DICTAMEN 155 DICTAMEN Nº. 155/2005, de 26 de octubre. * Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública incoado a instancia de D. X con motivo del accidente de circulación sufrido el día 5 de octubre de 2003 mientras circulaba con su bicicleta por la carretera CM- 201. ANTECEDENTES Con fecha 28 de enero de 2004, D. X presentó en las dependencias de la Delegación Provincial de la Consejería de Obras Publicas en Guadalajara reclamación de responsabilidad patrimonial, por la que reclamaba la cantidad de 1.237 euros, por los daños sufridos a consecuencia del accidente de circulación ocurrido el día 5 de octubre de 2003, mientras circulaba en bicicleta por la carretera CM-201, requiriendo de asistencia médica del Servicio de Urgencias del Hospital Universitario H. El reclamante indicaba en su escrito que El percance que sufrí trae su causa en el indebido estado de la carretera que es de titularidad de la Junta de Comunidades de Castilla- La Mancha, pues había un considerable socavón al que me precipité inevitablemente, dada la impracticabilidad del arcén en su escasa dimensión, deformidad que aunque en los vehículos automóviles se aprecia limitadamente, circulando en uno de extrema fragilidad como es una bicicleta, determinó la producción del accidente. El Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha emitió dictamen en relación con el expediente tramitado por la Consejería de Obras Públicas con motivo de la solicitud de responsabilidad patrimonial formulada por D. X, con fecha 26 de enero de 2005 (nº 6/2005) en el sentido que a continuación se indica: 1- Que con los datos incorporados al expediente cabe afirmar, con toda cautela, que existe relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público de conservación y mantenimiento de carreteras y los daños causados a D. X, por lo que procedería estimar la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, e indemnizar al reclamante previa acreditación del daño, tal y como se ha indicado en la Consideración VI. 2- Que por las razones expuestas, vinculadas a la dificultad para motivar cualquier resolución estimatoria o desestimatoria, el órgano competente para resolver podrá ordenar la retroacción de las actuaciones hasta el momento del nombramiento de instructor, con el fin de subsanar las deficiencias expresadas en torno a los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, remitiendo, en este caso, el expediente tramitado, a este órgano consultivo, a los efectos indicados en el artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha. Si bien por resolución de la Consejera de Obras Públicas de 8 de febrero de 2005, se desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada, interpuesto por el interesado recurso de reposición, éste se estimó parcialmente por resolución de 21 de abril de * Ponente: José Sanroma Aldea 1
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2005 2005 de la Consejera de Obras Públicas acordando retrotraer las actuaciones hasta el momento de realizar la prueba testifical. EXTRACTO DE LA DOCTRINA Debe partirse de la existencia de un deber de conservación y mantenimiento de la Administración titular de la vía, recogido en el artículo 57.1 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y que establece que Corresponde al titular de la vía la responsabilidad del mantenimiento de la misma en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación y la instalación y conservación en ella de las adecuadas señales y marcas viales. La normativa de circulación aplicable, constituida básicamente por los artículos 9.2 y 15. y 20 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, prescribe que se deberá conducir con la diligencia y precaución necesarias para evitar todo daño, propio o ajeno, permitiendo a las bicicletas la circulación en posición paralela por el arcén o por la parte imprescindible de la calzada, si éste no fuera transitable o insuficiente, atendiendo a las circunstancias de la vía o a la peligrosidad del tráfico. El artículo 20.2 de la norma referida indica que: Todo conductor de un vehículo que circule detrás de otro deberá dejar entre ambos un espacio libre que le permita detenerse, en caso de frenado brusco, sin colisionar con él, teniendo en cuenta especialmente la velocidad y las condiciones de adherencia y frenado. No obstante, se permitirá a los conductores de bicicletas circular en grupo, extremando en esta ocasión la atención a fin de evitar alcances entre ellos. Este reconocimiento expreso de la responsabilidad del titular de la vía en el mantenimiento de la misma no se define, sin embargo, de un modo absoluto sino que el propio precepto establece que será en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación, lo que lleva a concluir que los estándares medios exigibles a la Administración están en función de la entidad que comporte la fuente de riesgo para la circulación permitida. Precisamente los riesgos que asumen los conductores de vehículos al circular por una misma carretera son de distinta entidad según la diversa clase de vehículos que conduzcan; por esto la normativa señala especificaciones al respecto. El precepto cita que permite la circulación en grupo a los ciclistas, si bien les obliga en este supuesto a extremar la atención. La prueba testifical practicada ahora acredita un hecho clave para establecer el modo de ocurrencia del accidente dañoso. Este se produjo en la circulación de un grupo de entre 8 y 12 ciclistas del que eran parte tanto el reclamante como los dos testigos. Este dato no había sido revelado ni por el reclamante en ningún momento, ni por los testigos en su primera declaración. Es parecer de este Consejo que el riesgo que presenta el bache no es el mismo no ya para los vehículos automóviles y para los ciclistas, sino que es de intensidad diversa si estos últimos circulan individualmente o si lo hacen en grupo. Procede traer a este razonamiento el hecho de que las fotos, aportadas por el propio reclamante, del lugar donde se produjo el accidente revelan que esa irregularidad en la carretera era visible y, en consecuencia, evitable para un ciclista que circulara atento y solo; pero que era más difícilmente evitable 2
DICTAMEN 155 para un grupo de ellos a los que tanto en conjunto como individualmente el precepto legal les obliga a extremar la precaución. La conclusión que resulta de este razonamiento no puede ser otra que la de estimar la concurrencia de causas en la producción del hecho lesivo. Por una parte, la irregularidad advertida en la carretera, que conlleva la responsabilidad de la Administración titular obligada a mantenerla en las mejores condiciones posibles; de otra la propia actuación del reclamante, junto a la intervención de terceros, que con él circulaban en grupo, y que no extremaron la atención, hasta el punto de evitar un bache que por sí solo no es causa bastante para producir el accidente dañoso. A falta de un criterio cierto de segregación que permita una distribución más precisa, cabe atribuir a ambas causas una incidencia equivalente, a la que correspondería un reparto de responsabilidad al 50% y una minoración del importe determinado como valor de la lesión de igual entidad; criterio éste que resulta acorde con la práctica más habitual observada en los pronunciamiento de nuestra jurisprudencia en aquellos casos en los que, como el que ahora nos ocupa, no existen datos bastantes que permitan una distribución precisa de la carga indemnizatoria (Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 1996, Ar. RJ 1996\7605; 7 de octubre de 1997, AR. RJ 1997\7393; y 21 de septiembre de 1998, Ar. RJ 1998\6835). CONSIDERACIONES I El artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, establece que este Consejo deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades que versen sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial por cuantía superior a seiscientos un euros. Por su parte, el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, dispone que, concluida la instrucción del procedimiento, el instructor propondrá que se recabe, cuando sea preceptivo a tenor de lo establecido en la Ley Orgánica del Consejo de Estado, el dictamen de este órgano consultivo, o en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. En el supuesto sometido a consulta se ha formulado reclamación de responsabilidad patrimonial por importe total de 1.318,78 euros, cifra ésta en que se cuantifican los daños materiales y personales a consecuencia del accidente ocurrido, por lo que, en aplicación de los preceptos citados se emite el presente dictamen con carácter preceptivo. II Corresponde analizar, seguidamente, la adecuación de los trámites realizados por la Consejería consultante a las disposiciones aplicables a los procedimientos para exigir responsabilidad patrimonial ante las Administraciones Públicas, contenidas en los artículos 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en el Real Decreto 429/1993, de 26 de 3
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2005 marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial. El Dictamen 6/2005 este Consejo puso de manifiesto los defectos observados en el expediente de responsabilidad patrimonial instruido del que éste es mera continuación, que afectaban, principalmente, al informe aportado por el Servicio de Carreteras de la Delegación Provincial de Guadalajara, así como a la testifical realizada. Por ello, planteó en su parte dispositiva la posibilidad de ordenar la retroacción de las actuaciones hasta el momento del nombramiento de instructor, con el fin de subsanar las deficiencias expresadas. Conforme consta en antecedentes se dictó por la Consejería de Obras Públicas resolución desestimatoria, si bien ante el recurso de reposición interpuesto, se dictó nueva resolución el 21 de abril ordenando la retroacción de las actuaciones practicadas, aunque únicamente hasta el momento de realizar la prueba testifical propuesta sin que se considerase pertinente la solicitud de nuevo informe de los Jefes de Sección de Contratación, Expropiaciones y Asuntos Jurídicos, y del Servicio de Carreteras de la Delegación Provincial de Guadalajara, ello pese a las consideraciones realizadas en el Dictamen aludido en el párrafo precedente, relativas tanto al carácter extemporáneo de los mismos, como a la insuficiencia de los datos aportados por aquéllos, a los efectos de conocer con exactitud los hechos en virtud de los cuales debía pronunciarse este Consejo, particularmente se indicaba la falta de precisión sobre el estado de la carretera en el punto exacto en el que se produjo el accidente, o sobre dónde estaba situada la depresión y si la misma era susceptible de ser divisada al circular. Este Consejo señala el déficit de instrucción derivado en esta ocasión de que la retroacción del expediente no se hubiera llevado hasta el trámite que se señaló en el Dictamen 6/2005. Dicha resolución fue notificada al reclamante, procediendo el Instructor a citar a los testigos propuestos por aquél a los efectos de practicar la prueba testifical, comparecencia realizada y conveniente documentada el 16 de mayo de 2005. El reclamante ha tenido conocimiento de los testimonios incorporados al expediente y ocasión de valorarlos en sus alegaciones. El Instructor del expediente, de acuerdo con lo expresado en el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, suscribió propuesta de resolución en sentido estimatorio a la concurrencia de responsabilidad patrimonial, ajustándose a los requisitos señalados en el artículo 13.2 de la norma indicada. Dicha propuesta fue remitida al Gabinete Jurídico de la Administración Regional junto con el expediente completo del que trae causa, a fin de obtener de aquél la emisión del informe exigido en el artículo 11.h) del Decreto 128/1987, de 22 de septiembre, por el que se regulan la organización y funciones de ese órgano, pronunciándose con fecha 29 de junio de 2005 el Letrado Jefe en sentido favorable a la propuesta remitida. En atención a todo lo actuado, el Instructor reiteró su propuesta estimatoria de la responsabilidad reclamada, que ha sido remitida por la Consejera de Obras Públicas a este Consejo Consultivo, en consonancia con la previsión recogida en el artículo 56 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, con objeto de obtener su preceptivo dictamen. 4
DICTAMEN 155 El expediente enviado va precedido de un índice y los documentos que lo integran se encuentran debidamente ordenados y foliados. No existe en el procedimiento defecto invalidante, de modo que puede procederse al examen de la relación de causalidad y a pronunciar dictamen sobre la misma. III Los únicos datos nuevos que pueden ser incorporados al examen de la relación de causalidad entre el daño por el que se reclama y el Servicio Público de carreteras de la Junta, en relación a los contemplados en el Dictamen 6/2005, son los que resultan de la nueva prueba testifical incorporada al expediente. Por las manifestaciones de los dos testigos interrogados se puede tener por suficientemente acreditada la realidad del accidente y que éste se produjo en el lugar señalado por el reclamante en su inicial reclamación. Así pues el accidente ocurrió en una carretera de titularidad autonómica y de densidad de circulación apreciable (9.000 vehículos/día), con un arcén de 1 5 m, que a su derecha tiene una barrera rígida que lo separa del ferrocarril, con una depresión de 40 cm. de diámetro por 3 cm. de profundidad, que podría haber sido originada por segregación del betún y los áridos de la mezcla bituminosa, ocupando la línea divisoria entre un carril y parte del arcén contiguo. Esa depresión ha sido calificada de muy diversos modos; considerable socavón la designó el reclamante, y como bache la nombran los testigos, afirmando uno que hacía un escalón lateral y otro que no era un bache normal. En cualquier caso la expresión que ha de tomarse como más descriptiva es la que figura inicialmente en el informe del Servicio de Carreteras, que descarta en todo caso la existencia de un socavón que exigiera una señalización conforme alegaba en su escrito el reclamante. Ha de insistir el Consejo en la desafortunada expresión que se hace en dicho informe sobre la falta de cualificación para opinar acerca del posible riesgo que para las bicicletas pueda suponer esa irregularidad, ese bache, en la superficie de rodadura; el hecho de que no implique un riesgo para la circulación de vehículos automóviles no significa que no lo tenga para otros vehículos, en este caso bicicletas, que también pueden transitar por la carretera autonómica. Debe partirse de la existencia de un deber de conservación y mantenimiento de la Administración titular de la vía, recogido en el artículo 57.1 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y que establece que Corresponde al titular de la vía la responsabilidad del mantenimiento de la misma en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación y la instalación y conservación en ella de las adecuadas señales y marcas viales. La normativa de circulación aplicable, constituida básicamente por los artículos 9.2 y 15. y 20 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, prescribe que se deberá conducir con la diligencia y precaución necesarias para evitar todo daño, propio o ajeno, permitiendo a las bicicletas la circulación en posición paralela por el arcén o por la parte 5
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2005 imprescindible de la calzada, si éste no fuera transitable o insuficiente, atendiendo a las circunstancias de la vía o a la peligrosidad del tráfico. El artículo 20.2 de la norma referida indica que: Todo conductor de un vehículo que circule detrás de otro deberá dejar entre ambos un espacio libre que le permita detenerse, en caso de frenado brusco, sin colisionar con él, teniendo en cuenta especialmente la velocidad y las condiciones de adherencia y frenado. No obstante, se permitirá a los conductores de bicicletas circular en grupo, extremando en esta ocasión la atención a fin de evitar alcances entre ellos. Este reconocimiento expreso de la responsabilidad del titular de la vía en el mantenimiento de la misma no se define, sin embargo, de un modo absoluto sino que el propio precepto establece que será en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación, lo que lleva a concluir que los estándares medios exigibles a la Administración están en función de la entidad que comporte la fuente de riesgo para la circulación permitida. Precisamente los riesgos que asumen los conductores de vehículos al circular por una misma carretera son de distinta entidad según la diversa clase de vehículos que conduzcan; por esto la normativa señala especificaciones al respecto. El precepto cita que permite la circulación en grupo a los ciclistas, si bien les obliga en este supuesto a extremar la atención. La prueba testifical practicada ahora acredita un hecho clave para establecer el modo de ocurrencia del accidente dañoso. Este se produjo en la circulación de un grupo de entre 8 y 12 ciclistas del que eran parte tanto el reclamante como los dos testigos. Este dato no había sido revelado ni por el reclamante en ningún momento, ni por los testigos en su primera declaración. Es parecer de este Consejo que el riesgo que presenta el bache no es el mismo no ya para los vehículos automóviles y para los ciclistas, sino que es de intensidad diversa si estos últimos circulan individualmente o si lo hacen en grupo. Procede traer a este razonamiento el hecho de que las fotos, aportadas por el propio reclamante, del lugar donde se produjo el accidente revelan que esa irregularidad en la carretera era visible y, en consecuencia, evitable para un ciclista que circulara atento y solo; pero que era más difícilmente evitable para un grupo de ellos a los que tanto en conjunto como individualmente el precepto legal les obliga a extremar la precaución. Según los propios testigos unos pudieron evitar la caída, y otros no; bien porque pillaran sorpresivamente el bache o porque fueran alcanzados por otros ciclistas o no pudieran evitar a los caídos. La conclusión que resulta de este razonamiento no puede ser otra que la de estimar la concurrencia de causas en la producción del hecho lesivo. Por una parte, la irregularidad advertida en la carretera, que conlleva la responsabilidad de la Administración titular obligada a mantenerla en las mejores condiciones posibles; de otra la propia actuación del reclamante, junto a la intervención de terceros, que con él circulaban en grupo, y que no extremaron la atención, hasta el punto de evitar un bache que por sí solo no es causa bastante para producir el accidente dañoso. A falta de un criterio cierto de segregación que permita una distribución más precisa, cabe atribuir a ambas causas una incidencia equivalente, a la que correspondería un reparto de responsabilidad al 50% y una minoración del importe determinado como valor de la 6
DICTAMEN 155 lesión de igual entidad; criterio éste que resulta acorde con la práctica más habitual observada en los pronunciamiento de nuestra jurisprudencia en aquellos casos en los que, como el que ahora nos ocupa, no existen datos bastantes que permitan una distribución precisa de la carga indemnizatoria (Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 1996, Ar. RJ 1996\7605; 7 de octubre de 1997, AR. RJ 1997\7393; y 21 de septiembre de 1998, Ar. RJ 1998\6835). IV Admitida la existencia de relación causal y fijada la proporción de la cuota de responsabilidad correspondiente a la Administración y al reclamante, procede analizar la efectividad del daño alegado y su evaluación económica. Consta la factura de fecha 6 de febrero de 2004 del Hospital Universitario H (nº 20040465), con motivo de la asistencia médica dispensada en Urgencias el día 5 de octubre de 2003, por cuantía de 81,78 euros, importe que este Consejo ya consideró suficientemente acreditado con la factura aportada, incidiendo, no obstante, nuevamente en que en la misma constaba que el importe total se encontraba pendiente de pago, por lo deberá requerirse al interesado la justificación de que ha hecho efectivo su abono. El reclamante presentó factura de reparación de la bicicleta emitida el 11 de abril de 2005 por el Grupo P, S.A., al así haber sido requerido por el Instructor del expediente el 4 de abril anterior. En la factura aportada se detalla la sustitución de determinadas piezas de bicicleta (Cuadro Zeus Voop 54; Horquilla Time Equipe pro Corbono; Manillar ITM Milenium Albun 7005; Juego de Manetas Freno/Cambio Ultegra; Conjunto Dirección SH Ultegra) por importe total de 1.237,00 euros. Finalmente procede señalar que no comparte este Consejo la admisión del abono de los intereses devengados hasta la fecha de la resolución final del procedimiento, tal y como establece la propuesta de resolución, ello debido a que conforme al tenor del artículo 141.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, el abono de tales intereses procederá cuando concluya el procedimiento reconociendo una obligación dineraria a favor del perjudicado, y ésta no se cumpla en el plazo previsto en el artículo 24 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, de acuerdo con la doctrina ya establecida por este Consejo Consultivo, en su Memoria del año 2000. Resulta justificado, en cambio, que se proceda a la actualización que contempla el apartado 3 del artículo 141 de la aludida Ley 30/1992. En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen: Que existiendo relación de causalidad entre el servicio público de carreteras dispensado por la Junta de Comunidades y los daños sufridos por D. X como consecuencia del accidente acaecido cuando circulaba en bicicleta por la carretera CM-201, procede dictar 7
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2005 resolución declarando la responsabilidad patrimonial de la Administración Autonómica en concurrencia al 50% con el propio reclamante y terceros y el derecho de aquél a percibir una indemnización según los criterios expuestos en la Consideración IV del presente dictamen. 8