La garantía de la audiencia previa en el procedimiento administrativo

Universidad Nacional Mayor de San Marcos From the SelectedWorks of Jancarlos Jair Vega Lugo Winter August 1, 2015 La garantía de la audiencia previa en el procedimiento administrativo Jancarlos Jair Vega Lugo, Universidad Nacional Mayor de San Marcos Available at: https://works.bepress.com/jancarlosvega/9/

ANÁLISIS Y CRÍTICA La garantía de la audiencia previa en el procedimiento administrativo Jancarlos Jair VEGA LUGO* En el presente artículo el autor realiza un análisis detallado y crítico de la sentencia del Tribunal Constitucional, emitida en el proceso de amparo seguido por un exmagistrado contra las resoluciones del Consejo Nacional de la Magistratura que dispusieron y confirmaron, respectivamente, su destitución. Sobre el particular, precisa la importancia que tienen el derecho a la defensa y el derecho a ser oído en un procedimiento administrativo disciplinario. Asimismo, refiere que la garantía de audiencia previa constituye la materialización del derecho a ser oído y que, en el caso, el Colegiado no fue estricto al momento de verificar si se garantizó este derecho fundamental. RESUMEN INTRODUCCIÓN Mediante la sentencia recaída en el Exp. Nº 03556-2013-PA/TC, el Tribunal Constitucional (en adelante, el TC) dispuso declarar infundado el recurso de agravio constitucional presentado por el señor Abel Antonio Sánchez Chacón (en adelante, el Sr. Sánchez) contra la resolución judicial de fecha 10 de abril de 2013, expedida por la Séptima Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que confirmando la apelada, declaró improcedente la demanda de amparo presentada contra el Consejo Nacional de la Magistratura. En dicha sentencia, el TC consideró que en el caso sub examine no ha quedado acreditada la vulneración de los derechos constitucionales invocados y, por el contrario, aprecia que la sanción impuesta por el Consejo Nacional de la Magistratura ha sido adoptada dentro del marco de su competencia, ejerciendo la atribución conferida por el artículo 154.3 de la Constitución Política del Perú, razón por la cual la demanda debe ser desestimada. I. ANTECEDENTES El 21 de octubre de 2010 el Sr. Sánchez interpuso demanda de amparo contra el Consejo Nacional de la Magistratura solicitando que se declare inaplicable y sin efecto legal la Resolución Nº 209-2009-PCNM, del 30 de octubre de 2009, que dispone dar por concluido el proceso en su contra, y, en consecuencia, * Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Especialización en Derecho Administrativo, Concesiones, Regulación de Servicios Públicos e Infraestructura, Energía, Minería, así como en Contrataciones con el Estado y Arbitraje. GACETA CONSTITUCIONAL Y PROCESAL CONSTITUCIONAL Nº 92 141

A NÁLISIS ADMINISTRATIVO Y TRIBUTARIO destituirlo como juez penal del Módulo Básico de Justicia de la Corte Superior de Justicia de Ayacucho, así como la cancelación de su título y nombramiento. A fin de enmendar tal situación, solicita que el Consejo Nacional de la Magistratura vuelva a pronunciarse en relación al pedido de destitución que, en su momento, fuera formulado por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la República. Asimismo, solicita que se declare inaplicable tanto la Resolución Nº 206-2010- CNM, del 2 de julio de 2010, que confirmó la sanción de destitución, como la Resolución Nº 297-2010-CNM, del 9 de septiembre de 2010, que declaró improcedente la nulidad deducida contra la Resolución Nº 206-2010-CNM. Sustenta su demanda en que a pesar de haber estimado beneficios penitenciarios a sentenciados por tráfico de estupefacientes, ello se basó en dictámenes favorables del Ministerio Público, además de haber valorado la resocialización de los condenados. Finalmente, denuncia que se le ha aplicado, indebidamente, diversas disposiciones del Reglamento de Organización y Funciones de la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA) Nº 263-96-SE-TP-CME/PJ, a pesar que estas fueron derogadas por la Primera Disposición Final del Nuevo Reglamento de Organización y Funciones de la OCMA, aprobado por Resolución Administrativa Nº 129-2009-CE-PJ, del 23 de abril de 2009, cuyo artículo 111, inciso 2, estipula que el plazo de prescripción del procedimiento disciplinario es de dos años. Posteriormente, el Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Consejo Nacional de la Magistratura contesta la demanda solicitando que sea desestimada en todos sus extremos, pues, las resoluciones que se cuestionan han sido emitidas tomando en cuenta los parámetros establecidos por la Constitución Política del Perú, esto es, con previa audiencia del interesado y a través de resoluciones debidamente motivadas. El 28 de octubre de 2011, el Octavo Juzgado Constitucional de Lima resolvió declarar improcedente la demanda dado que consideró que el presente caso debe ser ventilado a través de un proceso que cuente con estación probatoria, esto es, proceso contencioso-administrativo. La sala revisora, por su parte, confirmó la recurrida por considerar que la destitución impuesta al actor constituye una sanción expedida en el marco de un procedimiento sancionatorio en sede administrativa en el que se le han respetado sus derechos fundamentales. II. FUNDAMENTOS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN LA SENTENCIA El TC fija como punto de partida el destacar que en el presente caso, el Sr. Sánchez pretende enervar las resoluciones administrativas emitidas en el marco del procedimiento disciplinario seguido en su contra por la OCMA del Consejo Nacional de la Magistratura, a través del cual, fue destituido. Al respecto, precisa el TC que en materia de procedimientos disciplinarios, así como de ratificación de jueces y fiscales a cargo del CNM, ha emitido copiosa jurisprudencia de en la que ha expedido pronunciamientos de fondo respecto de cuestionamientos a destituciones y decisiones de no ratificación de magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público. En los fundamentos de la sentencia, el TC señala que el artículo 154.3 de la Constitución Política del Perú 1 dispone que la resolución 1 Constitución Política del Perú Artículo 154.- Son funciones del Consejo Nacional de la Magistratura: ( ) 142

ANÁLISIS Y CRÍTICA de destitución expedida por el Consejo Nacional de la Magistratura en forma motivada y con previa audiencia del interesado es inimpugnable; siendo el presupuesto de validez en lo que esto se sustenta, el que funciones que le han sido conferidas a aquel órgano sean ejercidas dentro de los límites y alcances que la Constitución le otorga. Así, a decir del TC, las resoluciones del Consejo Nacional de la Magistratura tienen validez constitucional en tanto no contravengan el conjunto de valores, principios y derechos fundamentales de la persona contenidos en la Constitución, lo que supone, a contrario sensu, que si sus funciones son ejercidas desvirtuando el cuadro de principios y valores materiales o los derechos fundamentales que aquella reconoce, no existe ni puede existir ninguna razón que invalide o deslegitime el control constitucional de sus decisiones. De este modo, no puede alegarse la existencia de zonas invulnerables a la defensa de la constitucionalidad o a la protección de los derechos fundamentales, toda vez que la limitación que señala el artículo 142 de la Constitución 2 como la prevista por el numeral 154.3 no pueden entenderse como exención de fiscalización frente al ejercicio de una La Constitución exige otorgar previa audiencia a la persona que está siendo sometida a un procedimiento disciplinario. competencia ejercida de modo inconstitucional. Atendiendo a ello, las resoluciones del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de destitución podrán ser revisadas en sede judicial, en interpretación, a contrario sensu, del artículo 154.3 de la Constitución y del artículo 5.7 del Código Procesal Constitucional 3, cuando sean expedidas sin una debida motivación y sin previa audiencia del interesado. Considerando lo hasta aquí expuesto, el TC dispuso determinar si, como alega el Sr. Sánchez, la destitución que le fue impuesta resulta inconstitucional, o si por el contrario, fue expedida en el marco de un procedimiento en el que se respetaron sus derechos fundamentales. Al respecto, luego de hacer una referencia a la importancia del deber de motivación de las decisiones de las entidades públicas (sean o no de carácter jurisdiccional), por cuanto constituyen una garantía fundamental en los supuestos en que con la decisión emitida se afecta de manera negativa la esfera o situación jurídica de las personas; el TC en lo que a la motivación de las resoluciones de destitución de magistrados expedidas por el Consejo Nacional de la Magistratura se refiere, señala 3. Aplicar la sanción de destitución a los vocales de la Corte Suprema y Fiscales Supremos y, a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las instancias. La resolución final, motivada y con previa audiencia del interesado, es inimpugnable. 2 Constitución Política del Perú Artículo 142.- No son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral, ni las del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de evaluación y ratificación de jueces. 3 Código Procesal Constitucional Artículo 5.- Causales de improcedencia No proceden los procesos constitucionales cuando: (...) 7. Se cuestionen las resoluciones definitivas del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de destitución y ratificación de jueces y fiscales, siempre que dichas resoluciones hayan sido motivadas y dictadas con previa audiencia al interesado; (...). GACETA CONSTITUCIONAL Y PROCESAL CONSTITUCIONAL Nº 92 143

A NÁLISIS ADMINISTRATIVO Y TRIBUTARIO que en reiteradas ocasiones ha dispuesto que la debida motivación de las resoluciones que imponen sanciones, deben fundamentarse en la tipicidad y falta disciplinaria, es decir, en fundamentos que estén dirigidos a sustentar la sanción de destitución. Es imperativo, entonces, que contengan una motivación adecuada a derecho. Para el presente caso, según el TC no se observa cómo es que las resoluciones, de las que se pretenden su nulidad, adolecen de una inadecuada motivación pues, muy por el contrario, de la simple lectura de aquellas se aprecia que todas han sido debidamente fundamentadas por el Consejo Nacional de la Magistratura, expresando los motivos por los cuales se ha adoptado la decisión de destituir al Sr. Sánchez. En efecto, continúa el TC, tal como se aprecia del tenor de la Resolución Nº 209-2009- PCNM, el Sr. Sánchez fue destituido debido a que otorgó, de manera indebida, beneficios penitenciarios a condenados por el delito de tráfico ilícito de drogas, razón por la cual, viene siendo procesado por la comisión del delito de prevaricato, proceso en el cual se ha emitido una orden de captura en su contra. Asimismo, señala que se aprecia que el Consejo Nacional de la Magistratura desbarata cada uno de los alegatos en que el Sr. Sánchez sustentó su defensa. La mencionada resolución fue confirmada por la Resolución Nº 206-2010-CNM, en la que se desestimó la excepción de prescripción que el Sr. Sánchez dedujo y se ratificó que su inconducta consistió en otorgar indebidamente beneficios penitenciarios a condenados por tráfico ilícito de drogas. Mediante Resolución Nº 297-2010-CNM, se resuelve declarar improcedente la nulidad deducida contra la Resolución Nº 206-2010-CNM, por cuanto con aquella se dio por agotada la vía administrativa. Por otra parte, en lo que respecta a la necesidad de otorgar audiencia previa al interesado, el TC señala que no se advierte de autos que el Sr. Sánchez haya cuestionado la afectación de esta garantía, por lo que a su criterio no corresponde emitir pronunciamiento sobre este extremo. El TC enfatiza que se advierte (de autos) que el actor efectuó sus descargos y planteó todo tipo de recursos y medios impugnatorios. Sobre la base de estos fundamentos, el TC considera que en el caso en análisis, no ha quedado acreditada la vulneración de los derechos constitucionales invocados y, por el contrario, aprecia que la sanción impuesta por el Consejo Nacional de la Magistratura ha sido adoptada dentro del marco de su competencia, ejerciendo la atribución conferida por el artículo 154.3 de la Constitución Política del Perú, razón por la cual la demanda debe ser desestimada. III. ANÁLISIS DEL CASO Previo a efectuar un análisis del caso en comentario, resulta necesario advertir que por ser el amparo la vía en la que se ha ventilado aquel, en esta oportunidad no ingresamos a analizar los argumentos que llevaron al Consejo Nacional de la Magistratura a aplicar la sanción de destitución del Sr. Sánchez como juez penal del Módulo Básico de Justicia de la Corte Superior de Justicia de Ayacucho. Así, es de nuestro interés analizar los fundamentos del TC por los que resuelve declarar improcedente el recurso de agravio constitucional del Sr. Sánchez, siendo el asunto en particular de mayor importancia el referido a la necesidad de cumplir con lo dispuesto en la normativa legal (entiéndase, Constitución Política del Perú y Código Procesal Constitucional) sobre la procedencia de revisión en sede judicial de las resoluciones del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de destitución. Con relación a esto último, conforme lo ha señalado el TC en los fundamentos de la 144

ANÁLISIS Y CRÍTICA Sentencia, una interpretación a contrario sensu del artículo 154.3 de la Constitución y el artículo 5.7 del Código Procesal Constitucional, habilitan que el Poder Judicial revise una resolución del Consejo Nacional de la Magistratura, siempre que se alegue que aquella ha sido expedida (i) sin una debida motivación, y (ii) sin previa audiencia del interesado. Sobre la debida motivación mucho se ha dicho y escrito en la literatura jurídica, por lo que una referencia sobre este extremo podría resultar distractora del objeto que nos hemos trazado, más aún si consideramos que lo señalado por el TC en la sentencia resulta suficiente, dado que no advierte de las resoluciones cuestionadas una violación de esta garantía, por cuanto aquellas contienen los motivos que llevan a tomar la decisión de destitución del Sr. Sánchez. Señalado lo anterior, queda abordar el asunto principal que a continuación exponemos. Así, la segunda garantía que consagran los artículos 154.3 de la Constitución y artículo 5.7 del Código Procesal Constitucional, refieren a la necesidad de otorgar previa audiencia al interesado (entiéndase, a la persona que está siendo sometida a un procedimiento disciplinario). Esta garantía, además de la debida motivación, según el precepto de nuestra Constitución y el Código Procesal Constitucional, debe ser observada y cumplida por el Consejo Nacional de la Magistratura para que le revista el carácter de inimpugnable, siendo únicamente, y por excepción, admitida la posibilidad de revisarla judicialmente, si se cuestiona que aquellas garantías no han sido respetadas. El Tribunal debió actuar proactivamente esclareciendo si se vulneró la garantía de audiencia previa, sin que ello implicase una labor que desnaturalice sus atribuciones. 1. El derecho de defensa Resulta natural pensar y ubicar como propia del derecho de defensa a la garantía que se le otorga a una persona a exponer sus argumentos en una audiencia, la cual evidentemente debe ser desarrollada en momento previo a la expedición de la decisión final. Sobre el derecho de defensa el TC ha señalado lo siguiente: [E]l derecho de defensa (...) se proyecta como un principio de interdicción de ocasionarse indefensión y como un principio de contradicción de los actos procesales que pudieran repercutir en la situación jurídica de algunas de las partes de un proceso o de un tercero con interés. Al respecto, este Colegiado Constitucional ha sostenido que (...) el derecho de defensa consiste en la facultad de toda persona de contar con el tiempo y los medios necesarios para ejercerlo en todo tipo de procesos, incluidos los administrativos, lo cual implica, entre otras cosas, que sea informada con anticipación de las actuaciones iniciadas en su contra. (Cfr. SSTC Exps. Nºs 00649-2002-PA/TC, 02659-2003- PA/TC, 04105-2010-PA/TC, 02269-2007- PA/TC, 00013-2010-PI/TC, 02098-2010- PA/TC, entre otros). La audiencia previa, como parte del derecho de defensa, se erige como una verdadera garantía en nuestro Estado de Derecho constitucional, mediante la cual se garantiza a una persona que está siendo procesada-juzgada a exponer sus argumentos, a ser oído, y a oír los argumentos por los que se le imputa responsabilidad de un hecho, del que se tiene previsto una consecuencia jurídica, denominada sanción. GACETA CONSTITUCIONAL Y PROCESAL CONSTITUCIONAL Nº 92 145

A NÁLISIS ADMINISTRATIVO Y TRIBUTARIO 2. El derecho a ser oído La garantía de audiencia previa es pues en concreto la materialización del derecho a ser oído. Este derecho es reconocido nada menos que en la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948). Así, en el artículo 10 de aquel se expresa: Artículo 10.- Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal. Lo mismo ocurre en la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) de 1969, la que en su artículo 8, numeral 1, reconoce como una garantía judicial el derecho de toda persona a ser oída. Así: Artículo 8.- Garantía Judicial 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. (...). El propio Tribunal Constitucional, en oportunidad anterior, ha señalado que el derecho a ser oído es una posición iusfundamental que integra el derecho de defensa. Su identificación como tal se deriva de una interpretación de los derechos fundamentales de conformidad con los tratados internacionales de derechos humanos, prescrita en la IV Disposición Final y Transitoria de la Constitución. Son pertinentes, a ese respecto, el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución, que reconoce el derecho de defensa, y el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que garantiza que: Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal, civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. Mediante el derecho a ser oído por un juez o tribunal se garantiza que cada una de las partes que participan en un proceso judicial puedan ofrecer, de manera efectiva, sus razones de hecho y de derecho que consideren necesarias para que el juez o tribunal resuelva el caso o la controversia en la que se encuentren participando. Se encuentra comprendido dentro de su contenido constitucionalmente protegido el contradictorio argumentativo, el cual exige que este se lleve a cabo sin que alguna de las partes, por acción u omisión del juez o tribunal, pueda encontrarse en una evidente situación de desventaja respecto de la otra, cualquiera sea la competencia ratione materiae del proceso. La titularidad de dicho derecho corresponde a todas las partes que participan incluso en el seno de un proceso constitucional, de modo que no solo todos los jueces y tribunales tienen la obligación de no afectarlo, sino de procurar por todos los medios que su ejercicio sea efectivo. Sin embargo, su ámbito protegido no solo comporta deberes de abstención o de acción destinados a no afectar la posición iusfundamental de las partes en el proceso. También comporta, desde una perspectiva institucional, que los poderes públicos, y entre ellos particularmente el legislador, establezcan un sistema organizativo y procedimental adecuado para que el principio de inmediación, que subyace detrás de tal derecho, pueda quedar efectivamente garantizado. 146

ANÁLISIS Y CRÍTICA No es otra la exigencia que impone el Código Procesal Constitucional sobre los jueces constitucionales cuando, al establecer cuáles son los principios procesales que rigen a los procesos constitucionales, ha establecido que uno de ellos es el principio de inmediación. En efecto, el derecho a ser oído también se titulariza en un proceso como el de cumplimiento al que se refiere el inciso 6, del artículo 200 de la Constitución 4. CONCLUSIÓN En el presente caso el Tribunal Constitucional no fue lo adecuadamente estricto al momento de verificar si se garantizó la audiencia previa al interesado (Sr. Sánchez) como parte de la necesidad de legitimar la revisión que se hizo de la resolución del Consejo Nacional de la Magistratura por la que se le sancionó con la destitución del cargo de Juez Penal. En la sentencia, el TC optó por relativizar o flexibilizar la correcta aplicación de un precepto constitucional y legal, bajo la consideración de que el interesado no alegó argumentos respecto a que se habría verificado audiencia previa. El Tribunal debió actuar proactivamente esclareciendo este extremo, sin que ello implicase una labor que desnaturalice sus atribuciones. Una visión distinta, por la cual se tenga por aceptada la interpretación de relativizar esta verificación del Tribunal Constitucional, quitaría sentido a lo dispuesto en el artículo 154.3 de nuestra Constitución, y en el artículo 5.7 del Código Procesal Constitucional, lo cual no resulta correcto, en tanto que aquello reviste de vital importancia en un Estado constitucional de Derecho como el nuestro. 4 STC Exp. Nº 0197-2005-PA/TC. GACETA CONSTITUCIONAL Y PROCESAL CONSTITUCIONAL Nº 92 147