La importancia del Sistema de Coordinación Hacendaria en la Gestión Municipal El gobierno mexicano ha dado grandes pasos en la concepción y consolidación de reformas estructurales respecto a las áreas laboral, educativa, política competitiva, financiera, telecomunicaciones y legislación para el sector energético, destinadas a aumentar la productividad, competitividad y crecimiento potencial. Actualmente, la operación de las mismas ha puesto en marcha importantes estrategias como la apertura del sector energético a la participación del sector privado, lo cual es especialmente prometedor en términos de la promoción del crecimiento, en virtud de que se espera un aumento en la producción de petróleo y gas; sin embargo, es necesario reflexionar sobre elementos sustantivos hacia la gestión de las entidades federativas y particularmente de los gobiernos locales, a efecto de identificar y atender objetivos pendientes en materia de crecimiento económico, social, ecológico y político, que les permitan perfilarse hacia un desarrollo regional sustentable. El municipio constituye el primer orden de gobierno y el más cercano a la población, está obligado a prestar servicios a la ciudadanía, siendo el motor endógeno del desarrollo; aun cuando es el más limitado en sus recursos financieros, cuestionado y el más fiscalizado en el sistema federalista. Actualmente, los municipios han incursionado en acciones que les permiten resolver diferentes problemáticas de su comunidad, se ha puesto de manifiesto la creciente capacidad de los gobiernos locales, para generar nuevos modelos de gestión, vínculos interinstitucionales, espacios para la gobernabilidad y prácticas de participación ciudadana. Sin embargo, la insuficiencia de recursos, constituye la principal limitación para cumplir sus funciones a cabalidad. Para lo cual, el Federalismo Fiscal en México, cuenta con el Sistema Nacional de Coordinación fiscal, que busca la equidad en la 1
distribución de un porcentaje de los recursos federales entre los órdenes de gobierno. En este contexto, la estructura de dicho Sistema Nacional está rebasada por las condiciones económicas que prevalecen en las entidades federativas y los municipios, ya que se identifica un alto grado de dependencia económica hacia el gobierno Federal. A diferencia de lo que sucedía a finales del siglo pasado, cuando el gobierno Federal administraba el 63% de los ingresos públicos, los estados 24% y los municipios el 13%; hoy el gobierno Federal tiene potestad sobre las bases tributarias más amplias como el Impuesto sobre la Renta (ISR), el Impuesto al Valor Agregado (IVA), los impuestos al Comercio Exterior, los Derechos de Hidrocarburos y los impuestos especiales sobre Producción y Servicios; también tiene facultades sobre algunos impuestos y derechos adicionales que se transfieren en su totalidad a los estados. No obstante, a partir de este ejercicio fiscal, el concepto por las retenciones del ISR a los trabajadores de las entidades federativas y municipios, se ha hecho participable para dichos órdenes del gobierno. Las potestades tributarias de los estados y municipios están acotadas, y las bases gravables a las que se tiene acceso son relativamente bajas e incluso de difícil explotación, debido a factores administrativos, económicos y políticos. Los primeros cinco meses de 2015, los estados recibieron del gobierno Federal 24,880 mdp más que el mismo periodo de 2014. El gasto federalizado representó en este lapso 28.3% del gasto neto total y 35.6% del gasto programable. Es decir, por cada peso que gastó el Gobierno Federal, 28 centavos se distribuyeron a los estados y municipios. 2
. Con el actual Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que data de 1980, se tiene una alta dependencia por parte de los estados y municipios, respecto a las transferencias federales, dando por resultado que históricamente a nivel nacional las entidades federativas y gobiernos municipales, dependan del gobierno Federal en promedio en un 80% en sus ingresos totales. En este sentido, los municipios buscan una mayor descentralización política y fiscal, para la obtención de mayores recursos económicos. Por lo que se refiere a los recursos derivados de los programas federales, su disposición por parte de los gobiernos municipales ha sido insuficiente, debido a la complejidad de las reglas de operación, la temporalidad en la integración de proyectos, la revisión y autorización de los mismos y la liberación presupuestal, que han resultado en prácticas discrecionales; elementos que han limitado a los gobiernos locales en la obtención y aplicación de estos recursos, en beneficio de sus comunidades. El financiamiento a través del crédito de la banca de desarrollo y comercial por parte de los municipios, ha representado una importante fuente de recursos necesarios para generar obra pública y servicios; sin embargo, debido a la deuda acumulada, en conceptos como el pago de derechos de agua, servicios de energía eléctrica y de seguridad social, así como de obligaciones fiscales, ha derivado en un frágil manejo de los servicios de la deuda, focalizada principalmente a la reestructuración de pasivos, dejando en segundo lugar la esencia de dicho financiamiento. En lo que va de este ejercicio fiscal, la deuda de los municipios del Estado de México representa en promedio el 63% de los conceptos participables, que incluyen recursos del Fondo General e impuestos federales y estatales. Lo que significa que más de la mitad de sus ingresos por este concepto son 3
destinados al servicio de la deuda, lo cual deja un bajo margen de maniobra en cuanto a la disposición de recursos para su operación. Se identifican como las principales limitaciones de la Coordinación Hacendaria, entendida como el "Esquema que tiene por objeto el fortalecimiento económico de la federación, los estados y los municipios, así como la eficiente provisión de servicios y el logro de un desarrollo regional justo y equilibrado, mediante la redistribución de competencias entre los tres niveles de gobierno y la descentralización y federalización de funciones para una adecuada distribución de ingresos, facultades de recaudación y responsabilidades de gasto (SHCP), las siguientes: Excesiva centralización tributaria. Dependencia financiera de los estados y municipios. Falta de revisión y actualización en la fórmula de participación a los municipios. Estas limitaciones, hacen necesaria la atención a las siguientes acciones: Incentivar el carácter solidario y cooperativo del federalismo fiscal, estableciendo como prioridad la equidad en la distribución de recursos. Fortalecimiento del sistema tributario, para fomentar la generación de riqueza y la competitividad del país. El aumento de la corresponsabilidad fiscal. Incentivos apropiados para la gestión financiera local y la convergencia regional en obras públicas y prestación de servicios. La mejora en la administración tributaria municipal. El fortalecimiento de la colaboración intergubernamental en materia de recaudación. 4
Eficientar la administración del gasto público, a través de la correcta implementación de la Gestión por Resultados, para obtener un impacto positivo y eficiente, en términos de ejercicio del recurso público y bienestar de la población. Mejorar la rendición de cuentas y la transparencia. Rediseñar las estructuras institucionales para evitar la duplicidad de acciones. El fortalecimiento de la participación ciudadana, en especial en las entidades federativas y municipios, para favorecer la eficiencia en la intervención pública y generación de propuestas que incidan en la optimización de recursos. El Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado de México En el foro de las relaciones fiscales intergubernamentales entre el gobierno del Estado de México y los municipios, el Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado de México (SCHEMM), es uno de los primeros en crearse, a la par con el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, con la primera Ley de Coordinación Fiscal del Estado de México publicada a finales de 1979. De acuerdo con este ordenamiento, el gobierno del Estado de México y los gobiernos municipales, participan en el desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento del Sistema por medio de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales y de la Comisión Coordinadora de Capacitación y Asesoría Fiscal. La Ley de Coordinación Fiscal fue abrogada en 1999, al expedirse el Código Financiero del Estado de México y Municipios, cuyo Artículo 217, señalaba los objetivos del SCHEMM: I) Regular el Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado de México y municipios, 5
II) Establecer las bases de cálculo para la distribución a los municipios de los ingresos derivados del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y Estatal de Coordinación Hacendaria, III) Distribuir entre los municipios los ingresos de la Coordinación Hacendaria, IV) Establecer las bases de la colaboración administrativa, y V) Normar el funcionamiento de los organismos en materia de Coordinación Hacendaria. Este Sistema, generó organismos de coordinación hacendaria, como son la Reunión Estatal de Servidores públicos Hacendarios, el Consejo de Coordinación Hacendaria y el Instituto de Capacitación Hacendaria; que en base a su última reforma en el año 2000, integra estos tres organismos en uno solo, dando origen al Instituto Hacendario del Estado de México, con los objetivos de consolidar la hacienda pública a través de la operación, actualización y desarrollo del Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado de México y Municipios, además de promover la capacitación, profesionalización y certificación de los servidores públicos hacendarios; y fortalecer la armonización jurídico administrativa del estado y los municipios. Esta modificación concreta un elemento fundamental al proceso de descentralización fiscal: el fortalecimiento de las haciendas públicas municipales. Lo anterior, incide directamente en la operación de los gobiernos municipales, ya que orienta su actuación jurídica y financiera hacia una nueva gestión pública, con la participación activa de los mismos en la concertación de acciones interinstitucionales y alianzas estratégicas, además de la formación de servidores públicos municipales, que satisfagan las actuales demandas ciudadanas. 6
Retos y Propuestas Construir un nuevo Federalismo, en el que participen en forma activa e incluyente los tres órdenes de gobierno. En el cual se consoliden las atribuciones que le fueron conferidas al municipio en el artículo 115 constitucional. Que el municipio tenga una participación más equitativa en la fórmula de distribución de la Recaudación Federal Participable; así como en lo que se refiere al acceso a los fondos federales, con reglas de operación claras y oportunas y con periodos de atención adecuados. Conclusión El gobierno Federal y el gobierno estatal deben asumir su responsabilidad frente al gobierno municipal, generando las propuestas e iniciativas necesarias para el fortalecimiento de sus finanzas públicas y eficientar su capacidad de gestión, ya que la ciudadanía no distingue ámbitos, solamente identifica la obligación del sector público de brindarle bienestar a través de servicios eficientes y la administración adecuada y transparente de los recursos; de igual manera, el municipio tendrá que reinventarse con mejores prácticas de gobierno, generando así un valor público a la sociedad a la que sirve. REFERENCIAS: Unidad de Información, Planeación, Programación y Evaluación, Secretaría de Finanzas (2015). Evolución Reciente de la Economía. Página 5 Secretaría Finanzas. Procuraduría Fiscal, Prontuario de Legislación Financiera 2015. Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de México para el ejercicio fiscal 2015, páginas 204 y 205. 7
IHAEM. (2005). Estudio Comparativo del Sistema de Coordinación Hacendaria en las Entidades Federativas. Toluca, México: Gobierno del Estado de México. José Luis Dueñas Andrade, Jorge Pérez Cuevas, Marco A. Garay Martínez, Francisco Curiel Neri. (2004). Federalismo Hacendario Mexicano: El Caso del Estado de México. Toluca, México: Gobierno del Estado de México. Banco Mundial. (2015). México: Panorama General. 17/08/2015, de Banco Mundial Sitio web: http://www.bancomundial.org/es/country/mexico/overview TESM/WBI. (2008). Diplomado en Gestión Estratégica de las Finanzas Públicas. 2015, de TESM/WBI Sitio web: http://www.cca.org.mx/funcionarios/cursos/ap089/apoyos/m2/mod2.pdf 8