REGULACION DE INTERNET: EL CASO CHILENO Por Francisco Silva Valdivieso, Jefe Divisi ón Estudios y RR.II., y Cristián Howard Yrarrázaval, Divisón Estudios y RR.II. I Criterios de Regulación Eficiente Aplicados al Uso de Internet. I.1 El objetivo de la Regulación es perfeccionar el funcionamiento del mercado. Frente a cualquier desafío regulatorio, la autoridad no debe olvidar que su rol, en el diseño de normas o leyes, es perfeccionar el funcionamiento del mercado. En efecto, la actividad de la autoridad reguladora se justifica cuando el mercado es incapaz de solucionar eficientemente un problema económico y se alteran, respecto del óptimo social, variables relevantes de una actividad económica como: la calidad del producto, su precio, la cantidad producida o la distribución de la renta económica. En su aspecto fundamental, el mercado incurre en fallas cuando se produce una asimetría de información entre los agentes, otorgando ventajas a quienes son favorecidos por dicha asimetría. Esto supone que, si la sociedad garantiza al individuo el principio básico de igualdad ante la ley, la igualdad en el acceso a la información es suficiente para que el mercado opere eficientemente, ya que en tal contexto, los individuos alcanzarán soluciones de negociación óptimas. Es obvio que el concepto de acceso a la información debe ser entendido como un concepto amplio, extendiéndolo a la capacidad del individuo para procesar información y al conocimiento por parte del mismo de las implicancias de determinada información. Puede ocurrir que, teniendo acceso a todos los datos reales, un individuo no experto sea incapaz de procesarlos adecuadamente, o ser fácilmente inducido a procesarlos erradamente. Esto muestra la complejidad del problema de la regulación, y la necesidad de incluir los objetivos de protección y educación de los agentes, como parte importante de la actividad correctiva de las asimetrías de información existentes en el mercado. I.2 Una regulación eficiente es efectiva al mínimo costo. La Regulación debe desarrollarse en el marco del respeto al principio económico fundamental de eficiencia, esto quiere decir que, la regulación debe ser efectiva en el cumplimiento de sus objetivos al mínimo costo. Un aspecto importante de los costos de la regulación es la fiscalización, cuyo objetivo es resguardar el cumplimiento de las leyes y normas por parte de los agentes del mercado. El costo de la fiscalización se reduce, cuando se logra el alineamiento de los incentivos de los agentes privados con los objetivos sociales, es decir, cuando la regulación impone un conjunto equilibrado de incentivos y penas que inducen, en los agentes, un comportamiento maximizador de su beneficio individual, consistente con el logro de los objetivos sociales. Este esfuerzo también incluye la educación de los agentes, con el propósito de reducir la probabilidad de comportamientos free rider, y en general minimizar el riesgo moral. Este último aspecto resulta crucial para el éxito de la implementación de una estrategia de autorregulación. En efecto, una Política de autorregulación del
2 mercado tiene mayores posibilidades de ser una alternativa efectiva y eficiente, si considera iniciativas que estimulan la educación de sus partícipes. Los Principios expuestos con anterioridad, han inspirado los diseños normativos para regular el uso de Internet en el Mercado de Valores de Chile, buscando: - Reducir las asimetrías de información a que se expone el inversionista, en relación con el riesgo tecnológico impuesto por el uso de Internet, a través de la difusión de información de los riesgos vinculados a los medios; - Establecer los conceptos que deben ser incorporados en los estándares de seguridad de un sistema de transacción de valores por Internet, de manera de asegurar que los intermediarios sepan que aspectos deber ser resguardados en la solución tecnológica que adopten; y - Alinear los incentivos de los intermediarios, con los objetivos sociales de seguridad en las transacciones, otorgándoles la responsabilidad de ofrecer estándares tecnológicos de seguridad óptimos. Las normas implementadas en este sentido han sido bien recibidas por los agentes del mercado en Chile, y se ha logrado consenso en que los mercados más informados (transparentes permiten un mayor desarrollo, conducen a un creciente volumen de negocios favoreciendo a todos los agentes, y contribuyen a perfeccionar la asignación de los recursos de inversión de la economía. I.3 Desafíos de Regulación Impuestos por el Uso de Internet. Internet es una red mundial de computadoras interconectadas entre sí que une a millones de usuarios en el mundo. Es una gran fuente de información y la forma más amplia de distribución de información. Si se publica una información, ésta se encuentra inmediatamente disponible en todo el mundo. Hoy en día la incorporación y uso de nuevas tecnologías 1, especialmente Internet, están revolucionando la prestación de servicios financieros en el mundo. A un costo relativamente bajo, Internet ofrece inmediación, flexibilidad e interactividad con las posibilidades de alcanzar no sólo a los grandes inversionistas sino que también a una basta audiencia de pequeños inversionistas. Dichas características hacen de Internet un campo ideal para la industria financiera y, particularmente, para el mercado de valores, por la naturaleza inmaterial o intangible de sus servicios. Así, a través de las computadoras, los inversionistas están emigrando hacia Internet para tomar y ejecutar, en cualquier momento, sus decisiones de inversión. Sin embargo, esta explosión en el uso de Internet presenta nuevos desafíos para los organismos reguladores. Por ejemplo, Internet permite diseminar información en relación con ofertas de valores o servicios de inversión más allá de cualquier frontera territorial, donde los participes han manifestado su incertidumbre acerca de la aplicación de las leyes. Al respecto la Superintendencia de Valores y Seguros de Chile (SVS ha visto en Internet una herramienta de globalización, que puede contribuir a la apertura de los mercados de valores en el mundo, y de esta forma ampliar el abanico de productos y servicios de inversión. 1 Internet; Telefonía móvil; Tecnología Wap; Televisión Digital Interactiva entre otros. 2
3 En el diseño de su regulación la SVS ha teniendo presente, junto con los principios básicos 2 de la regulación del mercado de valores, las recomendaciones del Comité Técnico de la IOSCO, para la regulación de las actividades de valores en Internet. Dichas recomendaciones se pueden sintetizar en los siguientes puntos: - Observar que los principios fundamentales de nuestras regulaciones no cambian en relación con el medio de comunicación utilizado (Principio de Neutralidad. - No se debe impedir, injustificadamente, el uso legitimo de Internet. - Resguardar la transparencia y la consistencia en la aplicación de las regulaciones. - Contemplar la necesidad de cooperar y compartir información con otros reguladores - Mantener la conciencia del carácter evolutivo de la tecnología, y por lo tanto de sus regulaciones - Utilizar Internet como un medio de educación, e informar los potenciales fraudes que se cometen a través de Internet. - Reforzar la fiscalización de las actividades a través de Internet, de manera de evitar actividades fraudulentas o no autorizadas. Al respecto, la SVS ha dictado una serie de regulaciones, que luego analizaremos, de manera de aprovechar las oportunidades que Internet pude proveer a la industria de valores, sin descuidar los riesgos implícitos en la utilización de este tipo de tecnología, acotándolos de manera de no regular excesivamente este tipo de transacciones. II Operaciones de Intermediación por Internet. II.1 Intermediación de Valores. Para ilustrar los distintos escenarios de intermediación de valores que se pueden dar, con el uso de Internet, utilizaremos el árbol de decisiones que se presenta en la Figura 1. En este árbol de decisiones existen cuatro variables con dos realizaciones posibles para cada una, que determinan doce escenarios posibles. A continuación definimos cada una de estas variables: - A: Intermediación. - B: Corredores inscritos en Chile; ~B: Corredores no inscritos en Chile. - C: Valores inscritos en Chile; ~C: Valores no inscritos en Chile. - C1: Valores inscritos en el Extranjero; ~C1: Valores no inscritos en el extranjero. - D: Vía Internet; ~D: Vía convencional. 2 a La protección de los inversionistas; b Asegurar que el mercado de valores sea justo, eficiente y transparente; c y La reducción de riesgos sistémicos. 3
A 4 B ~B C ~C C ~C C1 ~C1 C1 ~C1 D ~D D ~D D ~D D ~D D ~D D ~D (1 (2 (3 (4 (5 (6 (7 (8 (9 Figura 1 Este análisis ha sido de gran utilidad para clasificar, desde el punto de vista de los desafíos de regulación impuestos, los escenarios en la etapa de diseño de las normas. II.2 Escenarios (1 y (2. El Escenario (1 representa la intermediación (A por corredores inscritos en Chile (B de valores inscritos en Chile (C, vía Internet (D. El Escenario (2 representa la intermediación (A por corredores inscritos en Chile (B de valores inscritos en Chile (C, vía convencional (~D. Ambos escenarios se regulan por la Norma de Carácter General Nº12 de 1982, que regula las transacciones de valores compraventa de valores por cuenta propia y registros de información que deben proporcionar los corredores de bolsa y agentes de valores. En esta norma se autoriza a los intermediarios, recibir órdenes por cualquier medio mecánico o electrónico, siempre y cuando sea claramente individualizado en la ficha del cliente. II.3 Escenarios (3 y (9. El Escenario (3 representa la intermediación (A por corredores inscritos en Chile (B de valores no inscritos en Chile (~C, pero inscritos en el Extranjero (C1, vía Internet (D. Este escenario es regulado por la Circular Link, Nº1.493 del 10 de agosto de 2000, que autoriza como actividad complementaria, de los corredores y agentes de valores, los servicios de vínculos o links en la compra y venta de valores en el extranjero 3. El Escenario (9 representa la intermediación (A por corredores no inscritos en Chile (~B de valores no inscritos en Chile (~C, pero inscritos en el Extranjero (C1, vía Internet (D. Este escenario no está regulado por la SVS, y por tanto corresponde a una compraventa de valores informal. II.4 Escenario (4. El Escenario (4 representa la intermediación (A por corredores inscritos en Chile (B de valores no inscritos en Chile (~C, pero inscritos en el Extranjero (C1, vía convencional (~D. Este escenario se regula por la Circular Nº1.046, de 1991, que autoriza a los corredores y agentes los servicios de asesoría y comisión específica para la compra y venta de valores inscritos en el extranjero. (10 (11 (12 3 Para mayor información ver sección III. 4
5 II.5 Escenarios (5, (6, (7, (8, (10, (11 y (12. El Escenario (5 representa la intermediación (A por corredores inscritos en Chile (B de valores no inscritos en Chile (~C, ni en el Extranjero (~C1, vía Internet (D. El Escenario (6 representa la intermediación (A por corredores inscritos en Chile (B de valores no inscritos en Chile (~C, ni en el Extranjero (~C1, vía convencional (~D. El Escenario (7 representa la intermediación (A por corredores no inscritos en Chile (~B de valores inscritos en Chile (C, vía Internet (D. El Escenario (8 representa la intermediación (A por corredores no inscritos en Chile (~B de valores inscritos en Chile (C, vía convencional (~D. El Escenario (10 representa la intermediación (A por corredores no inscritos en Chile (~B de valores no inscritos en Chile (~C, pero inscritos en el Extranjero, vía convencional (~D. El Escenario (11 representa la intermediación (A por corredores no inscritos en Chile (~B de valores no inscritos en Chile (~C, ni en el Extranjero (~C1, vía Internet (D. El Escenario (12 representa la intermediación (A por corredores no inscritos en Chile (~B de valores no inscritos en Chile (~C, ni en el Extranjero (~C1, vía convencional (~D. La Legislación del Mercado de Valores de Chile prohibe todos estos casos. En los escenarios (5, (6, (11 y (12, los valores no están inscritos en ningún país, y en consecuencia, no existe información respecto de la veracidad de los mismos, ni del desempeño financiero de sus emisores en el caso que existan. La ausencia de información, acerca de los valores y sus emisores, afecta ostensiblemente la fe pública de los inversionistas, y atenta contra el objetivo fundamental de un mercado de valores, cual es transparentar la valoración social de la configuración riesgo-retorno correspondiente a cada alternativa de inversión. En efecto, para facilitar la evaluación de los riesgos de un instrumento, y ponderar la rentabilidad exigible, un inversionista necesita información básica del negocio y de los derechos que le otorga dicho instrumento. Si esta información no existe no hay forma de hacer tal evaluación. En los escenarios (7 y (8 la intermediación de valores inscritos en Chile, a través de corredores no inscritos en Chile, está prohibido por la Legislación del Mercado de Valores de Chile, y no es necesaria, ya que puede ser efectuada por corredores chilenos. En la legislación chilena, el corredor es responsable por la autenticidad e integridad de los valores y, en consecuencia, debe ser capaz de responder por ella en el caso que los valores o el emisor de los mismos no existan. Para ello, los corredores deben tener un nivel de solvencia en relación con la responsabilidad que asumen. Por esta misma razón, la actividad de un corredor no inscrito en Chile no está autorizada por la Superintendencia de Valores y Seguros. El escenario (10 corresponde a la intermediación vía convencional de valores, por corredores no inscritos en Chile, la cual no está autorizada por las mismas razones antes expuestas. Un caso especial, que no está ilustrado en la Figura 1, es el escenario de intermediación de valores inscritos en Chile, por corredores no inscritos en Chile, pero inscritos en el Extranjero, vía Internet o convencional. Ello no está autorizado 5
6 hoy en Chile, sin embargo, podría ser posible en el marco de acuerdos de regulación entre fiscalizadores y entre bolsas de dos o más mercados de distintos países. Sin estos acuerdos, en principio no existiría razón alguna para facultar a corredores extranjeros a hacer oferta pública de valores inscritos en Chile, si ella puede ser efectuada por corredores chilenos. Internet puede contribuir a otorgar la posibilidad de ampliar la cartera de inversión de los inversionistas locales, y a ofrecer a las compañías nuevos mercados para el levantamiento de capital necesario. Este es el sentido de las reformas que hemos impulsado, para la regulación del uso de Internet en el mercado de valores, las cuales explicaremos detalladamente en la siguiente sección. III Nuevas Regulaciones. III.1 Circular Link. El día 10 de agosto del 2000, la SVS autorizó, mediante la Circular Nº1.493, la realización de una nueva actividad complementaria, para los corredores y agentes de valores, consistente en la prestación de servicios de vínculos o "links" vía Internet, entre sus clientes y los intermediarios extranjeros, siempre que cumplan, previamente, con un conjunto de requisitos y condiciones. Dicha actividad se enmarca dentro del objetivo de la SVS de autorizar el uso de nuevas tecnologías, en particular, en atención al impacto que hoy Internet esta produciendo en la evolución de los servicios financieros y en los mercados de valores mundiales. A través de este mecanismo, los inversionistas nacionales pueden acceder de manera segura, a través de un corredor nacional, a un corredor extranjero, pudiendo dar directamente órdenes de compra y venta de valores en el extranjero. Para ello la norma en cuestión requiere que, previamente, los intermediarios nacionales firmen un contrato de vínculo o link, con un corredor extranjero, él cual deberá contener a lo menos: a Una explicación de los sistemas de custodia, compensación y liquidación de los valores; el sistema de registro de las operaciones y las condiciones para su transferencia; b Las responsabilidades inherentes a cada uno de ellos; c El sistema de comisiones y costos; y d Mencionar si las operaciones estarán o no cubiertas por un sistema de seguros y en que términos. En la Circular se hace expresa mención que, en ningún caso, dicha autorización significa que los intermediarios nacionales puedan hacer oferta pública en Chile, de valores extranjeros no inscritos en la SVS, como asimismo, la oferta y adquisición de los valores extranjeros a través del vínculo no constituye oferta pública de los mismos en Chile. 4 Al respecto se tuvo presente que, el corredor nacional sólo actuaba como un vehículo seguro, en el envío de un inversionista nacional a un corredor extranjero, pero asumiendo ciertas responsabilidades, tales como: a La existencia e identidad del intermediario extranjero; b Que éste se encuentra habilitado por la autoridad 4 Para ello hay que tener presente que las transacciones de compra o venta ocurren el extranjero, siempre y cuando no se realice publicidad o inducción, respecto a los inversionistas nacionales, en la compra o venta de uno o más valores determinados. 6
7 competente del país donde se realiza la transacción; c La autenticidad e integridad de los valores que se adquieran; y d La inmediata y libre disponibilidad de los valores. Además, los intermediarios nacionales deben implementar en sus sitios Web sistemas de seguridad, que contemplen el respeto de los siguientes conceptos: a Autenticación, b Control de acceso, c Confidencialidad, d Integridad, y e No repudio, Estos conceptos se analizarán, más adelante, en la presentación de la Norma de Carácter General Nº114. La diferencia fundamental entre la utilización de este vehículo y la compra en forma directa, a través de Internet, a un corredor extranjero, radica en que el inversionista nacional, a través del vínculo o link, cuenta con ciertas garantías que no tiene si opera en forma independiente. Esto es de fundamental importancia, teniendo en cuenta inversiones en países cuyos mercados son menos seguros y sofisticados, pero con atractivas rentabilidades, ampliándose de esta manera las posibilidades de inversión. Asimismo, al exigirse al intermediario nacional ciertas responsabilidades, se está solucionando parte importante de los problemas de jurisdicción y conflictos legales. De esta manera, la SVS a través de la autorización de esta actividad, ha creado, formalmente, un vehículo de globalización financiera de vanguardia para los mercados de valores mundiales. Finalmente, para su confección se tuvo presente, la necesidad de dar una protección adecuada a los inversionistas nacionales, con el objetivo de evitar que éstos sean defraudados al invertir sus ahorros, a través de Internet, en el exterior. III.2 Norma de Carácter General Nº114. El objetivo de la presente norma fue establecer estándares 5 o exigencias óptimas de seguridad en el uso de sitios Web para el comercio electrónico de valores de oferta pública 6. De esta manera, dichos estándares de seguridad son obligatorios para todos los fiscalizados que realicen transacciones u operaciones de valores a través de Internet. La autenticación, garantiza y verifica la identidad de los clientes; el control de acceso, garantiza el acceso sólo personas autorizadas y respecto de determinadas áreas; la confidencialidad, garantiza que la información de una transacción sólo podrá ser vista por el destinatario del mensaje; la integridad, garantiza que la información no es, ni será alterada durante su transmisión y; el no repudio, garantiza que el emisor de la información no podrá negar su autoría y contenido. 5 6 Los estándares son: a autenticación, b control de acceso, c confidencialidad, d integridad, y e no repudio Se entiende por comercio electrónico de valores de oferta pública, aquel en virtud del cual los fiscalizados realicen transacciones u operaciones de estos valores a través de sus sitios Web. 7
8 Ahora bien, para poder cumplir con estos estándares, los fiscalizados deben contar con un certificado de sitio Web seguro, otorgado por una entidad certificadora calificada o de reconocido prestigio, donde la información sea transmitida en forma encriptada con algoritmos de encriptación avanzados, tales que, no permitan descifrar dicha información, a través de medios tecnológicos, en un período inferior a un año. Debido a los avances tecnológicos, dicha certificación deberá ser actualizada a lo menos cada 12 meses. Asimismo, los documentos que envíen los fiscalizados, por medios electrónicos, deben ir con una firma digital, la que deberá contar con el respaldo de una entidad certificadora calificada. Para el control de acceso, los fiscalizados deben, además, implementar softwares y hardwares de cortafuego ("firewalls" junto con políticas internas de seguridad. Al respecto, se debe controlar el acceso, de los usuarios internos y externos, a los sistemas y base de datos, restringir los puertos habilitados en los servidores, acotar quienes tienen acceso a los passwords superusuario o de administración de base de datos, incorporar passwords de ingreso para todos los usuarios del sistema, e informar a sus usuarios respecto las medidas de seguridad adoptadas. Asimismo, se recomienda a los fiscalizados poner en conocimiento de los usuarios el carácter o uso que se dará a la información que reciba y administre, la que se clasificará en: a Pública, aquella que puede ser libremente difundida; b De Uso interno, aquella que se encuentra libremente disponible en Internet para uso interno de los fiscalizados, sin necesidad de identificar al usuario; c Confidencial, aquella que se encuentra disponible sólo para determinadas personas, previamente identificadas, por razones de trabajo; d Restringida, aquella que se encuentra disponible sólo para un grupo determinado de personas. III.3 Circular Nº1.530 Sesiones de Directorios por Medios Electrónicos. La SVS a través de ésta Circular autorizó a los directores de sociedades anónimas para que, a través de medios tecnológicos, puedan participar en sesiones de directorios sin necesidad de que se encuentren físicamente presentes, siempre y cuando se cumplan ciertos requisitos. Se autorizó como medios tecnológicos, la conferencia telefónica y la vídeo conferencia, siempre que cumplan con el requisito de que los directores asistentes, ya sea que se encuentren presentes físicamente en la sala de la sesión o aquellos que se encuentren a distancia, estén simultáneamente y permanentemente comunicados entre sí. Para ello, las sesiones se deben celebrar en el domicilio social, con la asistencia de uno o más de sus miembros a través de medios tecnológicos, por lo que se requiere al menos la presencia física de uno o más directores. El directorio debe aprobar los medios electrónicos a utilizar. Asimismo, el acta de la sesión debe incluir un certificado, del presidente del directorio o de quién preside la sesión, dejando constancia de la asistencia y participación de los directores a través de medios tecnológicos. El acta que se levante quedará firmada y salvada, antes de la sesión ordinaria siguiente que se celebre o en su defecto en la sesión más próxima que se lleve a efecto, y para que puedan materializarse dichos acuerdos, es necesario que el acta contenga la firma de todos los directores asistentes en la respectiva sesión. Finalmente, las sociedades podrán utilizar otros medios tecnológicos, siempre que cumplan el requisito de que todos los directores, asistentes a la sesión, 8
9 estén comunicados permanente y simultáneamente, junto con los demás requisitos señalados con anterioridad. III.4 Circular Nº1.538 sobre Operaciones de Suscripción y Rescate de Cuotas de Fondos Mutuos a través de Internet. Esta Circular establece las condiciones para la realización de operaciones de inversión y rescate de cuotas de fondos mutuos a través de Internet u otros sistemas de transmisión remota. Para ello, las sociedades administradoras de fondos mutuos, directamente o a través de sus agentes, que utilicen Internet deben incorporar en sus reglamentos y contratos, la descripción de los sistemas automatizados y su forma de operar. De esta manera, previamente, se debe firmar un contrato inicial de suscripción y rescate de cuotas entre la sociedad administradora y los participes. Cuando se realiza a través de un agente, se debe señalar expresamente que, éste actúa en representación de la sociedad administradora. En el contrato se debe hacer mención de: a Los partícipes que pueden utilizar dicho mecanismos y los requisitos que deben cumplir; b Los mecanismos de identificación; c El momento que se entenderá efectuadas las solicitudes de inversión y rescate en días inhábiles; c El momento que la administradora recibirá el aporte; d Los mecanismos alternativos de suscripción y rescate frente a fallas o interrupciones; y e Las distintas alternativas de suministro de información. Las sociedades administradoras deben velar, permanentemente, por que los mecanismos que sean utilizados, acrediten fehacientemente las operaciones de inversión y rescate, como asimismo, resguarden debidamente los derechos de los partícipes. De esta forma, las sociedades administradoras, directamente o a través de sus agentes, deben comunicar a los partícipes, inmediatamente de recibida la solicitud, el número, fecha y hora de ésta. Esto, sin perjuicio de la obligación de llevar un registro especial en el cual se deben anotar las solicitudes de inversión o rescate en forma correlativa. Además, las administradoras deben poner a disposición de los partícipes sistemas de bloqueos. Asimismo, cuando el medio utilizado sea Internet, las administradoras o sus agentes deben desplegar una leyenda destacada en el sentido que, la oferta pública de las cuotas de los fondos mutuos sólo está dirigida a los residentes nacionales dentro del territorio de la República de Chile. Con ello, se pretende evitar que una oferta pública de cuotas de fondos mutuos chilenos, a través de Internet, estuviera infringiendo disposiciones legales de otros países. Finalmente, los sitios Web de las administradoras o agentes deben cumplir con los mismos estándares de seguridad que deben adoptar los demás fiscalizados que hagan comercio electrónico de valores de oferta pública, según lo dispuesto en la Norma de Carácter General Nº114 descrita con anterioridad. 9