Tema 5: La política fiscal en España

Tema 5: La política fiscal en España 1 Las cuentas del Sector Público 2 El impacto de la actividad económica en el saldo del Sector Público 3 El impacto de la política fiscal en la actividad económica 4 La sostenibilidad de la deuda pública 5 Evaluación de las intervenciones públicas 1

Por qué es importante estudiar el Sector Público? 1. La política fiscal (impuestos/gastos) influye en la evolución cíclica, la eficiencia económica y la distribución de la renta. 2. Objetivo: Crecimiento sostenido y equilibrado mediante calidad de las finanzas públicas : servicios públicos eficientes, gasto orientado a aumentar la productividad y la eficiencia económica global, y asume los efectos desincentivadores del sistema impositivo y de prestaciones sociales sobre oferta y demanda de trabajo. 2

1 Las cuentas del Sector Público Impactos de la política fiscal sobre la actividad económica: directo: por el consumo y la inversión pública indirecto: por el efecto de impuestos y transferencias sobre la renta disponible En el SEC-95, se consideran dentro del sector institucional Administraciones Públicas (AAPP): Administración Central, CC.AA., Corporaciones Locales y Administraciones de la Seguridad Social. La CUENTA DE OPERACIONES NO FINANCIERAS de las AAPP refleja de forma resumida la actividad del sector. 3

CUENTA DE OPERACIONES NO FINANCIERAS de las AAPP 2003 % PIB Estructura % Recursos 40,4 100,0 Impuestos s/ Producción e Importaciones 12,0 29,6 Impuestos corrientes s/ Renta y Patrimonio 10,6 26,2 Cotizaciones sociales 13,7 33,8 Otros ingresos corrientes 3,4 8,3 Recursos de capital (de los que: Impuestos) 0,8 (0,4) 2,1 (1,0) Empleos 40,1 100,0 Consumo final (de los que: RA) 18,0 (10,4) 45,0 (26,0) Prestaciones sociales en efectivo 12,2 30,4 Intereses efectivos pagados 2,5 6,3 Subvenciones y otras transferencias corrientes 2,5 6,3 Empleos de capital (de los que: FBK) 4,9 (3,7) 12,1 (9,1) Capacidad / Necesidad Financiación 0,3 Administración Central -0,3 Seguridad Social 1,0 Comunidades Autónomas -0,3 Corporaciones Locales -0,1 Fuente: Servicio de Estudios del BE (2005) 4

La previsión de la evolución económica necesita una predicción de estas partidas fiscales. Dos tipos de variables fiscales a predecir: 1. Exógenas: inversión pública, ingresos procedentes UE. Su estimación se realiza a partir de los presupuestos y normas oficiales. 2. Endógenas: ingresos impositivos, prestaciones por desempleo. Su estimación se realiza estimando la elasticidad de la partida respecto a variables macroeconómicas mediante un procedimiento iterativo: Paso 1: estimación variables macro Paso 2: predicción variables endógenas Paso 3: Repetir 1-2 hasta convergencia Elasticidades de algunas partidas fiscales Partida Variables Macro Elasticidad Impuestos Rentas Trabajo (sector privado) Empleo, sector privado 1,0 RA, sector privado 1,5 Gastos relacionados con el desempleo Número de desempleados 1,0 Fuente: Servicio de Estudios del BE (2005) 5

2 Impacto de la actividad económica en el saldo del Sector Público El Saldo del Sector Público (Ingresos Gastos) refleja la política fiscal del gobierno. Sin embargo, para analizar el grado de consolidación de las finanzas públicas debe tenerse en cuenta que ni los efectos del ciclo de negocios ni el pago de los intereses de deuda previamente contraída están directamente relacionados con la política fiscal actual. Dos conceptos relevantes: saldo estructural: saldo público descontando el efecto del ciclo económico. saldo estructural primario: saldo estructural neto del pago de los intereses de la deuda. 6

Cómo se estima el componente cíclico del saldo? Se calcula en dos etapas: 1. Se obtiene una estimación del ciclo (producto observado producto potencial) 2. Se calcula el impacto del ciclo económico sobre los componentes del saldo público usando elasticidades estimadas: Partida Variable Macro Estimación Elasticidad Componente cíclico Saldo Público Total PIB PIB potencial 0,4 Fuente: Servicio de Estudios del BE (2005) Una mejora del 1% del PIB por encima del PIB potencial mejora el saldo estructural público en un 0,4%. 7

DESCOMPOSICIÓN DEL SALDO DE LAS AA.PP. 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1998-2004 VARIACIÓN EN EL SALDO ( (I-G)) 0,1 1,9 0,3 0,4 0,2 0,6-0,6 2,7 Por saldo estructural primario (a) -0,8 0,7-0,3 0,3 0,2 0,4-0,8 * 0,7 Por cambios ingresos estructurales -0,7 0,4-0,2 0,2 0,8 0,1 0,2 2,5 Por cambios gastos estructural primario -0,1 0,4-0,1 0,1-0,6 0,3-1,0 * -0,8 Por cambios Pagos de intereses 0,5 0,7 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 2,1 Por Efectos cíclicos 0,5 0,4 0,3-0,1-0,3-0,1-0,2 0,0 SALDO DE LAS AAPP (I G) -3,0-1,2-0,9-0,5-0,3 0,3-0,3 Componente cíclico -0,1 0,3 0,6 0,5 0,2 0,0-0,1 Saldo estructural -3,0-1,5-1,5-1,0-0,5 0,3-0,2 Saldo estructural primario 1,3 2,1 1,8 2,1 2,4 2,8 2,0 PRO MEMORIA Saldo primario 1,2 2,4 2,4 2,6 2,6 2,8 1,9 Pagos de intereses 4,3 3,5 3,3 3,2 2,9 2,5 2,2 Crecimiento del PIB real 4,3 4,2 4,4 2,8 2,2 2,5 2,7 Output gap (b) -0,2 0,6 1,7 1,3 0,5 0,1 0,1 FUENTE: Banco de España. a. Un signo positivo denota una orientación contractiva de la política fiscal y una mejora del saldo estructural primario. b. Output gap = (PIB - PIB tendencial) / PIB tendencial (%) en términos reales. * Dato afectado por la asunción (puntual) de la deuda de RENFE por el Estado (0,7% PIB) 8

Entre 1998 y 2004 se ha producido un incremento acumulado en los saldos públicos de 2,7 puntos porcentuales del PIB. Está determinado principalmente por el descenso de la carga financiera y por la variación de los saldos estructurales primarios. Esto indica una mejora estructural de las finanzas públicas. Los ingresos y los gastos han contribuido de manera similar a este resultado. El cambio en la posición cíclica (expansión inicial y luego contracción) tuvo una contribución neutral. Por tanto, las finanzas públicas españolas cumplen desde 2002 el requisito del Pacto de Estabilidad y de Crecimiento: saldos estructurales con un déficit máximo del 0,5% del PIB. 9

Son consistentes estas estimaciones con las medidas presupuestarias de este período? Ingresos: la reducción de la presión fiscal en el IRPF y la congelación de los impuestos especiales tuvieron un efecto negativo en la recaudación, mientras que la ausencia de ajuste por inflación de los tramos de los tipos impositivos y deducciones del IRPF tuvo un efecto positivo en la recaudación. Gastos: tras un recorte inicial del gasto corriente primario, se producen medidas expansivas (subidas en las pensiones mínimas y de viudedad). La menor recaudación por IRPF se compensó con un fuerte aumento de los ingresos por imposición indirecta y cotizaciones sociales (ambos componentes incluidos en el componente estructural estimado). Si estos incrementos fueron producto de la afloración de actividades en la economía sumergida (difícil de evaluar), estarían incluidos al menos en parte erróneamente en el componente estructural. Por tanto, se habría sobrevalorado el ajuste fiscal realizado. 10

3 El impacto de la política fiscal en la actividad económica Mediante el cálculo de indicadores sintéticos: permiten valorar la orientación de la política fiscal, pero no cuantificar su impacto. o Impulso fiscal: se obtiene como diferencia entre: Déficit presupuestario (-saldo presupuestario) corriente en un año Déficit presupuestario que se habría obtenido ese año si la ratio de ingresos fiscales a PIB y la ratio de gastos fiscales al PIB potencial fuesen las de un año base Un valor positivo se interpreta como una expansión de la política fiscal discrecional. o Variación en el déficit público primario ajustado al ciclo: Un valor positivo cuando el PIB está por debajo del PIB potencial se interpreta como una política fiscal contracíclica. Mediante simulaciones con modelos econométricos: permiten cuantificar el impacto de la política fiscal. Se compara el resultado observado (o previsto) tras el cambio de política fiscal con el que resultaría sin cambio. Los resultados dependen de los supuestos del modelo. 11

La reforma del IRPF de 2003 consistió fundamentalmente en reducción de del tipo impositivo efectivo ex ante de alrededor de 1,5 puntos porcentuales. Simultáneamente: El consumo y la inversión públicas crecieron a tasas elevadas. Los tipos implícitos de la imposición indirecta y de las cotizaciones sociales crecieron. Las conclusiones de los indicadores sintéticos sugieren una orientación restrictiva de la política fiscal pero, cuál fue el efecto de la reforma del IRPF? 12

LA REFORMA DEL IRPF EN 2003 INDICADOR %PIB (2004) Impulso Fiscal -0,5 SIMULACIÓN (Desviación acumulada del crecimiento 2003-2004 respecto escenario base) Renta Real Bruta Disponible de las familias 0,9 Gasto en Consumo Final de los Hogares 0,8 Formación Bruta Capital Fijo 0,5 Importaciones de Bienes y Servicios 0,8 Exportaciones de Bienes y Servicios -0,0 Producto Interior Bruto 0,4 Fuente: Servicio de Estudios del Banco de España (2005) El modelo econométrico indica que la reforma provocó efectos indirectos expansivos sobre la actividad económica a pesar de la orientación restrictiva de la política fiscal. 13

Sean 4 La sostenibilidad de la deuda pública. B t : Deuda Pública; D P t : Déficit Primario (Gastos - Ingresos - Pagos por Intereses) PI t : Pagos por intereses de la deuda Entonces: Bt = Bt 1 + ( DPt + PIt ) Si el tipo de interés real es r t y el crecimiento de los precios es π t entonces [(1 )(1 π ) 1 ] [(1 )(1 π )] Bt = Bt 1 + DPt + + rt + t Bt 1 = DPt + + rt + t Bt 1 Dividiendo ambos lados de la igualdad por el PIB nominal: Bt DPt B = + + r t t +π t PIBt PIBt PIBt [(1 )(1 ) 1 ] 14

Por otro lado: [ π ] PIBt = (1 + gt )(1 + t ) PIBt 1 donde g t es el crecimiento real del PIB. Sustituyendo esta expresión en el segundo término de la derecha nos queda: Bt DPt (1 rt ) Bt 1 = + + PIBt PIBt (1 + gt ) PIBt 1 Redefiniendo: Bt DP b ; t t dpt PIBt PIBt y restando b t-1 en ambos lados de la igualdad obtenemos la ecuación dinámica de la deuda: ( rt gt ) bt bt 1 = dpt + bt 1 (1 + g t ) 15

VARIACIONES DE LA DEUDA PÚBLICA (% PIB) 1992:1996 1994 1999:2004 2004 DEUDA PÚBLICA 59,9 61,3 56,2 48,9 Variación de la deuda pública 5,2 2,2-2,5-2,5 Contribuciones del: Déficit Primario 0,9 1,5-2,3-1,3 Diferencial Interés Real - Crecimiento 1,7 1,9-1,0-1,9 Ajuste 2,6-1,1 0,8 0,7 Fuente: Servicio de Estudios del Banco de España (2005) (El ajuste incluye transacciones financieras y ajustes de valoración entre el déficit y la deuda públicos) 16

Rasgos fundamentales: En el periodo 1992-1996 crece intensamente la deuda pública como resultado en un 80% del diferencial entre el tipo de interés real y la tasa de crecimiento de la economía y un crecimiento elevado de los activos financieros del balance del Sector Público. En el periodo 1996-1999 decrece la deuda pública como resultado del ajuste presupuestario para cumplir los criterios de la convergencia nominal (no mostrado) En el periodo 1999-2004 decrece considerablemente la deuda pública sobre todo por la caída del déficit primario y, en menor medida, por el diferencial entre el crecimiento de la economía y los tipos de interés. 17

Son sostenibles los niveles de deuda pública actual teniendo en cuenta el envejecimiento de la población? No: 2003 2050 Deuda b t 50,8 81,5 Saldo Primario observado dp t -2,9 3,6 Tasa interés real r t 1,7 2,6 Tasa de crecimiento real g t 3,3 3,3 Saldo Primario requerido d 0,8* 2,5** Brecha de sostenibilidad*** España d- dp t 3,7-1,1 Francia d- dp t -2,1 -- Alemania d- dp t -2,8 -- g * t r d = t b t 1 1 + g t ** Ratio sobre el PIB de gastos menos ingresos que mantenido constante garantiza la restricción presupuestaria intertemporal a largo plazo teniendo en cuenta el envejecimiento de la población. *** Un valor positivo indica la política fiscal es sostenible. Fuente: Servicio de Estudios del Banco de España (2005) 18

5 Evaluación de las intervenciones públicas. No hay muchos estudios sobre calidad de finanzas públicas! Existe evidencia de que la inversión pública en capital físico tiene un impacto positivo sobre el crecimiento que proviene principalmente de la inversión en infraestructuras, aunque el impacto presenta rendimientos marginales decrecientes. También se han encontrado impactos positivos en el crecimiento por gastos públicos en educación y en I+D. Hay evidencia de que la productividad de las empresas con titularidad pública es menor en el sector manufacturero (altamente competitivo) que las empresas de titularidad privada pero no es diferente en el de la energía (sector altamente regulado). Hay evidencia de que las prestaciones por desempleo pueden reducir hasta la mitad las tasas de salida del paro de los individuos. 19