Cinquena conferència Presentada a Bellaterra el 21 d octubre de 2008 Funcions i recursos que pot assumir el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya arran de l actual Estatut d autonomia Marta Fernández de Frutos Magistrada Edició, revisió i traducció al català a cura de Mònica Sumoy Jurista, traductora i professora de traducció jurídica de la UAB Sumari 1. La posició dels tribunals superiors de justícia en l organització jurisdiccional estatal d acord amb la Constitució espanyola 1. El model fonamentat en l «especialitat del dret autonòmic» 2. El model de «plenitud competencial» 2. Funcions que pot assumir el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en virtut de l actual Estatut d autonomia 1. Competències del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en virtut de l Estatut de 1979 2. Competències del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en virtut de l Estatut de 2006 3. La reforma de la Llei orgànica del poder judicial 1
Pròleg Aquesta ponència té com a objecte analitzar quines funcions i recursos atribueix l actual Estatut d autonomia (de 2006) al Tribunal Superior de Justícia de Catalunya. La meva intervenció s estructura en tres parts: Primera part. Per començar, descriuré l àmbit de funcions que el text constitucional assigna als tribunals superiors de justícia de manera positiva i negativa. Així, em referiré tant a les funcions que poden com a les que en cap cas poden assumir, sota pena d incórrer en una falta d inconstitucionalitat. Fixat el sostre màxim de competències que aquests òrgans poden assolir en virtut de la Constitució, entraré a valorar si l Estatut d autonomia de Catalunya del 2006 el respecta o bé, al contrari, l ultrapassa. Segona part. A continuació i com tot just acabo d avançar examinaré quines són les funcions que l actual Estatut d autonomia atribueix al Tribunal Superior de Justícia de Catalunya i quins canvis introdueix respecte a l anterior Estatut, de 1979. Només a partir d aquí podrem determinar si aquesta norma franqueja o no el límit que imposa la Constitució. Terecera part. Per acabar, parlaré sobre la necessitat de reformar la Llei orgànica del poder judicial a fi que el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya s adeqüï a la seva nova configuració estatutària. En efecte, fins que no es reformi la Llei orgànica del poder judicial que és la norma que delimita les competències dels òrgans judicials, les competències que l Estatut atribueixi al TSJC no tindran cap efectivitat. Per tant, cal que determinem quins aspectes s han de reformar de la Llei orgànica del poder judicial i, si escau, d altres lleis processals com ara la LEC, la LECr, la LPL o la LJCA. 1. La posició dels tribunals superiors de justícia en l organització jurisdiccional estatal d acord amb la Constitució espanyola La Constitució espanyola no s ocupa dels tribunals superiors de justícia en el títol sisè, que es dedica específicament al poder judicial, sinó en el títol vuitè, sobre l organització territorial de l Estat. Per ser més concrets, en fa referència a l article 152.1, quan s ocupa de l organització institucional dels estatuts autonòmics que s aprovin pel procediment de l article 151. 2
De la lectura d aquest precepte es desprèn que els tribunals superiors no són òrgans judicials que hagin d existir de manera imperativa en totes i cadascuna de les comunitats autònomes, sinó només en aquelles que comptin amb estatuts que s hagin aprovat pel procediment de l article 151. A la pràctica, però, tots els estatuts d autonomia preveuen que en els seu respectius àmbits territorials hi hagi un tribunal superior de justícia, de manera que totes les comunitats autònomes comparteixen un model d organització judicial comú. El fet que el títol vuitè aprofiti per esmentar els tribunals superiors de justícia en descriure l organització autonòmica no significa que aquests hagin de ser necessàriament òrgans judicials autonòmics. Aquesta afirmació es dedueix del propi article 152.1 de la CE, que reprodueix el principi d unitat del poder judicial consagrat a l article 117.5 de la CE: «La justícia [...] és administrada [...] pels jutges i els magistrats que integren el poder judicial [...]». És important que ho tinguem present, perquè, encara que ningú no discuteix la naturalesa estatal dels tribunals superiors, es tendeix a reservar-los els procedimients en què s hagi aplicat dret autonòmic. De fet, així ho han entès tots els estatus d autonomia, que han optat perquè els seus tribunals superiors resolguin els procediments que estiguin vinculats a l organització de la comunitat autònoma de què es tracti. Tanmateix, el caràcter estatal d aquests òrgans no restringeix el seu àmbit competencial, sinó al contrari: permet com veurem més endavant ampliar-lo i que arribin a conèixer, si cal, dels recursos contra procediments en què s hagi aplicat dret estatal. Si bé l article 152.1 no delimita l àmbit de competències dels tribunals superiors de justícia, tot i això, els dota d una garantia institucional. En el seu primer paràgraf llegim que «el tribunal superior de justícia, sens perjudici de la jurisdicció que correspongui al Tribunal Suprem, [culmina] l organització judicial dins de l àmbit territorial de la comunitat autònoma [...], de conformitat amb el que preveu la Llei orgànica del poder judicial i dintre de la unitat i la independència del poder judicial» i, en el seu tercer paràgraf, que «sens perjudici del que disposa l article 123, les instàncies procesals sucessives [s exhaureixen] davant d òrgans judicials radicats en el mateix territori de la comunitat autònoma en què estigui l òrgan competent en primera instància». És a dir, les instàncies processals s esgoten en l àmbit territorial de la comunitat autònoma, més concretament, en el tribunal superior de justícia, que en culmina l organització judicial i que no pot envair la funció constitucionalment reservada al Tribunal Suprem. Segons l article 123 de la CE, el Suprem és l òrgan 3
jurisdiccional superior en tots els ordres i el que garanteix la interpretació unitària del dret estatal (és l únic que pot conèixer dels recursos d unificació de doctrina de dret estatal, de manera exclusiva i excloent). Ara bé, encara que la Constitució fixa quin és el límit infranquejable per part dels tribunals superiors (el respecte envers la funció que assigna al Tribunal Suprem), no concreta quines competències poden assumir, cosa que dóna lloc a diversos models: 1. El model fonamentat en l «especialitat del dret autonòmic» Segons aquest model, els tribunals superiors serien els òrgans garants del dret autonòmic: resoldrien en darrera instància els recursos en què s hagués aplicat dret autonòmic, així com els recursos de cassació que tinguessin per objecte la unificació de doctrina d aquest dret (l autonòmic). 2. El model de «plenitud competencial» En canvi, segons aquest altre model, els tribunals superiors resoldrien tots els recursos extraordinaris (incloent-hi el de cassació) amb independència que en el procediment d instància s hagués aplicat dret autonòmic o estatal, així com dels recursos que tinguessin per objecte la unificació de doctrina de tots dos drets (autonòmic o estatal). D aquesta manera, els tribunals superiors esdevindrien els òrgans garants del dret autonòmic i estatal dins de l àmbit de la comunitat autònoma, i només quan s hagués d unificar doctrina dins del territori estatal caldria plantejar un recurs de cassació davant del Tribunal Suprem. Aquest segon model encaixa a la perfecció en el nostre text constitucional: manté els tribunals superiors com a òrgans en què culmina l organització judicial de la comunitat autònoma, i respecta la funció constitucionalment assignada al Tribunal Suprem d assegurar la igualtat i la seguretat jurídiques en l aplicació del dret estatal, en reservar-li els recursos que tenen com a finalitat la unificació de doctrina. L Alt Tribunal no ha de solucionar tots els recursos de cassació contra procedimients en què s hagi aplicat dret estatal. La cassació és un recurs extraordinari amb finalitats privades i públiques, entre les quals hi ha la nomofilàctica, que consisteix en defensar les normes contra la interpretació errònia que en puguin fer els òrgans judicials, i la d unificació de l ordenament jurídic, que consisteix en establir una interpretació del dret estatal que sigui respectada per tots els òrgans judicials i garantir, així que aquest dret s apliqui de manera uniforme dins de tot el territori de 4
l Estat. Doncs bé, en estrictes termes constitucionals, només aquesta darrera funció del recurs de cassació recau de manera exclusiva en el Tribunal Suprem, mentre que els tribunals superiors de justícia poden arribar a assumir-ne la funció nomofilàctica i la privada. De fet, això ja és així en l ordre jurisdiccional social, en què les sales socials dels tribunals superiors de justícia coneixen dels recursos extraordinaris de suplicació i el Tribunal Suprem, dels d unificació de doctrina. D altra banda, el model de plenitud competencial ha de garantir que el Tribunal Suprem conegui dels recursos en interès de la llei que es preveuen en els diversos ordres jurisdiccionals, perquè aquests també tenen com a objectiu establir una doctrina jurisprudencial uniforme sobre la interpretació de la llei estatal. 2. Funcions que pot assumir el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en virtut de l actual Estatut d autonomia Abans d analitzar quines són les competències que l actual Estatut d autonomia de Catalunya atribueix al Tribunal Superior de Justícia, cal que recordem quines competències li atribuïa l anterior Estatut. 1. Competències del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en virtut de l Estatut de 1979 De fet, l Estatut de 1979 no preveia les funcions que corresponien al Tribunal Superior de Justícia de Catalunya. L article 19, que reproduïa l article 152 de la de la CE, es limitava a dir que era l'òrgan jurisdiccional en què culminava l'organització judicial en el seu àmbit territorial i davant del qual s'esgotaven les successives instàncies processals. Tot seguit, l article 20 excloïa expressament de la competència dels òrgans jurisdiccionals catalans els recursos de cassació i de revisió en matèria de dret civil, penal, laboral i administratiu estatals, que reenviava explícitament al Tribunal Suprem. L anterior Estatut, doncs (com també la resta d estatuts d autonomia), s acollia al model d especialitat a què ens acabem de referir, per tal com entenia que totes les instàncies i graus s havien d exhaurir en els òrgans jurisdiccionals de Catalunya, almenys en els procedimients sobre dret autonòmic. 2. Competències del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en virtut de l Estatut de 2006 5
L Estatut d autonomia actual, en canvi, regula les competències del Tribunal Superior de Justícia de manera més exhaustiva. En efecte, l article 95.1 enuncia que aquest és «l'òrgan jurisdiccional en què culmina l'organització judicial a Catalunya i [que] és competent per a conèixer dels recursos i dels procediments en els diversos ordres jurisdiccionals [(recursos que preveu expressament quins són)], i per tutelar els drets reconeguts per l Estatut». Quins recursos pot resoldre el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya? Segons el que disposa l article 95.3, que atribueix en exclusiva al Tribunal Superior els recursos d unificació de la interpretació del dret de Catalunya, sembla que l Estatut s aculll al principi d especialitat; en realitat, però, l apartat anterior, que amplia el seu àmbit competencial, el fa declinar pel model de plenitud competencial. Així, l article 95.2 disposa que aquest és «l'última instància jurisdiccional de tots els processos iniciats a Catalunya, i de tots els recursos que es tramit[in] en el seu àmbit territorial, sigui quin sigui el dret invocat com a aplicable, d'acord amb la Llei orgànica del poder judicial i sens perjudici de la competència reservada al Tribunal Suprem per a la unificació de doctrina», Llei que, afegeix, «ha de determinar l'abast i el contingut dels recursos esmentats», si bé l article 95.4 atribueix al Tribunal Superior de Justícia «la resolució dels recursos extraordinaris de revisió que autoritzi la llei contra les resolucions fermes dictades pels òrgans judicials de Catalunya». De conformitat amb això, s haurien de reformar tant la Llei orgànica del poder judicial com les lleis processals corresponents, a fi que el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya pugui conèixer dels recursos jurisdiccionals contra els procedimients que s hagin tramitat en el seu àmbit territorial i amb independència del dret que s hagi aplicat, excepte els recursos de cassació per a la unificació de doctrina i els recursos en interès de llei en els procedimients en què s hagi aplicat dret estatal, que han de seguir-se davant el Tribunal Suprem, per tal com persegueixen la unificació de la doctrina del dret estatal (vegeu l article 123 de la Constitució). D altra banda, entenem que no és inconstitucional atribuir de manera expressa als tribunals superiors el coneixement dels recursos de revisió de procediments que s hagin tramitat en l àmbit de la seva comunitat autònoma, amb independència del dret aplicat que s hagi aplicat (estatal o autonòmic). Aquesta opció no contradiu l article 123 de la Constitució, perquè la revisió és un recurs extraordinari que es pot 6
plantejar en una sèrie de supòsits taxats i per causes alienes a les normes que s hagin aplicat en el procediment. Dit d una altra manera, per a resoldre un recurs contra un procediment que es vol revisar, és irrellevant que s hagin aplicat normes de dret estatal o de dret autonòmic, per la qual cosa aquesta possibilitat esdevé constitucional. Per tot el que acabem de dir, creiem que l actual Estatut d autonomia encaixa en el model de «plenitud competencial», que no vulnera el text constitucional; al contrari, més aviat es declina per una manera determinada de configurar l àmbit competencial el seu tribunal superior de justícia, que erigeix en l òrgan que culmina l organització judicial dins del territori català en els processos en què s hagi aplicat dret estatal o autonòmic, i sens perjudici de la funció d unificació de doctrina que correspon al Tribunal Suprem per mandat constitucional. 3. La reforma de la Llei orgànica del poder judicial De conformitat amb l article 122 de la Constitució (que disposa que la llei orgànica del poder judicial ha de fixar quines són les funcions dels òrgans judicials), l article 95.2 in fine de l actual Estatut estableix que la la Llei orgànica del poder judicial ha de determinar l abast i el contingut dels recursos que coneixerà el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya. Com ja hem avançat, això suposa que el legislador estatal haurà de fer les reformes que calgui perquè els tribunals superiors de justícia esdevinguin els òrgans jurisdiccionals en què efectivament culminen les instàncies i els graus dins de cada comunitat autònoma (amb l excepció del recurs per unificar la doctrina del dret estatal, que en qualsevol cas correspondrà al Tribunal Suprem per virtut de mandat constitucional). Pel que fa a l organització judicial de Catalunya, entenem que si el legislador estatal va aprovar l Estatut de 2006 mitjançant llei orgànica, en va acceptar el model de plenitud, i que per tant es poden fer les reformes que siguin necessàries per fer-lo efectiu. La pregunta que ens fem arran de la reforma de la Llei orgànica del poder judicial i d altres lleis processals no és si l ampliació de les competències dels tribunals superiors de justícia és constitucional, sinó, més aviat, com hem de dur-la a terme per a evitar una sobrecàrrega de funcions en aquests òrgans. Si no volem conculcar el dret del ciutadà administrat a rebre una tutela judicial efectiva, estem obligats a perfilar un 7
model d administració de justícia eficaç i eficient que no permeti que els tribunals superiors acumulin un nombre excessiu de tasques. Sigui com sigui, no és aquest el lloc ni el moment per estudiar quines són les funcions que s han atribuït a totes i cadascuna de les sales dels tribunals superiors de justícia autonòmics, ni tampoc per discutir com caldria reformar-les perquè no es col lapsin, des del moment que poden conèixer dels recursos de cassació ordinària en què s hagi aplicat dret estatal. Aquí només apuntarem com s hauria de reformar la Llei orgànica del poder judicial perquè l organització dels òrgans judicials s adapti al model que preveu l actual Estatut d autonomia. Ja fa temps que la Llei orgànica del poder judicial reconeix que els tribunals superiors poden resoldre els recursos en què s hagi aplicat dret autonòmic. En queden al marge els recursos de cassació en què s al legui la vulneració d un precepte constitucional, que, de conformitat amb l article 5.4 d aquesta mateixa Llei, corresponen al Tribunal Suprem, amb independència del dret que s hagi aplicat en en la resolució que es recorre. De fet, els articles 56 a 59 de la LOPJ estableixen que les diferents sales del Tribunal Suprem han de conèixer dels recursos de cassació, de revisió o d altres extraordinaris que les lleis dels respectius ordres jurisdiccionals preveguin expressament, de manera que no s han de reformar. Les lleis que determinen quins són els recursos de cassació que correspon conèixer a l Alt Tribunal (ja per a unificar doctrina o en interès de la llei) en l àmbit estatal són les d enjudiciament civil i criminal, de jurisdicció contenciosoa administrativa i de procedimient laboral. Per la seva banda, i a fi de fer efectiu el principi de plenitud, els tribunals superiors han de conèixer dels recursos de cassació ordinària en els procedimients que se segueixin dins de la autònoma, tret dels recursos de cassació ordinària contra els procediments de primera instància i d apel lació que hagin resolt ells mateixos, que, mentre no se n reorganitzin les sales, correspondran en qualsevol cas al Tribunal Suprem: a) Recursos de cassació ordinària en l ordre contenciós administratiu dels tribunals superiors: l article 74 de la LOPJ no disposi si els tribunals superiors de l ordre contenciós administratiu poden resoldre recursos de cassació ordinària contra procedimients en què s hagi aplicat dret autonòmic o estatal, 8
de manera que quan aquesta Llei s hagi d adequar al model de plenitud de l Estatut, caldrà afegir un apartat en aquest sentit, amb la salvetat que els recursos contra procediments en què s hagi aplicat dret espanyol només podran resoldre s si provénen d una sola instància, perquè si han estat de doble instància, la sala contenciosa administrativa ja haurà conegut del recurs d apel lació. b) Recursos de cassació ordinària davant dels tribunals superiors de l ordre social: la suplicació funciona aquí com un recurs de cassació ordinària, de manera que no caldrà modificar la LOPJ pel que fa a aquest ordre. Això no exclou la necessitat eventual de reformar els requisits per admetre ls a tràmit, amb l objectiu de reduir el nombre d afers que han de conèixer. c) Recursos de cassació ordinària davant dels tribunals superiors de l ordre penal: la sala civil i penal dels tribunal superiors de justícia han de resoldre els recursos contra les sentències que les audiències hagin dictat en apel lació. La reforma de la LOPJ, doncs, haurà d atribuir-los els recursos de cassació contra les sentències dictades per les audiències provincials en apel lació, i manté el recurs de cassació davant del Tribunal Suprem contra les sentències dictades en apel lació per la sala civil i penal dels tribunals superiors de justícia d) Recursos de cassació ordinària davant dels tribunals superiors de l ordre civil: la futura LOPJ haurà de preveure que la sala civil i penal dels tribunals superiors resolguin els recursos de cassació en procedimients en què s hagi aplicat dret estatal. És, doncs, inevitable que la càrrega de treball de la sala civil i penal estigui destinada a incrementar: haurà de resoldre els recursos de cassació ordinària i els recursos d apel lació contra les sentències que hagin dictat les audiències provincials, i almenys a Cataunya i arran de l aprovació del seu Codi civil, és previsible que augmentin els recursos de cassació que es plentegin contra els procediments en què s hagi aplicat dret autonòmic. Per tot això, ens hauríem de plantejar si no caldria separar la sala i crear-ne una de civil i una altra de penal. Per tot això, si volem que els tribunals superiors resolguin els recursos de revisió (contra procediments en què s hagi aplicat dret estatal o autonòmic), per a cadascuna de les seves sales, la llei orgànica del poder judicial haurà de preveure un precepte 9
semblant a l article 74.3 de la LOPJ referit a la sala contenciosa administrativa, que disposi que, en efecte, són competents per conèixer dels recursos de revisió contra les sentències fermes dels jutjats inferiors. 10