Proyecto de Modernización Aduanera El proceso, sus logros y acciones pendientes

Proyecto de Modernización Aduanera El proceso, sus logros y acciones pendientes Juan Carlos Barahona y Engelbert Romero Abril, 1999 CEN 301

Documento en Proceso. Escrito por Juan Carlos Barahona, Director Adjunto del Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible (CLACDS) y Engelbert Romero, investigador-consultor de CLACDS. Este trabajo busca estimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos, posibles opciones de abordaje de problemas y sugerencias para la eventual puesta en marcha de políticas públicas, proyectos de inversión regionales, nacionales o sectoriales y de estrategias empresariales. No pretende prescribir modelos o políticas, ni se hacen responsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible del INCAE de una incorrecta interpretación de su contenido, ni de buenas o malas prácticas administrativas, gerenciales o de gestión pública. El objetivo ulterior es acrecentar el nivel de discusión y análisis sobre la competitividad y el desarrollo sostenibles en la región centroamericana. El contenido es responsabilidad, bajo los términos de lo anterior, de CLACDS y no necesariamente de los socios contribuyentes del proyecto. Abril, 1999.

TABLA DE CONTENIDO PROYECTO DE MODERNIZACIÓN ADUANERA: EL PROCESO, SUS LOGROS Y ACCIONES PENDIENTES... 1 1. INICIO DEL PROYECTO DE MODERNIZACIÓN ADUANERA... 1 2. MARCO CONCEPTUAL DEL PROYECTO... 2 2.1 FUNCIONES DEL SISTEMA ADUANERO... 2 2.1.1 Papel del Sistema Aduanero como facilitador del comercio... 5 2.1.2 Papel del Sistema Aduanero como generador de información... 5 2.1.3 Papel del Sistema Aduanero como recaudador del Fisco... 5 2.1.4 Papel del Sistema Aduanero como controlador del tráfico internacional de mercancías... 6 2.2 ESTRUCTURA DEL SISTEMA ADUANERO... 6 2.2.1 Principios orientadores... 7 2.2.1.1 Redefinición de las relaciones entre el Estado y el Sector Privado para un equilibrio entre facilitación y control... 7 2.2.1.2 Principio de autodeterminación de las obligaciones aduaneras... 7 2.2.1.3 El principio de transparencia... 8 2.2.1.4 El principio de buena fe... 8 2.2.1.5 Integración y coordinación regional...8 2.2.2 Fortalecimiento Institucional del Servicio Aduanero... 9 2.2.2.1 Procedimientos... 10 2.2.2.2 Tecnología de Información... 10 2.2.2.3 Organización... 10 2.2.2.4 Base Jurídica... 10 2.2.2.5 Infraestructura... 11 2.2.3 Funciones de los Auxiliares... 11 2.2.4 Funciones del Sector Privado... 11 3. EL DIAGNOSTICO... 12 3.1 INTENTOS ANTERIORES DE ARMONIZACIÓN ADUANERA... 12 3.2 FUERZAS QUE PROMUEVEN EL CAMBIO... 12 3.3 ENFOQUE UTILIZADO EN EL DIAGNÓSTICO... 13 3.4 DIAGNÓSTICO DEL NIVEL DE FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA ADUANERO CENTROAMERICANO... 13 3.4.1 Procesos... 13 3.4.2 Tecnología y Sistemas de Información...16 3.4.3 La Organización... 19 3.4.4 Marco Regulador Existente... 21 3.4.5 Infraestructura... 22 3.5 DIAGNÓSTICO DEL CUMPLIMIENTO DE LAS FUNCIONES DEL SISTEMA ADUANERO... 24 3.6 PRINCIPALES HALLAZGOS DEL DIAGNÓSTICO REGIONAL... 27 4. BENCHMARKING... 28 4.1 CARACTERÍSTICAS DE LA ORGANIZACIÓN ADUANAL DE CLASE MUNDIAL... 28 4.2 INSTITUCIONES QUE PROMUEVEN EL DESARROLLO DE LAS ADUANAS... 29 4.2.1 Organización Mundial de Aduanas... 29 4.2.2 Asian Pacific Economic Cooperation... 29 4.3 EXPERIENCIAS EXTRARREGIONALES... 30 4.3.1 El caso de Perú - Centroamérica... 30 4.3.2 El caso Singapur... 32 4.3.3 El caso mexicano... 33 4.4 RESULTADOS DEL PROCESO DE BENCHMARKING... 33 5. PLAN DE ACCIÓN PARA LA MODERNIZACIÓN DEL SISTEMA ADUANERO CENTROAMERICANO... 35 5.1 PLAN DE ACCIÓN REGIONAL... 35 5.2 PLAN DE ACCIÓN NACIONAL... 36

6. AVANCES LOGRADOS PERIODO 1997-1998... 39 6.1 AVANCES DEL PLAN REGIONAL... 39 6.2 AVANCES DEL PLAN NACIONAL... 40 6.2.1 Avances en la facilitación del comercio... 42 6.2.1.1 Pago de aranceles previo al arribo de mercancías... 42 6.2.1.2 Procedimientos de uso generalizado que faciliten importación, exportación y tránsito de mercancías... 43 6.2.1.3 Aplicación de Autoliquidación, criterios aleatorios, y aforo físico menor al 30%... 44 6.2.1.4 Información aduanera y criterios de clasificación y valoración públicos... 46 6.2.2 Avances en el control del tráfico de mercancías... 46 6.2.3 Avances en infraestructura... 47 6.2.4 Avances en Tecnología de Información... 48 6.2.5 Avances en la Organización... 48 6.2.6 Avances en el Marco Legal... 49 6.2.6.1 CAUCA III... 49 6.2.6.2 Avances en el área... 51 6.2.6.3 Legislaciones aprobadas... 52 6.3 AVANCES POR PAÍS... 53 6.3.1 Guatemala... 53 6.3.2 Honduras... 54 6.3.3 El Salvador... 54 6.3.4 Nicaragua... 55 6.3.5 Costa Rica... 56 6.4 BALANCE DE LA REGIÓN... 56 7. PRÓXIMOS PASOS... 59 7.1 VISIÓN ADUANERA AL 2005... 59 7.1.1 Aduanas sin papeles en toda la región... 59 7.1.1.1 Acciones a Corto Plazo... 59 7.1.1.2 Acciones a Mediano Plazo...60 7.1.1.3 Acciones a Largo Plazo... 60 7.1.2 Tránsito intraregional continuo... 61 7.1.2.1 Acciones a Corto Plazo... 61 7.1.2.2 Acciones a Mediano Plazo...61 7.1.2.3 Acciones a largo plazo... 62 7.1.3 Institución aduanera propulsora del comercio internacional... 62 7.1.3.1 Acciones de Corto Plazo... 63 7.1.3.2 Acciones de Mediano Plazo:...63 SIGLAS REFERIDAS... 64 BIBLIOGRAFIA... 65 ANEXOS... 67 ANEXO 1: PLAN DE ACCIÓN PARA LA MODERNIZACIÓN DEL SISTEMA ADUANERO CENTROAMERICANO... 68 ANEXO 2: PRINCIPALES ACTORES DEL SISTEMA ADUANERO... 72 ANEXO 3: AVANCES CUANTITATIVOS EN LA REGION CENTROAMERICANA... 74 ANEXO 4: METODOLOGÍA SOBRE INDICADORES DE DESEMPEÑO ADUANERO... 84

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN ADUANERA: EL PROCESO, SUS LOGROS Y ACCIONES PENDIENTES El presente documento tiene como objetivo central analizar las distintas fases del Proyecto de Modernización Aduanera en Centroamérica, desde su concepción teórica, la elaboración de diagnósticos por país y la aplicación del análisis de Benchmarking, hasta la generación de los planes de trabajo, destacando los avances logrados y las tareas pendientes en cada país y en la región como un todo, para concretar el esfuerzo con una agenda centroamericana. 1. INICIO DEL PROYECTO DE MODERNIZACIÓN ADUANERA El Proyecto de Modernización Aduanera fue una de las primeras iniciativas de investigación en el marco de "La Agenda Centroamericana para el siglo XXI". El inicio formal del proyecto se dio en enero de 1996, después que los presidentes centroamericanos decidieron, en la cumbre presidencial de San Pedro Sula a finales de 1995, que el tema de Aduanas, Infraestructura de Transporte y Atracción de Inversiones era de los primeros que debían ser investigados dentro de la iniciativa de la agenda. El proyecto se desarrolló en varias etapas, como puede observarse en la Figura 1. FIGURA 1 ETAPAS DEL PROYECTO DE MODERNIZACIÓN ADUANERA Elaboración Marco Conceptual Avances en proyectos nacionales Diagnóstico Incial por País Benchmarking Elaboración y Presentación el Plan de Modernización Aduanera I Taller Regional de Seguimiento al Plan de Modernización II Taller Regional de Seguimiento al Plan de Modernización Enero-Junio 1996 1997 1998 La división de actividades durante los tres años del proyecto podría ser resumida de la siguiente forma. A comienzos de 1996 (enero-abril) se realizó el diagnóstico inicial de los sistemas aduaneros centroamericanos y su validación por parte de un grupo de expertos centroamericanos. Seguidamente, (abril-mayo) se realizó el proceso de "benchmarking" o estudio comparativo de las mejores prácticas aduaneras en el mundo. De este esfuerzo, se obtuvieron dos productos concretos. Un Plan de Acción para la Modernización del Sistema Aduanero Centroamericano y un marco conceptual que soportaba la implementación y ejecución de dicho plan. A partir de junio de 1996, el Plan fue aprobado por los presidentes de Centroamérica en una cumbre realizada en Managua. Durante 1997 y 1998 los respectivos gobiernos han tomado acciones en la ejecución del plan regional, y en la ejecución de medidas nacionales que persiguen la modernización de sus sistemas aduaneros. Después de la aprobación del Plan, las acciones del proyecto han estado enfocadas hacia labores de seguimiento, facilitación y catalización de algunos cambios y la ejecución de proyectos específicos solicitados por cada gobierno. 1

2. MARCO CONCEPTUAL DEL PROYECTO Uno de los resultados del diagnóstico inicial del Sistema Aduanero en Centroamérica, de la etapa de "Benchmarking" y de las sesiones de trabajo que se realizaron con un grupo de expertos centroamericanos en el área, fue la elaboración de un marco conceptual para el funcionamiento y constitución de un sistema aduanero moderno. El proyecto ha desarrollado dos modelos que tratan de explicar la relación entre las aduanas centroamericanas y la competitividad de la región. El primer modelo se centra en explicar las funciones que debería cumplir el sistema aduanero, y el segundo explica los actores que lo componen, así como las responsabilidades de cada uno. 2.1 Funciones del Sistema Aduanero En economías pequeñas y abiertas como las centroamericanas, una de las formas de aumentar la riqueza es por medio de un sano y vigoroso comercio internacional. Esto necesariamente implica el flujo de mercancías y medios de transporte cruzando fronteras. Por lo tanto, la logística asociada al transporte de bienes es clave para la eficiencia del comercio y, en esta medida, las aduanas juegan un papel preponderante ya que, por su naturaleza, ejercen control y restringen los bienes transportados internacionalmente. Una cadena es tan fuerte como su eslabón más débil y en Centroamérica, históricamente, el Sistema Aduanero ha sido un eslabón débil en el proceso de traslado de bienes de vendedores a compradores. Esta debilidad se refleja en retrasos y altos costos ocasionados por procedimientos aduaneros complicados, a veces arbitrarios, que entorpecen el libre comercio y la competencia abierta. Una forma práctica de ver cómo influye en los costos y la eficiencia de la Nación o del gobierno mismo, es pensar en el "Estado de Resultados" de un país o Región a partir del cual puede hacerse el siguiente análisis, como se aprecia en la Figura 2. Un Sistema Aduanero eficiente contribuye al aumento de los ingresos tanto en el proceso de exportación como en el de importación. Desde la perspectiva de las exportaciones, dicho sistema permite:! La salida de productos rápida, puntual, oportuna, flexible y sin daños, que se traduce en ventajas en el precio,! Seguridad a los cargamentos para que no sean víctima de vandalismo o trasiego ilícito, lo que se traduce en mejor imagen de país y, por lo tanto,! Mejora en la percepción de calidad y precio del producto. Al mismo tiempo, un Sistema Aduanero eficiente brinda información suficiente y actualizada sobre el tráfico, origen y destino de los productos, lo cual fomenta la sana competencia e incrementa el aprovechamiento de oportunidades y el uso de inteligencia de mercados para obtener mejores precios en los mercados internacionales. 2

FIGURA 2 ESTADO DE RESULTADOS DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS GOBIERNOS DE LA REGIÓN Ingreso por por Unidad Costo por por Unidad Costo Trabajo por por Unidad Tarifa Tarifa Pago-Hora x Productiv. Trabajo Costo Adquisiciones Costo Logístico Costo Administrativo Ganancia por por Unidad x Productiv. Capital Retorno del del Capital Aumenta el ingreso fiscal por: - Mejor clasificación y valoración. - Aumento en el número de contribuyentes Aumento... en operaciones aduanales por empleado por hora. Minimiza el tiempo, el papeleo y los procesos involucrados en la liquidación aduanera. Mejora el uso de la infraestructura y la tecnología de las aduanas y los puertos. Expande la capacidad para que tanto el trabajo como el capital sean empleados productivamente. Desde la perspectiva de las importaciones permite:! El trasiego de insumos de buena calidad, sin daños, a precios competitivos, en forma ágil y oportuna, que se traduce en;! Una mejor respuesta de la industria local a las exigencias del mercado. Un Sistema Aduanero contribuye a la disminución de costos al:! Disminuir la cantidad de horas dedicadas a trámites de comercio exterior.! Disminuir el tiempo de la gerencia dedicado a lidiar con agencias de gobierno.! Permitir un mayor número de transacciones de comercio exterior por persona/hora.! Disminuir el costo de internamiento de los insumos extranjeros de la producción, abaratando, a su vez, los de origen local.! Permitir inventarios locales más pequeños.! Disminuir el volumen de mercadería en tránsito.! Permitir una mejor utilización de las flotillas nacionales.! Permitir a las empresas flotillas más pequeñas.! Disminuir la presión sobre las instalaciones de almacenamiento en aduanas y similares.! Disminuir el trasiego de bienes de un puesto aduanal a otro, originado en políticas aduaneras no armonizadas o corrupción. 3

! Disminuir los costos de transporte (horas de conductor, viáticos, mantenimiento, combustible, etc.). Y;! Disminuir el riesgo asociado con largas esperas en las aduanas y puntos de entrada y salida de bienes. Un Sistema Aduanero eficiente mejora el retorno del capital al:! Mejorar el uso de la infraestructura nacional, en términos de puertos, flotillas, infraestructura aduanal, etc..! Expandir la capacidad para que el trabajo y el capital sean productivamente empleados. Y;! Permitir que se obtengan más ganancias por unidad con la misma base de capital. Un Sistema Aduanero que contribuya con la competitividad regional deberá replantear la forma en que ejecuta cuatro papeles fundamentales, como se aprecia en la Figura 3:! Facilitador del Comercio.! Generador de Información.! Recaudador del Fisco.! Controlador del Tráfico Internacional del Mercancías. FIGURA 3 FUNCIONES DEL SISTEMA ADUANERO. Facilitador del del Comercio Generador de de Información Competitividad Regional Recaudador del Fisco Controlador del del Tráfico Traficode Mercancías 4

2.1.1 Papel del Sistema Aduanero como facilitador del comercio Como facilitador del comercio el Sistema Aduanero debe modificar el paradigma de la competencia administrada de las décadas anteriores, donde su cliente era un Estado proteccionista e interventor, al paradigma de la competencia total donde su cliente es el conjunto de empresas e industrias que compiten en mercados globales donde la velocidad, seguridad y el costo del trasiego de bienes tiende a ser cada vez más importante. Esto no significa obviar o disminuir su responsabilidad para con el Estado y la Sociedad Civil, de hacer que se cumplan las normas que regulan la actividad comercial. Lo que se pretende es desarrollar procesos que permitan cumplir con las funciones que le corresponde sin detener el flujo expedito de mercancías. 2.1.2 Papel del Sistema Aduanero como generador de información Como generador de información, el Sistema Aduanero debe modificar su papel tradicional de simple generador de estadísticas para convertirse en un generador de datos confiables, oportunos y de fácil acceso, que permitan la creación de información útil a todos los interesados en la actividad comercial. La aduana puede constituirse en fuente importante de información para el desarrollo de inteligencia de mercados por parte de los privados y para la ejecución de una fiscalización inteligente que permita la optimización de los recursos empleados en el control aduanero. El desarrollo de este papel contribuye a darle transparencia al quehacer aduanero, la mayor cantidad de información debe estar disponible para todos los usuarios e intermediarios: aranceles y tributos vigentes, procedimientos de valoración, criterios de clasificación arancelaria, las restricciones y prohibiciones a que están sujetas la importación y exportación de mercancías, las posibles sanciones y recursos disponibles. En general, debe ser fuente inmediata y de fácil acceso el conjunto de reglas que afectan o pueden afectar a todos los que se relacionen o puedan llegarse a relacionar con los procesos de importación o exportación de mercancías. 2.1.3 Papel del Sistema Aduanero como recaudador del Fisco Como recaudador del fisco, el Sistema Aduanero debe modificar su papel de simple cobrador medido por el total de tributos recaudados en cada operación aduanera, por un papel de recaudador sofisticado que reconoce que un cobro ineficiente de obligaciones perjudica los ingresos del fisco y, además, introduce distorsiones en la forma en que compiten las empresas, afectando así la competitividad nacional. La tendencia actual a la desgravación arancelaria no disminuye la importancia de este papel, pues cuanto más bajo es el arancel, más importante se constituye aumentar la base de contribuyentes efectivos para reducir el impacto de la desgravación sobre el de los ingresos fiscales. Aun si se alcanzara la eliminación total de aranceles, el valor aduanero seguiría siendo útil como base para la estimación del costo de bienes importados y, en consecuencia, de 5

las utilidades gravables de las empresas que los importan como insumo de capital o de producción o para su comercialización. 2.1.4 Papel del Sistema Aduanero como controlador del tráfico internacional de mercancías Como controlador del tráfico internacional de mercancías, el Sistema Aduanero tradicionalmente realizó un control deficiente sobre la aplicación de normas que restringen el comercio de sustancias prohibidas, trasiego ilegal de objetos arqueológicos, armas, exportaciones sujetas a beneficios fiscales, entre otros. Con el incremento de la actividad comercial y la profundización de esquemas de integración económica, además de proteger la seguridad nacional, a los consumidores, la salud humana, animal o vegetal, y el medio ambiente, las aduanas deben emprender acciones para la protección de la propiedad industrial e intelectual y la verificación del cumplimiento de diversas disposiciones contenidas en acuerdos y tratados comerciales, tales como las reglas de origen para la aplicación de preferencias arancelarias. Las naciones que apuestan su desarrollo al incremento sostenido de la actividad comercial y productiva y que procuran la atracción de inversiones productivas deben concentrarse en mejorar su ambiente de negocios. La aduana deberá adaptarse para contribuir al desarrollo de dicho ambiente. Para eso, es necesario replantear sus objetivos y los mecanismos para alcanzarlos. Además de replantear y asegurar el cumplimiento de estos papeles, es importante observar un adecuado equilibrio y velar porque el Sistema Aduanero cuente con los recursos y la visión necesaria para acometer el reto. 2.2 Estructura del Sistema Aduanero Es importante reconocer que el Sistema Aduanero no es un ente aislado dado que tiene responsabilidades que afectan al resto de la sociedad civil, por su fuerte impacto en el clima de negocios de las economías pequeñas y abiertas y además, forma parte de una completa red transnacional de comercio exterior con vínculos formales e informales con los entes que se han constituido para facilitar o regular las actividades comerciales. El Sistema Aduanero está formado por tres grupos de actores cuyos objetivos y reglas son distintos:! El Servicio Aduanero.! Los Auxiliares de la Función Pública Aduanera.! El Sector Privado. El Servicio Aduanero es la entidad pública encargada de cumplir y verificar el cumplimiento de la normativa aduanera, está compuesto por la dirección de aduana, las aduanas y las demás instancias estatales vinculadas. Los Auxiliares de la función pública son intermediarios que cumplen funciones útiles para el Estado y para el sector privado, como son los servicios de transporte, almacenamiento y despacho de mercancías. La ley establece las responsabilidades y requisitos de operación de los 6

auxiliares ante el Estado. El servicio aduanero delega en estos algunas de sus operaciones tradicionales. Por lo demás, deben competir en el mercado para lograr y mantener a sus clientes del sector privado. El Sector Privado, en este modelo, esta representado por importadores y exportadores. 2.2.1 Principios orientadores El modelo aduanero adecuado para la región centroamericana debe ser capaz de sustentar los cuatro papeles principales de un sistema aduanero: facilitador del comercio, generador de información, recaudador tributario y contralor del tráfico internacional de mercancías. El sistema aduanero debe lograr un alto cumplimiento de las obligaciones aduaneras (recaudación y control) sin que la intervención Estatal o de los auxiliares de la función pública quebrante la agilidad de las operaciones comerciales. 2.2.1.1 Redefinición de las relaciones entre el Estado y el Sector Privado para un equilibrio entre facilitación y control En el modelo propuesto, las relaciones entre el Estado, los Auxiliares y los clientes importadores y exportadores se modifican de forma importante. En el modelo tradicional, el servicio aduanero asume la responsabilidad de la declaración aduanera mediante la aceptación de lo declarado por el importador o exportador. Además, la aduana aspira a la revisión del cien por ciento de las mercancías. El modelo propuesto aplica el principio de buena fe, trasladando a los importadores, exportadores y sus representantes la responsabilidad por sus declaraciones. En términos de control, se establece la inspección de las mercancías con base en un sistema selectivo y aleatorio, que busca una revisión exhaustiva y profunda de sólo una proporción de las declaraciones, con base en criterios transparentes. La actividad fundamental de control en este caso se traslada a la fiscalización a posteriori. 2.2.1.2 Principio de autodeterminación de las obligaciones aduaneras El servicio aduanero no debe renunciar a sus actuaciones de control, pero debe adaptarse para mejorar la eficiencia con que cumple y se hace cumplir la normativa aduanera. El papel fiscalizador de un servicio aduanero moderno necesariamente implica el abandono de los mecanismos tradicionales de "vigilancia policial", sobre el sector privado. El procedimiento aduanero tradicional está plagado de controles obsoletos. La aduana debe supervisar directamente todas las actividades de los auxiliares de la función pública. La aduana también debe determinar las obligaciones aduaneras y notificar al deudor cuánto pagar por la importación de sus mercancías. Bajo este esquema, la aduana puede considerar que se ha equivocado y, en un plazo establecido, realizar una nueva determinación y sancionar o cobrar lo dejado de percibir. En el nuevo modelo, los auxiliares asumen sus actividades habituales con estricto apego a los procedimientos establecidos. Los auxiliares velan por el adecuado transporte y resguardo de las mercancías según el caso. Los declarantes, como importadores o exportadores, asumen la responsabilidad de efectuar sus declaraciones aduaneras y de determinar correctamente la carga tributaria que deben cancelar por los bienes importados. 7

2.2.1.3 El principio de transparencia Un sistema aduanero moderno debe brindar especial atención a otra de sus funciones principales, la generación de información. Esta función está ligada a hacer efectivo el principio de transparencia. La transparencia es aquella condición donde los sujetos, públicos y privados, tienen posibilidad de conocer, sin un esfuerzo extraordinario, cuáles son sus derechos y responsabilidades, así como las consecuencias del incumplimiento de estas últimas. La transparencia en un sistema aduanero idóneo es la condición que permite que el estado exija a sus funcionarios y a la sociedad en general, las responsabilidades que les correspondan ante un incumplimiento de las reglas establecidas. Adicionalmente, la sociedad civil puede pedirle cuentas al estado y a los auxiliares de la función pública aduanera sobre las actividades que realizan y la forma como lo hacen. En materia propiamente aduanera, la transparencia puede lograrse permitiendo que los declarantes conozcan las reglas vigentes en materia de aranceles y tributos, clasificación arancelaria, procedimientos de determinación del valor aduanero, procedimientos legales y los respectivos criterios administrativos. Utilizando los instrumentos que ofrece actualmente la tecnología de información podría hacerse público y de fácil acceso, la fecha y hora en que se presentó la declaración a la aduana, la fecha y hora en que el Servicio Aduanero autorizó la salida de las mercancías y el tipo de revisión a que fue sometida (ninguna, documental o física). También podría hacerse pública la declaración aduanera en su totalidad o en forma parcial según lo permita el ordenamiento jurídico nacional. 2.2.1.4 El principio de buena fe Los controles tradicionales en materia aduanera parten de un principio implícito, donde todo el mundo es sospechoso de fraude y sólo mediante la vigilancia estricta de un funcionario aduanero es posible legitimar la correcta aplicación de los procedimientos aduaneros. Podría pensarse que un control estricto y profundo de todas las operaciones que efectúa el sector privado y los auxiliares llevaría a un nivel considerable de cumplimiento sus obligaciones. Sin embargo, para que eso fuera cierto, se deberían eliminar las posibilidades de cometer irregularidades y tener una planilla que crezca al ritmo del comercio exterior. Un modelo basado en ese principio acarrearía el detrimento de la facilitación del comercio exterior en las aduanas, al aceptar procedimientos más lentos que los estipulados por las mejores prácticas aduaneras. El principio opuesto al anterior, considera que los funcionarios aduaneros, el sector privado y los intermediarios deben ser tratados presumiendo que actúan de buena fe. Es un principio instrumental en el sentido que permitirá romper con el pasado y establecer mecanismos novedosos de control. Obviamente, el Estado, actuando en un esquema basado en el principio de buena fe, debería tomar las acciones necesarias para determinar eficientemente los sujetos que lo quebrantarían. 2.2.1.5 Integración y coordinación regional El modelo debe responder al estado actual de la integración centroamericana. Debe permitir que se fortalezca este proceso y se mejoren las posibilidades regionales de 8

constituir a la región en un puente comercial entre hemisferios y continentes. El plan de acción regional de aduanas señala los objetivos en los cuales existe consenso en la región y contribuyen con la armonización de las prácticas aduaneras, con miras a una eventual unión aduanera. La integración centroamericana está inmersa dentro de un proceso más amplio de integración que en años venideros hará necesario contar con un sistema aduanero apto para cumplir con las nuevas obligaciones y exigencias que la negociación de tratados internacionales, y para contribuir con la creación de un clima de negocios saludable para la inversión y la productividad. FIGURA 4 ESTRUCTURA DEL SISTEMA ADUANERO Servicio Aduanero Conformación del Sistema Centroamericano Auxiliares de Función ública Sector Privado Principios Equilibrio Facilitación- Control Autodeterminación Transparencia PrincipioBuena Fe Integración y Coordinación Regional 2.2.2 Fortalecimiento Institucional del Servicio Aduanero El servicio aduanero debe alcanzar un equilibrio entre la facilitación y el control al ejecutar sus funciones. No debe renunciar a sus actuaciones de control, sino que debe adaptarse para realizarlas de forma eficiente. Debe idear mecanismos eficaces y oportunos que cumplan y hagan cumplir la normativa aduanera. Para llegar al equilibrio antes mencionado, el servicio aduanero deben contar con una estructura que respalde el correcto desempeño de sus funciones. A continuación se detalla un modelo para esta estructura. 9

2.2.2.1 Procedimientos Las funciones del servicio aduanero deben estar basadas en procesos y procedimientos ágiles, la simplificación de pasos, la autodeterminación y la transmisión electrónica como reglas, son algunas de las directrices de la orientación que deberían tener éstos. 2.2.2.2 Tecnología de Información Automatización, intranet, telecomunicaciones e intercambio electrónico de información, son algunas de las formas en las que la tecnología de información debería dar soporte a los procesos del servicio aduanero. 2.2.2.3 Organización Los procesos descansan en la tecnología de información y a su vez, esta estructura debería estar respaldada por una organización con ciertas características. Es deseable que el servicio aduanero esté implementado sobre una institución profesionalizada, con empleados altamente capacitados y bien remunerados, además de tener un alto énfasis en el servicio al cliente y el control de operaciones a posteriori. FIGURA 5. MODELO DEL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA EL SERVICIO ADUANERO. Facilitación y Control Cobranza Procesos Tecnologíade la Información Organización Marco legal detrabajo Infraestructura Medición contínua del desempeño 2.2.2.4 Base Jurídica En este modelo, la base jurídica no puede ser un obstáculo en la ejecución de las funciones del servicio aduanero, sino más bien debería constituirse en un marco ágil que sea la expresión legal del modelo de reforma. 10

2.2.2.5 Infraestructura Esta estructura no es viable, sino se reforman y modernizan también los puertos, aeropuertos, almacenes, vialidad y edificios a través de los cuales se realizan las operaciones comerciales. 2.2.3 Funciones de los Auxiliares En la nueva aduana, el astado contribuye a mejorar la calidad de los servicios, exigiendo y haciendo cumplir a los auxiliares requisitos más altos y mayores obligaciones y responsabilidades. Por su parte, el mercado deberá hacer que conforme evolucione la demanda y la necesidad de disminuir los costos del comercio internacional, los auxiliares tiendan a prestar servicios de mayor valor agregado para el sector privado y, probablemente, tiendan a competir de forma agresiva Toda medida que tienda a aumentar la rivalidad entre los auxiliares y estimule la competencia, debería, según la teoría económica, mejorar la eficiencia en la prestación de los servicios. Esto redundará en menores costos y mayor calidad para los consumidores (importadores, exportadores y Estado). 2.2.4 Funciones del Sector Privado En un entorno protegido donde los consumidores de un producto no tienen muchas opciones para elegir, es difícil esperar que se desarrolle una clientela "inteligente". Conforme la variedad y calidad de los productos aumente, los clientes deberían volverse más exigentes, deberían tomar decisiones más informadas y, probablemente, el mercado debería responder con productos mejores y diferenciados. Esto crea un círculo virtuoso donde el cliente participa activamente en el proceso de mejoramiento de la calidad, al elegir o castigar productos. En el caso de los servicios aduaneros centroamericanos, los clientes importadores y exportadores parecen encontrarse en la etapa de clientela poco "inteligente". El servicio aduanero, al desempeñarse incorrectamente, dificulta la diferenciación de los servicios ofrecidos por los auxiliares. Una mala aduana siempre es un buen escondite de las deficiencias de los intermediarios. Conforme la aduana eleve radicalmente la calidad de su gestión y divulgue sus logros, se sensibilizaría a los clientes de los auxiliares para que consuman en forma inteligente, y motiven la mejora y diferenciación de los servicios prestados por estos últimos. Si bien es importante regular inteligentemente al servicio aduanero y a los auxiliares, es indispensable que la voz y el voto del cliente se haga sentir. 11

3. EL DIAGNOSTICO 3.1 Intentos anteriores de armonización aduanera La formación del Mercado Común Centroamericano a inicios de la década de los sesenta fue el primer intento regional por coordinar y armonizar los procedimientos aduaneros regionales. Dentro de este esfuerzo se incluyó como parte de una estrategia económica más amplia, el libre movimiento de los bienes dentro de la región y la utilización de un arancel común para los productos provenientes de fuera del área centroamericana. También, a inicios de esa década, se crea la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) para supervisar la implementación de la integración económica y se plantea la preocupación por el conflicto de competencias entre los ministerios de economía y comercio, los de finanzas y los de comercio exterior. Para 1963 los países centroamericanos adoptan el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA I) como instrumento para regular las actividades aduaneras de la región. Este fue el primer intento por armonizar los procedimientos aduaneros, sin embargo no se logró que todos los países lo utilizaran, de hecho, El Salvador y Honduras no lo acogieron y Nicaragua lo hizo parcialmente. Todo ello evidenció un desacuerdo total de políticas regulatorias y la tendencia a crear excepciones locales para lograr la protección. Las dificultades de naturaleza política en la región, a inicios de la década de los setenta, desarticularon las posibilidades de regionalizar el sistema aduanero, y no es sino hasta principios de los ochenta que se concretan algunos esfuerzos para reformar el CAUCA I y su Reglamento. Como resultado se concreta un nuevo esfuerzo a través de la promulgación de un nuevo Código Aduanero Centroamericano, el CAUCA II, en el cual se establecen los procedimientos para el funcionamiento de una aduana moderna, con la introducción de conceptos novedosos como la modalidad de autodeterminación, el pago previo de los tributos aduaneros y otros cargos fiscales, el aforo documental, la transmisión electrónica de información, la revisión aleatoria de las mercancías y demás procedimientos que flexibilizan los sistemas aduaneros. Para el año de 1996, el CAUCA II sólo había sido firmado por Nicaragua y El Salvador, Honduras no planeaba firmarlo en el corto plazo y Costa Rica esperaba las reformas a su reglamento, el RECAUCA II. 3.2 Fuerzas que Promueven el Cambio Se han identificado al menos siete diferentes fuerzas que promovieron directa o indirectamente el cambio para la modernización de las aduanas centroamericanas, a saber:! Reforma general del Estado en todos los países: bajo este enfoque las aduanas son consideradas prioridad en la mayor parte de los países. Por el grado de avance en la modernización puede afirmarse que Costa Rica es el país que más ha avanzado, seguido por El Salvador. 12

! Políticas de la OMC: como se mencionó anteriormente esta organización promueve el comercio y la disminución de tarifas.! Financiamiento del gasto social e inversión en infraestructura: las aduanas son una de las principales fuentes de ingresos de los gobiernos.! Cambios en la estrategias económica y de producción: se ha pasado por diferentes modelos desde la sustitución de importaciones, la promoción de las exportaciones y la modernización de la industria y la competitividad. En cada uno de estos modelos las aduanas han tenido roles asignados diferentes.! Presión por parte de las instituciones financieras internacionales.! Presión de las organizaciones de transportistas, almacenes fiscales, etc., a quienes la modernización de las aduanas les permitirá mejorar la eficiencia y productividad.! Presión del sector privado que teme ser marginado del comercio internacional, aunque hay una importante parte del sector privado promueve el proteccionismo por temor a la competencia mundial.! Incrementos en el intercambio comercial que demandan mejoras en la productividad y capacidad del sistema aduanero. 3.3 Enfoque utilizado en el diagnóstico El diagnóstico del sistema aduanero centroamericano se hizo utilizando los dos modelos explicados con anterioridad. De esta forma se determinó como el sistema aduanero estaba cumpliendo sus cuatro funciones básicas, para lo que se siguió el modelo de las funciones del sistema aduanero. De igual forma, usando el modelo del fortalecimiento institucional, se evaluó el nivel de desarrollo del servicio aduanero, estudiando su organización, el desarrollo tecnológico de los sistemas de información, el estado de la infraestructura, la naturaleza del marco legal que lo regula y el grado de desarrollo interno de los diversos procesos que operan en él. 3.4 Diagnóstico del nivel de fortalecimiento del sistema aduanero centroamericano 3.4.1 Procesos El prime diagnóstico centroamericano realizado en 1996 evidenció procedimientos engorrosos, largos, complejos. La desconfianza era la base para determinar el porcentaje de inspección, por lo que en la mayoría de las aduanas se aplicaba al cien por ciento de los bienes y era la aduana quien realizaba la determinación de los tributos aduaneros. A pesar de los esfuerzos para normalizar los procedimientos, se encontraron serios problemas para estandarizarlos. La tramitación de la mayoría de los documentos era manual, no estaba automatizada y por lo tanto no se disponían de facilidades como la transmisión electrónica de los mismos. Esto generaba excesivo papeleo e inversión de tiempo, así como un incremento en los costos de las liquidaciones aduaneras y un uso improductivo del trabajo y la infraestructura. 13

Como producto de la gran cantidad de leyes y decretos que normaban el quehacer aduanero en Centroamérica, la participación de otras oficinas estatales que regulaban el flujo de ciertas mercancías y la ausencia de un nuevo enfoque aduanero, las tareas de planificación y planeamiento resultaban muy difíciles de administrar. Si a ello se les adiciona la perspectiva regional, la labor se hacía tanto más compleja. En relación con la supervisión y el control del sistema aduanero centroamericano, éste tenía serias dificultades para recibir, registrar, clasificar, valorar y custodiar las mercancías sujetas al comercio regional. Salvo intentos aislados por simplificar los trámites, se requería de la participación de otros actores como las agencias de aduanas, los almacenes fiscales, entre otros, para lograr una transformación significativa de los procesos. CUADRO 1 CENTROAMÉRICA: DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN POR PAÍS PROCESOS 1996 Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica PLANIFICACIÓN Y PLANEAMIENTO Problemas de autoridad y falta de claridad en procedimientos, además son redundantes, innecesarios y exceso de empleados. Retrasos importantes en la ejecución de planes. Poca experiencia y destreza por parte de los administradores aduaneros se traduce en ineficiencia operativa. SUPERVISIÓN Y CONTROL Algunos componentes del SAN (AFPA, Instituciones estatales ) no han actualizado sus procesos internos ni automatizado. Los resultados en la negociación del CAUCA II pueden afectar o retroceder el avance logrado con la LGA y el SIA. No se lleva registro del inventario de mercancías que llegan al puerto. Tampoco hay control de inventario en almacenes fiscales. Carencia de supervisión en la recepción y descarga de mercancías. Proceso de inspeción al 60% de la mercancía. La verificación y el control de los procesos resultan casi nulos. Alta discrecionalidad del empleado en el proceso. 100% de verificación física para el comercio intraregional. Participación de la PNC, Corte de Cuentas de la República en la revisión de los procedimientos generan demoras. Las zonas francas se consideran áreas aduaneras lo que las exime del procedimiento de puestos fronterizos y terrestres. El propósito de los trámites es el doble control para poder validar información. la La clasificación de los productos no es la más adecuada y se generan errores de valoración y subvaluación de mercancías. El proceso de fiscalización se realiza a posteriori y al azar pero solamente al 1% de las pólizas. Se requiere de un agente aduanero en cada aduana lo cual encarece transacciones. las La inspección es aleatoria y se aplica entre el 15% y el 30% según sea importación exportación. o 14

CUADRO 1 (CONT.) CENTROAMÉRICA: DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN POR PAÍS PROCESOS 1996 Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica AUTOMATIZACIÓN Dificultades para planificar recepción y autorización de mercancías pues no hay envío anticipado de manifiestos. El inventario de mercancías no está automatizado. Reticencia a usar procesamiento manual cuando falla el SIDUNEA. El proceso tiene actualmente 26 pasos porque el SIDUNEA no está totalmente instalado. Una vez instalado el proceso de importación tendrá 7 pasos. Automatización de la introducción de la póliza de importación. Realizar los trámites de importación en la aduana toma alrededor de 6 horas. Sin embargo, en promedio transcurren cerca de 15 días desde que la mercadería llega a la aduana hasta que puede ser reclamada. Procedimientos automatizados inflexibles. no e Los procesos se ejecutan por medio del sistema automatizado, excepto el de Ventanilla Unica de Importación. Inversión en automatización que deben hacer las empresas aduanales y aumento en los costos de operación pone en desventaja a las pequeñas empresas. Realizar los trámites para exportación, en la aduana le toma alrededor de 3 horas. La introducción del SIEX reduce el tiempo a 30 minutos. SIMPLIFICACIÓN Y ESTANDARIZACIÓN Pasos redundantes en proceso de recepción y almacenamiento. No hay formulario estandarizados para la autorización del tránsito. Procedimientos de despacho no son uniformes en todas las aduanas. Procedimientos Declaración única Aduanera redujo número de formularios utilizados. A pesar de lo anterior, los trámites aduanales son siempre engorrosos y requieren de 4-5 días con la consecuente pérdida de mercadería, falta de respuesta ante esta situación. inflexibles particularmente cuando se presentan rectificaciones de carga donde se obliga a realizar todo el procedimiento de nuevo. Esfuerzos por ejecutar los procedimientos con uniformidad y eficiencia : Manual de Procedimientos Técnicos Aduaneros, Ley de Simplificación Aduanera, Comprobante Unico de Pago, Cobro Unico por Servicios de Aduanas Fronterizas, Ley de Privatización de Almacenes de Custodia de Mercancías. La DGRA realiza papeleo administrativo, la valoración aduanera, la verificación física y documental de las declaraciones. Otros procesos como el movimiento físico lo realizan las navieras con su propio equipo y en otros casos las empresas privadas usan el servicio de trenes de FENADESAL. Tiempos de espera de documentación procedente de otras entidades atrasan los servicios aduanales. Se han armonizado todos los procedimientos en los puertos fronterizos, guías de tránsito interaduanal rigen el sistema de control y transporte de bienes. Trámites para la Flexibilidad en los exportación y para la trámites aduaneros importación bajo ha mejorado régimen de zona competitividad. franca resultan más ágiles, cómodos y La mercancía puede menos costosos que ser presentada en los los de importación de locales del AFPA y productos ordinarios. no necesariamente en la Aduana. No existe la ventanilla única para Se han reducido exportación ni para sustancialmente los importación. tiempo de los procesos. Centralización de trámites aduaneros en Managua. 15

3.4.2 Tecnología y Sistemas de Información En 1996 las aduanas de Centroamérica, con diferencia de grado, se encontraban en la fase inicial de la automatización, donde los equipos informáticos apenas empezaban a apoyar las labores operativas y donde era necesario vencer la resistencia del recurso humano hacia el uso de la tecnología. La simple presencia de computadoras y el desarrollo de sistemas aislados no constituían por sí solos garantía de que la aduana contase con los beneficios de la automatización. Era necesario realizar esfuerzos para dotar al servicio aduanero con equipos de comunicación y sistemas interconectados. Dada la coexistencia de procesos manuales y automatizados, se presentaban dificultades en compatibilidades para realizar los trámites y, por tanto, la integración nacional estaba lejos de ser una realidad. En cuanto a disponibilidad y oportunidad de información se han habían hecho esfuerzos importantes, especialmente en Costa Rica y El Salvador. Sin embargo, esta función es un resultado de la estandarización y automatización de procesos de trámite cotidianos. La mayoría de los países utilizaban, y todavía lo hacen, con mayor o menor grado de implementación el software SIDUNEA, excepto Costa Rica y Guatemala que desarrollaron sus propios sistemas de información. Esto ha permitido contar con procedimientos automatizados y normalizados en cierto grado. Sobre esta base se dispone de bases de datos, sin embargo varía de país a país el grado de actualización de la información y la agilidad de los sistemas es muy limitada como para brindar información veraz, oportuna y útil para la toma de decisiones. En general los sistemas aduaneros disponían de pocas redes informáticas y mala infraestructura de telecomunicaciones y comunicación interna, lo que limitaba seriamente la agilidad y flexibilidad de operación. 16