Lunes 16 de marzo de 2009 AI SFE 023-2009 Ingeniera Gabriela Zúñiga Valerín, Directora Servicio Fitosanitario del Estado Estimada señora: En vista de que esta Auditoría Interna tuvo conocimiento de que existe alguna duda respecto a la determinación y pago del monto que debe cancelar el Servicio Fitosanitario del Estado por concepto de tributo en cumplimiento del artículo Nº 46 contenido en la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo Nº 8488; en complemento a la información requerida y la advertencia emitida mediante nuestro oficio AI SFE 022-2009 de fecha 13 de marzo de 2009, se considera necesario comunicar el presente informe de asesoría con base en lo que establece el inciso d) del artículo Nº 22 de la Ley General de Control Interno Nº 8292. A fin de dar seguimiento a los resultados obtenidos, se deberá remitir copia a esta Auditoría Interna de las comunicaciones que se emitan para normalizar la situación descrita, en un plazo máximo de 5 días hábiles. Atentamente, Lic. Henry Valerín Sandino Auditor Interno a.i. HVS/RCJ/RAV C./ Ing. Carlos Padilla Bonilla, Subdirector SFE Licda. Lucrecia Rodríguez Araya, Jefe Depto. Administración y Finanzas SFE Lic. Gerardo Castro Salazar, Encargado Unidad Asesoría Legal Archivo
INFORME DE ASESORÍA ASPECTOS RELACIONADOS CON LA DETERMINACIÓN Y PAGO DEL TRIBUTO CONTENIDO EN EL ARTÍCULO Nº 46 DE LA LEY NACIONAL DE EMERGENCIAS Y PREVENCIÓN DEL RIESGO Nº 8488 Elaborado por: Lic. Ronald Canales Jiménez Ing. Roberto Aguilar Vargas Auditores Asistentes Revisado por: Lic. Henry Valerín Sandino Auditor Interno Aprobado por: Lic. Henry Valerín Sandino Auditor Interno MARZO 2009 II
I. INTRODUCCIÓN... 1 A) ORIGEN... 1 B) OBJETIVO... 1 C) ALCANCE... 1 D) PERÍODO REVISADO... 1 E) LIMITACIONES... 1 F) NORMATIVA TÉCNICA... 1 II. ANTECEDENTES... 2 III. NORMATIVA APLICABLE... 3 IV. RESULTADOS... 7 V. COMENTARIOS DE LA AUDITORÍA INTERNA... 9 VI. ASESORÍA...10 III
I. INTRODUCCIÓN A) ORIGEN El presente informe de asesoría se realizó en atención al Plan Anual de Labores del 2009, específicamente en lo que corresponde al punto 1.1. B) OBJETIVO Asesorar a la administración activa del Servicio Fitosanitario del Estado (en adelante SFE o Servicio) sobre aspectos relacionados con la determinación y pago del tributo que se debe cancelar en cumplimiento del artículo Nº 46 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo Nº 8488. C) ALCANCE Obtener y analizar la información y documentación que estaría utilizando el SFE en el cálculo del tributo establecido en el artículo Nº 46 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo Nº 8488, para su posterior cancelación. D) PERÍODO REVISADO Del mes de diciembre de 2008 al 16 de marzo de 2009. E) LIMITACIONES No se encontraron limitaciones que entorpecieran los procesos de recolección de documentos y obtención de la información acerca del caso, que sirvieron de fundamento para comunicar los resultados obtenidos en este informe de asesoría. F) NORMATIVA TÉCNICA En la ejecución del presente servicio de asesoría se observaron las regulaciones establecidas para las Auditorías Internas en la Ley General de Control Interno Nº 8292, normas técnicas, directrices y resoluciones emitidas por la Contraloría General de la República.
II. ANTECEDENTES Mediante oficio AI SFE 022-2009 de fecha 13 de marzo de 2009, dirigido por la Auditoría Interna del SFE a la Directora del SFE, se requirió información relacionada con la cancelación del tributo contenido en el artículo Nº 46 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo Nº 8488, calculado con base en el superávit del período 2007; así como se emitió advertencia respecto al pago de ese tributo, el cual debe calcularse considerando el superávit del período 2008. En el oficio antes citado, se señalaron entre otros aspectos los siguientes: 3. Comentarios de la Auditoría Interna 3.1 Considerando lo indicado en el numeral 2.1.2 anterior, el tributo se calculó en apego a lo que establece el Dictamen C-105-2008 de fecha 8 de abril de 2008, la Procuraduría General de la República. 3.2 Efectivamente el monto de 50.546.520,84 cancelado por concepto de tributo corresponde al 3% del superávit neto total que registró la Cuenta Especial Servicio Fitosanitario del Estado al 31 de diciembre de 2007 en la suma de 1.684.884.024,01, lo anterior considerando la certificación emitida por el Departamento Financiero y Contable del MAG. 3.3 El pago tardío del citado tributo originó la cancelación de 5.180.737,57 (190 días de mora); no obstante no se ubicó la documentación que justifique y motive en forma razonada el haber cancelado dichos intereses, determinándose o descartándose responsabilidades de los funcionarios responsables y vinculados con el pago tardío de ese tributo. 4. Solicitud de información Considerando lo descrito en el comentario 3.3 anterior, esta Auditoría Interna requiere se suministre la fundamentación que soportó el pago tardío del tributo contenido en la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo Nº 8488. Es criterio de esta Auditoría Interna que la documentación que consigne esa fundamentación deberá formar parte del expediente administrativo relacionado con dicho pago. 5. Advertencia Con base en el que establece el inciso d) del artículo Nº 22 de la Ley General de Control Interno Nº 8292, se advierte sobre las posibles consecuencias que podría conllevar a la administración activa del SFE, el no cancelar en tiempo el tributo contenido en la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo Nº 8488, por cuanto una inadecuada gestión administración estaría haciendo incurrir nuevamente al SFE en el reconocimiento de intereses moratorios. 2
III. NORMATIVA APLICABLE 1.1 Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo Nº 8488 Artículo 46. Transferencia de recursos institucionales. Todas las instituciones de la Administración Central, la Administración Pública Descentralizada y las empresas públicas, girarán a la Comisión un tres por ciento (3%) de las ganancias y del superávit presupuestario acumulado, libre y total, que cada una de ellas reporte, el cual será depositado en el Fondo Nacional de Emergencias, para el financiamiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. Para aplicar esta disposición, el hecho generador será la producción de superávit presupuestarios originados durante todo el período fiscal o las utilidades, según corresponda, generadas en el período económico respectivo. Este monto será girado por las instituciones, en los primeros tres meses del año inmediato siguiente a aquel en que se produjeron el superávit presupuestario o las ganancias y será depositado en el Fondo Nacional de Emergencias. En caso de que este traslado de fondos no se realice en el plazo indicado en el párrafo anterior, la Comisión deberá efectuar al menos tres prevenciones, en sede administrativa, al órgano o ente moroso; para ello, contará con un plazo de tres meses. Si la negativa a efectuar el pago persiste, la Comisión planteará, de manera inmediata, la denuncia penal correspondiente contra del jerarca institucional, por incumplimiento de deberes. 1.2 Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos Nº 8131 Artículo 46.- Compromisos presupuestarios Los saldos disponibles de las asignaciones presupuestarias caducarán al 31 de diciembre de cada año. Los gastos comprometidos pero no devengados a esa fecha, se afectarán automáticamente en el ejercicio económico siguiente y se imputarán a los créditos disponibles para este ejercicio. Los saldos disponibles de las fuentes de financiamiento de crédito público externo y las autorizaciones de gasto asociadas, se incorporarán automáticamente al presupuesto del ejercicio económico siguiente. El monto no utilizado de la autorización por endeudamiento interno incluida en el presupuesto nacional, caducará el 31 de diciembre del año correspondiente; por ende, no podrá ser utilizado con posterioridad a tal fecha. Mediante reglamento, se emitirán los criterios y mecanismos para aplicar este artículo. 1.3 Reglamento de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (Decreto Ejecutivo Nº 30058-H-MP-PLAN) Artículo 57. Compromisos no devengados. Los compromisos no devengados a que se refiere el artículo 46 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, son aquellas obligaciones que tienen su origen en una relación jurídica con un tercero y se respaldan en documentos de ejecución debidamente 3
aprobados, autorizados, refrendados y registrados en los sistemas informáticos de apoyo a la gestión financiera, antes del 31 de diciembre de cada año. (Así reformado por el artículo 1 del Decreto Ejecutivo N 30662 de 1 de julio del 2002) Artículo 58. Afectación automática. Los compromisos no devengados afectarán automáticamente los créditos disponibles del período siguiente del ejercicio en que se adquirieron, cargando los correspondientes montos a los objetos de gasto, que mantengan saldo disponible suficiente en el nuevo ejercicio presupuestario, o en su defecto incorporando los créditos presupuestarios necesarios, mediante modificación presupuestaria, de conformidad con las directrices y lineamientos que al efecto establezca la Dirección General de Presupuesto Nacional. Sin perjuicio de lo anterior y en los casos en que se generaren compromisos no devengados en aquellas subpartidas presupuestarias destinadas al pago de gastos fijos, cuyo detalle será definido mediante circular por el Ministerio de Hacienda, el importe de éstos también se podrá cargar, al momento de producirse el acto que genera la obligación, contra los objetos de gasto que mantengan saldo suficiente en el nuevo ejercicio presupuestario, o en su defecto incorporando los créditos presupuestarios necesarios mediante modificación presupuestaria. (Así reformado por el artículo 1 del decreto ejecutivo N 31975 del 13 de agosto del 2004) 1.4 Dictamen C-105-2008 de fecha 8 de abril de 2008, la Procuraduría General de la República dirigido al Presidente de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgo y Atención de Emergencias B.- EL HECHO GENERADOR Y LA UTILIZACION DEL SUPERAVIT EN PERIODOS SUBSIGUIENTES El hecho generador del tributo que nos ocupa es la producción de superávit presupuestario originado durante todo el período fiscal o las utilidades, según corresponda, generados en el período económico respectivo. Por consiguiente, cuando en un año fiscal se produzca superávit o se generen utilidades se estará ante el hecho generador que da nacimiento a la obligación tributaria y por ende, se debe pagar el impuesto que resulte. La base imponible está compuesta por las ganancias o el superávit presupuestario acumulado, libre y total que reporte cada sujeto pasivo, según corresponda. Por ende, el superávit libre y total corresponde al excedente de ingresos reales sobre los gastos reales en un período determinado, en los términos en que se indicó en el dictamen N C-201-2007 de 20 de junio de 2007. Ese excedente se determina en el período fiscal de que se trate. La definición de hecho generador que contiene el numeral 46 antes transcrito no permite considerar que se trata de un superávit acumulado en diversos períodos fiscales. En efecto, el segundo párrafo de ese artículo establece expresamente que se trata de la producción de un superávit en el período fiscal o de utilidades generadas en el período económico respectivo. Por lo que el adjetivo acumulado utilizado en el primer párrafo debe entenderse como acumulado en el período fiscal respectivo, sin que pueda entenderse que se trata de períodos 4
fiscales anteriores, de manera tal que el superávit producido en un período distinto del que se grava pueda integrar la base impositiva de otro período fiscal. ( ) Interesa aquí lo relativo al superávit libre porque éste es el que puede ser objeto de tributación. En efecto, el hecho generador del tributo del 3% es el superávit libre y total, que corresponde al excedente de ingresos reales sobre los gastos reales en un período determinado. El superávit libre es el que la entidad puede utilizar sin restricción en cuanto al tipo de gasto que puede financiar, dentro de los fines institucionales. El superávit específico, sea el que tiene un fin específico, no es objeto de imposición. De modo que aún cuando sea utilizado en períodos subsiguientes, los recursos correspondientes no podrían ser considerados para establecer el superávit del período de utilización ni podrían ser gravados de ninguna forma conforme el artículo 46 de mérito. Esos recursos deben ser utilizados para el destino fijado por la norma legal, sin que puedan ser tomados en cuenta para los efectos del tributo a favor del Fondo de Emergencias. ( ) La autorización para que el superávit se utilice no implica que necesariamente los recursos correspondientes se presupuesten o bien, que se presupuestan en su totalidad y, en su caso, que sean utilizados efectivamente en el período fiscal en que se presupuestan. Debe resultar claro que la parte no utilizada del superávit no puede ser considerada para efectos de establecer el tributo sobre el superávit libre del período fiscal de que se trate. De lo contrario se produciría una doble imposición. Empero, de la utilización del superávit libre puede resultar un superávit en el período subsiguiente. En dicho caso, el superávit libre que se derive exclusivamente en dicho período podrá ser objeto de gravamen en los términos del artículo 46 de la Ley 8488. Ello aun cuando en su generación haya contribuido el uso efectivo de un superávit libre de un ejercicio fiscal anterior. Para tales efectos y en razón de la utilización, el superávit resultante tendría que concebirse como producto del período fiscal subsiguiente. Es entendido, sin embargo, que el superávit en tanto recurso de vigencia anterior no utilizado no puede ser gravado en períodos subsiguientes. 1.5 Edicto Nº 86-2006 publicado en la Gaceta Nº 245 del 21 de diciembre de 2006 ( ) Artículo 1º Se establece en 19.42% la tasa de interés tanto a cargo del sujeto pasivo, como a cargo de la Administración Tributaria, de conformidad con lo regulado en los artículos 57 y 58 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Esta tasa no aplica sobre los adeudos tributarios relacionados con importaciones, en virtud de lo dispuesto en los artículos 61 y 257 de la Ley General de Aduanas, Nº 7557 de 20 de octubre de 1995 y sus reformas. ( ) 5
1.6 Criterio Legal emitido por la Asesoría Jurídica del SFE Con fecha 10 de marzo del 2009, la Asesoría Legal del SFE emitió criterio legal comunicado mediante oficio Nº 028-2009-AL, dirigido a la Directora del SFE, en el cual señaló: ( ) Conclusión. Siendo que los pronunciamientos de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República son muy puntuales con respecto a lo que debe de considerarse superávit libre y específico, es criterio de esta Asesoría Jurídica, luego de analizar lo indicado anteriormente por dichas entidades reguladoras, que se debe realizar la liquidación presupuestaria del ejercicio, tomando en cuenta los recursos requeridos para atender los proyectos, programas y actividades propias de la institución, y una vez realizados estos análisis matemáticos determinar la existencia o no de superávit libre, para poder darle cumplimiento a las demás obligaciones que recaen sobre el Servicio Fitosanitario del Estado. 6
IV. RESULTADOS 4. Tributo con cargo al superávit del período 2008 4.1 Certificación de recursos extendida por el Departamento Financiero y Contable del MAG 4.1.1 Superávit acumulado El Jefe del Departamento Financiero y Contable del MAG certificó que la Cuenta Especial Servicio Fitosanitario del Estado al 31 de diciembre de 2008, registró un Superávit Total por la suma de 11.388.240.608,18. 4.1.2 Superávit período 2008 La Coordinadora del Área Contable del Departamento Financiero y Contable del MAG certificó que la Cuenta Especial Servicio Fitosanitario del Estado al 31 de diciembre de 2008, registró un Superávit Neto Total por la suma de 2.961.471.943,43, por cuanto percibió ingresos durante el período 2008 por un monto de 6.095.096.050,73 y registró egresos por la suma de 3.133.624.107,30. Cabe señalar que al monto indicado como Superávit Neto Total se le debe sustraer la suma de 441.907.801,95 (correspondiente al 10% del Fondo de Emergencias), que por tener un destino específico no está sujeto a imposición, lo cual genera un superávit para cálculo del tributo de 2.519.564.141,48. 4.2 Gastos comprometidos pero no devengados al 31/12/2008 En el informe de liquidación presupuestaria de la Cuenta Especial Servicio Fitosanitario del Estado, con corte al 31 de diciembre de 2008, se registró por concepto de compromisos un monto total de 1.232.885.030,38. Según información suministrada por personal del Departamento Financiero y Contable del MAG y del Área de Egresos del Departamento de Administración y Finanzas del SFE, dichos compromisos obedecen a órdenes de inicio debidamente aprobadas antes del 31 de diciembre de 2008. Asimismo, se indicó que las facturas con cargo a esas órdenes de inicio fueron canceladas durante el mes de enero y febrero de 2009. No obstante lo anterior, a fecha 16 de marzo de 2009, ni el Departamento Financiero y Contable del MAG, ni el Área de Egresos del Departamento de Administración y Finanzas del SFE, pudieron suministrar información detallada y precisa a esta Auditoría Interna sobre los pagos que se efectuaron con cargo a esas órdenes de inicio, que permita determinar si el monto citado en el párrafo anterior se ejecutó en forma total o parcial. 7
A pesar de lo señalado en los párrafos anteriores del presente numeral, la Jefatura del Departamento de Administración y Finanzas del SFE, únicamente está considerando como gastos comprometidos pero no devengados a fecha 31 de diciembre de 2008, solo la suma de 359.339.443,01. 4.3 Determinación del tributo contenido en el artículo Nº 46 de la Ley Nº 8488 4.3.1 Contenido presupuestario aprobado Mediante oficio Nº 12417 de fecha 21 de noviembre del 2008, la Contraloría General de la República aprobó el presupuesto ordinario de la Cuenta Especial del Servicio Fitosanitario del Estado relativo al período 2009. En la subpartida 6.01.03 denominada Transferencias corrientes a Instituciones Descentralizadas no Empresariales, se presupuestó un monto de 150.000.000,00, con el propósito de cubrir el tributo contenido en el artículo Nº 46 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo Nº 8488, el cual se calcula con base en el superávit del período 2008. 4.3.2 Cálculo del tributo Considerando lo descrito en el numeral 4.1.2 Superávit período 2008 y 4.2 Gastos comprometidos pero no devengados al 31/12/2008, no existe a la fecha claridad sobre el superávit que registró el SFE relativo al período 2008, situación que dificulta calcular el tributo establecido en el artículo 46 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo Nº 8488. En el cuadro Nº 1, se presenta el cálculo del citado tributo, según la tesis que viene planteando el Departamento de Administración y Finanzas del SFE. Cuadro Nº 1 Descripción Saldo al 31/12/2008 Porcentaje Cálculo del tributo Superávit 2008 2.519.564.141,48 --- --- Menos: 359.339.443,01 Gastos comprometidos --- --- no devengados Superávit Neto 2008 2.160.224.698,47 3% 64.806.740,95 8
V. COMENTARIOS DE LA AUDITORÍA INTERNA 5.1 Conforme con lo establecido en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos Nº 8131 y su Reglamento, los saldos disponibles de las asignaciones presupuestarias caducan al 31 de diciembre de cada año; asimismo, los gastos comprometidos pero no devengados a esa misma fecha, afectan automáticamente el ejercicio económico del siguiente período. Al respecto, la administración activa viene consignando en los informes de liquidación presupuestaria con corte al 31 de diciembre de cada año, compromisos soportados en órdenes de inicio, las cuales respaldan pagos que se efectúan durante el mes de enero y febrero del siguiente período. No obstante lo anterior, en apariencia dicha gestión no se estaría ajustando a lo que establece al respecto la citada ley con relación a los gastos comprometidos pero no devengados al 31 de diciembre; razón por la cual esta Auditoría Interna estará analizando dicha situación e informando oportunamente a la administración los resultados que se obtengan sobre este asunto. 5.2 El cálculo y cancelación del tributo establecido en el artículo Nº 46 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo Nº 8488, debe ser consistente con lo establecido por la Procuraduría General de la República en su Dictamen C-105-2008 de fecha 8 de abril de 2008, específicamente lo señalado en el apartado B EL HECHO GENERADOR Y LA UTILIZACIÓN DEL SUPERÁVIT EN PERÍODOS SUBSIGUIENTES. 5.3 Considerando lo descrito en el numeral 4.1.2 Superávit período 2008 y 4.2 Gastos comprometidos pero no devengados al 31/12/2008, así como lo indicado en los numerales 5.1 y 5.2 anteriores, la tesis que plantea la administración activa del SFE para el cálculo del citado tributo no está fundamentada en un adecuado sistema de información, situación que no permite la determinación del superávit del período 2008 para su posterior cancelación. Para dichos efectos es fundamental que el Departamento Financiero y Contable del MAG suministre la certificación del superávit relativo al período 2008, la cual deberá considerar todos ingresos percibidos y egresos que se autorizaron con cargo al presupuesto del 2008. 5.4 Considera esta Auditoría Interna que en ausencia de normativa expresa que regule aspectos de tipo presupuestario o de legalidad, se debería contar según corresponda con el criterio de la Contraloría General de la República o de la Procuraduría General de la República; con el propósito de que en forma previa al giro de recursos, la administración activa fundamente y soporte su gestión en apego al bloque de legalidad y sanas prácticas administrativas. Para ello es necesario señalar, que la administración activa debe contar con el criterio legal 9
emitido por la Asesoría Jurídica del SFE, en forma previa al planteamiento de este tipo de consultas. 5.5 Temas como el señalado en el numeral 5.4 anterior, deben ser valorados y atendidos por las dependencias competentes del SFE, con la oportunidad del caso, con el propósito de que la administración activa del SFE cuente con los criterios jurídicos y técnicos que le faciliten la toma de decisiones previo a autorizar el giro de recursos. No obstante, en el caso bajo estudio, prácticamente el plazo con que cuenta la administración para la cancelación de dicho tributo estaría próximo a vencer, por cuanto el 31 de marzo del presente año vence el período de gracia contenido en la Ley Nº 8488 para cancelar el tributo sin incurrir en el reconocimiento de intereses moratorios. VI. ASESORÍA Considerando que el servicio de asesoría corresponde a una función preventiva consistente en asesorar oportunamente al jerarca en materia de su competencia (sin perjuicio de las asesorías que en esa materia a criterio del auditor correspondan a otros niveles de la organización); con el propósito de fortalecer el sistema de control interno institucional, se somete a valoración de la administración activa del SFE lo señalado en el presente informe de asesoría. Lo anterior con el propósito de que la Dirección del SFE, con el apoyo de su Asesoría Jurídica y el Departamento de Administración y Finanzas del SFE, así como del Departamento Financiero y Contable del MAG, fundamenten y soporten el cálculo y cancelación del tributo establecido en el artículo Nº 46 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo Nº 8488, en apego al principio de legalidad. 10