Presupuesto y Gasto Público 52/2008: 143-156 Secretaría General de Presupuestos y Gastos 2008, Instituto de Estudios Fiscales La política de desarrollo rural en el período 2007-2013 FRANCISCO MARTÍNEZ ARROYO Representación Permanente de España ante la Unión Europea Recibido: Enero 2008 Aceptado: Febrero 2008 Resumen Los territorios rurales de la Unión Europea se enfrentan a un importante reto en los próximos años. La aprobación de las perspectivas financieras en diciembre de 2005 y del Reglamento (CE) 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural () han supuesto un importante cambio en los fondos y las prioridades de la política de desarrollo rural. En este último aspecto, se ha dado paso a un enfoque más ambiental, aumentando la importancia de la diversificación de la actividad económica y el enfoque ascendente en la aplicación de las políticas (Grupos de acción local a través de la metodología LEADER). La agricultura, en éste nuevo período de programación de desarrollo rural, es fundamental, pero no puede, por si sola, lograr los objetivos y prioridades de una política de desarrollo global y ambiciosa. De cara al futuro, el desarrollo rural se convierte en una política más necesaria y útil. Palabras clave: PAC,, competitividad, medio ambiente, diversificación económica, LEADER, perspectivas financieras, modulación. Clasificación JEL: H50, O13. Abstract Rural areas in the European Union will face an important challenge in the next years. The approval of the financial perspectives in December 2005 and the Regulation (EC) 1698/2005 in September 2005 have contributed to an important change in the funds and priorities given to the rural development policy. Related to that, an environmental focus has been applied, increasing the importance of the diversification of the economic activity and the bottom-up approach in the implementation of policies (Local Action Groups and LEADER methodology). Agriculture is fundamental in this new period, but not enough by itself to get the goals and priorities of an ambitious and comprehensive rural development policy. In the future, this policy will be more necessary and useful. 1. Antecedentes El medio rural europeo se caracteriza por su gran diversidad y heterogeneidad. Aproximadamente representa un 80% de la superficie y sirve de residencia al 50% de la población. Incluye zonas periurbanas, cercanas a grandes núcleos de población e influenciadas por éstos, zonas rurales intermedias con densidades de población medias y bien comunicadas y zonas con bajas densidades de población (en algunas zonas del interior, en el caso de España, de 10 habitantes/km 2 ), alejadas de los nudos de infraestructuras y con bajas rentas per cápita.
144 Francisco Martínez Arroyo Estas últimas zonas se caracterizan también por un alto grado de envejecimiento de la población, acompañado, en muchos casos, por una elevada masculinización, características ambas, aún más acusadas en el sector agrario. Algunas de las zonas clasificadas en estas tipologías se caracterizan por la importancia del sector agrario, otras por la pequeña industria, otras por el turismo, etc. Todas ellas han de verse reflejadas en las prioridades de la nueva política de desarrollo rural financiada a través del. En general, a lo largo de la última década se ha estado produciendo una revitalización de muchas áreas rurales, sobre todo aquellas zonas intermedias, con buenas comunicaciones, actividades alternativas o adicionales a la agricultura y/o valores ambientales o turísticos. Esta revitalización se ha producido con el apoyo tímido de los fondos que la Unión Europea ha destinado al desarrollo rural en los últimos períodos de programación. Así, en los últimos años, se ha producido un ligero incremento de los fondos destinados al desarrollo rural, produciéndose, a partir de 2006, la utilización de los fondos procedentes de la modulación. La Comisión, en su propuesta del «chequeo médico» de la PAC, recientemente presentado, ha propuesto incrementar la modulación de las ayudas del primer pilar de la PAC hasta un 13% (actualmente representan el 5% obligatorio en todos los EEMM). Este nuevo paso, pone de manifiesto la creciente importancia de las políticas rurales, aunque su incremento puede considerarse todavía insuficiente. El punto de inflexión se produjo con la aprobación de la reforma de la PAC de la Agenda 2000 en la Cumbre de Berlín de 1999, en la que se destacó de forma prioritaria el desarrollo rural, que empezó a considerarse como el segundo pilar de la política agraria. A pesar de ello, todavía, el primer pilar sigue siendo predominante y el apoyo a las políticas rurales es sólo una mínima parte de la PAC. Así, actualmente el desarrollo rural es aproximadamente el 15% de la PAC. Como consecuencia de la Agenda 2000, el Consejo aprobó el Reglamento (CE) 1257/1999, de 17 de mayo, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA). Se incidió en la simplificación de la política rural, aumentando el margen de maniobra de los Estados Miembros y de las regiones en la aplicación de las diferentes medidas, a través del principio de la subsidiariedad. Asimismo, los cambios en la estructura de la política se acompañaron de un cambio en las fuentes de financiación de las diferentes medidas. Como consecuencia de los cambios en la financiación, el FEOGA Garantía se ha encargado (hasta 2006 incluido) de financiar para todo el territorio de la Unión Europea, las medidas conocidas en la programación anterior como de acompañamiento (Medidas Agroambientales, Ayudas a la Jubilación Anticipada y Forestación de Tierras Agrícolas), además de la Indemnización Compensatoria en las Zonas Desfavorecidas o de Montaña. También ha financiado, para las regiones de Fuera de Objetivo 1 1, todas las demás medidas del desarrollo rural, excepto la Iniciativa LEADER+, cuya financiación corresponde al FEOGA Orientación hasta 2008. Este, se encarga también de financiar las medidas de inversiones en explotaciones, formación, instalación de jóvenes agricultores, transformación y comercialización de productos agrarios, silvicultura etc., en las regiones de Objetivo 1 2 (también hasta 2008).
La política de desarrollo rural en el período 2007-2013 145 Otros aspectos relevantes del período 2000-2006, y que han influido de forma importante en el Reglamento (CE) 1698/2005 son la importancia creciente de la diversificación de la actividad económica del medio rural, que juega un papel clave en la recuperación de los espacios rurales, y la puesta en marcha de la Iniciativa LEADER +, en la que son los propios actores del medio rural los que deciden las políticas a desarrollar y los proyectos a financiar en materia de desarrollo rural en sus respectivas comarcas (enfoque ascendente o «bottom-up»). Por otra parte, la reciente Reforma de la PAC de 2003 ha puesto en marcha el denominado principio de la «condicionalidad» agraria (cumplimiento de las buenas prácticas agrarias y medioambientales y de la normativa ambiental); presente en el período 2000-2006 en el desarrollo rural, a través de las buenas prácticas agrarias de cumplimiento obligatorio para poder recibir las ayudas agroambientales; en toda la política de mercados, conocida como el primer pilar de la PAC, lo que pone de manifiesto la importancia (y fuente de legitimidad) del medio ambiente en la política agraria. A partir de este momento, para poder recibir el denominado pago único desacoplado (antiguos pagos directos en función del rendimiento histórico) basta con respetar las buenas prácticas agrarias y medioambientales y la normativa ambiental al respecto («condicionalidad» de la PAC). 2. El desarrollo rural a nivel comunitario 2007-2013 Reglamento (CE) 1698/2005 La principal herramienta de la política de Desarrollo Rural para el actual período de programación comunitaria 2007-2013 es el Reglamento (CE) 1698/2005 del Consejo de 20 de septiembre de 2005 relativo a la ayuda de desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (). Esta norma, que sustituye al Reglamento (CE) 1257/1999, representa, en la práctica, un importante punto de inflexión en las políticas de desarrollo rural de la UE. Con el objetivo de cumplir con las prioridades relativas a la mejora de la competitividad y al fomento del crecimiento económico y del empleo que se establecieron en el Consejo Europeo de Lisboa en el año 2001, y las prioridades, relativas al desarrollo sostenibleyala integración de los aspectos ambientales en todas y cada una de las políticas comunitarias, establecidas también en el año 2001 en el Consejo Europeo de Göteborg, el Reglamento propone tres Ejes de actuación temáticos u objetivos fundamentales. Estos ejes u objetivos son: el aumento de la competitividad de la agricultura y silvicultura, la mejora del medio ambiente y del entorno rural, y la mejora de la calidad de vida en las zonas rurales y la diversificación de la actividad económica en el conjunto del medio rural. El primero de ellos representa las políticas de estructuras agrarias, que se vienen aplicando a nivel comunitario desde finales de los años ochenta. Se incluyen aquí tres grupos de
146 Francisco Martínez Arroyo medidas, que se centran en la mejora del capital humano, la reestructuración y desarrollo del potencial natural, y la mejora de la calidad de las producciones. Se encuentran en este Eje medidas ya presentes en la programación 2000-2007 como la instalación de jóvenes agricultores, con una prima máxima de 55.000 euros y una edad límite de 40 años, el cese anticipado en la actividad agraria y la modernización de explotaciones, así como nuevas medidas que fomentan la cooperación entre los diferentes eslabones de la cadena productiva para el desarrollo de nuevos productos y tecnologías alimentarias, inversiones en infraestructuras en las explotaciones agrarias (incluidas las actuaciones de modernización de regadíos, concentración parcelaria y construcción y mejora de caminos rurales) y las ayudas para las Cooperativas e Industrias Agroalimentarias, destinadas a fomentar el incremento del valor añadido de las producciones. El segundo eje u objetivo es la principal apuesta del nuevo Reglamento. Según esta concepción de desarrollo rural, éste debe ser, inexcusablemente, sostenible. Se parte de una clasificación de los entornos rurales entre espacios dedicados a la actividad agraria y espacios forestales. Por lo que respecta a las tierras agrarias, el Reglamento presenta un paquete de medidas que se pueden denominar como agroambientales, desde un punto de vista conceptual (ayudas en función de un lucro cesante). Se incluyen aquí las propias ayudas agroambientales, las ayudas para los agricultores y ganaderos que se encuentren en zonas incluidas en la Red Natura 2000, y que debido a los condicionantes de los planes de gestión de los espacios naturales, sufran una perdida de rentas; y las ayudas para el fomento del bienestar de los animales. Todas ellas compensaran el lucro cesante y la perdida de ingresos como consecuencia del cumplimiento de los requisitos ambientales. Se incluye también en este bloque la medida de apoyo a los agricultores que se encuentren en zonas de montaña, zonas con dificultades naturales y otro tipo de zonas limitantes. Los criterios para designar estas zonas desfavorecidas seguirán siendo los actualmente vigentes que, en el caso de las zonas desfavorecidas intermedias, son de índole socioeconómica. Estos criterios están actualmente en discusión. En 2010 la Comisión Europea presentará una nueva propuesta para la revisión de la designación de estas áreas. Por lo que respecta a las tierras forestales, se mantienen las medidas de forestación de tierras agrícolas y no agrícolas, las ayudas a favor del medio forestal y la recuperación del potencial forestal dañado por catástrofes naturales, incorporándose también una ayuda para la silvicultura en zonas Red Natura 2000, con las mismas características que la especifica para agricultores y ganaderos en estas mismas zonas. Por último, el Reglamento, con la finalidad de potenciar la diversificación de la actividad económica en el medio rural, establece un tercer Eje temático, destacando la importancia de esta diversificación en la mejora de la calidad de vida en las zonas rurales. Se fomenta en este Eje, en primer lugar, la diversificación de la actividad en la propia explotación agraria. Caben en esta línea, de la que son potenciales beneficiarios los agricultores y ganaderos, medidas como el agroturismo, de gran desarrollo en algunos Estados
La política de desarrollo rural en el período 2007-2013 147 Miembros de la Unión Europea como Italia y Francia, pero de escasa relevancia todavía a nivel español. Otras medidas son las destinadas al apoyo, a la creación y desarrollo de empresas, al fomento del turismo rural, ayudas para la prestación de servicios básicos como pequeñas infraestructuras, a la conservación y mejora del potencial rural, y a la formación en general de los agentes económicos en el medio rural. Este Eje viene a englobar lo que en España se ha puesto en marcha desde los años noventa a través de los programas PRODER ó a través de la Iniciativa Comunitaria LEADER. El Reglamento establece que, al menos, un 10% de los fondos comunitarios (denominados ) de cada Programa de Desarrollo Rural debe destinarse a medidas del eje 1. En el eje 2 hay que utilizar al menos un 25% del total del, mientras que el eje 3 el mínimo es del 10%. El 55% restante del puede distribuirse entre los tres ejes en función de las prioridades que se establezcan en cada Programa de Desarrollo Rural. En cuanto a la cofinanciación, en el caso de las regiones de convergencia 3, los porcentajes del sobre el total del gasto público han de oscilar entre el 20% y el 75% en los ejes 1 y 3; y entre el 20% y el 80% en el eje 2. En las regiones de fuera de convergencia 4, los porcentajes máximos de cambian: un 50% como máximo en los ejes 1y3;yun 55% como máximo en el eje 2. Además de los tres ejes temáticos anteriores, el Reglamento introduce un nuevo eje metodológico transversal, el eje LEADER o eje 4, que traslada la experiencia de la Iniciativa LEADER a la política de desarrollo rural, permitiendo que las medidas de los ejes 1, 2y3 puedan ser gestionadas a través del enfoque ascendente por los Grupos de Acción Local, con la participación de todos aquellos colectivos agrarios y rurales presentes en las diferentes comarcas, fomentando la interacción entre los diferentes agentes económicos y los sectores público y privado. Las medidas gestionadas a través del enfoque LEADER (a decisión de los Estados Miembros) deben representar al menos un 5% del total de los fondos de cada Programa. Las medidas gestionadas por los Grupos de Acción Local a través de esta metodología pueden tener una cofinanciación del de hasta el 80% en las regiones de convergencia, y de hasta el 55% en las regiones de fuera de convergencia, en cualquiera de los tres ejes temáticos. Finalmente, el Reglamento crea las denominadas Redes Rurales Nacionales, compuestas por todas aquellas organizaciones, asociaciones y colectivos que participan en desarrollo rural en cada uno de los Estados Miembros, y que han de servir como foro de intercambio de experiencias, programas de formación y asistencia técnica para proyectos piloto y proyectos de cooperación entre los Grupos de Acción Local. Estas Redes Nacionales se coordinarán a través de una Red Europea de Desarrollo Rural, que facilitará la conexión y el intercambio de experiencias entre estas y la difusión de buenas prácticas de desarrollo rural.
148 Francisco Martínez Arroyo Directrices Estratégicas comunitarias Una vez aprobado el Reglamento (CE) 1698/2005, en febrero de 2006 se adoptaron las Directrices estratégicas comunitarias de desarrollo rural para el período de programación comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013, con objeto de fijar las prioridades de desarrollo rural, en función de los ejes establecidos en el Reglamento. Se parte de la necesidad de aplicar un enfoque más estratégico a la mejora de la competitividad, a la creación de empleo, la innovación y la mejora de la gobernanza, en línea con los grandes objetivos políticos de los Consejos Europeos de Lisboa y Gotemburgo, a través de: 1. La transferencia de conocimientos, la modernización de la cadena alimentaria y la mejora de los capitales físico y humano. 2. La biodiversidad, conservación de los sistemas de gran valor ambiental, agua y cambio climático. 3. La creación de oportunidades de empleo. 4. La mejora de la gobernanza y del potencial de desarrollo endógeno. 5. La garantía de coherencia de la programación. 6. La complementariedad entre los instrumentos comunitarios. 3. El desarrollo rural en España 2007-2013 Plan Estratégico Nacional El Reglamento (CE) 1698/2005 traslada a los Estados Miembros la elaboración de las estrategias nacionales para la programación 2007-2013. Así, respetando las prioridades a nivel comunitario establecidas en las Directrices, todos los Estados Miembros han elaborado sus Planes Estratégicos Nacionales. En el caso de España, el Plan (PEN) ha servido para realizar un diagnóstico económico, social y ambiental de España en general, y del medio rural y de los sectores agrarios y agroalimentarios en particular. El diagnóstico realizado ha puesto de manifiesto las principales situaciones a mejorar: Un alto nivel de despoblamiento en numerosas zonas del interior, acompañado generalmente de un elevado grado de masculinización y envejecimiento de la población. Una producción agraria, con una elevada dependencia del regadío, fundamentalmente en lo que respecta al valor añadido de las producciones. Una excesiva atomización de las industrias agroalimentarias y un, todavía, insuficiente desarrollo tecnológico. La existencia de problemas de carácter ambiental como fenómenos de sequía, erosión y un alto riesgo de incendios en numerosas zonas. Para hacer frente a estos problemas principales y siguiendo las directrices comunitarias se plantean en el PEN las actuaciones prioritarias por ejes en toda España.
La política de desarrollo rural en el período 2007-2013 149 En el caso del eje 1 las actuaciones prioritarias son: Modernizar el sector agrario. Estimular el acceso de agricultores jóvenes. Fomentar sector de la industria alimentaria y las cooperativas agrarias. Apoyar a los agricultores en los servicios de asesoramiento para mejorar el rendimiento global de la explotación. Optimizar la eficacia hídrica en los sistemas de regadío. Para el eje 2, las actuaciones son: Fomentar prácticas agrícolas y ganaderas respetuosas con el medio ambiente. Conservar la red natura 2000 en las superficies agrarias y forestales. Considerar las especificidades de las zonas con dificultades naturales. Prevenir catástrofes en las áreas forestales. En lo que respecta a la diversificación de la actividad económica y la mejora de la calidad de vida de las zonas rurales (eje 3), las actuaciones prioritarias son la creación de oportunidades de empleo, la adquisición de capacidades y cualificaciones, la implementación de estrategias locales y, en definitiva, la mejora de la calidad de vida de la población rural. Finalmente, en cuanto al enfoque LEADER el objetivo principal es mejorar la gobernanza y movilizar el potencial de desarrollo endógeno de las zonas rurales. El PEN establece, asimismo, que, al menos un 10% del se gestione a través del eje 4, con el enfoque LEADER. Programación en España: Marco Nacional El Reglamento (CE) 1698/2005 permite a los Estados Miembros con programación regional, elaborar un Marco Nacional de desarrollo rural que permita establecer elementos comunes para los programas regionales. En la Unión Europea, el Reino Unido, Italia, Alemania, Bélgica y España han optado por una programación de tipo regional (un Programa de desarrollo rural en cada región). De estos, sólo dos Estados Miembros han decidido poner en marcha un Marco Nacional: Alemania y España. El Marco Nacional español fue aprobado en el Comité de Desarrollo Rural del mes de octubre de 2007. Incorpora, en función del diagnóstico y de las prioridades establecidas en el PEN, una serie de medidas horizontales y elementos comunes de obligada aplicación en los Programas de Desarrollo Rural de las Comunidades Autónomas. Las medidas horizontales del eje 1 son la gestión de recursos hídricos, con el objetivo principal de incrementar el ahorro de agua mediante la modernización de las infraestructuras de riego (se prevé un ahorro de 1.800 hm 3 al año) y con un gasto público previsto de 965 millones de euros; el desarrollo de otras infraestructuras rurales, con un gasto previsto de 418 millones de euros; el aumento del valor añadido de los productos agríco
150 Francisco Martínez Arroyo las y forestales, con la finalidad de desarrollar una estructura empresarial moderna e integral, promover la I+D+i, la mejora ambiental y la adaptación de la producción al mercado, con un gasto público previsto de 2.510 millones de euros (el mayor de todas las medidas de desarrollo rural); la implantación y utilización de los servicios de asesoramiento para cumplir los requisitos de la condicionalidad de la PAC, con un gasto público de 246 millones de euros; y la instalación de jóvenes agricultores, con el objetivo de incorporar 30.000 nuevos jóvenes agricultores, 11.000 de ellos mujeres, con un gasto previsto de 788 millones de euros. En el eje 2 se han incorporado dos medidas horizontales: la conservación y desarrollo de la red Natura 2000 forestal y la prevención de incendios forestales, con un gasto público conjunto de 775 millones de euros. En los Gráficos 1 y 2 se aprecia el peso de cada una de las medidas horizontales y la comparación de las más relevantes en términos económicos respecto al período 2000-2006. Gráfico 1. Reparto de gasto público entre medidas horizontales Prevención incendios forestales,520 (Millones ) Natura 2000 forestal, 255 Recursos hídricos,965 Jóvenes agricultores, 788 Otras infraestructuras rurales, 418 Asesoramiento, 246 Aumento valor añadido, 2.510 Fuente: Dirección General de Desarrollo Rural (MAPA) y elaboración propia. La puesta en marcha del resto de medidas previstas por el Reglamento, incluidas todas las del eje 3, es ya decisión de las Comunidades Autónomas. El Marco establece una serie de elementos comunes para otro grupo de medidas (agricultura ecológica, red Natura 2000 agraria, ayudas para zonas con dificultades naturales y la puesta en marcha del enfoque LEADER en el eje 4). Estos elementos son obligatorios sólo en el caso de que las Comunidades Autónomas decidan en sus Programas de Desarrollo Rural poner en marcha las medidas afectadas.
La política de desarrollo rural en el período 2007-2013 151 Gráfico 2. Comparativa medidas horizontales 2007-2013/2000-2006 2007-2013 Regadíos Industrias Jóvenes 965 2.510 788 2000-2006 Regadíos 1.833 Industrias 1.636 Jóvenes 606 Regadíos Industrias Jóvenes Fuente: Dirección General de Desarrollo Rural (MAPA) y elaboración propia. La programación en España se cierra con 17 Programas de desarrollo rural de las Comunidades Autónomas y un programa específico, de ámbito nacional para la Red Rural Nacional. Cuadro 1 Desglose de por ejes y Programas de Desarrollo Rural DESGLOSE DEL POR EJES, OBJETIVOS Y PDRs (1), + EJE 1 EJE 2 EJE 3 EJE 4 % % % % Andalucía 1.881.743.314 749.792.575 39,85 857.167.411 45,55 187.500.676 9,96 242.756.616 12,90 Aragón 402.373.867 151.441.000 37,64 158.875.964 39,48 80.132.036 19,91 59.500.000 14,79 Asturias 295.146.049 158.200.000 53,60 102.860.000 34,85 31.080.000 10,53 32.560.000 11,03 Baleares 44.874.297 26.477.500 59,00 13.597.500 30,30 4.080.000 9,09 4.799.297 10,69 Canarias 153.281.169 80.897.116 52,78 39.740.585 25,93 28.514.023 18,60 15.498.116 10,11 Cantabria 75.732.776 28.832.178 38,07 36.590.770 48,32 7.707.500 10,18 9.225.000 12,18 Castilla-La Mancha 924.453.819 434.694.202 47,02 362.612.472 39,22 99.883.716 10,80 113.467.179 12,27 Castilla y León 722.935.642 340.015.642 47,03 295.540.000 40,88 72.290.000 10,00 75.190.000 10,40 Cataluña 272.593.501 133.873.320 49,11 93.041.786 34,13 37.100.000 13,61 29.804.984 10,93 Extremadura 779.839.945 389.140.133 49,90 272.164.141 34,90 93.268.457 11,96 108.787.672 13,95 Galicia 856.486.112 427.903.858 49,96 270.442.561 31,58 135.685.333 15,84 85.647.329 10,00 La Rioja 51.107.274 28.632.514 56,02 16.117.260 31,54 5.607.500 10,97 5.115.000 10,01 Madrid 69.570.170 29.995.670 43,12 20.445.000 29,39 18.409.500 26,46 7.020.000 10,09 Murcia 205.974.501 114.895.721 55,78 65.911.840 32,00 20.597.450 10,00 23.747.450 11,53 Navarra 112.304.036 56.017.845 49,88 37.925.626 33,77 16.035.165 14,28 13.077.900 11,65 País Vasco 78.138.142 47.035.200 60,19 19.550.000 25,02 11.006.592 14,09 7.813.814 10,00 Valencia 161.729.969 93.111.265 57,57 45.393.516 28,07 17.081.101 10,56 22.475.133 13,90 Red Rural (2) 125.633.212 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 TOTAL 7.213.917.795 3.290.955.739 45,62 2.707.976.432 37,54 865.979.049 12,00 856.485.490 11,87 Fuente: Dirección General de Desarrollo Rural (MAPA).
152 Francisco Martínez Arroyo El reparto de fondos en el conjunto de los 17 programas autonómicos entre los tres grandes objetivos, pone de manifiesto la importancia concedida a la mejora de la competitividad de los sectores agrícola y forestal eje 1 (45,62% del total), frente a los aspectos medioambientales eje 2 (37,54%) y de diversificación de la actividad económica eje 3 (12%), según se aprecia en el Cuadro 1. Asimismo, el porcentaje del que gestionarán los grupos de acción local a través del enfoque LEADER asciende al 11,87% del total. El reparto entre ejes por Comunidades Autónomas se aprecia en el Gráfico 3. Gráfico 3. Reparto de por ejes en los Programas regionales Valencia País Vasco Navarra Murcia Madrid La Rioja Galicia Extremadura Cataluña Castilla y León Castilla-La Mancha Cantabria Canarias Baleares Asturias Aragón Andalucía AXIS 1 AXIS 2 AXIS 3 AXIS 4 Fuente: Dirección General de Desarrollo Rural (MAPA) y elaboración propia. 4. Aportación del y gasto público en la política de desarrollo rural Las perspectivas financieras asignaron a la rúbrica de desarrollo rural un total de 69.750 millones de euros en el conjunto de la Unión Europea. De esta cantidad a España le corresponden 7.214 millones de euros, cantidad que se cofinancia con aportaciones de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas. Una vez elaborados los 18 Programas de desarrollo rural españoles, la cofinanciación del con fondos de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas, ha hecho subir el gasto público a 16.161 millones de euros, unos 2.000 millones de euros más que en el período 2000-2006, como se aprecia en el Gráfico 4. Estas cifras dan idea de la importancia de esta política, pero ponen de manifiesto, igualmente, la necesidad de apostar de forma más decidida por las actuaciones en el medio rural, esenciales para incrementar la calidad de vida de las áreas rurales.
La política de desarrollo rural en el período 2007-2013 153 18.000,00 16.000,00 14.000,00 12.000,00 10.000,00 8.000,00 6.000,00 4.000,00 2.000,00 0,00 Gráfico 4. Gasto público 2007-2013/2000-2006 UE AGE CC AA Gasto Público 2007-2013 Gasto Público 16.115,4 millones de euros (2.079 más que en 2000-2006) Fondos 2007-2013 (mill. euros) Fondos 2000-2006 (mill. euros) Fuente: Dirección General de Desarrollo Rural (MAPA) y elaboración propia. El reparto de fondos entre las diferentes administraciones se aprecia en el Gráfico 5, destacando el incremento del peso de las administraciones nacionales, como compensación por la bajada de fondos de la Unión Europea respecto al período 2000-2006 (unos 1.700 millones de euros). Gráfico 5. Comparativa peso gasto Administraciones 2007-2013/2000-2006 CC AA 20% 2000-2006 UE 64% AGE 16% CC AA 34% 2007-2013 UE 46% AGE 20% Fuente: Dirección General de Desarrollo Rural (MAPA) y elaboración propia.
154 Francisco Martínez Arroyo 5. Conclusiones y perspectivas La aprobación de las Perspectivas Financieras de la UE para el período 2007-2013, en las que se ha reducido sustancialmente la cantidad prevista para financiar el desarrollo rural a través del, ha puesto de manifiesto la dificultad para llevar a cabo una política de desarrollo rural global en todo el territorio de la UE. En esas mismas perspectivas financieras se estableció la posibilidad de poner en marcha una modulación adicional de los pagos directos del primer pilar de la PAC de hasta un 20% de dichos pagos. Esta nueva modulación voluntaria no requiere cofinanciación nacional y, a pesar de aplicarse en el marco del Reglamento (CE) 1698/2005, no estará tampoco sujeta a los porcentajes mínimos de gasto por eje que establece dicho Reglamento. En cambio, la modulación obligatoria del 3% en 2005, 4% en 2006 y 5% del 2007 a 2013 de los pagos directos, del Reglamento (CE) 1782/2003 sí se incorporará al con cofinanciación nacional. La posibilidad de aplicar estas dos modalidades de la modulación así como, en su caso, la prevista en el «health check» incrementaría, sin duda, la cantidad disponible para medidas de desarrollo rural y permitiría poner en marcha todos los elementos del nuevo Reglamento de Desarrollo Rural. No obstante, se pone de manifiesto la paradoja de que, en el marco de las negociaciones de las perspectivas financieras se hayan reducido los fondos destinados al desarrollo rural y, al mismo tiempo, se incorpore la posibilidad de incrementar dichos fondos a través de la modulación de los pagos directos. Por otra parte, la modulación voluntaria supone, en la práctica, la introducción de un cierto desequilibrio entre las ayudas destinadas a pagos directos y desarrollo rural entre los diferentes Estados Miembros de la UE, ya que es decisión de éstos, su aplicación, y, en su caso, el porcentaje a aplicar. Asimismo, las reforma de las Organizaciones Comunes de Mercado llevadas a cabo desde la Reforma de la PAC del 2003, han comenzado a incorporar medidas de desarrollo rural en el primer pilar de la PAC y, en algunos casos, como en las reformas de los sectores del tabaco, del algodón y, a finales de diciembre de 2007, del vino, han introducido transferencias de fondos al desarrollo rural, aumentando, por lo tanto, la importancia de esta política y los fondos disponibles. En el marco de una nueva PAC, con limitación de fondos y con medidas de mercado amenazadas por las negociaciones de la OMC, el desarrollo rural se presenta como una política complementaria, enormemente útil y cada vez más reconocida por los consumidores como una herramienta necesaria para lograr un desarrollo sostenible de las áreas rurales. Es necesario, por lo tanto, un apoyo decidido de las Administraciones comunitaria y nacionales para dotar a esta política de los medios suficientes para mantener un medio rural vivo y en progreso.
La política de desarrollo rural en el período 2007-2013 155 Notas 1. Regiones con PIB per cápita superior al 75% del PIB per cápita de la UE en el período 2000-2006. 2. Regiones con PIB per cápita inferior al 75% del PIB per cápita de la UE en el período 2000-2006. 3. Regiones con menos del 75% del PIB per cápita de la UE en el período 2007-2013. 4. Regiones con más del 75% del PIB per cápita de la UE en el período 2007-2013. 6. Referencias bibliográficas Comisión Europea (1999): «Reglamento (CE) 1750/99, por el que se establecen las disposiciones comunes de aplicación del Reglamento (CE) 1257/99)», DOCE (L), 214 de 13.8.99: pp. 31-52, Bruselas. Comisión Europea (2002a): «Reglamento (CE) 445/02, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) 1257/99», DOCE (L) 74, de 15.3.02, pp. 1-34, Bruselas. Comisión Europea (2006): «Reglamento (CE) 1974/2006, de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento 1698/2005 relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural ()», DO (L) 368 de 23.12.06, pp. 15-73, Bruselas. Consejo de la UE (1999a): «Agenda 2000. Reglamentos (CE) 1251/99, 1253/99, 1254/99, 1255/99, 1256/99, 1257/99 y 1259/99)», DOCE (L) 169 de 26.6.1999, pp. 1-133, Bruselas. Consejo de la UE (1999b): «Reglamento (CE) 1257/99, sobre ayuda al desarrollo rural a cargo del FEOGA», DO (L) 160 de 26.6.1999, pp. 80-102, Bruselas. Consejo de la UE (2005a): «Reglamento (CE) 1698/05, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural ()», DO (L) 277 de 21.10.2005, pp. 1-40, Bruselas. Consejo de la UE (2005b): «Decisión del Consejo, de 20 de febrero de 2006, sobre las directrices estratégicas comunitarias de desarrollo rural 2007-2013», DO (L) 55 de 25.02.06, pp. 20-29, Bruselas. Consejo de la UE (2005c): Financial perspective 2007-2013, 19 de diciembre, Bruselas. Martínez Arroyo, F. (2002): Indicadores Agroambientales, Económicos y Sociales. Estudio de la Medida Agroambiental de Agricultura Ecológica, Trabajo Tutelado de Doctorado en Economía Agraria, Universidad Politécnica de Madrid (inédito). Martínez Arroyo, F. et al. (2003): «Nota sobre los Indicadores Agroambientales, Económicos y Sociales y su aplicación a la medida de Agricultura Ecológica», Revista Española de Estudios Agrosociales y Pesqueros, n.º 199, pp. 215-241. Martínez Arroyo, F. (2005): Análisis de integración ambiental: agricultura y desarrollo rural, Master Fundación Biodiversidad, 28 de noviembre, Madrid.
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