso de fallecimiento de este. Actualmente este seguro se financia a partir de una porción de la comisión que pagan los afiliados a cada AFP y que es aproximadamente, en promedio, 1% del ingreso imponible. Esta proporción ha ido aumentando con el tiempo. La calificación de invalidez es realizada por una red de comisiones médicas especialmente creada para este efecto, conformada por médicos contratados y financiados por la Superintendencia de Pensiones. Los demás costos, los costos administrativos de funcionamiento de las comisiones médicas propiamente dichas y de exámenes médicos en el proceso de calificación, corren por cuenta de las administradoras. 2 Castro (2005) realiza un análisis y descripción del funcionamiento del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia que sirve de antecedentes para lo acá expuesto. 324
El futuro de las pensiones: desarrollo de los programas de capitalización individual seguro de invalidez y sobrevivencia: el caso de chile gonzalo reyes El costo del sistema como un todo proviene de lo que se conoce como los aportes, que corresponden a la diferencia entre el capital necesario para financiar la pensión de invalidez o de sobrevivencia, que es un beneficio definido, y el saldo más el bono de reconocimiento que la persona posee en su cuenta individual. Otro componente del costo del seguro corresponde al pago de las pensiones transitorias. Actualmente, el sistema contempla una calificación de invalidez inicial y un período de tres años en el cual la persona puede volver a calificarse. Durante los primeros tres años se pagan las pensiones transitorias, que corren por cuenta directa de la administradora y que están cubiertas por la compañía de seguros que cubre el siniestro. A estos costos se suman los costos de todo el proceso de calificación, que es un costo del sistema como un todo, y, por último, las contribuciones que se gatillan cuando la segunda calificación de invalidez no da derecho a una pensión, es decir, el caso pasa de una invalidez total o parcial a no calificar como inválido. En estos casos, la ley contempla un aporte en la cuenta individual para compensar los tres años en los que no hubo cotización en la cuenta. En la actualidad cada AFP por sí sola debe contratar este seguro, ya que la ley hace a cada AFP responsable del pago de las pensiones y de los aportes para sus propios afiliados. Las AFP tienen libertad de escoger la compañía y el tipo de contrato que prefieran. El costo del seguro para los afiliados está incluido en el precio cobrado por las AFP. Sin embargo, en la práctica el verdadero costo del SIS, que corresponde a los cuatro componentes que acabo de mencionar, solo puede ser conocido ex post. Es decir, si bien la AFP cobra una comisión, la parte de esa comisión que se destina a financiar el seguro solo la podemos saber una vez que se producen los siniestros. Esos cálculos indican que hoy día este seguro representa aproximadamente la mitad de los costos operacionales del sistema. Analíticamente, ante una población de personas aseguradas podemos dividir el riesgo en dos tipos. Un riesgo que es modelable, es decir, la AFP sabe las características de sus afiliados y, por lo tanto, puede plantear un modelo que con alguna esperanza y con alguna distribución, estime los costos asociados a los siniestros que podría tener ese grupo de afiliados. Pero además hay un riesgo catastrófico, que corresponde a aquellos eventos que escapan del modelo, son de muy rara frecuencia, son eventos de probabilidad desconocida y tienen un impacto muy grande, como puede ser, por ejemplo, un riesgo sistémico como una catástrofe nacional. La práctica actual de las AFP en los contratos que firman con las compañías de seguros equivale a autoasegurar el riesgo modelable. En la práctica, esperan con cierto 325
grado de confianza una cierta siniestralidad y la aseguran, mientras que el riesgo catastrófico es el que está siendo asegurado por las compañías de seguro a través de un mecanismo de primas máximas. El contrato típico entre una AFP y una compañía de seguros contiene un mecanismo de ajuste de primas, de manera que cada seis o doce meses, dependiendo de las condiciones del contrato, se computan los costos de los siniestros y las primas netas acumuladas, es decir, los costos y los ingresos y las diferencias entre ambos. Si existe un saldo neto a favor de la AFP porque la siniestralidad fue más baja que la prima pagada a la compañía, el exceso se devuelve a la AFP, mientras que si falta cubrir una cierta prima por siniestralidad, se efectúa el pago de una prima extra a la compañía hasta que se topa con la prima máxima. Por lo tanto, hoy día se opera con estos contratos como un contrato de administración más que una provisión de un seguro propiamente dicho, y las compañías obtienen ganancias por el ingreso financiero que pueden obtener, pero también pueden sufrir pérdidas importantes si la siniestralidad empieza a superar la prima máxima. II. Diagnóstico de la situación actual del SIS En cuanto al diagnóstico de la situación actual, en primer lugar se observa la existencia de subsidios cruzados; en particular, por ejemplo, de mujeres a hombres, por los distintos costos de siniestralidad. Las mujeres tienden a vivir más, tienden a tener menos siniestros de invalidez, pero tanto mujeres como hombres pagan la misma comisión a las AFP, por lo tanto, pagan la misma prima por el seguro de invalidez y sobrevivencia. Lo mismo sucede en el caso de jóvenes a personas de mayor edad. En cuanto al control de costos que hay en el sistema, las AFP tienen en sus manos diversas estrategias, algunas de ellas positivas y otras que son negativas. Por una parte, pueden involucrarse en una estrategia de selección de afiliados, es decir, si el costo del seguro depende de la característica de los afiliados de cada AFP, estas van a tratar de seleccionar a aquellos afiliados que son menos riesgosos, como los más jóvenes o de mayores ingresos. Esto implica que hay un cierto incentivo en el sistema para tratar de descremar afiliados, lo que a nivel del sistema como un todo no es eficiente, ya que es un juego de suma cero, es decir, en el que la ganancia de algunos es equivalente a la pérdida de los otros, pero en el que hay costos reales realizados. Por otro lado, una manera positiva con la cual las AFP podrían tratar de controlar los costos es a través del monitoreo del proceso de calificación, lo cual, por ejemplo, lograría limitar los fraudes o disminuir la tasa de error en las calificaciones de invalidez. De esta manera se disminuye la probabilidad de otorgar beneficios a alguien que no presenta una verdadera situación de invalidez. Sin embargo, las 326
El futuro de las pensiones: desarrollo de los programas de capitalización individual seguro de invalidez y sobrevivencia: el caso de chile gonzalo reyes AFP también pueden tratar de desincentivar el uso de la pensión de invalidez, ofreciéndole como alternativa al solicitante otros productos que la misma AFP también provee, como por ejemplo una pensión anticipada. Esta estrategia sería negativa desde el punto de vista del sistema si evita que personas que efectivamente tienen derecho a recibir una pensión de invalidez puedan siquiera presentarse al proceso de calificación. El seguro, como está diseñado, también afecta la competencia en el sistema. En primer lugar, dicho seguro actualmente corresponde a la mitad de los costos operacionales que tienen las AFP, lo cual implica para la AFP cargar con una pesada mochila ajena a las labores de administración de fondos o de cuentas previsionales, que son el núcleo de su negocio. Como se mencionó anteriormente, la forma en que opera este seguro genera incentivos a la competencia por medio del descreme, pero también puede constituir una barrera de entrada para nuevas AFP. Para entrar al mercado, una AFP nueva tiene que contratar este seguro con una compañía de seguros, pero la AFP nueva por definición no tiene historia de la calidad de sus afiliados, por lo tanto, se enfrenta con mayor incertidumbre aun sobre cuál va a ser el costo del seguro para esa AFP en comparación con una AFP que tiene historia. Por ello, le es más difícil contratar este seguro, el cual tiene una alta importancia en los costos. Otro problema que observamos es que cuando las AFP empiezan a autoasegurar el riesgo modelable están actuando como una compañía de seguros, y desde el punto de vista regulatorio puede estar sucediendo lo que se conoce como arbitraje regulatorio : están actuando como compañía de seguros sin tener las reservas, sin estar reguladas como tal. En términos de transparencia, el hecho de que el costo se conoce una vez que ocurren los siniestros oculta el verdadero costo previsional, es decir, que dentro de la comisión hay una parte que en verdad no es costo, no es algo que le están cobrando al afiliado, sino que es una prima por una cobertura de un seguro, que es un beneficio más del sistema pero que no se percibe como un beneficio porque es parte de la comisión. Y eso mismo distorsiona la comparación de precios entre las AFP. Si tenemos dos AFP con la misma comisión, pero quizás una tiene una cartera de afiliados de mayor calidad, en términos de este seguro, entonces es menos costosa pero en verdad está cobrando más por el mismo servicio que otra AFP para la cual el costo del seguro la impacta en mayor medida en sus costos de operación. El diagnóstico global del funcionamiento del SIS y sus efectos sobre distintas áreas relevantes del sistema de pensiones se resumen en el Cuadro 1. 327
Cuadro 1 diagnóstico del seguro de invalidez y sobrevivencia Equidad Área Control de siniestralidad Competencia Regulación Transparencia Efecto Subsidios cruzados entre hombres y mujeres. Incentivos para las AFP: - Positivos: monitorear proceso de calificación y asesorar a afiliados sin posibilidad de obtener calificación de invalidez. - Negativos: tratar de capturar afiliados de menor siniestralidad, impedir calificaciones de invalidez de potenciales beneficiarios. Alta incidencia en estructura de costos. Incentivos al descreme y competencia ineficiente. Dificulta entrada de nuevas firmas al mercado de AFP. Arbitraje regulatorio si AFP cubren los riesgos directamente. Costo del SIS escondido en comisiones cobradas por AFP. Distinta siniestralidad tergiversa comparación de comisiones entre AFP. Fuente: elaboración del autor. III. Medidas contempladas en la reforma previsional El diagnóstico planteado anteriormente es el que motiva la propuesta de cambios al seguro para corregir sus falencias, es decir, el objetivo de estas modificaciones es justamente aumentar la equidad, generar condiciones para una mayor competencia y eficiencia y para mejorar la transparencia del sistema. Por lo tanto, lo que se ha optado por hacer en el caso de Chile es diseñar un sistema en el cual exista una tasa de prima única que sea independiente de la AFP de afiliación, a nivel de todo el sistema, y que el SIS sea provisto de manera separada por parte de compañías de seguros, y que sean estas las que cubran el riesgo y no las mismas AFP. Además, se establece un mecanismo para la separación del costo del seguro entre hombres y mujeres, que fue propuesto por el Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional 3. La forma regulada en la ley para implementar este mecanismo es obligar a las AFP a licitar el SIS de manera conjunta, de acuerdo a lo dictado por las normas legales. Para tal efecto, las AFP deberán elaborar las bases de la licitación de acuerdo a lo que dictamine una circular conjunta de la Superintendencia de Pensiones y de la Superintendencia de Valores y Seguros, que normará el mecanismo y los procedimientos según los cuales deberá llevarse a cabo la licitación. Las normas legales establecen que el proceso se desarrollará mediante una licitación abierta en la que 3 Véase el informe final en <http://www.consejoreformaprevisional.cl/view/informe.asp>. 328
El futuro de las pensiones: desarrollo de los programas de capitalización individual seguro de invalidez y sobrevivencia: el caso de chile gonzalo reyes podrán competir las compañías de seguros que estén constituidas y se asignará el seguro por precio, es decir, a la mejor oferta económica, aunque puede adjudicarse a más de una compañía, con el objetivo de mitigar el riesgo sistémico y repartirse la cobertura de los riesgos en más de una compañía en cada período del contrato. Además, el sistema de médicos observadores, actualmente gestionados en el ámbito de la Asociación de AFP, pasaría a ser directamente controlado por las compañías adjudicatarias, con tal de controlar el riesgo en lo que respecta a las calificaciones. El seguro se financiará mediante una tasa de prima uniforme, que se cobrará a todos los cotizantes del sistema por igual, independiente de que en distintas compañías puedan recibir distintas primas. Por ejemplo, pueden existir dos ofertas ganadoras que se reparten la cobertura en partes iguales, una por 1% y otra por 1,1% como tasa de prima, pero a todos los afiliados se les cobra una prima promedio de 1,05% y se reparte entre las distintas compañías según la oferta que se adjudicaron en la licitación. En términos operativos, esta recaudación se realizará a través de la AFP, la cual tiene que depositar en las cuentas de las mujeres la diferencia entre la prima promedio pagada por los hombres y las mujeres, y posteriormente transferir las cotizaciones adicionales correspondientes a las compañías. En particular, un seguro independiente de la AFP permitirá un único pool a escala de todo el sistema y que estará financiado por todos los afiliados, por una prima que se establece como un porcentaje del ingreso, la remuneración imponible. Este aspecto eliminaría el incentivo a descremar por siniestralidad, porque todos van a pagar el mismo costo independiente de la AFP de afiliación. En términos de la equidad de género, lo que se está proponiendo es que se separe el costo entre hombres y mujeres al cobrar una prima única. Cómo se va a implementar el sistema? Se va a cobrar la prima correspondiente, por ejemplo, a la prima necesaria para financiar el seguro de los hombres, que suponemos va a ser una prima más alta, dado que hay una diferencia entre esa prima y la que habría sido necesaria para financiar el seguro en el grupo de las mujeres. En vez de cobrar una prima menor a las mujeres, se va a devolver esa diferencia en la cuenta de capitalización individual de las mujeres. Es decir, en vez de cobrarle un precio menor a las mujeres, se les va a aplicar la misma prima, pero se les va a aplicar como una sobretasa de cotización a la cuenta individual. La justificación para esta medida es que de esa manera también se compensan otras inequidades en el sistema desde el punto de vista de género. Para beneficiar las pensiones de las mujeres, se permite una mayor acumulación en la cuenta individual para financiar mayores pensiones y compensar el que las mujeres tienen menor densidad de cotizaciones, tienen menores ingresos en promedio y tienden a retirarse antes del sistema 4. 4 Para un análisis de las brechas de género en el sistema de pensiones chileno, véase Berstein y Tokman (2005). 329
Y dado que se diseñó este mecanismo, es necesario mencionar que se trata de un mecanismo que para su correcta aplicación requiere contar con una tasa de prima única a escala del sistema. Esto es así porque si tuviéramos diferencias de costos entre las distintas AFP, esta sobrecotización sería distinta dependiendo de la AFP de afiliación, y lo que se observa en la práctica es que esta diferencia podría variar en 30% entre las distintas AFP. Por lo tanto, para implementar esta medida se estimó necesario contar con un seguro independiente, de tal manera que esta tasa de sobrecotización sea única para todas las mujeres. Como muestra la Figura 1, entre las distintas AFP, para distintos años, existen diferencias consistentes y persistentes en el costo del seguro a lo largo del tiempo; existen AFP que persistentemente son más caras o tienen una peor siniestralidad, y otras que son más baratas en todos los años. Figura 1 Evolución del costo del SIS 1,4% Prima (% de la masa salarial) 1,3% 1,2% 1,1% 1,0% 0,9% 0,8% 0,7% 0,6% 96 97 98 99 00 Año 01 02 03 04 05 AFP1 AFP2 AFP3 AFP4 AFP5 Fuente: elaboración del autor. Esto es evidencia de que el perfil de la siniestralidad efectiva de los afiliados difiere entre distintas AFP, lo que puede deberse en parte a las estrategias comerciales que cada una de ellas ha desarrollado, algunas más exitosas en capturar clientes de baja siniestralidad. Para mejorar la competencia entre ellas, creemos que el SIS independiente haría que la competencia se centrara más fuertemente en la parte de ahorro obligatorio, que sería el núcleo del negocio de las AFP, y no en una competencia que depende mucho del costo de los afiliados, en términos del SIS. 330
El futuro de las pensiones: desarrollo de los programas de capitalización individual seguro de invalidez y sobrevivencia: el caso de chile gonzalo reyes En términos de la competencia en el mercado de las AFP, además se espera que la separación del SIS facilitaría la entrada de nuevos actores al mercado, ya que la AFP nueva, al tener una cartera pequeña, puede que tenga desventajas para contratar este seguro en términos de capacidad para diversificar el riesgo, y al no tener historia también tiene desventaja, ya que no cuenta con información histórica que permita tarificar de mejor manera el costo del seguro. Por lo tanto, el independizarlo facilitaría la entrada de firmas al sistema de AFP 5. Además, la separación del SIS, al ser provisto por compañías de seguros, haría más eficiente la regulación, porque correspondería al tipo de compañías que están reguladas para proveer un seguro. En cuanto a la transparencia del sistema, el que el costo del seguro no se cobre como una prima aparte al afiliado, esconde su costo y tergiversa el ranking de precios basados en comisiones. En efecto, como muestra la Figura 2, si comparamos el costo previsional solamente con base en la comisión cobrada, se observa una AFP que es mucho más cara que las demás, pero si le quitamos el costo del seguro, esa AFP no es la más cara del sistema sino que pasa a ser la tercera más cara. En realidad, lo que está haciendo esa comisión extra es financiar un costo por el seguro que es mayor, y, por tanto, se desvirtúa el ranking de comisiones del sistema. Figura 2 Comisión equivalente con y sin SIS (2006) % de la masa salarial 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 2,7% 2,5% 1,7% 1,6% 2,2% 1,2% 3,1% 2,5% 2,5% 1,5% 1,4% 1,4% 0,5% 0,0% AFP1 AFP2 AFP3 AFP4 AFP5 AFP6 Comisión equivalente Comisión equivalente sin SIS Fuente: elaboración del autor. 5 Para un análisis más detallado de esta y otras medidas complementarias que buscan mejorar la competencia en el sistema de AFP, véase Reyes (2008). 331
En definitiva, la licitación única del seguro mejora la transparencia ya que permite conocer el costo, mejora la competencia, mejora la estrategia comercial, no genera incentivo a descremar el mercado, y mejora también la regulación, la equidad de género y el costo. Mientras que actualmente las diversas AFP cubren a sus propios afiliados y contratan con la compañía de seguros que ellos prefieren, la Figura 3 representa el funcionamiento del SIS centralizado cuando la nueva ley entre en vigencia. Se observa que las AFP en su conjunto contratarán la cobertura del SIS mediante un proceso de licitación competitiva por precio. Una vez asignada la cobertura y determinado el precio de esta manera, las AFP recaudarán la prima desde los afiliados y las traspasarán a las compañías, las que a su vez pagarán a las AFP los recursos necesarios para financiar los costos de los siniestros. En términos operativos, las AFP además pagarán a sus afiliados ya sea el aporte adicional en las cuentas de capitalización o las pensiones transitorias cuando corresponda, y también la tasa de sobrecotización que se produzca en el caso de las mujeres. Figura 3 CENTRALIZADO 1 Los afiliados pagan una comisión correspondiente a su AFP y por separado una comisión única del SIS, igual para todos. Las AFP coordinan para contratar en conjunto un SIS. 2 El total de comisiones pagado por los afiliados equivale exactamente al total de dinero que deben traspasar mensualmente a las compañías. AFP reintegran al saldo de las mujeres su sobrepago de prima. Cias. de seguros Afiliados 4 Las AFP pagan a los afiliados todos los dineros que las compañías aportaron, sin excepción. AFP 3 Las Cías. de seguro entregan a las AFP todos los dineros necesarios para pagar los beneficios del SIS. Ya no se utiliza ningún tipo de ajuste. Fuente: elaboración del autor. 332
El futuro de las pensiones: desarrollo de los programas de capitalización individual seguro de invalidez y sobrevivencia: el caso de chile gonzalo reyes IV. Conclusiones Si bien la ley sentó las bases del nuevo diseño de la contratación del SIS, muchos detalles del proceso de licitación y de su operación quedarán definidos en las normas secundarias y también en la práctica. Esto presenta múltiples desafíos para la exitosa implementación de este cambio legal. En primer lugar, la normativa que regule el proceso de licitación debe buscar que el diseño de la licitación sea un mecanismo competitivo, que fomente la participación y que tenga normas de transparencia de la información que se entrega a las compañías para que ellas puedan calcular correctamente el costo del seguro a nivel del sistema y tarificar de forma apropiada. Otro desafío es el diseño eficiente de los contratos mismos, que contemplen los incentivos correctos, que eviten el uso del descreme pero también logren controlar los costos y la siniestralidad del sistema. Se debe buscar los mecanismos para que el control de la siniestralidad no se vea mermado por el hecho de modificar la forma en que se contrata el seguro, sino que se mantenga bajo control por medio de las instancias que correspondan: el sistema de médicos observadores en las comisiones médicas de calificación, el adecuado funcionamiento de las comisiones médicas de calificación y el rol de supervisión que tiene la Superintendencia de Pensiones en el sistema de comisiones médicas como un todo. En definitiva, a la fecha de esta presentación los organismos reguladores se encuentran elaborando la normativa y realizando los análisis necesarios para la implementación de esta nueva forma de contratación del SIS en Chile, cuya vigencia fue definida en la ley de reforma previsional a partir del mes de abril del año 2009. Bibliografía BERSTEIN, Solange y Andrea TOKMAN 2005 Brechas de ingreso entre géneros: perpetuadas o exacerbadas en la vejez?. Documento de Trabajo N 8. Superintendencia de AFP. CASTRO, Rubén 2005 Seguro de Invalidez y Sobrevivencia: qué es y qué le está pasando. Documento de Trabajo N 5. Superintendencia de AFP. CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL 2006 Informe final. Volumen I. REYES, Gonzalo 2008 Medidas pro-competencia de la reforma previsional. Documentos de Trabajo. Superintendencia de Pensiones, Santiago. 333