CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA COMUNITAT VALENCIANA Dictamen 466/2018 Expediente 282/2018 Vicepresidente Ilmo. Sr. D. Enrique Fliquete Lliso Conselleres y Consellers Ilmas. Sras. e Ilmos. Sres. D. Faustino de Urquía Gómez D.ª M.ª Asunción Ventura Franch D.ªM.ª del Carmen Pérez Cascales D. Joan Carles Carbonell Mateu Conseller nato Molt Hble. Sr. D. Francisco Camps Ortiz Secretari General Ilmo. Sr. D. Joan Tamarit i Palacios Hble. Señor: El Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, en sesión celebrada el día 4 de julio de 2018, bajo la Presidencia del Vicepresidente Ilmo. Sr. D. Enrique Fliquete Lliso, y con la asistencia de los señores y las señoras que al margen se expresan emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen que lleva adjunto los votos particulares concurrentes correspondientes: De conformidad con la comunicación de V.H., de 7 de mayo de 2018 (Registro de entrada de 7 de mayo), el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana ha examinado el procedimiento instruido por la Consellería de Hacienda y Modelo Económico para la elaboración del anteproyecto de Ley del Juego de la Comunitat Valenciana.
I ANTECEDENTES Primero.- El expediente referido al anteproyecto de Ley del Juego de la Comunitat Valenciana está integrado como se verá por distintos informes y trámites, tal como exige el artículo 42 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell, y demás normas de aplicación. Segundo.- Concretamente en el Informe sobre necesidad se argumenta lo siguiente: ( ) La nueva Ley que se propone, se estructura de una manera diferente a la anterior e incide, entre otros, en los siguientes aspectos: -Se establece que, aunque los juegos de competencia estatal están excluidos del ámbito de aplicación de esta ley, para su instalación en los locales y supuestos que la propia Ley preceptúa, se requiera autorización de la Comunitat. -En el nuevo texto se incorporan, por primera vez, los principios rectores de la actividad del juego y la regulación sobre la política del juego responsable. Se definen los derechos y obligaciones de las personas que intervienen en el juego, así como, las prohibiciones para la práctica de los juegos y acceso a los locales, regulando el Registro de Excluidos de Acceso al Juego en la Comunitat Valenciana y el control de admisión con la obligatoriedad de disponer de dicho control en todos los locales de juego. -Al prever el régimen de autorizaciones de las empresas de juego y los requisitos de su constitución y las fianzas, se otorga, con carácter general, eficacia a las autorizaciones concedidas por el Estado o por otras comunidades autónomas siempre que cumplen los requisitos establecidos en esta ley. -Se definen las modalidades de juegos, así como, su práctica tanto por medios presenciales como a través de medios electrónicos, informáticos, telemáticos o interactivos. La aparición de estas nuevas tecnologías de la comunicación, hace necesario, regular en la Ley un nuevo marco normativo capaz de dar respuesta, a esta nueva realidad de ocio como es la práctica y funcionamiento de aquellos juegos efectuados a través de medios electrónicos, telemáticos o de comunicación a distancia cuyo ámbito sea el territorio de la 2
Comunitat Valenciana. -En la Ley se definen y regulan los locales de juego, el régimen de homologación del material de juego y los ensayos de los laboratorios, permitiendo la convalidación de homologaciones realizadas en otras comunidades autónomas, así como, los ensayos realizados por laboratorios autorizados por otras Administraciones, siempre que garanticen el nivel de cumplimiento técnico dispuesto en la presente Ley. -Se le da tratamiento legal al Registro General de Juego de la Comunitat Valenciana, en el que se anotarán cuantas circunstancias se refieran a la inscripción, modificación y cancelación de los datos correspondientes a las empresas, establecimientos, material y cualquier otro elemento que tenga relación con la actividad del juego. -Se recogen las funciones y facultades del personal encargado de la inspección y control de la actividad de juego, se homogeneizan y clasifican los tipos infractores y se revisan las cuantías de las sanciones que pasan a establecerse por tramos. -Finalmente de las disposiciones de la ley hay que destacar la legalización de la situación de las apuestas en el juego de la pilota valenciana, mediante un sistema provisional, hasta en tanto, no se apruebe una reglamentación específica, la derogación de la Disposición Adicional Cuarta del Decreto 56/2015, de 30 de abril, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Casinos de Juego de la Comunitat Valenciana, que impedía a la Generalitat la convocatoria de un concurso público para la instalación de un casino, hasta tanto, no estuvieran autorizadas siete salas apéndices, por cada uno de los casinos y la derogación del Decreto 144/2002, de 10 de septiembre, del Consell, por el que se acuerda la suspensión de nuevas autorizaciones de explotación de máquinas de tipo B o recreativas con premio, destinadas a ser instaladas en bares, cafeterías, restaurantes, clubes, cámpings y análogos, por entender que es una medida restrictiva en una economía de mercado. -Por otra parte, y bajo la premisa de un ánimo codificador, el texto propuesto también recoge los aspectos tributarios del juego. La citada regulación comprenden todos los elementos configuradores del tributo: elementos subjetivos (obligados tributarios), elementos objetivos (hecho imponible, bases, tipos de gravamen, beneficios fiscales), temporales y formales. Ahora bien, cabe destacar que aquellos aspectos que, de conformidad con el artículo 50 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican 3
determinadas normas tributarias, no entran en el ámbito de las competencias normativas de la Generalitat, se recogen con una finalidad meramente informadora y con la intención de que el texto normativo permita conocer plenamente los aspectos fiscales asociados a la autorización, organización o celebración del juego. Tercero.- Es de significar que D. Ángel Montero López, en representación de la Organización Nacional de Ciegos (ONCE), solicitó, por escrito de 2 de marzo de 2018 (antes de la entrada del anteproyecto de Ley del Juego de la Comunitat Valenciana a esta Institución) audiencia y vista del expediente referido a dicho anteproyecto. En el citado escrito el representante de la ONCE ya efectuó determinadas alegaciones. Asimismo, por escrito de 14 de mayo de 2018, D. Felipe Guardiola Sellés, en representación de las sociedades CIRSA, ELEVAL y ACRISMATIC solicitó a esta Institución vista del expediente referido al anteproyecto de Ley del Juego. Por escritos del Secretario de esta Institución, de 9 y 14 de mayo de 2018, se concedió vista y audiencia del expediente a los representantes de dichas entidades. D. Ángel Montero López, en representación de la Organización Nacional de Ciegos (ONCE), presentó alegaciones en fechas 17 y 28 de mayo de 2018. El representante de las sociedades CIRSA, ELEVAL y ACRISMATIC presentó alegaciones el 31 de mayo de 2018. II CONSIDERACIONES Primera.- Sobre el carácter de la consulta. La presente consulta resulta preceptiva, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.2 de la Ley 10/1994, de 19 de diciembre, de creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, en virtud del cual este Consell Jurídic debe ser consultado preceptivamente en relación con los anteproyectos de leyes, con excepción del anteproyecto de Ley de Presupuestos de la Generalitat. 4
Segunda.- Marco normativo internacional en el que se inserta la norma proyectada. El artículo 49.1, 38ª de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, establece la competencia exclusiva de la Generalitat, en materia de Casinos, Juego y Apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo Benéficas. Por cuanto afecta a materia tributaria de conformidad con el artículo 11 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, los tributos sobre el Juego están cedidos a la Generalitat y ésta de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, ostenta competencias normativas en los Tributos sobre el Juego, sobre los aspectos siguientes: a) Exenciones. b) Base imponible. c) Tipos de gravamen y cuotas fijas. d) Bonificaciones. e) Devengo. 2. Las Comunidades Autónomas también podrán regular los aspectos de aplicación de los tributos. En el ejercicio de sus competencias Les Corts aprobaron la Ley 4/1988, de 3 de junio, del Juego de la Comunitat Valenciana. En desarrollo de dicha Ley, se han aprobado las siguientes disposiciones normativas: -Decreto 62/2015, de 8 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento del Juego del Bingo. -Decreto 56/2015, de 30 de abril, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Casinos de Juego de la Comunitat Valenciana. -Decreto 55/2015, de 30 de abril, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Salones Recreativos y Salones de Juego. 5
-Decreto 32/2015, de 13 de marzo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento que regula la tramitación electrónica de determinados procedimientos contenidos en el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar y en el Reglamento de Apuestas de la Comunitat Valenciana, y se modifican sendos artículos del Reglamento de Salones Recreativos y Salones de Juego y del Reglamento de Apuestas de la Comunitat Valenciana. -Decreto 190/2014, de 14 de noviembre, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento Regulador de la Publicidad del Juego de la Comunitat Valenciana. -Orden 13/2014, de 15 de julio, de la Consellería de Hacienda y Administración Pública, por la que se regula el procedimiento para la tramitación de las modificaciones de carácter técnico en los sistemas homologados de apuestas. -Decreto 42/2011, de 15 de abril, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Apuestas de la Comunitat Valenciana. -Orden 6/2011, de 17 de marzo, de la Consellería de Economía, Hacienda y Empleo, por la que se regula la destrucción e inutilización de máquinas recreativas y de azar. -Decreto 115/2006, de 28 de julio, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar. -Decreto 141/1988, de 23 de septiembre, del Consell, por el que se reglamenta la estructura, funcionamiento y composición de la Comisión del Juego de la Comunitat Valenciana. Por su parte, en el ámbito estatal, es de mención la Ley 13/2011, de 27 de mayo, reguladora del Juego. Esta Ley estatal tiene por objeto, con arreglo a su artículo 1, la regulación de la actividad del juego, en sus distintas modalidades, que se desarrolle con ámbito estatal con el fin de garantizar la protección del orden público, luchar contra el fraude, prevenir las conductas adictivas, proteger los derechos de los menores y salvaguardar los derechos de los participantes en los juegos, sin perjuicio de lo establecido en los Estatutos de Autonomía. 6
Tercera.- Breve referencia a la normativa autonómica en la materia objeto de la norma proyectada. La normativa en materia de juego se completa con una breve referencia a las legislaciones autonómicas en dicha materia, que son las siguientes: Illes Balears. Ley 8/2014, de 1 de agosto. Asturias. Ley 6/2014, de 13 de junio. Castilla-La Mancha. Ley 2/2013, de 25 de abril. El anteproyecto de Ley fue objeto de examen por el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha en su Dictamen 273/2013, de 30 de julio. Canarias. Ley 8/2010, de 15 de julio. Navarra. Ley Foral 16/2006, de 14 de diciembre Cantabria. Ley 15/2006, de 24 de octubre. Madrid. Ley 6/2001, de 3 de julio. Aragón. Ley 2/2000, de 28 de junio. La Rioja. Ley 5/1999, de 13 de abril Castilla y León. Ley 4/1998, de 24 de junio. Extremadura. Ley 6/1998, de 18 de junio, del juego y Ley 15/2006, de 24 de octubre, de medidas urgentes en materia tributaria, financiera y de juego. Región de Murcia. Ley 2/1995, de 15 de marzo, del Juego y Ley 2/1984, de 27 de diciembre, que regula la imposición sobre los juegos de suerte, envite o azar. País Vasco. Ley 4/1991, de 8 de noviembre, del juego, y Ley 6/1992, de 16 de octubre, por la que se regula el Impuesto sobre el Juego del Bingo y el recargo de tasa sobre el juego a través de máquinas o aparatos automáticos aptos para la realización de juegos de Azar. Andalucía. Ley 2/1986, de 19 de abril. Galicia. Ley 14/1985, de 23 de octubre. Cataluña. Ley 15/1984, de 20 de marzo, del Juego y Ley 1/1991, de 27 de febrero, reguladora del régimen sancionador en materia de juego. 7
Cuarta.- Procedimiento de elaboración del anteproyecto de Ley. El procedimiento de elaboración de los anteproyectos de Ley se encuentra establecido en el artículo 42 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell de la Generalitat. De conformidad con lo establecido en el artículo 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, se abrió un proceso de consulta pública previa del Anteproyecto de Ley de Juego. Consta informe, de 30 de noviembre de 2017, de la Directora General de la Infancia y la Adolescencia en el que se informa, además, sobre el trámite de consulta previa a la elaboración de la norma proyectada. Por otro lado, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 133.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se sometió el texto normativo a audiencia ciudadana, mediante la inserción del anuncio de información pública en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana nº 8093, de 27 de julio de 2017. En fecha 29 de diciembre de 2018, la Directora General de la Infancia y la Adolescencia emitió informe acerca de las alegaciones presentadas en el trámite de información pública. Así, por Resolución del Conseller de Hacienda y Modelo Económico, de 10 de julio de 2017, se acordó la incoación del procedimiento para la elaboración del anteproyecto de Ley del Juego de la Comunitat Valenciana, conforme dispone el artículo 39.1 del Decreto 24/2009, de 13 de febrero, sobre la forma, la estructura y el procedimiento de elaboración de los proyectos normativos de la Generalitat. Se ha incorporado al expediente informe sobre necesidad y oportunidad de la Directora General de Tributos. En cumplimiento de lo establecido en el artículo 42.2 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, y, de conformidad con el artículo 18 de la Orden de 22 de marzo de 2005, se han incorporado al expediente Memoria económica, de 12 de julio de 2017, del Director General de Tributos y Juego, en la que se analiza el impacto económico que comporta la entrada en vigor de la nueva ley. Asimismo, obra informe favorable, de 25 de enero de 2018, del Director General de Presupuestos de la Consellería de Hacienda y Modelo Económico, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 26.1 de la Ley 1/2015, de Hacienda Pública, Sector Público y Subvenciones. 8
Se ha concedido trámite para alegaciones al texto normativo a los distintos Departamentos del Consell, obrando en el expediente las respectivas alegaciones. Se ha emitido por el Director General de Tributos y Juego informe, de 12 de julio de 2017, sobre impacto por razón de género de la norma proyectada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de Hombres y Mujeres y en el artículo 4bis de la Ley 9/2003, de 2 de abril, de la Generalitat, para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. En dicho informe se efectúa un análisis del contexto en el que se desarrolla la norma y se realiza la pertinencia de género, la situación existente, la previsión de resultados y la valoración del impacto sobre el colectivo de mujeres. Asimismo, consta informe, de igual fecha de impacto en la infancia, en la adolescencia y en la familia, de conformidad con lo establecido en los artículos 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor y 6.3 de la Ley 12/2008, de 3 de julio, de la Generalitat, de Protección Integral de la infancia y la adolescencia de la Comunitat Valenciana, y con la disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias numerosas y artículo 6.3 de la Ley 12/2008, de 3 julio, de la Generalitat citada. Con arreglo a la Instrucción 4/2012, sobre Coordinación Informática de los proyectos normativos y actos administrativos, se ha emitido informe de la misma Dirección General, e informe, de 3 de octubre de 2017, del Jefe de Servicio de Coordinación de Proyectos TIC y Estándares de Calidad. Consta Informe, de 1 de diciembre de 2017, de la directora General de Función Pública, en el que se señala que no existe inconveniente para la aprobación de la norma proyectada. El Director General de Tributos y Juego emitió informe de 12 de enero de 2018, acerca de las distintas alegaciones formuladas por las Consellerías y durante el trámite de información pública. Se ha emitido por el Director General de Economía, Emprendimiento y Cooperativismo informe positivo de competitividad de la norma proyectada. El Abogado de la Generalitat emitió informe, de 24 de enero de 2018. El Subsecretario de la Consellería consultante emitió informe el 25 de enero de 2018. 9
El Consell de la Generalitat acordó, en su reunión de 2 de febrero de 2018, dar la conformidad a la tramitación del anteproyecto de Ley del Juego de la Comunitat Valenciana. La Secretaria de la Comisión del Juego de la Comunitat Valenciana certificó, en fecha 20 de febrero de 2018, que en la sesión de la Comisión del Juego de la Comunitat Valenciana, del 16 de febrero de 2018, se adoptó, por mayoría, Informar favorablemente el Anteproyecto de Ley del Juego de la Comunitat Valenciana. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4.1, apartado a) de la Ley 1/2014, de 28 de febrero, el Comité Econòmic i Social en su sesión del día 26 de febrero de 2018, emitió informe al Anteproyecto de Ley del Juego, en el que efectuó determinadas observaciones. El Director General de Tributos y Juego emitió informe, de 3 de mayo de 2018, en relación con las observaciones realizadas por el citado Comité. En consecuencia, en la elaboración del expresado anteproyecto de Ley se han observado los diferentes trámites y prescripciones establecidos en el artículo 42 de la Ley del Consell de la Generalitat y demás normas de aplicación. Quinta.- Estructura del anteproyecto de Ley. El anteproyecto se estructura en un total de 102 artículos, agrupados en cinco títulos, siete disposiciones transitorias, una adicional, una derogatoria y dos finales. El contenido de los Títulos es el siguiente: 54). Título I. Disposiciones generales (artículos 1 a 7). Título II. Organización y ordenación del juego (artículos 8 a 51). Título III. Inspección y control de la actividad del juego (artículos 52 a Título IV. Régimen sancionador (artículos 55 a 68). Título V. Tributación sobre el juego (artículos 69 a 102). La Disposición transitoria primera regula la normativa de los reglamentos del juego; la segunda tiene por objeto el régimen transitorio de las autorizaciones concedidas de acuerdo con la normativa anterior; la tercera, la regulación del régimen sancionador; la cuarta, prevé las fianzas; la quinta, las apuestas en el juego de la Pilota Valenciana; la sexta, la 10
suspensión de las autorizaciones de explotación; y la séptima regula el período transitorio de adaptación de los Salones de Juego. La Disposición adicional única regula la instalación en régimen de ensayo. La Disposición derogatoria contiene la cláusula derogatoria. La Disposiciones finales primera y segunda tienen por objeto, respectivamente, la habilitación para el desarrollo de la norma y la entrada en vigor. Sexta.- Observaciones a la norma proyectada. A) Observación concreta relativa a la instalación de terminales por la SELAE y la ONCE en establecimientos de terceros abiertos al público. Dada la controversia jurídica surgida en relación con la instalación de terminales por parte de los operadores de juegos reservados en establecimientos de terceros abiertos al público, se estima preferible, con carácter previo, analizar esta cuestión que se contiene en el apartado f) del artículo 2 proyectado. Así, en el apartado f) de este artículo 2 se excluyen del ámbito de aplicación de la Ley proyectada Las Apuestas Mutuas Deportivo Benéficas y los juegos reservados a la competencia de la Administración del Estado. Se añade en este apartado que No obstante, en los términos, condiciones y requisitos establecidos en esta Ley y en sus disposiciones reglamentarias de desarrollo, la apertura de locales presenciales abiertos al público y la instalación de equipos en todos los locales de pública concurrencia, que permitan la participación en juegos a través de canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos autorizados por la Administración del Estado, exigirá, en todo caso, autorización administrativa, previa, del órgano competente en materia de juego en la Comunitat Valenciana. No resulta exigible la autorización mencionada, en los supuestos previstos en el apartado quinto de la disposición adicional primera de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de Regulación del Juego. De conformidad con lo establecido en los párrafos anteriores proyectados, será necesaria la previa autorización autonómica para la 11
apertura de locales presenciales abiertos al público así como para la instalación de equipos en todos los locales de pública concurrencia, que permitan la participación en juegos autorizados por la Administración del Estado. Se exceptúa, sin embargo, de dicha autorización autonómica solo los supuestos previstos en la Disposición adicional primera, apartado 5º, referido a la apertura de establecimientos accesibles al público por la Sociedad Estatal Lotería y Apuestas del Estado (SELAE) y por la ONCE que se destinen a la comercialización de los juegos que gestionan estas entidades hasta la entrada en vigor de esta Ley y de los juegos sujetos al régimen de reserva. A la vista de lo establecido en el referido apartado quinto de la Disposición Adicional primera, relativa solo a la apertura de establecimientos públicos, no quedaría exceptuada de la necesaria autorización autonómica la instalación de equipos de los operadores de la reserva, como son la SELAE y la ONCE, en establecimientos de terceros abiertos al público; en otras palabras, ambas operadoras necesitarían de autorización autonómica para la instalación de terminales de juego en establecimientos tales como bares, cafeterías, restaurantes o similares ubicadas en nuestra Comunidad. La sujeción o no de la instalación de terminales en otros establecimientos abiertos al público a previa autorización autonómica ha sido objeto de alegaciones presentadas en esta Institución por el representante de la ONCE en fechas 2 de marzo, y 17 y 28 de mayo de 2018, así como por el representante de las sociedades CIRSA, ELEVAL y ACRISMATIC, el 31 de mayo de 2018. Así, la ONCE refiere, en síntesis, en sus distintas alegaciones, que en el Anteproyecto de Ley debe excluirse la autorización autonómica -cuando se trate de los juegos reservados- no solo para la apertura de establecimiento abiertos por la ONCE, sino también para la instalación de terminales (donde quiera que estos se ubiquen) que permitan la participación en dicho juegos. Por su parte, el representante de las sociedades CIRSA, ELEVAL y ACRISMATIC, mantiene que no debe excluirse de la autorización autonómica la instalación de terminales para la práctica de los juegos reservados a la ONCE y la SELAE en otro tipo de establecimientos, como los establecimiento de hostelería. Asimismo, el Comité Económic i Social en su informe adoptado en sesión de 28 de marzo de 2018, señala, en relación con el texto proyectado, que no se exceptúa expresamente de dicha autorización la instalación de equipos de los operadores de la reserva, que habría de excluirse también de la 12
autorización autonómica en virtud del apartado cuatro de la citada Disposición adicional primera LRJ, autorización previa que únicamente está prevista en el artículo 9.1, párrafo tercero, de la LRJ, aplicable a los juegos de ámbito liberalizado y, por ello, no es aplicable en ningún caso a los juegos de la reserva estatal de loterías, en la que opera la ONCE. Y considera que debería analizarse jurídicamente, en su caso, por el Consejo Jurídico Consultivo si el Anteproyecto, en este aspecto concreto, debería adaptarse rigurosamente a las disposiciones de la LRJ. I. Expuesto lo anterior, la controversia jurídica se centra en la interpretación del artículo 9.1 de la Ley estatal 11/2013, reguladora del juego, en relación con la Disposición adicional primera, apartados cuarto y quinto de la misma Ley. Así, el régimen general de autorización autonómica en caso de instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación en los juegos se recoge en el artículo 9 apartado 1 de la Ley 13/2011, de 24 de mayo, en virtud del cual El ejercicio de las actividades no reservadas que son objeto de esta Ley queda sometido a la previa obtención del correspondiente título habilitante, en los términos previstos en los artículos siguientes. De conformidad con esta Ley son títulos habilitantes las licencias y autorizaciones de actividades de juego. Añade dicho apartado, en su párrafo tercero, que ( ) La instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación en los juegos exigirá, en todo caso, autorización administrativa de la Comunidad Autónoma cuya legislación así lo requiera. Estas autorizaciones se regirán por la legislación autonómica de juego correspondiente ( ). De conformidad con el citado artículo 9, incluido en el Título III de la Ley 13/2011, aun cuando se trate de juegos de ámbito estatal regulados en la expresada Ley, las Comunidades Autónomas serán las competentes para autorizar: a) la instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público; y b) la instalación de equipos e establecimientos abiertos al público que permitan la participación en los juegos. Ahora bien, el citado régimen general debe ponerse en conexión con la Disposición adicional primera de la Ley 13/2011, que establece, en sus apartados Cuatro y Cinco, el régimen de comercialización básico de los juegos de la Sociedad Estatal Loterías y Apuestas del Estado, S.M.E., S.A. 13
(SELAE) y la Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE), incluyendo determinadas especialidades. En particular, el apartado cuatro dispone que Los juegos gestionados por la Sociedad Estatal Loterías y Apuestas del Estado y la ONCE se comercializarán en billetes, boletos o cualquier otra forma de participación cuyo soporte pueda ser material, informático, telemático, telefónico o interactivo, directamente o a través de cualquier establecimiento de su red comercial externa. Los juegos de loterías gestionados por las entidades a las que se refiere el párrafo anterior no estarán sujetos al cumplimiento de las obligaciones a las que se refiere el Título III de esta Ley. Por su parte, el apartado cinco prevé que La apertura de establecimientos accesibles al público por la Sociedad Estatal Loterías y Apuestas del Estado y por la ONCE que se destinen a la comercialización de los juegos que gestionan estas entidades hasta la entrada en vigor de esta Ley y de los juegos sujetos al régimen de reserva, no requerirá autorización de las Comunidades Autónomas. Por cuanto se refiere al apartado Cuatro, este prevé una primera exención respecto de la autorización autonómica que afecta a unos sujetos concretos y a un tipo de juego, con un alcance determinado. En relación con los sujetos afectados, el apartado Cuatro se refiere únicamente a las entidades SELAE y ONCE, que son los operadores designados para la comercialización de los juegos de loterías regulados en la Ley 13/2011. Los juegos a los que se refiere el citado apartado Cuatro son los juegos de loterías, definidos en el artículo 3, apartado b) de la Ley 13/2011 como las actividades de juego en las que se otorgan premios en los casos en que el número o combinación de números o signos, expresados en billete, boleto o su equivalente electrónico, coinciden en todo o en parte con el determinado mediante sorteo o evento celebrado en una fecha previamente determinada o en un programa previo.... Por otro lado, el alcance de esta primera exención se extiende, como señala el apartado Cuatro de la Disposición que se comenta, al cumplimiento de las obligaciones a las que se refiere el Título III de esta Ley. Debe señalarse que dentro de este Título III se ubica el artículo 9.1, párrafo tercero, referido a la necesidad de previa autorización autonómica para la instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público, y para la instalación de equipos en establecimientos abiertos al público que permitan la participación en los juegos. 14
Por ello, la remisión genérica que el apartado Cuatro de la Disposición Adicional primera efectúa a las obligaciones contenidas en el Título III de la Ley supondría la exclusión de la previa autorización autonómica en sus dos aspectos: para la instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público, y para la instalación de equipos en establecimientos abiertos, solo respecto de las entidades SELAE y ONCE, y siempre y cuando se trate de los juegos sujetos a la reserva legal establecida en el artículo 4 de la Ley 13/2011. II. En relación con el alcance de este apartado Cuatro, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 19 de marzo de 2013 (nº recurso 356/2012) resolvió la impugnación de determinados preceptos del Decreto 342/2011, de 15 de noviembre, de modificación de determinados artículos del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, de Salones Recreativos y de Juego y del Registro de Empresas de Juego de la Comunidad Autónoma de Andalucía, aprobado por Decreto 250/2005, de 22 de noviembre. El citado Tribunal resuelve la imposibilidad de sujetar los juegos de competencia estatal a autorización de la correspondiente Comunidad Autónoma, más allá de lo que establezca la norma estatal, anulando las disposiciones controvertidas (artículos 1.Uno y 2.Dos). El pronunciamiento jurisdiccional anteriormente mencionado fue confirmado por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 27 de octubre de 2015, tras el recurso de casación formulado por la Junta de Andalucía por infracción del artículo 9.1 y la disposición adicional primera apartado cinco de la Ley 13/2011, LRJ. En dicha Sentencia se razona que la declaración de nulidad de los preceptos impugnados se basa en la consideración de que las actividades reservadas, esto es las loterías de ámbito nacional, a las que alude el artículo 4 del referido texto legal, quedan excluidas del régimen autorizatorio que corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía, por expreso deseo del legislador estatal, que se ciñe a la autorización de instalación de equipos correspondientes a actividades no reservadas. Asimismo, el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Auto, de 28 de septiembre de 2017, dictado en aclaración de la Sentencia de 15 de septiembre de 2017, en relación con un procedimiento iniciado por la ONCE frente a un Reglamento autonómico, matizó que "la interpretación conforme a derecho del Reglamento autonómico lo es en relación con el art. 9.1 de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, y éste respecto de la ONCE, permite tanto la apertura de locales como la instalación de los equipos". 15
Esta interpretación es la que ha mantenido la Abogacía del Estado en su informe de 21 de febrero de 2017, en el que señala que la comercialización de juegos de lotería no está sometida a ninguna de las autorizaciones previstas en el Título III LRJ, incluida la contenida en el artículo 9.1 tercer párrafo, siempre que... sean gestionadas por SELAE u ONCE.... Es de significar que la Abogacía del Estado mantuvo en un informe anterior de 13 de julio de 2011, en relación con los terminales de la ONCE instalados en otros establecimientos abiertos al público, que no les era de aplicación la dispensa de autorización establecida en el apartado cinco de dicha disposición adicional primera, quedando sometida la instalación de los citados terminales a la autorización de la Comunidad Autónoma correspondiente por razón del territorio, si así lo requiere la legislación autonómica. Dicho informe se emitió con anterioridad a los pronunciamientos de los tribunales, a los que atiende el posterior informe de 2017. Por otro lado, es de tener en cuenta que la redacción del citado artículo 2, apartado f) proyectado resulta similar a la prevista en el artículo 17.4 de la Ley 2/2013, de 25 de abril, del Juego y Apuestas de Castilla-La Mancha, en la redacción dada al mismo por el apartado uno de la disposición adicional quinta de la Ley 3/2016, de 5 de mayo, de Medidas Administrativas y Tributarias de Castilla-La Mancha. Sin embargo, dicho artículo 17.4 dio lugar al Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha (BOE de 10 de febrero de 2017), previo a la interposición del recurso de inconstitucionalidad, en el que se acuerda que Ambas partes consideran que la recta interpretación del apartado 4 del artículo 17 de la Ley 2/2013, de 25 de abril, del Juego y Apuestas de Castilla- La Mancha, en la redacción dada al mismo por el apartado uno de la disposición adicional quinta de la Ley 3/2016, de 5 de mayo, de Medidas Administrativas y Tributarias de Castilla-La Mancha, en lo atinente a la instalación de terminales, se ha de hacer sin perjuicio de las exenciones de autorización establecidas en la disposición adicional primera de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, y en tal sentido se interpretará por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en el desarrollo reglamentario del precepto. Por consiguiente, a la vista de la interpretación efectuada por los Tribunales y el Estado del citado apartado Cuatro de la Disposición Adicional primera de la Ley 13/2011, la remisión genérica que en este se efectúa al Título III, determinaría que, en el caso de juegos reservados gestionados por la SELAE y la ONCE, no fuera exigible la previa autorización 16
autonómica tanto en relación con la apertura de locales presenciales abiertos al público como para la instalación de equipos en establecidos dedicados a otro tipo de actividades (bares, restaurantes, etc.). Esta interpretación conllevaría que, necesariamente, y con carácter esencial, el apartado f) del artículo 2 proyectado se completase con las exenciones previstas en el apartado Cuatro de la Disposición adicional primera de la Ley 13/2011, con el alcance reseñado. Ahora bien, parece conveniente realizar alguna observación sobre el alcance de la exención de sometimiento a la obtención de licencia autonómica, y en general a las obligaciones establecidas en el Título III de la Ley de regulación del Juego que contiene el número 4 de su disposición adicional primera. En ese sentido reviste especial importancia la instalación y comercialización de equipos en establecimientos ajenos a la SELAE y a la ONCE. La exención de la autorización autonómica que prevé el número 5 de la disposición adicional primera se refiere únicamente a la apertura de establecimientos, sin referencia alguna a la instalación de terminales en otros establecimientos de terceros abiertos al público, que deberán regirse de acuerdo con el número 4 de la misma disposición adicional. Y debe insistirse en que tal precepto excluye no solo del requerimiento de la licencia autonómica sino de todo el régimen del Título III de la LRJ a los juegos de lotería gestionados por las entidades citadas. En conclusión, la introducción, que este Consell Jurídic Consultiu considera esencial, del contenido del número cuatro de la disposición adicional primera eximiría del régimen general, incluido el requerimiento de la licencia autonómica, única y exclusivamente a los juegos de lotería gestionados por SELAE y ONCE lo que incluye la instalación de terminales relacionados con éstos, sometiéndose cualquier otra instalación de aparatos o terminales de cualquier otro juego distinto de los de lotería, al régimen general y, por consiguiente, a la correspondiente licencia o autorización autonómica. A modo de conclusión, este Consell advierte que, de mantener la redacción del apartado f) del artículo 2 proyectado, dicha redacción resulta contraria a la doctrina seguida hasta la fecha por los tribunales y a la posición adoptada por el Estado en esta materia, lo que obligaría, a fin de evitar dicha conflictividad, a completar el citado apartado, en lo atinente a la 17
instalación de terminales, con las exenciones de autorización establecidas en la disposición adicional primera de la Ley 13/2011, de 27 de mayo. También es cierto que, de mantenerse dicha redacción, dado el problema interpretativo que suscitan los apartados Cuatro y Cinco de la Disposición Adicional primera de la Ley 13/2011, un eventual recurso de inconstitucionalidad permitiría que el Tribunal Constitucional, único órgano competente para delimitar las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en esta materia, pudiera zanjar definitivamente esta cuestión. B) Otras observaciones concretas al texto proyectado. A la parte expositiva. En el apartado I, párrafo séptimo, se citan la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado y la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades y servicios y su ejercicio. En relación con tales citas, si bien la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado resulta de aplicación, conforme a su artículo 1, a la actividad del juego (actividad económica), no sucede lo mismo en relación con la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, al quedar exceptuadas de su ámbito de aplicación, con arreglo a su artículo 2, las actividades de juego, incluidas las loterías, que impliquen apuesta de valor monetario. Dicha Ley 17/2009 solo resultaría aplicable a las combinaciones aleatorias, excluidas de la aplicación de la norma proyectada (artículo 32.2 proyectado), así como a las máquinas destinadas a la mera actividad recreativa en las que no se arriesga dinero, sino que se gasta dinero para obtener un servicio de ocio o recreo, consistente en el mero disfrute de un software de carácter lúdico (informes de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia UM/010/2014 y UM/130/2017, emitidos en relación con las autorizaciones exigidas en relación con las máquinas recreativas Tipo A). El anteproyecto de Ley excluye también de su ámbito de aplicación las máquinas destinadas al mero ocio o recreo en el artículo 2.2. letra d) proyectada. Por ello, atendiendo al objeto de la norma proyectada (art. 1), se sugiere, a fin de evitar confusión, que se clarifique o se suprima la cita de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre. Al artículo 2. Ámbito de aplicación de la Ley. 18
Sin perjuicio de la observación ya efectuada en relación con el apartado h), del apartado 2, el apartado a, último párrafo, dado que define un supuesto concreto de juego social o amistoso, no constituyendo el único supuesto posible, debería completarse del modo siguiente En cualquier caso, se considera de carácter social o amistoso el juego del bingo en las asociaciones o centros de atención para mayores de 65 años y en centros de personas con discapacidad, para mayores de edad, con los requisitos que reglamentariamente se determinen. Por otro lado, en el citado apartado 2, debería incluirse, en la enumeración de los juegos excluidos, las combinaciones aleatorias (art. 32.2 proyectado). Al artículo 5. Publicidad, promoción, patrocinio e información comercial. Debería suprimirse el primer párrafo del apartado 7 que aparece subrayado. Al artículo 6. Juegos autorizables. En el apartado 3 se dispone que Reglamentariamente se establecerán las reglas esenciales para su desarrollo. Se sugiere que se clarifique el anterior apartado del modo siguiente: Reglamentariamente se establecerán las reglas esenciales para el desarrollo de cada modalidad de juego. En el apartado 4, letra e) debería suprimirse la referencia a las combinaciones aleatorias, excluidas, conforme al artículo 32.2 proyectado, del ámbito de aplicación de la norma proyectada. Al artículo 9. Atribuciones de la Consellería competente en materia de juego. Este precepto regula las competencias que corresponde a la Consellería competente en materia de juego. Ahora bien, dado que los artículos 8 y 10 proyectados regulan, respectivamente, las competencias del Consell y del órgano directivo competente en materia de juego, se sugiere que se concreten cuáles corresponde, en particular, al titular de la Consellería competente en materia de juego, como el ejercicio de la potestad sancionadora de acuerdo 19
con el artículo 61 de esta Ley o la elevación al Consell de las propuestas de su competencia. Por otro lado, en el apartado a) atribuye a la Consellería competente en materia de juego, la elaboración de los reglamentos de desarrollo de esta ley que apruebe el Consell y su ejecución. Se sugiere que el anterior inciso se clarifique del modo siguiente: La incoación e instrucción de los proyectos de reglamentos de desarrollo de esta ley que apruebe el Consell y su ejecución. Asimismo, el apartado b) atribuye a la citada Consellería La elaboración de las normas necesarias para el control y dirección de los juegos. Al respecto, debe clarificarse si se trata de la instrucción del correspondiente procedimiento de elaboración de tales normas -en línea con el apartado a) anterior-, o, por el contrario, de la aprobación de disposiciones normativas. Además, debería clarificarse a qué normas para el control y dirección de los juegos se refiere el citado apartado. Al artículo 16. Del personal que realiza su actividad en empresas de juego. En el apartado 1 se dispone que El personal que preste servicios profesionales, tanto con funciones directivas como no directivas, deberá ser mayor de edad. La regulación de la capacidad laboral de los menores de edad, mediante cualquier tipo de modalidad contractual, corresponde a la legislación laboral competencia del Estado, articulada mediante el Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores y normativa concordante, por lo que debe procederse a la supresión de este apartado, máxime cuando su incorporación al texto proyectado no resulta necesaria a los efectos de desarrollar el ejercicio de la competencia autonómica en materia de juego. Esta observación es esencial a los efectos del artículo 73 del Reglamento de este Consell. Al artículo 20. Requisitos generales de las autorizaciones de las empresas de juego. 20
En el apartado 2 se dispone que El plazo máximo para conceder y notificar la autorización será de seis meses. Si transcurrido dicho plazo no se hubiese notificado se entenderá desestimada la solicitud, salvo que en la reglamentación específica de cada juego se prevea lo contrario. De conformidad con lo establecido en el artículo 24.1 de la Ley 39/2015, la regulación del silencio administrativo está sujeto a reserva legal, al disponer que En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado... el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Por ello, o bien se aplica el efecto del silencio administrativo positivo por expresa disposición del citado artículo 24.1 de la Ley 39/2015, o bien la ley autonómica establece el silencio desestimatorio. Ahora bien, no debe deslegalizarse, mediante la remisión al reglamento, la determinación, en última instancia, del efecto del silencio administrativo, aun cuando sea para la previsión del silencio positivo (ya establecido con carácter general en la Ley 39/2015), pues en definitiva sería el reglamento el que decidiría el carácter del silencio. Además, téngase en cuenta que en la parte expositiva de la norma proyectada se dan razones para justificar el carácter desestimatorio del silencio en este tipo de actividad; así, en el apartado I se señala, tras referirse, entre otros extremos, a la protección de la salud y seguridad de las personas consumidoras de los juegos, que Estas mismas razones justifican los efectos desestimatorios del silencio administrativo y la exigencia del resto de requisitos previstos.... Así pues, debería suprimirse el inciso salvo que en la reglamentación específica de cada juego se prevea lo contrario. Esta observación es esencial a los efectos del artículo 73 del Reglamento de este Consell. En el apartado 5 se dispone que Las autorizaciones podrán concederse bien para actividades a realizar en uno o varios actos. Dicho apartado debería clarificarse del modo siguiente: "Las autorizaciones para varias actividades podrán concederse en unidad de acto o mediante la adopción de distintos actos" (de ser este el propósito del citado apartado 5). 21
Al artículo 22. Requisitos de constitución de las empresas de juego. En el apartado 8 se indica que Todas las empresas de juego deberán haber constituido una fianza, en la cuantía y forma que se exijan reglamentariamente. Teniendo en cuenta la exigencia de actualización prevista en el artículo 24.4 proyectado, se sugiere que se complete el apartado anterior del modo siguiente: Todas las empresas de juego deberán haber constituido y mantener actualizada una fianza, en la cuantía y forma que se exija en esta ley y reglamentariamente. Al artículo 23. Requisitos generales de los titulares de las autorizaciones para la organización del juego. Atendiendo al contenido de este precepto sería preferible intitularlo como Prohibiciones para ser titular de autorizaciones para la organización del juego. En los apartados c) y d), referidos al hecho de haber sido sancionados por resolución firme en materia de subvenciones, en materia tributaria y en materia de prevención de blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, debería incluirse, en línea con lo establecido en los apartados a) y e), que la sanción se haya impuesto en los últimos cuatro años. Por otro lado, en el apartado h) se prevé, como causa de prohibición, aquellas otras que se establezcan reglamentariamente. Dado que las prohibiciones constituyen restricciones a la libertad de empresa reconocida en el artículo 38 CE, debe estarse a la reserva de ley existente en esta materia conforme al citado artículo y al artículo 53 CE, por lo que debe suprimirse el apartado h) proyectado que remite al reglamento la regulación de otras prohibiciones para ser titular de autorizaciones en materia de organización y explotación de los juegos regulados en la norma proyectada. Esta observación es esencial a los efectos del artículo 73 del Reglamento de este Consell. 22
En el apartado 3 se señala que El incumplimiento de los requisitos mencionados con posterioridad al otorgamiento de la autorización llevará aparejada la pérdida de ésta, que no podrá volver a solicitarse durante un período de cinco años. En primer lugar, debería clarificarse el apartado anterior del modo siguiente: La pérdida de los requisitos mencionados en el artículo 22 y la concurrencia de una prohibición de las establecidas en la ley con posterioridad al otorgamiento de la autorización llevará aparejada la pérdida de ésta. Por otro lado, debería suprimirse el inciso que no podrá volver a solicitarse durante un período de cinco años, dado que, en relación con la pérdida de requisitos previstos en el artículo 22 proyectado, resulta desproporcionada y no justificada la medida de prohibición durante 5 años para poder solicitar una nueva autorización. En relación con la concurrencia de una prohibición sobrevenida al otorgamiento de la autorización, es de tener en cuenta que las prohibiciones establecidas en los apartados a) y e) proyectados ya fijan un plazo de 4 años durante el que no es posible ser titular de una autorización; y en relación con las restantes causas es desproporcionada la prohibición de los 5 años. Así pues, se estima que debe suprimirse el referido inciso. Al artículo 29. Clasificación de las máquinas de juego. En el apartado 1, párrafo quinto, se señala que En ningún caso se podrá acceder desde estas máquinas a sitios o páginas de internet que ofrezcan cruce de apuestas, juegos de azar o premios en dinero. Se sugiere, en línea con la definición de las máquinas de tipo A que se desprende del párrafo segundo del mismo artículo 29, que el citado párrafo quinto se complete del modo siguiente: En ningún caso se podrá acceder desde estas máquinas a sitios o páginas de internet que ofrezcan cruce de apuestas, juegos de azar o premios en dinero o en especie que no sean juguetes infantiles. Al artículo 30. Requisitos y ubicación de las máquinas de juego. 23
En el apartado 3, segundo párrafo, se dispone que La autorización de instalación y el Boletín de Situación tendrán una validez de cinco años, renovable previa solicitud expresa por ambas partes. El inciso anterior debería clarificarse del modo siguiente: La autorización de instalación y el Boletín de Situación tendrán una validez de cinco años, renovable previa solicitud expresa por el titular de la autorización y el titular del local o de su explotación. Al artículo 33. Definición. En el apartado 2 se sugiere que se sustituya la expresión siguientes sentidos por la de siguientes significados. Al artículo 42. Casinos de juegos. En el apartado 2 se dispone que "El otorgamiento de la autorización de instalación de un casino se efectuará mediante concurso público.... Debería completarse este apartado regulando la forma de inicio del concurso público en materia de juegos de casino. Al artículo 51. Registro General de Juego de la Comunitat Valenciana. El último párrafo del apartado 3 proyectado constituye una reiteración de lo establecido ya en el apartado 1, por lo que debería procederse a su supresión. Al artículo 52. Inspección. Debe suprimirse la enumeración (1) de este precepto. Por otro lado, el inciso y, en su caso, por los miembros de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado y policía local, debería matizarse del modo siguiente: con la colaboración, cuando proceda, de los miembros de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado y policía local. Al artículo 53. Funciones y facultades de la Inspección. 24