De las Instituciones al Ciudadano: La Reforma del Presupuesto por Resultados en el Perú Ministerio de Economía y Finanzas Roger Díaz Alarcón Director General de Presupuesto Público
Contenido 1. Marco Macroeconómico de Perú 2. Cuál es el Marco Conceptual del Presupuesto por Resultados (PpR)? 3. Qué Criterios se ha utilizado para el Diseño e implementación del PpR? 4. Cuáles son los primeros Avances? 5. Lecciones aprendidas y desafíos
Marco Macroeconómico
70 60 50 40 30 20 10 0 En el último quinquenio Perú se ubicó entre los países de mayor crecimiento PBI Perú y Mundo 2006 2010 (Var. % Acum.) Perú, 40,7 Argentina, 36,4 Brasil, 24,5 Colombia, 23,4 Ecuador, 17,6 Chile, 17,3 México, 8,0 China India Panama Malawi Perú Vietnam Rep. Dom. Argentina Singapur Uruguay Tajikistan Egipto Zambia Sri Lanka Bangladesh Kazakhstan Ghana Indonesia Morocco Albania Libia Mali Filipinas Tunisia Poland Bolivia Brasil Costa Rica Malasia Paraguay Pakistan Colombia Kenya Nepal Burundi Israel Nigeria Emiratos árabes Mauritania Korea Hong Kong Guatemala Montenegro Venezuela Thailand Botswana Honduras Rusia Ecuador Chile Serbia Sudáfrica Yugosl. Bosnia Turquía Australia Algeria Arabia Saudita Bulgaria Rep. Checa Kuwait Moldova Belize Romania Dominica Nicaragua Luxemburgo Suiza Eslovenia El Salvador México Austria Países Bajos Suecia Canadá Alemania Nueva Zelandia Lituania Croacia Noruega Grecia EE.UU. Finlandia España Ucrania Francia Portugal Reino Unido Dinamarca Islandia Japón Haiti Jamaica Bahamas Hungría Ireland Estonia Italia Perú: Inflación Promedio 2006-2010: 2.8% Fuente: FMI WEO Octubre 2010
Crecimiento del PBI últimos 20 años PBI (Miles de millones US$) PBI per cápita (Miles de US$) 160 153 5,5 5,2 140 120 100 80 79 4,0 2,9 60 40 34 54 53 2,5 1,5 2,2 2,1 20 1991 1995 2000 2005 2010 1,0 1991 1995 2000 2005 2010
Sostenida reducción de la deuda pública Deuda Pública (% del PBI) Participación del Servicio de la Deuda (% del Presupuesto Público e Ingresos) 48 43 38 33 45,6 37,7 Interna Externa 30 25 20 26,8 27,7 2005 2010 28 23 23,1 15 10 12,9 12,3 18 13 5 8 * 2000 2005 2010 0 Presupuesto Ingresos GG * Año 2010: dato preliminar
La estabilidad macroeconómica y el crecimiento sostenido permitirán seguir reduciendo la pobreza 50 44,5 Pobreza Total y Extrema (% de la Población) 40 39,3 36,2 34,8 30 20 10 Pobreza total 16,1 13,7 12,6 11,5 Pobreza extrema 2006 2007 2008 2009 Fuente: Encuesta Nacional de Hogares. ENAHO 2004 2009 7
El crecimiento de los ingresos se ha reflejado en el crecimiento del Presupuesto Evolución del Presupuesto Institucional de Apertura (Miles de Millones de S/.) 100 80 60 10% 14% 15% 2% 13% 8% 40 20 49,1 53,9 61,6 71,0 72,4 81,9 88,5 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Incremento de 80% desde el año 2005 (S/. 39 mil millones).
Cuál es el Marco Conceptual del Presupuesto por Resultados (PpR)?
Cuáles son los Objetivos claves del Sistema de Presupuesto Público? Asignación Estratégica (necesidades, prioridades, visión de mediano y largo plazo) Ciudadanos Estabilidad Macroeconómica (reglas fiscales, asignación y control del gasto) Calidad del Gasto (maximizar beneficios para la sociedad)
Cómo lograr el objetivo de mejorar la calidad del gasto público? Aplicando principios y técnicas para el diseño, asignación, ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto que financia bienes y servicios (productos) necesarios para lograr cambios en el bienestar ciudadano (resultados) con la mayor eficiencia posible.
Cómo definimos PpR? El PpR es un enfoque de Asignación del Presupuesto en función a los resultados esperados y los productos requeridos para lograr dichos resultados. Aspecto crítico: evidencia de la relación causal entre productos y resultados.
Fin último: Resultados que resuelven necesidades de la sociedad Cómo se logran esos resultados? Eficiencia económica Economía Eficiencia Efectividad técnica Resultado (Objetivo final, basado en las necesidades de los ciudadanos) Productos (Bienes o Servicios entregables a la población) Proceso (conjunto articulado de actividades o tareas que ocurren en una o mas Entidades participantes) Insumos (bienes y servicios necesarios para generar los Productos, sus cantidades están determinadas por ratios de uso en las actividades o tareas). Costos (cantidades y precios unitarios de los bienes y servicios) resultado por recursos invertidos PRESUPUESTO
Conceptos de Desempeño y los Modelos de Gestión del Presupuesto: la perspectiva del asignador de recursos resultado por soles invertidos Eficiencia económica Economí a Eficiencia Efectividad técnica Resultado Productos Proceso Insumos Costos Presupuesto Focalizado en Resultados Basado en qué se aspira alcanzar Énfasis en el resultado e impacto Mediano y largo plazo Libre los productos Presupuesto Focalizado en Productos Basado en reglas de asignación por productos Énfasis en la relación insumo x producto Restricción por producto Mediano plazo Libre los insumos Presupuesto Tradicional Basado en reglas de asignación de insumos Restricciones por tipo de insumo Corto plazo Libre los Productos/Servicios
Qué Criterios se ha utilizado para el diseño e implementación del PpR?
Criterios clave utilizados para el Diseño e implementación del PpR 1. Eje ciudadano. La gestión pública tiene como eje central el bienestar del ciudadano y no la eficiencia o efectividad de las agencias públicas per se. 2. Racionalidad lógica de la prestación. Un PpR requiere definir y relacionar Productos (bienes y servicios a la ciudadanía) a Resultados (cambios esperados), los que a su vez provienen de la visión de desarrollo de cada país.
Criterios clave utilizados para el Diseño e implementación del PpR 3. Visión de proceso. El PpR incide en el ciclo continuo de la programación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto, sin dejar de hacer foco en el bienestar ciudadano. 4. Evaluación e información del desempeño para la asignación: El Estado tiene como fin satisfacer necesidades prioritarias de sus ciudadanos de la mejor manera y al menor costo posible. El PpR debe priorizar la rendición de cuentas, de tal manera que con base en indicadores objetivos e información de desempeño se tome las decisiones de ajustes, eliminación o expansión de los programas.
Criterios clave utilizados para el Diseño e implementación del PpR 5. Costeo total de productos. La relación entre los insumos (gastos de personal, materiales, etc.) y sus productos (número de fiscalizaciones, número de usuarios atendidos, etc.) es una condición inicial fundamental para una asignación eficiente. 6. Incentivos. mecanismos de premios y castigos dirigidos a cambiar la conducta tradicional de los burócratas, apegados a no mirar más allá de la legalidad de sus acciones y del cumplimiento de sus funciones.
Cuáles son los primeros avances?
Primeros avances Incorporación en la Ley de Presupuesto del enfoque de PpR. Marco legal suficiente para avanzar. Reorganización de la Dirección General de Presupuesto Público con la finalidad de institucionalizar el PpR: Dirección de presupuesto temático (políticas públicas) Dirección de articulación territorial del presupuesto Dirección de calidad del gasto público (métodos y procesos presupuestales, evaluaciones, desarrollo de capacidades)
Primeros avances Año Número de Programas PpR Número de evaluaciones independientes (*) Año 2008 5 4 Año 2009 4 10 Año 2010 6 10 Año 2011 7 11 Total 22 35 (*) indica el año en que se iniciaron las evaluaciones, no necesariamente que en ese año se concluyeron y publicaron los resultados. Hasta 2010 se tiene información validada de 66 indicadores de Resultado y 504 indicadores de Producto.
Evolución del presupuesto para programas en PpR millones de S/. 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 2.812 3.666 6.799 9.543 2008 2009 2010 2011 Año 2011: 15% del presupuesto (no financiero ni previsional) Priorización de temas y focalización Desnutrición crónica Salud materno neonatal Logros de aprendizaje Acceso al agua potable y saneamiento Acceso de la población rural a la energía Gestión ambiental y de recursos naturales Seguridad ciudadana Reducción de la vulnerabilidad y atención de emergencias por desastres naturales Otros
Indicadores de Resultados respecto al 2007: Reducción de la desnutrición crónica infantil: de 22.6% a 18.4% Reducción de muerte neonatal: de 15 a 11 por mil nacidos vivos. Incremento de la comprensión lectora en niños de 2do. grado: de 15.9% a 23.1% Incremento de la comprensión matemática en niños de 2do. grado: de 7.9% a 13.2% Proporción de familias rurales con servicio de agua potable: de 35% a 60% Proporción de familias rurales con servicio de disposición sanitaria de excretas: de 32% a 60%.
Se apuesta por la primera infancia 1,600 Evolución del Gasto en el Programa articulado nutricional (1) 1,400 1,200 1.262 1.385 Tasa de desnutrición crónica infantil: 1,000 800 600 605 802 Año 2007 : 22,6% Año 2009 : 18,3% Meta 2011 : 16,0% 400 200 0 2008 (2) 2009 (2) 2010 (3) 2011 (4) 1/ Gasto en Millones de Nuevos Soles, excluyendo pensiones 2/ Presupuesto Devengado 3/ Presupuesto Inicial Modificado 4/ Proyecto de Presupuesto 2011. 5/ Fuente: Encuesta Demográfica y de Salud Familiar INEI. Dirección General del Prespuesto Público MEF 24
Se apuesta por la primera infancia Evolución del Gasto en el Programa Salud Materno Neonatal(Actividad: Reducción de la Morbilidad y Mortalidad Materna) (1) 500 450 449 400 350 314 336 Cobertura de parto institucional rural: 300 250 200 150 239 Año 2007 : 49% Año 2009 : 55% Meta 2011 : 70% 100 50 0 2008 (2) 2009 (2) 2010 (3) 2011 (4) 1/ Gasto en Millones de nuevos soles, excluyendo pensiones y servicio de deuda 2/ Presupuesto Devengado 3/ Presupuesto Inicial Modificado 4/ Proyecto de Presupuesto 2011. 5/ Fuente: Encuesta Demográfica y de Salud Familiar INEI. DirecciónGeneral del PrespuestoPúblico MEF Monto total para el Programa : S/. 901 millones 25
Asignación de recursos: focalización Número de niños menores a 5 años con desnutrición crónica 1 Cajamarca Lima Cusco Junín La Libertad Loreto Piura Huánuco Áncash Puno Huancavelica Ayacucho San Martín Lambayeque Apurímac Ucayali Amazonas Arequipa Pasco Ica Tumbes Madre de Dios Moquegua Tacna 0.0 20000.0 40000.0 60000.0 80000.0 2008 2009 Cajamarca Lima Cusco Junín La Libertad Loreto Piura Huánuco Áncash Puno Huancavelica Ayacucho San Martín Lambayeque Apurímac Ucayali Amazonas Arequipa Pasco Ica Tumbes Madre de Dios Moquegua Tacna Presupuesto per cápita asignado al Programa Articulado Nutricional 1/ 2/ (Millones de soles) 0 100 200 300 400 PIA2010 El presupuesto adicional del PAN está priorizado en los 7 departamentos con mayores tasas de desnutrición crónica en niños menores a 5 años. PIA2011 1/ Se calcula aplicando la tasa de desnutrición crónica del departamento sobre el número de niños menores a cinci años en el departamento Fuente: Encuesta Demográfica y de SaludFamiliar y Censo de Población y Vivienda 2007 INEI 1/ Para efectos de comparación, en el año 2011 se incluye el presupuesto asignado al PE LAP asociado a las finalidades del Programa Juntos 2/ La población de referencia son los niños menores a 5 años 26
Asignación de recursos: focalización Lima Loreto Piura La Libertad Puno Cajamarca Cusco San Martín Lambayeque Junín Arequipa Áncash Huánuco Ucayali Ica Huancavelica Amazonas Ayacucho Apurímac Pasco Tacna Tumbes Moquegua Madre de Dios Número de casos de muerte neonatal 1 Presupuesto asignado al Programa de Salud Materno Neonatal 1/ 2/ (Millones de soles) Lima Loreto Piura La Libertad Puno Cajamarca Cusco San Martín Lambayeque Junín Arequipa Áncash Huánuco Ucayali Ica Huancavelica Amazonas Ayacucho Apurímac Pasco Tacna Tumbes Moquegua Madre de Dios 0.0 2000.0 4000.0 6000.0 8000.0 10000.0 2008 2009 1/ Se calcula aplicando la tasa de mortalidad neonatal del departamento sobre el número de niños menores a un año en el departamento Fuente: Encuesta Demográfica y de SaludFamiliar y Censo de Población y Vivienda 2007 INEI 0.00 20.00 40.00 60.00 80.00 100.00 PIA2010 PIA2011 1/ Incluye el presupuesto de Bienes y Servicios y Donaciones y Transferencias 2/ La población de referencia son los niños menores a un año 27
Lecciones aprendidas y desafíos
Lecciones aprendidas 1. No existe recetas en PpR. Tanto el diseño como la implementación deben ajustarse a la realidad administrativa y normativa de cada país. 2. Para mantener calidad de los resultados es recomendable seguir un esquema progresivo, focalizándose en temas prioritarios pero viables. 3. La implementación efectiva requiere de reformas de otros sistemas administrativos como el sistema de control, recursos humanos, adquisiciones, etc. 4. Es necesario hacer cambios en los sistemas informáticos (SIAF) para apoyar una implantación eficiente y sostenible.
Lecciones aprendidas 5. Entender cómo presentar la información de resultados en función de las diversas necesidades de los actores: ejecutivos, no ejecutivos, políticos, el público y los ciudadanos individuales. 6. Se requiere lograr el apoyo político tanto en el Poder Ejecutivo como en el Legislativo. 7. Es necesario capacitar y comprometer al personal de las instituciones ejecutoras desde el diseño, la ejecución y evaluación de los programas presupuestales.
Desafíos 1. Ampliar la cobertura sin sacrificar calidad y probabilidad de éxito (diseño, evidencias, costos, desempeño). 2. Romper la predominancia del principio único de asignación institucional de los recursos. 3. Cambiar el criterio de asignación histórica de recursos (inercial), con poca o nula información de las evidencias sobre la eficacia de las acciones del Estado. Rol de las evaluaciones de desempeño. 4. Cambiar el ámbito de control de los insumos hacia los productos y resultados, otorgando flexibilidad en el uso de recursos a los gerentes.