Derecho Tributario
1 Sesión No. 3 Nombre: Presupuesto de Egresos y Ley de Ingresos. Objetivo: Al finalizar la sesión, los estudiantes comprenderán el marco jurídico que fundamenta al presupuesto de egresos, así como el significado de la Ley de Ingresos. También identificará las diferencias entre los ingresos tributarios y los no tributarios; y los conceptos de fisco, erario y hacienda pública. Contextualización De qué manera se controla la determinación de un presupuesto y los ingresos que recibe el Estado? En las sesiones anteriores comentamos que el Estado, como cualquier otro ente, requiere de recursos para solventar las necesidades comunes y que para ello se requiere de un marco legal que regule su actividad financiera. Pues bien, como parte de esa normatividad regulatoria se establece que el Estado debe ajustarse a un presupuesto. Mismo que debe contener renglón por renglón los fines a los que se destinará el ingreso. Adicionalmente, indica las cantidades asignadas a cada tema, por lo que resulta improbable que se exceda lo destinado a cada partida. Así, la Ley de Ingresos regula lo que los organismos que componen el Estado pueden recibir para el ejercicio de sus funciones. También es importante que consideremos que el Estado puede allegarse de recursos a través de ingresos tributarios y no tributarios, cuyas características propias analizaremos en este documento. Una vez terminado nuestro estudio estaremos en condiciones de analizar las fuentes del derecho tributario.
2 Introducción al Tema Apenas en los inicios del siglo XIX se dictaron las primeras normas para regular la actividad financiera del Estado. Anteriormente, el Estado imponía sus tributos sin reglas claras y con frecuencia eso se traducía en abusos e injusticias. Con la evolución de los estados constitucionales apareció el derecho presupuestario que son las reglas que regulan el desarrollo, aprobación, ejecución y hasta control del presupuesto estatal. Como sabemos, un presupuesto no es otra cosa sino expresar en cifras de manera ordenada los gastos programados para un periodo, incluyendo además las estimaciones de los ingresos para liquidar tales gastos. Cabe mencionar que los artículos constitucionales que rigen al derecho presupuestario son: Artículo 73, fracción VII que faculta al Congreso para imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. Artículo 74, fracción IV que determina la facultad exclusiva de Cámara de Diputados consistente en examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la federación. Artículo 126 que dispone que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el mencionado presupuesto o determinado por ley posterior.
3 Explicación Presupuesto de Egresos de la Federación El Presupuesto de Egresos es el documento que concentra las partidas en las que el gobierno podrá gastar para satisfacer las necesidades colectivas, pero también es un instrumento que orienta la actividad económica del país. Es considerado también un acto legislativo que permite a la administración pública usar los recursos monetarios del Estado durante un año fiscal. La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal (2003) lo define diciendo: El Presupuesto de egresos de la Federación será el que contenga el decreto que apruebe la Cámara de Diputados, a iniciativa del Ejecutivo, para expresar durante el período de un año a partir del 1º de enero, las actividades, las obras y los servicios públicos previstos en los programas a cargo de las entidades que el propio presupuesto señalen. Características del presupuesto Es un acto legislativo le compete en exclusiva a la Cámara de Diputados, según lo dispone el artículo 74 constitucional en su fracción IV. Contiene una autorización de la administración pública para que ésta utilice los recursos que recauden, por lo que sólo podrán erogar las cantidades autorizadas en el mismo presupuesto. Está limitado a un año que corre del 1º de enero al 31 de diciembre.
4 Naturaleza jurídica del presupuesto Tal como se lee en el documento Función presupuestaria o financiera, elaborado por la Dirección General del Centro de Documentación, Información y Análisis de la Cámara de Diputados: Entorno a la naturaleza jurídica del presupuesto no existe unanimidad en la doctrina y en torno a ésta hay fundamentalmente dos posturas que resumimos a continuación: Primera.- Desde un punto de vista eminentemente formal y orgánico el Presupuesto de Egresos es un acto legislativo, puesto que sigue el procedimiento usual de cualquier ley (fase de iniciativa, fase de discusión y aprobación, y fase integradora de la eficacia). La crítica más seria a esta postura insiste en señalar que el Presupuesto no es una ley porque en su elaboración sólo interviene una de las dos cámaras (la de Diputados.) Segunda.- Desde un punto de vista material el Presupuesto de Egresos no reúne las notas que identifican a una ley: generalidad, abstracción e impersonalidad; sino que por el contrario contiene disposiciones concretas, particulares dirigidas específicamente a los entes públicos. Por ello hay quienes consideran al Presupuesto de Egresos como un acto administrativo emitido por un órgano legislativo. Ciclo presupuestario Para entender el funcionamiento del Presupuesto de Egresos Federal, conviene analizar las etapas del ciclo presupuestario. Lo haremos siguiendo lo indicado por el documento Presupuesto de Egresos de la Federación 2015. Versión ciudadana : Para que la administración de los recursos públicos federales se realice con base en criterios de eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad,
5 transparencia, control y rendición de cuentas, existe un proceso llamado ciclo presupuestario. Consta de siete etapas que se desarrollan anualmente y son: Planeación. Todos los programas presupuestarios deben seguir la planeación para no desviarse de los grandes objetivos nacionales. Es por ello que los objetivos y metas de cada programa debe alinearse con los instrumentos de planeación nacional como lo son las metas plasmadas en el Plan Nacional de Desarrollo. Para hacer la planeación deben tomarse en cuenta factores como la situación económica internacional y los posibles riesgos para la estabilidad y el crecimiento económicos. Programación. Se definen los programas presupuestarios que tendrán a cargo las dependencias y entidades, así como los recursos necesarios para cumplir sus objetivos. El proceso inicia con la formulación de la iniciativa de la Ley de Ingresos que se refiere al dinero que se estima recaudar y del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación que determina cómo se propone distribuir esos ingresos. La etapa de programación concluye cuando el poder ejecutivo envía el paquete económico al Congreso de la Unión, a más tardar, el 8 de septiembre para su discusión y aprobación, a más tardar, el 15 de noviembre por la Cámara de Diputados. Presupuestación. Con base en la estimación del crecimiento de la economía, se calculan los ingresos estimados en la Ley de Ingresos de la Federación, es decir, los recursos para financiar el gasto público. El Presupuesto de Egresos de la Federación es uno de los documentos de política pública más importantes. En él se describen la cantidad, la forma de distribución y el destino de los recursos públicos de los tres poderes, de los entes autónomos como Instituto Nacional Electoral, así como las transferencias a los gobiernos estatales y municipales.
6 Ejercicio y control. Ya aprobado el Presupuesto de Egresos por la Cámara de Diputados, corresponde a quienes les fueron asignados recursos ejercerlos conforme al calendario determinado para ello. El presupuesto se ajusta al proceso de planeación previamente formulado. El control se refiere al logro de resultados, así como a promover un ejercicio de los recursos eficiente. Seguimiento. Gracias al Sistema de Evaluación del Desempeño se tiene un seguimiento puntual del avance de los objetivos de cada dependencia. Con ello se asegura que el ejercicio de los recursos ocurra de manera efectiva para lograr los objetivos establecidos, es decir, contar con un presupuesto basado en resultados. Evaluación. Es el análisis sistemático y objetivo de las políticas públicas y los programas, con el fin de determinar la pertenencia y el logro de sus objetivos y metas, así como su eficiencia. Se elabora por evaluadores externos expertos en la materia. Rendición de cuentas. Significa el cierre del ciclo informando a los ciudadanos los resultados del ejercicio de los recursos públicos de manera clara y transparente. Ley de Ingresos de la Federación La Ley de Ingresos de la Federación contiene las proyecciones de ingresos que se esperan obtener durante ese ejercicio fiscal para efectos del sustento del gasto público. Este documento forma parte del paquete económico que integra además el Presupuesto de Egresos de la Federación.
7 Se establece a propuesto del Poder Ejecutivo (es facultad exclusiva del Ejecutivo conforme al artículo 74 constitucional en su fracción IV) y se aprueba por el Legislativo. Tiene vigencia de un año y debe presentarse ante el Congreso de la Unión a más tardar el 8 de septiembre de cada año. De acuerdo con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Ley de Ingresos debe ser aprobada por la Cámara de Diputados a más tardar el 20 de octubre y por la Cámara de Senadores a más tardar el 31 de octubre. Como es fácil observar, la Ley de Ingresos es un documento importante ya que determina las vías por la cuáles el Estado recaudará sus ingresos y también los montos que estima obtener por cada una. Los ingresos tributarios La Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2015 (publicada en el Diario Oficial de la Federación del 13 de noviembre de 2014), estableció como fuentes de ingresos: Impuestos Cuotas y aportaciones de seguridad social Contribuciones de mejoras Derechos Productos Aprovechamientos Ingresos por ventas de bienes y servicios Participaciones y aportaciones Transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas Ingresos derivados de financiamientos. Para determinar cuáles de las fuentes son tributarias y cuáles no, veamos lo que al respecto sostiene Margáin Manautou:
8 En los términos del artículo 73, fracción IV constitucional, el Congreso de la Unión tiene facultades para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto. Por consiguiente, podemos clasificar en dos grandes grupos los ingresos que percibe el Fisco Federal: uno, en el que quedan comprendidas las fuentes impositivas y, otro, en el que queden comprendidas las restantes fuentes de ingresos. Esos dos grupos se denominan, respectivamente: contribuciones y otros ingresos. Dentro del grupo de contribuciones quedan comprendidos los siguientes conceptos: impuestos, derechos o tasas y contribuciones especiales (Emilio Margáin, 2000, p. 52.) Los ingresos no tributarios Siguiendo al Maestro Margáin Mautou (2000) y su clasificación de los ingresos del Estado tendríamos que tomar nota de que: Dentro del grupo de los otros ingresos, quedan comprendidos: los productos, como lo son los ingresos derivados de la explotación de bienes del dominio privado; utilidades de organismos descentralizados y empresas en las que el Estado es accionista, mayoritario o minoritario, los derivados de ventas de bienes y valores, los de recuperaciones de capital, etc., y los aprovechamientos, que comprenden, entre otros ingresos: multas no impositivas, recargos no tributarios, indemnizaciones, regalías, etc., y por último, los ingresos derivados de financiamientos crediticios tales como: emisión de bonos, emisión de papel moneda, descuendos de documentos, empréstitos, etc. Veamos el cuadro de la clasificación de ingresos de Margáin Manautou:
9 Margáin, E. (200). Introducción al estudio del derecho tributario mexicano. México: Porrúa, p. 53. Conceptos de fisco, erario y hacienda pública El concepto de Fisco se refiere a (Francisco de la Garza, 2005, p. 81): El origen de la palabra fisco se encuentra en el vocablo latino fiscus, que se utilizaba entre los romanos para llamar al tesoro del soberano (rey o emperador) en contraposición al erario, que era el tesoro del Estado; posteriormente se hizo extensivo el vocablo fisco para comprender el tesoro del Estado también, cuando los príncipes llegaron a tener disposición del tesoro público. Las antiguas leyes castellanas dieron el nombre de fisco o cámara del rey al tesoro o patrimonio de la casa real y el de erario al tesoro público o del Estado. Tanto en España, como en América, hoy día, ambos vocablos se consideran sinónimos.
10 Los antecedentes históricos de este término hacen alusión al sitio donde se depositaba el dinero de los tributos recaudados. Podía ser una canasta o un bolso, después el concepto se aplicó a la persona que hacía la recaudación. Por su parte, cuando hablamos de erario nos referimos a: El tesoro público del Estado, y el lugar donde se guarda (Joaquín Escriche, 1996, p. 235). También se refiere a los recursos con los que cuenta el Estado para sostenerse. Finalmente, en cuanto al concepto de hacienda pública se dice que (Sergio de la Garza, 2005, p. 81): La voz hacienda tiene su origen en el verbo latino facera, aun cuando algunos sostienen que deriva del árabe "ckásena", que significa cámara del tesoro. Con el adjetivo de pública significa, como lo expresa dicho autor, toda la vida económica de los entes públicos y en sentido estricto hace mención a los ingresos, pertenecientes y gastos de las entidades públicas. La Hacienda Pública, como organismo y como concepto en el derecho positivo español, aparece por primera vez al crear Felipe V la Secretaría de Hacienda, dentro de la organización administrativa del reino español. De ahí pasa a la América Latina, y a México, donde la dependencia del Gobierno Federal encargada de realizar la actividad financiera estatal se ha conocido tradicionalmente como Secretaría de Hacienda, agregándosele posteriormente la innecesaria expresión "y de Crédito Público. En materia económica se sostiene que la hacienda pública es la actividad financiera del Estado y también una rama de la Economía que estudia los medios necesarios para alcanzar objetivos del sector público.
11 Conclusión Con el cierre de esta sesión hemos podido terminar el análisis del procedimiento que corre el Estado para determinar el presupuesto que lo rige año con año. De este modo, observamos que la determinación de los ingresos estatales y la forma en que se aplicarán están sujetos a disposiciones jurídicas. Por ello, los órganos que integran el aparato gubernamental deben ajustarse a lo previsto específicamente en el Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos, no existiendo la posibilidad de excederse en gastos. Por otra parte, hemos indicado que los ingresos que recauda el Estado pueden ser tributarios y no tributarios. Eso significa que no todos los recursos recaudados provienen de la fuente tributaria, porque el Estado realiza otras actividades que pueden reportarle ingresos adicionales, mismos que deben estar considerados en su presupuesto. Finalmente hemos analizado los conceptos de fisco, erario y hacienda pública; con lo que tenemos más elementos para entrar al estudio de las fuentes del derecho tributario. Cabe señalar, a modo de conclusión, que gracias a la claridad de los conceptos en materia de presupuesto entendemos mejor cómo maneja los recursos el Estado y eso nos permite también comprender los reportes de gasto público que se emiten cada año por el órgano fiscalizador.
12 Para aprender más Se recomienda la lectura de los siguientes artículos a efecto de profundizar más en el tema abordado: Secretaría de Hacienda y Crédito Público. (2015). Presupuesto de Egresos 2015. Consultado el 11 de enero de 2016: http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/ptp/home/ Ultimas_Publicaciones/PEF_ciudadano_2015.pdf Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. (s/f). Manual para la elaboración y análisis del presupuesto de egresos de la Federación. Consultado el 11 de enero de 2016: http://www.cefp.gob.mx/portal_archivos/normatividad/manual_pef.pdf Animal político. (2014). Acércate al presupuesto de egresos 2015. Consultado el 11 de enero de 2016: http://www.animalpolitico.com/2014/11/acercate-al-presupuesto-deegresos-2015/ IMCP. (2015). Resumen de la Ley de Ingresos de la Federación 2015. Consultado el 11 de enero de 2016: http://imcp.org.mx/wp-content/uploads/2015/01/fiscoactualidades-núm- 01.pdf
13 Actividad de Aprendizaje Instrucciones: Elabora un mapa mental en el que clasifiques las fuentes de ingresos del estado para 2015 en tributarios y no tributarios. Toma en cuenta la clasificación propuesta por el Maestro Margáin Manautou para que te orientes en la resolución de este ejercicio y solamente incluye las fuentes de ingreso mencionadas en la Ley de Ingresos para el 2015. La actividad representa el 5% de tu calificación y se tomará en cuenta lo siguiente: Ortografía y redacción Título Resumen Representación gráfica Análisis de la información proporcionada Capacidad de síntesis.
14 Bibliografía Benvenuto, G. (1958). Principio de Política. Derecho y Ciencia de la Hacienda. Madrid: Instituto Editorial. Bielsa, R. (1960). Compendio de Derecho Administrativo. Argentina: Depalma. Chapoy, D. (1997). Panorama del Derecho Mexicano. Derecho Financiero. México: McGraw Hill. De la Garza, S. (1985). Derecho Financiero Mexicano. México: Porrúa. De la Garza, S. (2005). Derecho Financiero Mexicano. México: Porrúa. Escobar, G. (2001). Principios de Derecho Fiscal. México: OGS Editores. Einaudi, L. (1962). Principios de Finanzas Públicas. México: Unión Tipográfica Editorial. Hispanoamericana. Fonrouge, C. (1962). Derecho Financiero. Argentina: Depalma. Jarach, D. (1969). Curso Superior de derecho tributario. Argentina: Liceo Profesional CIMA. Margáin, E. (2000). Introducción al estudio del derecho tributario mexicano. México: Porrúa. Pugliese, M. (1976). Instituciones de Derecho Financiero. México: Porrúa. Rodríguez, R. (2008). Derecho Fiscal. México: Oxford. Sáinz de Bujanda. F. (s/f). Análisis Jurídico del Hecho Imponible, Revista de Derecho Financiero y Hacienda Pública, Volumen XV, número 60. Von Myrbach-Rheinfeld, F. (1910). Précis de Droít Financiar, Francia.
15 Cibergrafía Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (2003). Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal. Consultado el 11 de enero de 2016: http://www.diputados.gob.mx/leyesbiblio/abro/lpcgpf_abro.pdf Dirección General del Centro de Documentación, Información y Análisis. (s/f). Función presupuestaria o financiera. Consultado el 11 de enero de 2016: http://www.diputados.gob.mx/bibliot/publica/prosparl/iifunci.htm Secretaría de Hacienda y Crédito Público. (2015). Presupuesto de Egresos de la Federación 2015. Consultado el 11 de enero de 2016: http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/ptp/home/u ltimas_publicaciones/pef_ciudadano_2015.pdf